CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. PAOLO MENGOZZI
presentadas el 3 de mayo de 2016 (1)
Asunto C‑560/14
M
contra
Minister for Justice and Equality Ireland and the Attorney General
[Petición de decisión prejudicial planteada por la Supreme Court (Irlanda)]
«Procedimiento prejudicial — Espacio de libertad, seguridad y justicia — Directiva 2004/83/CE — Normas mínimas relativas a los requisitos para la concesión del estatuto de refugiado o del estatuto de protección subsidiaria — Protección subsidiaria — Regularidad del procedimiento nacional seguido en el examen de una solicitud de protección subsidiaria tras la desestimación de una solicitud de reconocimiento del estatuto del refugiado — Derecho a ser oído — Necesidad de una audiencia oral — Derecho a formular preguntas y repreguntas a testigos»
1. El presente asunto ofrece al Tribunal de Justicia la oportunidad de precisar con más detalle el alcance del derecho a ser oído en el Derecho de la Unión, (2) con particular referencia al procedimiento de reconocimiento de la protección subsidiaria en el sentido de la Directiva 2004/83/CE. (3)
2. La petición de decisión prejudicial planteada al Tribunal de Justicia por la Supreme Court (Tribunal Supremo) irlandesa se suscita en el ámbito del examen del recurso del que ésta conocía, interpuesto contra la sentencia dictada por la High Court (Tribunal Superior) a raíz del pronunciamiento por el Tribunal de Justicia de la sentencia de 22 de noviembre de 2012, M. (C‑277/11, EU:C:2012:744). La cuestión prejudicial de la Supreme Court (Tribunal Supremo) se enmarca en el contexto del sistema irlandés de reconocimiento de la protección internacional vigente en el momento de los hechos del asunto, el cual ya ha dado lugar a diversas cuestiones prejudiciales planteadas ante el Tribunal de Justicia. (4) La particularidad de la normativa irlandesa, reformada hasta ahora en dos ocasiones, (5) radicaba en la decisión de constituir un sistema «bifurcado», caracterizado por la existencia de los procedimientos específicos y distintos para la tramitación, por un lado, de las solicitudes de asilo y, por otro, de las solicitudes de reconocimiento de la protección subsidiaria.
3. En la sentencia de 22 de noviembre de 2012, M. (C‑277/11, EU:C:2012:744) el Tribunal de Justicia subrayó la importancia que, en un sistema de esta clase, el derecho a ser oído, (6) a la luz del carácter fundamental que reviste tal derecho, esté plenamente garantizado en el ámbito de cada uno de los dos procedimientos. Sin embargo, de los documentos que obran en autos se desprende que la sentencia M., antes citada, fue objeto de interpretaciones divergentes entre las partes en cuanto atañe al alcance exacto que el Tribunal de Justicia reconoció tal derecho. Más en concreto, las partes disienten sobre la cuestión de si se desprende o no de dicha sentencia que, al objeto de que en un sistema de tal tipo el derecho a ser oído se garantice plenamente en el procedimiento de reconocimiento de la protección subsidiaria, es necesario o no que se conceda al solicitante, ante la administración que decidirá sobre la solicitud, una audiencia oral a la que puedan llamarse testigos, cuando ya se ha celebrado una audiencia oral en el marco del procedimiento anterior relativo a su solicitud de asilo. Ésta es en esencia la cuestión que ha de responder el Tribunal de Justicia en el presente asunto.
I. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
4. De conformidad con su artículo 1, la Directiva 2004/83 tiene por objeto establecer normas mínimas relativas, por un lado, a los requisitos que deben cumplir los nacionales de terceros países o apátridas para poder acogerse a una protección internacional y, por otro lado, al contenido de la protección concedida.
5. De conformidad con el artículo 2, letra e), de la Directiva 2004/83, una persona tiene derecho a protección subsidiaria cuando se den motivos fundados para creer que, si regresase a su país de origen, se enfrentaría a un riesgo real de sufrir un daño grave definido en el artículo 15 de dicha Directiva. A tenor de este último artículo, se consideran daños graves la condena a la pena de muerte o su ejecución [letra a)], o la tortura o las penas o los tratos inhumanos o degradantes [letra b)] o incluso las amenazas graves contra la vida o la integridad física de un civil motivadas por una violencia indiscriminada en situaciones de conflicto armado internacional o interno [letra c)].
6. El artículo 4 de la Directiva 2004/83, incluido en el capítulo II de esta última, a su vez titulado «evaluación de las solicitudes de protección internacional», proporciona indicaciones acerca del modo en que debe realizarse el examen de los hechos y de las circunstancias en que se basan tales solicitudes. En particular, establece, en la segunda frase de su apartado 1, que los Estados miembros tendrán el deber de valorar, con la cooperación del solicitante, los elementos pertinentes de la solicitud de protección internacional. Además, del apartado 3 de dicho artículo se desprende que la evaluación de una solicitud de protección internacional se efectuará de manera individual e implicará que se tenga en cuenta toda una serie de elementos indicados en dicha disposición, entre otros, en particular a tenor de la letra c) de dicho apartado, la situación particular y las circunstancias personales del solicitante, con el fin de evaluar si, dadas sus circunstancias personales, los actos a los cuales se haya visto o podría haberse expuesto puedan constituir persecución o daños graves.
