SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

NILSA WAHLA,

predstavljeni 25. januarja 2018(1)

Zadeva C683/16

Deutscher Naturschutzring, Dachverband der deutschen Natur- und Umweltschutzverbände e.V.

proti

Zvezni republiki Nemčiji

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe,
ki ga je vložilo Verwaltungsgericht Köln (upravno sodišče v Kölnu, Nemčija))

Skupna ribiška politika – Ohranjanje morskih bioloških virov – Varstvo okolja – Ohranjanje naravnih habitatov ter prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst – Izključna pristojnost Evropske unije






1.        Ali ukrep, kot je splošna prepoved uporabe nekaterih ribolovnih tehnik in orodij na varovanih naravnih območjih, ki je namenjen varovanju celotnega morskega ekosistema, za namene Pogodb Unije spada na področje ohranjanja morskih bioloških virov v okviru skupne ribiške politike (SRP) ali na področje okoljske politike?

2.        To je na kratko bistveno vprašanje v tem postopku.

I.      Pravni okvir

A.      Uredba (EU) št. 1380/2013

3.        Uredba (EU) št. 1380/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2013 o skupni ribiški politiki in o spremembi uredb Sveta (ES) št. 1954/2003 in (ES) št. 1224/2009 ter razveljavitvi uredb Sveta (ES) št. 2371/2002 in (ES) št. 639/2004 ter Sklepa Sveta 2004/585/ES(2) vsebuje določbe za izvajanje SRP.

4.        V uvodni izjavi 25 te uredbe je navedeno:

„Direktiva 2009/147/ES Evropskega parlamenta in Sveta(3), Direktiva Sveta 92/43/EGS(4) in Direktiva 2008/56/ES(5) državam članicam nalagajo nekatere obveznosti v zvezi s posebnimi območji varstva, posebnimi ohranitvenimi območji oziroma zaščitenimi morskimi območji. Zaradi takšnih ukrepov bi bilo morda treba sprejeti ukrepe v okviru skupne ribiške politike. Zato bi bilo države članice ustrezno pooblastiti, da za vode pod svojo suverenostjo ali jurisdikcijo sprejmejo ohranitvene ukrepe, ki so potrebni za izpolnitev obveznosti, ki jih imajo v skladu z navedenimi akti Unije, če takšni ukrepi ne posegajo v ribiške interese drugih držav članic. Kadar bi lahko takšni ukrepi posegali v ribiške interese drugih držav članic, bi bilo treba pooblastila za sprejemanje takšnih ukrepov podeliti Komisiji, poleg tega pa bi morale zadevne države članice sodelovati na regionalni ravni.“

5.        Člen 4(1) („Opredelitev pojmov“) Uredbe št. 1380/2013 določa:

„[…]

(5)      ,ribiško plovilo Unije‘ pomeni ribiško plovilo, ki pluje pod zastavo države članice in je registrirano v Uniji;

[…]

(22)      ,država članica z neposrednim upravljalnim interesom‘ pomeni državo članico z interesom, ki ga sestavljajo bodisi ribolovne možnosti bodisi ribištvo v izključni ekonomski coni zadevne države članice, ali – v Sredozemskem morju – tradicionalni ribolov na odprtem morju;

[…]“

6.        Člen 11 („Ohranitveni ukrepi, potrebni za izpolnjevanje obveznosti na podlagi okoljske zakonodaje Unije“) te uredbe določa:

„1.      Države članice se pooblasti, da sprejmejo ohranitvene ukrepe, ki ne vplivajo na ribiška plovila drugih držav članic [ter] ki se uporabljajo v vodah pod njihovo suverenostjo ali jurisdikcijo ter [in] so nujni za izpolnjevanje obveznosti na podlagi člena 13(4) Direktive 2008/56/ES, člena 4 Direktive 2009/147/ES ali člena 6 Direktive 92/43/EGS, pod pogojem, da so ti ukrepi skladni s cilji iz člena 2 te uredbe, izpolnjujejo cilje zadevne zakonodaje Unije, ki naj bi jo izvajali, ter so vsaj tako strogi kot ukrepi iz zakonodaje Unije.

2.      Kadar država članica (v nadaljnjem besedilu: država članica pobudnica) meni, da je za upoštevanje obveznosti iz odstavka 1 treba sprejeti ukrepe, druge države članice pa imajo neposredni upravljalni interes za ribištvo, na katerega bodo ti ukrepi vplivali, je Komisija pooblaščena, da na zahtevo sprejme te ukrepe z delegiranimi akti v skladu s členom 46. V ta namen se smiselno uporablja člen 18[, od] (1) do (4) in (6).

[…]“

B.      Direktiva 92/43

7.        Člen 6 Direktive 92/43 (običajno imenovana Direktiva o habitatih) določa:

„1.      Za posebna ohranitvena območja države članice določijo potrebne ohranitvene ukrepe, ki po potrebi vključujejo ustrezne načrte upravljanja, pripravljene posebej za ta območja ali zajete v drugih razvojnih načrtih, ter ustrezne zakonske, upravne ali pogodbene ukrepe, ki ustrezajo okoljskim zahtevam naravnih habitatnih tipov iz Priloge I in vrst iz Priloge II na teh območjih.

2.      Države članice storijo vse potrebno, da na posebnih ohranitvenih območjih preprečijo slabšanje stanja naravnih habitatov in habitatov vrst ter vznemirjanje vrst, za katere so bila območja določena, kolikor bi tako vznemirjanje lahko pomembno vplivalo na cilje te direktive.

[…]“

C.      Direktiva 2004/35/ES

8.        Direktiva 2004/35/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. aprila 2004 o okoljski odgovornosti v zvezi s preprečevanjem in sanacijo okoljske škode(6) določa okvir, ki temelji na načelu „plača povzročitelj obremenitve“, za preprečevanje in sanacijo okoljske škode.

II.    Dejansko stanje, postopek in predložena vprašanja

9.        Deutscher Naturschutzring, Dachverband der deutschen Natur- und Umweltschutzverbände e.V. (v nadaljevanju: Deutscher Naturschutzring) je naravovarstvena organizacija, ki v Nemčiji lahko vlaga pravna sredstva. Organizacija Deutscher Naturschutzring je Bundesamt für Naturschutz (zvezni urad za varstvo narave, v nadaljevanju: zvezni urad) 30. julija 2014 predlagala, naj v skladu z nacionalno zakonodajo prepove morski ribolov s pridnenimi ribolovnimi metodami in uporabo stoječih mrež na nekaterih območjih Nature 2000(7), ki se nahajajo v nemški izključni ekonomski coni Severnega in Baltskega morja (v nadaljevanju: zadevni ukrepi iz postopka v glavni stvari).

10.      Po mnenju predložitvenega sodišča se na teh območjih morski ribolov izvaja s pomočjo različnih ribolovnih praks. Nekatere od teh praks vključujejo uporabo premičnega pridnenega ribolovnega orodja, ki poškoduje grebene in peščene plitvine, in uporabo stoječih zabodnih in zapletnih mrež, ki vodi do naključnega ulova pristaniških rjavih pliskavk in morskih ptic.

11.      Zvezni urad je najprej z odločbo z dne 29. oktobra 2014 zavrnil predlog, nato pa je z odločbo z dne 19. decembra 2014 zavrnil upravno pritožbo Deutscher Naturschutzring. Menil je, da ni pooblaščen za sprejetje ukrepov. Po mnenju zveznega urada je za te ukrepe v skladu s členom 3(1)(d) PDEU načeloma izključno pristojna Unija. Če taki ukrepi vplivajo na morski ribolov, ki se izvaja z ribiškimi plovili drugih držav članic v nemški izključni ekonomski coni, bi jih morale po mnenju zveznega urada v skladu s členoma 11 in 18 Uredbe št. 1380/2013 sprejeti institucije Unije.

12.      Deutscher Naturschutzring je 27. januarja 2015 pri Verwaltungsgericht Köln (upravno sodišče v Kölnu, Nemčija) vložila tožbo zoper to odločbo. To sodišče, ki dvomi o pravilni razlagi upoštevnih določb prava Unije, je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

„1.      Ali je treba člen 11 [Uredbe št. 1380/2013] razlagati tako, da nasprotuje ukrepom države članice za vode pod njeno suverenostjo ali sodno pristojnostjo, ki so potrebni za izpolnjevanje obveznosti države članice v skladu s členom 6 [Direktive 92/43], ki vplivajo na ribiška plovila drugih držav članic in s katerimi se na območjih Nature 2000 v celoti prepoveduje poklicni morski ribolov s pomočjo pridnenih ribolovnih orodij ter stoječih mrež (‚zabodne in zapletne mreže‘)?

Podrobneje:

(a)      Ali je treba člen 11 [Uredbe št. 1380/2013] razlagati tako, da prepoved ribolovnih tehnik, navedenih v prvem vprašanju za predhodno odločanje, spada pod pojem ‚ohranitveni ukrep‘?