7. La Directiva 2005/85/CE (7) establece normas mínimas para los procedimientos de examen de las solicitudes de reconocimiento del estatuto de refugiado. El artículo 3 de dicha Directiva establece su ámbito de aplicación y dispone, en su apartado 1, que ésta se aplicará a todas las solicitudes de asilo. No obstante, a tenor del apartado 3 de dicho artículo, «cuando los Estados miembros utilicen o introduzcan un procedimiento según el cual las solicitudes de asilo se examinen con arreglo a la Convención de Ginebra y también como solicitudes de otro tipo de protección internacional otorgado en las circunstancias definidas en el artículo 15 de la Directiva 2004/83/CE, aplicarán la presente Directiva en todo el procedimiento». El apartado 4 del mismo artículo establece que «además, los demás Estados miembros podrán decidir aplicar la presente Directiva en los procedimientos relativos a cualquier tipo de solicitudes de protección internacional».
8. El artículo 12, apartado 1, de la Directiva 2005/85, titulado «audiencia personal» dispone que «antes de que la autoridad decisoria adopte una resolución, se brindará al solicitante de asilo la posibilidad de ser convocado a una audiencia personal sobre su solicitud de asilo con una persona competente con arreglo al Derecho nacional para celebrar dicha audiencia». Sin embargo, a tenor de los apartados 2 y 3 de dicho artículo, podrá prescindirse de esta audiencia personal en una serie de casos indicados en los mismos. (8)
B. Derecho nacional
9. Como se ha señalado anteriormente, en Irlanda, en virtud de la normativa aplicable a los hechos del asunto, la solicitud de asilo y la de reconocimiento de la protección subsidiaria constituían el objeto de procedimientos específicos y distintos que se desarrollaban de forma sucesiva.
10. El procedimiento para el reconocimiento de la protección subsidiaria estaba regulado en el European Communities (Eligibility for Protection) Regulations 2006 (Reglamento de 2006 sobre admisibilidad de la protección en el marco de las Comunidades Europeas), dictado por el Minister for Justice, Equality and Law Reform (Ministro de Justicia, Igualdad y Reforma Legislativa; en lo sucesivo, «Ministro») el 9 de octubre de 2006, que tenía por objeto, en particular, la transposición de la Directiva 2004/83.
11. Este reglamento no contenía ninguna disposición que previera que el solicitante de la protección subsidiaria debiera ser oído en una audiencia personal en el marco de la tramitación de su solicitud. Entretanto, la regulación del procedimiento de tramitación de las solicitudes de protección subsidiaria ha sido objeto de dos reformas, (9) las cuales, sin embargo, no son pertinentes ratione temporis en el presente del asunto.
II. Hechos, procedimiento nacional y cuestiones prejudiciales
12. El desarrollo de los procedimientos relativos a la solicitud de asilo de protección subsidiaria del Sr. M ante las autoridades irlandesas se expone con detalle en los apartados 39 a 46 de la sentencia de 22 de noviembre de 2012, M. (C‑277/11, EU:C:2012:744), a los que se hace expresamente remisión. Por cuanto aquí interesa, me limito a recordar que el Sr. M, nacional ruandés de etnia tutsi, entró inicialmente en Irlanda en 2006 con un visado de estudiante y que, tras la expiración de dicho visado, en 2008, presentó una solicitud dirigida a obtener el estatuto de refugiado. En el marco del procedimiento relativo a dicha solicitud, el Sr. M fue oído en el marco de una audiencia personal mantenida con el Office of the Refugee Application Commissioner (Comisario de la Oficina de Solicitudes de Estatuto de Refugiado). El Sr. M interpuso recurso contra la decisión negativa de este último órgano ante el Refugee Appeal Tribunal (Tribunal de apelación en materia de asilo y refugiados), el cual, tras la tramitación de un procedimiento desarrollado exclusivamente por escrito, desestimó con carácter definitivo la solicitud de asilo del Sr. M al considerar poco creíbles sus afirmaciones relativas al riesgo de persecución al que se vería expuesto si regresase a Ruanda.
13. En diciembre de 2008, el Sr. M presentó ante el Ministro una solicitud de protección subsidiaria, la cual fue igualmente desestimada. En su decisión negativa, adoptada sin que se concediera audiencia oral alguna al Sr. M en relación con su solicitud de protección subsidiaria, el Ministro concluyó que este último no había acreditado la existencia de motivos sustanciales para creer que, en caso de regresar a Ruanda, correría el riesgo de sufrir daños graves en el sentido indicado en el artículo 15 de la Directiva 2004/83. De los autos se desprende que para justificar tal decisión, el Ministro se limitó básicamente a hacer referencia a los motivos invocados con anterioridad para desestimar la solicitud de asilo del Sr. M.
14. El Sr. M impugnó la decisión del Ministro ante la High Court (Tribunal Superior), la cual, en el marco del procedimiento relativo a dicho recurso, planteó una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia. Esta cuestión estaba dirigida a preguntar a dicho Tribunal, en esencia, si en un caso como el del Sr. M, en el que una persona solicita el reconocimiento de la protección subsidiaria después de haberle sido denegado el reconocimiento del estatuto de refugiado, la exigencia de cooperación establecida en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2004/83, obliga a las autoridades de un Estado miembro, cuando pretendan adoptar una decisión negativa, a comunicar al solicitante, antes de la opción de tal decisión, el resultado de su valoración, con el fin de que pueda dar respuesta a los aspectos de la propuesta de resolución que apuntan a un resultado negativo.