(b)      Ali je treba člen 11 [Uredbe št. 1380/2013] razlagati tako, da pod pojem ‚ribiška plovila drugih držav članic‘ spadajo tudi tista ribiška plovila druge države članice, ki plujejo pod zvezno zastavo države članice Zvezne republike Nemčije?

(c)      Ali je treba člen 11 [Uredbe št. 1380/2013] razlagati tako, da pod pojem ‚izpolnj[evanje] ciljev zadevne zakonodaje Unije‘ spadajo tudi taki ukrepi države članice, ki zgolj spodbujajo cilje tam navedene zakonodaje Unije?

2.      Ali je treba člen 11 [Uredbe št. 1380/2013] razlagati tako, da nasprotuje ukrepom države članice za vode pod njeno suverenostjo ali sodno pristojnostjo, ki so potrebni za izpolnjevanje njenih obveznosti v skladu z [Direktivo 2004/35]?

3.      Če je odgovor na prvo ali drugo vprašanje za predhodno odločanje ali na obe navedeni vprašanji za predhodno odločanje nikalen:

Ali izključna pristojnost Evropske unije na področju ohranjanja morskih bioloških virov v okviru skupne ribiške politike v skladu s členom 3(1)(d) Pogodbe o delovanju Evropske unije nasprotuje temu, da država članica sprejme zgoraj navedene ukrepe?“

13.      V tem postopku so pisna stališča predložili Deutscher Naturschutzring, zvezni urad, španska, poljska in portugalska vlada ter Komisija. Deutscher Naturschutzring, zvezni urad, nemška, španska in portugalska vlada ter Komisija so na obravnavi 22. novembra 2017 podali tudi ustna stališča.

III. Analiza

A.      Prvo vprašanje za predhodno odločanje

14.      Predložitveno sodišče želi s prvim vprašanjem izvedeti, ali je treba člen 11 Uredbe št. 1380/2013 razlagati tako, da nasprotuje temu, da država članica za vode pod svojo suverenostjo ali sodno pristojnostjo sprejme ukrepe za izpolnjevanje obveznosti iz člena 6 Direktive 92/43, kadar taki ukrepi s tem, da se z njimi prepoveduje ribolov s pomočjo pridnenih ribolovnih orodij in stoječih mrež, vplivajo na ribiška plovila drugih držav članic. Zato predložitveno sodišče prosi Sodišče predvsem, naj pojasni pomen izrazov „ohranitveni ukrepi“, „ribiška plovila drugih držav članic“ in „izpolnj[evanje] ciljev zadevne zakonodaje Unije“ iz te določbe.

15.      Zvezni urad, nemška, španska in poljska vlada ter Komisija v zvezi s tem predlagajo, naj se na vprašanje odgovori pritrdilno. Menijo, da ker lahko ukrepi, kot je splošna prepoved uporabe nekaterih ribolovnih tehnik na območjih Nature 2000, vplivajo na ribiška plovila drugih držav članic, lahko take ukrepe sprejme le Komisija. Zlasti trdijo, da pojem „ohranitveni ukrepi“ iz člena 11 Uredbe št. 1380/2013 zajema ukrepe, kot se obravnavajo v postopku v glavni stvari.

16.      Nasprotno portugalska vlada in Deutscher Naturschutzring menita, da je treba na vprašanje odgovoriti nikalno. Zlasti trdita, da ukrepi, kot se obravnavajo v postopku v glavni stvari, zaradi svojega okoljskega cilja ne spadajo na področje uporabe Uredbe št. 1380/2013 in da jih lahko zato enostransko sprejme država članica.

17.      V nadaljevanju bom pojasnil, zakaj se strinjam s prvim stališčem. Menim, da ukrepi, kot se obravnavajo v postopku v glavni stvari, zaradi svoje narave spadajo na področje ohranjanja morskih bioloških virov v okviru SRP. Država članica tako v skladu s členom 11 Uredbe št. 1380/2013 ne more sprejeti takšnega ukrepa za območja, ki so v njeni izključni ekonomski coni, kadar tak ukrep vpliva na ribolovne pravice drugih držav članic.

1.      Uvod: ribiška in okoljska politika

18.      Unija ima v skladu s členom 3(1)(d) PDEU izključno pristojnost za ohranjanje morskih bioloških virov v okviru SRP. Nasprotno drugi vidiki SRP in okolja v skladu s členom 4(2)(d) in (e) PDEU spadajo na področja deljene pristojnosti Unije.