15. En la sentencia de 22 de noviembre de 2012, M. (C‑277/11, EU:C:2012:744), después de responder negativamente a la cuestión prejudicial que le planteó la High Court (Tribunal Superior), (10) el Tribunal de Justicia ha subrayado específicamente, en los apartados 75 y siguientes, la exigencia de que se respeten en el marco de cada uno de los dos procedimientos —es decir, el de asilo y el relativo a la protección subsidiaria— los derechos fundamentales del solicitante y, en concreto, su derecho a ser oído, en el sentido de que debe poder exponer eficazmente sus observaciones antes de que se adopte cualquier resolución que no conceda la protección solicitada. En concreto, en el apartado 95, segundo guion, de dicha sentencia, el Tribunal de Justicia afirmó que, en un sistema bifurcado como el irlandés, «el hecho de que el interesado ya haya sido oído válidamente durante la tramitación de su solicitud de concesión del estatuto de refugiado no implica que pueda omitirse esta formalidad en el procedimiento relativo a la solicitud de protección subsidiaria».
16. Una vez dictada la sentencia del Tribunal de Justicia, el 23 de enero de 2013, la High Court (Tribunal Superior) dictó la suya. (11) Declaró que, a diferencia de cuanto sostenía el Sr. M, el Tribunal de Justicia no pretendió afirmar en la sentencia de 22 de noviembre de 2012, M. (C‑277/11, EU:C:2012:744) que, en un sistema «bifurcado» como el irlandés, el Derecho de la Unión reconoce con carácter general al solicitante un derecho a una audiencia oral personal en el marco del procedimiento relativo a la solicitud de protección subsidiaria, aun cuando podría existir tal derecho en numerosos casos. No obstante, la High Court (Tribunal Superior) anuló la decisión del Ministro por considerar que éste no había respetado el derecho a ser oído del Sr. M en el procedimiento relativo a la solicitud de protección subsidiaria. La High Court (Tribunal Superior) constató, por un lado, que el Ministro se había basado exclusivamente en comprobaciones negativas efectuadas en el marco del análisis de la solicitud de asilo, en relación con la credibilidad de las afirmaciones del Sr. M relativas al perjuicio que sufriría si volviera a Ruanda y, por otro, que no efectuó ninguna valoración distinta independiente de las afirmaciones formuladas por el Sr. M en apoyo de su solicitud. (12)
17. El Ministro, Irlanda y el Attorney General (Ministerio Público) recurrieron la sentencia de la High Court (Tribunal Superior) ante el órgano jurisdiccional remitente, alegando que dicho tribunal interpretó erróneamente la sentencia de 22 de noviembre de 2012, M. (C‑277/11, EU:C:2012:744). El Sr. M, por su parte, se adhirió al recurso alegando que a diferencia de lo que afirmó la High Court (Tribunal Superior), se desprende de la citada sentencia del Tribunal de Justicia que tiene un derecho a una audiencia personal en el procedimiento relativo a su solicitud de protección subsidiaria.
18. El órgano jurisdiccional remitente subraya la necesidad de aclarar la correcta aplicación de las indicaciones facilitadas por el Tribunal de Justicia en los apartados 85 y siguientes de la sentencia de 22 de noviembre de 2012, M. (C‑277/11, EU:C:2012:744) en un caso, como el de autos, en el que existen procedimientos separados para el examen de las solicitudes de asilo y de protección subsidiaria.
19. A la luz de cuanto antecede, el órgano jurisdiccional remitente ha decidido suspender el procedimiento principal y plantear al Tribunal de Justicia la cuestión prejudicial siguiente:
«¿Requiere el “derecho a ser oído” establecido en el Derecho de la Unión que se celebre con respecto a un solicitante de protección subsidiaria con arreglo a la Directiva 2004/83 una audiencia relativa a su solicitud, que incluya el derecho a designar o a repreguntar a testigos, cuando la solicitud se haya formulado en circunstancias en las que el Estado miembro de que se trata aplica dos procedimientos distintos y sucesivos para examinar la solicitud que tiene por objeto la obtención del estatuto de refugiado y la solicitud de protección subsidiaria, respectivamente?»
III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
20. La resolución de remisión se recibió en la Secretaría el 5 de diciembre de 2014. Han presentado observaciones el Sr. M, los Gobiernos irlandés, francés y checo y la Comisión Europea. En la vista, celebrada el 18 de febrero de 2016, intervinieron el Sr. M, el Gobierno irlandés y la Comisión.
IV. Análisis jurídico
21. Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta en esencia si, en el Derecho de la Unión, debe interpretarse el derecho a ser oído en un procedimiento en el sentido de que, en el caso de que se presente una solicitud dirigida al reconocimiento del estatuto de protección subsidiaria en un Estado miembro que prevea dos procedimientos distintos y sucesivos para el examen de las solicitudes de asilo y de protección subsidiaria, respectivamente, tal derecho requiere necesariamente que se le conceda al solicitante una audiencia oral en la cual tenga derecho a formular preguntas y repreguntas a testigos en el procedimiento sobre su solicitud de protección subsidiaria.
22. Como ya se ha señalado, la presente remisión prejudicial se inscribe en la estela de la sentencia del Tribunal de Justicia en la sentencia de 22 de noviembre de 2012, M. (C‑277/11, EU:C:2012:744), cuya interpretación resulta decisiva para resolver el litigio pendiente ante el órgano jurisdiccional remitente. Las partes de litigio y quienes han presentado observaciones en el presente procedimiento, sostienen posiciones opuestas relativas al modo en que dicha sentencia debe interpretarse.
23. Por un lado, el Sr. M sostiene que en la citada sentencia el Tribunal de Justicia reconoció la necesidad de que se dé audiencia oral al solicitante de la protección subsidiaria para que, en un supuesto como el del procedimiento principal, pueda considerarse respetado su derecho a ser oído. La Comisión también sostiene que, en un caso semejante, el respeto del derecho a ser oído exige que se dé al solicitante audiencia oral. Por otro lado, el Gobierno irlandés, cuya posición respaldan los Gobiernos francés y checo, sostiene la tesis contraria y considera que, en un caso de este tipo, para que se respete el derecho a ser oído, basta con que el solicitante haya tenido la posibilidad de manifestarse exhaustivamente, aunque sea de forma breve y por escrito, acerca de todos los motivos en que se basa su solicitud de protección subsidiaria.
24. En la medida en que, precisamente como ocurre en la sentencia de 22 de noviembre de 2012, M. (C‑277/11, EU:C:2012:744), la presente remisión prejudicial también plantea con carácter general la cuestión del alcance del derecho a ser oído en el Derecho de la Unión en un caso como el que constituye el objeto del procedimiento principal, (13) considero útil, al objeto de responder a la cuestión prejudicial, repasar brevemente los principios formulados por el Tribunal de Justicia en su reciente jurisprudencia relativa a tal derecho.
A. Principios jurisprudenciales relativos al derecho a ser oído en el Derecho de la Unión
25. Según reiterada jurisprudencia, el respeto del derecho de defensa constituye un principio general del Derecho de la Unión del que forma parte integrante el derecho a ser oído en todo procedimiento. (14)
26. El derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en su contra una medida individual que le afecte desfavorablemente está ahora previsto expresamente en el apartado 2, letra a), del artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en cuanto expresión particular del derecho a una buena administración. (15)
27. Como he recordado recientemente, (16) la cuestión de la aplicabilidad del artículo 41 de la Carta a los Estados miembros cuando éstos aplican el Derecho de la Unión (17) sigue siendo objeto de controversia en la jurisprudencia. Según una primera corriente jurisprudencial, a la que me adhiero, (18) este artículo constituye una disposición de aplicación general que se aplica no sólo a las instituciones, los órganos y a los organismos de la Unión, sino también a los Estados miembros cuando adoptan medidas de ejecución del Derecho de la Unión. (19) Otra corriente jurisprudencial se basa en el tenor literal de la disposición que se dirige de forma expresa únicamente a las instituciones, a los órganos y organismos de la Unión, y no a los Estados miembros. Según esta corriente, se derivaría de esto que el derecho a ser oído de una persona que es parte de un procedimiento tramitado ante la administración de un Estado miembro en el que ésta aplica el Derecho de la Unión no tiene su fundamento en el artículo 41 de la Carta, sino en el principio general del Derecho de la Unión de respeto del derecho de defensa. (20)
28. No obstante, en el presente asunto, esta cuestión, aun revistiendo una cierta importancia en relación con la determinación exacta de la base jurídica en que se funda el derecho a ser oído del Sr. M, carece en realidad, como señaló la Comisión en la vista, de incidencia práctica en la medida en que la necesidad del respeto de tal derecho ante las autoridades irlandesas está fuera de duda, con independencia del hecho de que se base en el artículo 41 de la Carta o del principio general del Derecho de la Unión.
29. En cuanto al contenido del derecho a ser oído, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que tal derecho garantiza a cualquier persona la posibilidad de expresar de manera adecuada y efectiva su punto de vista durante el procedimiento administrativo y antes de que se adopte cualquier decisión que pueda afectar desfavorablemente a sus intereses. (21) Dicho derecho exige igualmente que la Administración preste toda la atención necesaria a las observaciones formuladas de este modo por el interesado, examinando minuciosa e imparcialmente todos los elementos relevantes del asunto de que se trate y motivando su decisión detalladamente. (22)
30. Se ha observado que el derecho a ser oído desempeña una doble función: por un lado, la de permitir la instrucción del expediente y, por otro, la de garantizar la protección efectiva del interesado. Está dirigido, en particular, a garantizar que cualquier decisión que tenga un efecto desfavorable para una persona se adopte con pleno conocimiento de causa (23) y tiene, en particular, por objeto que la autoridad competente pueda corregir un error o que la persona invocada pueda invocar elementos relativos a su situación personal que militen en el sentido de que se adopte la decisión, de que no se adopte o de que tenga un contenido u otro. (24)
31. Cada vez que las administraciones de los Estados miembros adoptan decisiones que quedan comprendidas en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión, les incumbe la obligación de respetar el derecho de defensa y, por tanto, también el derecho a ser oído, de los destinatarios de decisiones que afectan de manera considerable a sus intereses, incluso cuando la normativa aplicable no establezca expresamente tal formalidad. (25)
32. De la jurisprudencia se desprende que cuando el Derecho de la Unión no regula las condiciones conforme a las que debe garantizarse el respeto del derecho de defensa de los nacionales de terceros países en el marco de un procedimiento concreto, la regulación de dichas condiciones corresponde al Derecho nacional, siempre que las reglas adoptadas en ese sentido sean equivalentes a las que protegen a los particulares en situaciones de Derecho nacional comparables (principio de equivalencia) y no hagan prácticamente imposible o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión (principio de efectividad). (26) Estas exigencias de equivalencia y de efectividad expresan la obligación general a cargo de los Estados miembros de garantizar la tutela judicial de los derechos de defensa que los justiciables deducen del Derecho de la Unión, en particular por cuanto se refiere a la definición de la regulación procesal. (27)
33. Sin embargo, los derechos fundamentales, a los que pertenece el respeto del derecho de defensa, no constituyen prerrogativas absolutas, sino que pueden ser objeto de restricciones, siempre y cuando éstas respondan efectivamente a objetivos de interés general perseguidos por la medida en cuestión y no constituyan, habida cuenta del objetivo perseguido, una intervención desmesurada e intolerable que afecte a la propia esencia de los derechos así garantizados. (28)
34. Además, la existencia de una violación del derecho de defensa debe apreciarse en función de las circunstancias específicas de cada asunto, y en particular de la naturaleza del acto de que se trate, del contexto en que se adoptó y de las normas jurídicas que regulan la materia correspondiente. (29) Más en concreto, el Tribunal de Justicia ha señalado expresamente que las modalidades con arreglo a las cuales un nacional de un tercer país en situación irregular debe poder ejercer su derecho a ser oído con carácter previo a la adopción de una decisión de retorno han de apreciarse a la luz del objetivo de la normativa en cuestión. (30)
35. De las consideraciones que preceden se desprende que en el contexto general de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre el respeto del derecho de defensa, expuesto en los puntos anteriores, así como del sistema y de los objetivos de la normativa de la Unión en cuestión, los Estados miembros, en el marco de su autonomía procedimental, deben determinar las condiciones y las modalidades conforme a las que ha de asegurarse el respeto del derecho a ser oídos de los destinatarios de decisiones que inciden de forma relevante en sus intereses, (31) y ello siempre en el respeto de los principios de equivalencia y de efectividad mencionados en el punto 32 anterior.
B. Sobre el alcance del derecho a ser oído en el ámbito del procedimiento relativo a la concesión del estatuto de la protección subsidiaria
36. En el asunto pendiente ante el órgano jurisdiccional remitente, el Derecho de la Unión no establece normas precisas que determinen las condiciones y las modalidades para que se garantice, en el procedimiento administrativo, el respeto del derecho a ser oído de un nacional de un tercer país que presente una solicitud de protección subsidiaria.
37. Más en concreto, en un contexto normativo como el pertinente ante el órgano jurisdiccional remitente, dichas condiciones y modalidades no se establecen ni en la Directiva 2004/83, la cual no prevé normas procesales aplicadas al examen de una solicitud de protección internacional, (32) ni en la Directiva 2005/85, que, de conformidad con su artículo 3, no es aplicable a las solicitudes de protección subsidiaria, salvo cuando los Estados miembros establezcan un procedimiento único en el que examinen las solicitudes en relación con ambas formas de protección internacional (asilo y protección subsidiaria), (33) lo cual, como se ha visto, no era el caso de la normativa en vigor en Irlanda en el momento de los hechos del asunto. (34)
38. De la comprobación de la inaplicabilidad de la Directiva 2005/85 se deduce que la eventual existencia de un derecho a una audiencia oral en el procedimiento relativo a la solicitud de protección subsidiaria del Sr. M no podrá analizarse en ningún caso sobre la base del artículo 12 de la Directiva 2005/85. Esta disposición no puede aplicarse al caso de autos, y tampoco por analogía. Como ha señalado acertadamente Irlanda, su aplicación, siquiera por vía indirecta, tendría como consecuencia, por un lado, hacer en esencia ineficaz la decisión del legislador de un Estado miembro que ha optado, durante la vigencia de la Directiva 2005/85, por sujetar las solicitudes de asilo y de protección subsidiaria a regímenes procesales distintos y, por otro, privar de efecto útil a las disposiciones del artículo 3, apartados 3 y 4, de la citada Directiva, imponiendo en esencia la aplicación de tal acto normativo incluso en los casos en que no es aplicable.
39. Ante la inexistencia de normas específicas establecidas por el Derecho de la Unión, de la jurisprudencia mencionada en el punto 32 anterior se desprende que los Estados miembros son competentes, conforme al principio de autonomía procesal, para regular los requisitos y las modalidades procesales relativas al respeto del derecho a ser oído en el procedimiento sobre el examen de una solicitud de protección subsidiaria, garantizando el respeto de los derechos fundamentales y de los principios de equivalencia y de efectividad. (35)
40. Más en concreto, de la exigencia de garantizar la plena efectividad de las disposiciones del Derecho de la Unión relativas a la protección subsidiaria se desprende que las normas procesales nacionales deban regular el desarrollo del procedimiento relativo a las solicitudes dirigidas al reconocimiento de tal protección de un modo que se garantice a los solicitantes un acceso efectivo a los derechos que les confiere la Directiva 2004/83. (36) En cuanto atañe específicamente al caso de autos, ello implica que las normas nacionales deben establecer condiciones y modalidades procesales para el ejercicio del derecho a ser oído en el procedimiento que garanticen a los interesados un acceso efectivo a los derechos derivados del estatuto de protección subsidiaria.
41. A este respecto, de la jurisprudencia mencionada en los puntos 34 y 35 de las presentes conclusiones se desprende que en el caso de autos el alcance del derecho a ser oído, así como las condiciones y las modalidades procesales necesarias para su respeto, deben ser valorados teniendo en cuenta la naturaleza y los objetivos del procedimiento en cuestión, es decir, el dirigido a reconocer el estatuto de la protección subsidiaria, previsto en la Directiva 2004/83.
42. Pues bien, la normativa relativa a la protección subsidiaria, prevista en la Directiva 2004/83, tiene expresamente el objeto de ofrecer un «estatuto adecuado» a toda persona que necesite protección internacional aunque no cumpla los requisitos para ser considerada como refugiado. (37) La protección subsidiaria se configura, pues, como una forma de protección complementaria y adicional, (38) que es reconocida si se cumplen requisitos distintos de los previstos para el reconocimiento del derecho de asilo y que atribuye derechos con una naturaleza distinta de la de los atribuidos por el estatuto de refugiado. (39)
43. Habida cuenta de dicho objetivo, el procedimiento dirigido a la evaluación de la solicitud de protección subsidiaria se caracteriza por el hecho de que la situación individual específica del solicitante desempeña un papel esencial a efectos de la evaluación de la solicitud, lo que se refleja, por lo demás, en las disposiciones de la Directiva 2004/83.
44. Por un lado, en cuanto atañe a los tipos de daño grave indicados en el artículo 15 de la Directiva 2004/83, cuyo riesgo de existencia justifica el reconocimiento de la protección subsidiaria, (40) como resulta de la jurisprudencia, todos ellos presuponen que se tome en consideración la situación individual específica del solicitante. De hecho, como ha señalado el Tribunal de Justicia, las disposiciones de las letras a) y b) de dicho artículo versan sobre situaciones en las que el solicitante de la protección subsidiaria está expuesto de forma específica al riesgo de un daño de un tipo particular. En cuanto a la disposición de la letra c) de dicho artículo, aunque hace referencia al riesgo de un daño más general, el Tribunal de Justicia ha puesto de manifiesto, sin embargo, que, incluso en este último caso, la situación individual específica el solicitante puede desempeñar un papel fundamental en la decisión final. En efecto, el Tribunal de Justicia ha indicado que cuanto más pueda demostrar el solicitante que está afectado específicamente debido a elementos propios de su situación personal, menos elevado será el grado de violencia indiscriminada exigido para que pueda acogerse a la protección subsidiaria. (41)
45. Por otro lado, del tenor literal del artículo 4, apartado 3, letra c), de la Directiva 2004/83 se desprende que, en el examen de la solicitud de protección internacional, y por tanto también en la relativa a la protección subsidiaria, debe valorarse la situación individual y personal del solicitante con el fin de evaluar si, dadas sus circunstancias personales, los actos a los cuales se haya visto o podría verse expuesto pueden constituir daños graves.
46. Además, se ha señalado acertadamente que el procedimiento dirigido al reconocimiento del estatuto de la protección subsidiaria, al igual que el relativo al reconocimiento del estatuto de refugiado, se caracteriza por una situación personal y material difícil y versa sobre la salvaguardia de derechos esenciales de la persona interesada, para la cual la decisión que se adopte reviste una importancia fundamental. Este procedimiento se caracteriza, pues, por la posición eminentemente central de la persona del interesado, el cual no sólo inicia tal procedimiento, sino que también es el único que puede exponer, de forma concreta, su historia personal, que puede conducir al reconocimiento de tal estatuto, así como el contexto en el que ésta se desarrolla. (42)
47. Por lo demás, precisamente en virtud de la particularidad de los objetivos y de la naturaleza del procedimiento para el reconocimiento de la protección subsidiaria y de sus aspectos que lo distinguen del respeto del procedimiento de reconocimiento del estatuto del refugiado, el Tribunal de Justicia, en la sentencia de 22 de noviembre de 2012, M. (C‑277/11, EU:C:2012:744), puso claramente de relieve el carácter fundamental que reviste el derecho del interesado a ser oído en el ámbito de tal procedimiento, así como la exigencia de que se garantice plenamente tal derecho en dicho procedimiento, y ello en un sistema bifurcado como el examinado en el procedimiento principal. (43)
48. De las consideraciones que preceden se deduce que, a la luz de la particular naturaleza y de los objetivos del procedimiento dirigido a comprobar la concurrencia de los requisitos para el reconocimiento del estatuto de protección subsidiaria, la efectividad del acceso a los derechos conferidos por dicho estatuto presupone que al interesado se le permita ejercitar de un modo particularmente efectivo el derecho a ser oído en tal procedimiento. En efecto, sólo si el solicitante tiene la posibilidad efectiva de presentar útil y eficazmente su historia personal en el contexto en la que ésta se desarrolla, exponiendo a la administración competente de un modo completo y apropiado todos los hechos y elementos que apoyan su solicitud, podrá disponer de un acceso efectivo a los derechos que le confiere tal estatuto previsto en la Directiva 2004/83.
49. A tal respecto, ha de señalarse también que la exigencia de garantizar de un modo particular la efectividad del ejercicio del derecho a ser oído, a la que acabo de referirme, resulta igualmente extrapolable tanto al procedimiento relativo al reconocimiento del estatuto de la protección como al relativo al estatuto de refugiado. En efecto, aun siendo, como ya se ha señalado, distintos los requisitos que deben cumplirse para el reconocimiento de los dos estatutos, ambos procedimientos presentan las características expuestas en los puntos 43 a 46 anteriores, es decir, el carácter central de la persona del solicitante y la importancia esencial de sus intereses en juego, así como la importancia, para la adopción de la decisión final, de la situación individual específica del solicitante. Tal afirmación viene respaldada, por lo demás, por el hecho de que la antes citada disposición del artículo 4, apartado 3, letra c), de la Directiva 2004/83 se aplica a ambos estatutos.
50. Por otro lado, de la circunstancia de que los dos estatutos sean reconocidos sobre la base de criterios distintos, así como de la exigencia, derivada del artículo 4, apartado 3, letra c), de la Directiva 2004/83, de que la situación individual y personal del solicitante se evalúe de forma específica y diferente en relación con los dos diversos criterios (es decir, por un lado, el riesgo de persecución o, por otro lado, el riesgo de daños graves), se desprende que en los dos procedimientos el derecho a ser oído constituye una garantía procesal que se refiere a elementos distintos.
C. Sobre la cuestión de la necesidad de una audiencia oral del solicitante de la protección subsidiaria para el respeto del derecho a ser oído en un sistema «bifurcado» de reconocimiento de la protección internacional
51. En este punto se plantea la cuestión, fundamental en el procedimiento principal, de si la citada exigencia de garantía de la efectividad del derecho a ser oído en el procedimiento relativo al reconocimiento de la protección subsidiaria puede cumplirse exclusivamente mediante una audiencia personal del interesado o si, en cambio, como ha alegado el Gobierno irlandés, en un sistema bifurcado para el reconocimiento de la protección internacional, puede basar a tal fin con la posibilidad de presentar observaciones por escrito, siempre que tal audiencia ya haya tenido lugar en el procedimiento anterior relativo al reconocimiento del estatuto del refugiado.
52. A este respecto ha de señalarse que, a diferencia de cuanto parece sostener el Sr. M., de la sentencia de 22 de noviembre de 2012, M. (C‑277/11, EU:C:2012:744) no se desprende que el Tribunal de Justicia haya afirmado que en el procedimiento dirigido al reconocimiento de la protección subsidiaria sea absolutamente siempre necesaria una audiencia oral del interesado.
53. En particular, tal interpretación no se desprende de la afirmación formulada por el Tribunal de Justicia en la última frase del apartado 95, segundo guion, de dicha sentencia, recogida literalmente en el punto 15 de las presentes conclusiones. Dicha afirmación debe enmarcarse en el contexto de la sentencia. En particular, constituye, a mi juicio, una respuesta a la alegación formulada ante el Tribunal de Justicia y descrita por ésta en el apartado 90 de la citada sentencia, según la cual, en un sistema «bifurcado», en el caso en que la audiencia del interesado ya haya tenido lugar en el ámbito de la instrucción de la solicitud de asilo, «no es necesario oír nuevamente a éste a los efectos de examinar la solicitud de protección subsidiaria porque esta formalidad respondería en cierto modo a una necesidad ya satisfecha con la formalidad de la que ya disfrutó el extranjero en un contexto ampliamente comparable».
54. A la luz de lo anterior, así como del apartado 91 de la citada sentencia, considero que el Tribunal de Justicia pretendió afirmar que, en un sistema «bifurcado», el hecho de que ya haya tenido lugar la audiencia oral del interesado en el procedimiento relativo a la solicitud de asilo no implica, es decir, no tiene como consecuencia (añadiría, necesaria), que la audiencia personal no deba tener lugar en el procedimiento relativo a la protección subsidiaria, en la medida en que el derecho a ser oído también debe garantizarse plenamente en este último procedimiento.
55. Por tanto, en mi opinión, la sentencia de 22 de noviembre de 2012, M. (C‑277/11, EU:C:2012:744) ha de interpretarse no tanto en el sentido de una afirmación de la necesidad absoluta de una audiencia oral en el procedimiento relativo al reconocimiento de la protección subsidiaria, sino más bien como una referencia inequívoca a la exigencia de que el derecho a ser oído se respete plenamente en dicho procedimiento en un sistema «bifurcado». Una interpretación de tal clase resulta, por lo demás, conforme con la normativa prevista en materia de asilo, en la que caben excepciones a la facultad de mantener una audiencia personal. (44)
56. Si tales consideraciones no militan a favor del reconocimiento de un derecho absoluto a una audiencia personal en todos los casos en el procedimiento relativo a la protección subsidiaria, la exigencia de garantizar especialmente la efectividad del derecho a ser oído en este tipo de procedimiento, a la vista de su particular naturaleza y de sus objetivos, me lleva a concluir que, a diferencia de cuanto sostiene Irlanda, la audiencia personal del solicitante debería constituir la regla y no la excepción, y que puede omitirse únicamente en casos excepcionales, y ello también en un sistema «bifurcado».
57. A este respecto, como se ha señalado en el punto 30 anterior, la función del derecho a ser oído en el ámbito del procedimiento dirigido al reconocimiento de la protección subsidiaria consiste en permitir a la administración competente conseguir que el interesado defina su postura sobre los hechos en que se basa su solicitud para garantizar, por un lado, su protección efectiva y, por otro, la adopción de una decisión por dicha administración con pleno conocimiento de causa.
58. Pues bien, la audiencia personal constituye la expresión máxima del derecho a ser oído. Para el solicitante, constituye la única ocasión para exponer personalmente su historia y para conversar directamente con la persona más cualificada para tener en cuenta su situación personal. (45) En tal ocasión, podrá presentar los posibles nuevos elementos que respalden su solicitud y que no haya incluido en sus alegaciones, así como, y sobre todo, proporcionar personalmente aclaraciones sobre dudas eventualmente surgidas o sobre elementos eventualmente percibidos como contradictorios.
59. Para la autoridad nacional competente, esta audiencia constituye la ocasión para examinar de forma concreta elementos, incluidos los de tipo subjetivo, y por lo tanto difícilmente detectables por escrito, que quizá carecían de pertinencia en la concesión del estatuto de refugiado y que, en cambio, pueden tenerla para la concesión del estatuto de la protección subsidiaria.
60. En un procedimiento como el relativo al reconocimiento de la protección subsidiaria, en el que la persona del interesado desempeña un papel fundamental y en el que a menudo resulta imposible presentar pruebas documentales, la audiencia personal constituye un momento que reviste una importancia fundamental al respecto, para evaluar la personalidad del individuo y la fiabilidad de los elementos invocados en su solicitud.
61. Sostengo que las consideraciones que preceden son también extrapolables a una situación en las que en un sistema bifurcado, como el que se hallaba en vigor en Irlanda en el momento de los hechos del asunto, la solicitud de reconocimiento del estatuto de la protección subsidiaria se base en un marco fáctico análogo a aquel en que se basaba la solicitud de asilo que fue desestimada.
62. En efecto, como ha señalado el Tribunal de Justicia en la sentencia de 22 de noviembre de 2012, M. (C‑277/11, EU:C:2012:744), cuando un Estado miembro haya optado por establecer dos procedimientos distintos y sucesivos para el examen de la solicitud de asilo y la solicitud de protección subsidiaria, el derecho del interesado a ser oído debe garantizarse plenamente en el ámbito de ambos procedimientos. (46)
63. De lo anterior resulta que el hecho de que el derecho a ser oído se haya respetado plenamente en el ámbito del procedimiento anterior relativo a la solicitud de asilo no implica que la exigencia particular de garantía del ejercicio efectivo de tal derecho, mencionada en el punto 48 anterior, disminuya en el procedimiento diferente posterior, relativo al reconocimiento de la protección subsidiaria. Además, como se ha señalado en el punto 50 anterior, el derecho a ser oído en los dos procedimientos se vincula a criterios distintos y constituye, por tanto, una garantía procesal que cubre contextos distintos. (47)
64. De lo anterior se deduce que, en un sistema bifurcado —cuya adopción es el resultado de una libre decisión del Estado miembro en cuestión— las conclusiones a las que ha llegado la administración en el primer procedimiento no pueden extrapolarse automáticamente al segundo procedimiento. En efecto, no es posible «transferir» el respeto del derecho a ser oído de un procedimiento a otro. En un contexto como el de la protección internacional, a la luz del carácter fundamental que reviste el derecho a ser oído, estas consideraciones resultan tanto más válidas para las comprobaciones negativas relativas a la credibilidad que pueden tener un impacto decisivo en la decisión final.
65. A este respecto ha de observarse además que, si bien el Derecho de la Unión no prevé disposiciones específicas relativas a las modalidades de valoración de la credibilidad de un solicitante de protección internacional, por lo que corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro determinar las modalidades procesales para la valoración de tal credibilidad, (48) la autonomía procesal de los Estados miembros está supeditada al límite del principio de efectividad, consistente, como se ha visto, en la necesidad de garantizar el acceso efectivo a los derechos conferidos por la normativa en materia de protección subsidiaria, la cual, a su vez, presupone un ejercicio particularmente efectivo del derecho a ser oído. (49)
66. Una interpretación del derecho a ser oído dirigida a reconocer el papel fundamental de la audiencia oral en el ámbito del procedimiento de reconocimiento de la protección internacional está en consonancia, por lo demás, con las recientes decisiones del legislador de la Unión en la materia, el cual, por un lado, en la Directiva 2013/32 ha reducido drásticamente los supuestos en los que es posible prescindir de la entrevista personal en el marco del procedimiento, ahora único, relativo a la solicitud de la protección internacional (50) y, por otro lado, en el Reglamento (UE) n.o 604/2013 (Dublín III) (51) ha introducido la obligación de los Estados miembros de celebrar una entrevista personal en el marco del procedimiento de determinación del Estado miembro competente para el examen de una solicitud de protección internacional.
67. Por último, en lo tocante a la cuestión relativa a un eventual derecho a formular preguntas y repreguntas a testigos en el marco del procedimiento, ha de observarse que de la configuración del derecho a ser oído resultante de la jurisprudencia citada en los puntos 29 y siguientes de las presentes conclusiones no se desprende que incluya necesariamente tal derecho. Por otro lado, ello no obsta a que un Estado miembro, en el ámbito de su facultad de introducir o mantener normas más favorables en la materia, (52) pueda prever el derecho a formular preguntas y repreguntas a testigos en el marco del procedimiento.
V. Conclusiones
68. Por las razones antes expuestas, propongo pues al Tribunal de Justicia que responda del modo siguiente a la cuestión prejudicial planteada por la Supreme Court (Tribunal Supremo):
«En el caso de que una solicitud dirigida al reconocimiento del estatuto de la protección subsidiaria en el sentido de la Directiva 2004/83/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como refugiados o personas que necesitan otro tipo de protección internacional y al contenido de la protección concedida, se presente en un Estado miembro que prevé dos procedimientos independientes y sucesivos para el examen de las solicitudes de asilo y de protección subsidiaria, respectivamente, el derecho a ser oído en cualquier procedimiento tal como existe en el Derecho de la Unión debe interpretarse en el sentido de que tal derecho exige, en principio, una audiencia personal del solicitante de la que podrá prescindirse únicamente en casos excepcionales. En tal contexto, el derecho a ser oído en cualquier procedimiento no incluye, en cambio, un derecho a formular preguntas y repreguntas a testigos.»