19.      Ena od bistvenih trditev portugalske vlade in Deutscher Naturschutzring v podporo njunemu stališču je, da ker je bila Uredba št. 1380/2013 sprejeta na podlagi člena 43(2) PDEU, se lahko nanaša le na ribiške ukrepe, ne pa tudi na ukrepe, sprejete za varovanje okolja.

20.      Toda Sodišče je zelo podobno trditev že zavrnilo v zadevi Mondiet.(8) V tej zadevi je moralo med drugim preučiti zakonitost določbe, s katero je iz okoljskih razlogov prepovedana uporaba nekaterih ribolovnih tehnik in orodij iz ukrepa Unije, ki je bil sprejet na pravnih podlagah SRP.

21.      Sodišče je v sodbi poudarilo, da so v zadevni določbi predpisani nekateri tehnični ukrepi za ohranjanje morskih virov in da je bila sprejeta za varovanje ribolovnih območij. Ni menilo, da dejstvo, da ima zadevna določba tudi okoljski cilj, zahteva dodatno pravno podlago za njeno sprejetje. Sodišče je opozorilo, da morajo biti zahteve varstva okolja v skladu s prejšnjim členom 130r(2) Pogodbe EGS (ki je zdaj v bistvu nadomeščen s členom 11 PDEU) sestavni del drugih politik Skupnosti. Tako je menilo, da samo dejstvo, da se pri ukrepu Skupnosti upoštevajo te zahteve, ne pomeni, da mora biti ta ukrep del politike Skupnosti o okoljskih zadevah.(9)

22.      Te preudarke je po mojem mnenju mogoče v celoti prenesti na zadevne ukrepe iz postopka v glavni stvari. Vsebina teh ukrepov že po naravi zadeva SRP in zlasti ohranjanje morskih bioloških virov. S temi ukrepi bi bila prepovedana uporaba nekaterih ribolovnih tehnik in orodij, tako pa bi bil predpisan način opravljanja ribolovnih dejavnosti na nekaterih območjih, kar bi posledično vplivalo na količine morskih bioloških virov, ki se lovijo na teh območjih.

23.      Res je, da bi taki ukrepi vplivali tudi na vrste, ki se ne lovijo, in splošneje na ves ekosistem območij. Vendar to ni dovolj, da ti ukrepi ne bi spadali na področje uporabe SRP. V zvezi s tem zadošča ugotovitev, da lahko vse živalske vrste – vključno z morskimi vrstami, ki se lovijo – živijo, se razmnožujejo in uspevajo le, kadar je njihov ekosistem v zadostni meri ohranjen. Kakršna koli velika sprememba živih in/ali neživih sestavnih delov morskega ekosistema lahko vpliva na ribolovni stalež na teh območjih. Zato je namen Uredbe št. 1380/2013 izvajati ekosistemski pristop k upravljanju ribištva, s čimer bi se zagotovilo, da bi se čim bolj zmanjšali negativni vplivi ribolovnih dejavnosti na morski ekosistem in da se ne bi, kolikor je mogoče, poslabševalo morsko okolje.(10)

24.      V nasprotju s portugalsko vlado sam sodbe Sodišča v zadevi Kramer in drugi(11) ne razumem tako, da na področje uporabe SRP spadajo le ukrepi v zvezi z morskimi viri, ki jih je mogoče izkoriščati v komercialne namene. Ne glede na to, da je sodba iz obdobja, ko Pogodba EGS ni vsebovala nobene posebne določbe o okoljskih zadevah (in še manj določbe o načelu vključitve, ki ga določa člen 11 PDEU(12)), je Sodišče zgolj navedlo, da je za odločitev, da ohranitveni ukrep spada v SRP, odločilno, ali je ta ukrep dolgoročno potreben za „zagotovitev stalnega, optimalnega donosa iz ribolova“.(13) Iz razlogov, ki sem jih pojasnil v prejšnji točki, menim, da zadevni ukrepi iz postopka v glavni stvari izpolnjujejo to zahtevo.

25.      To razlago potrjuje uvodna izjava 25 Uredbe št. 1380/2013, v kateri je priznano, da direktive 2009/147, 92/43/EGS in 2008/56 državam članicam nalagajo nekatere obveznosti v zvezi s posebnimi območji varstva ter da morajo države članice za izpolnitev teh obveznosti morda sprejeti „ukrepe v okviru skupne ribiške politike“.

26.      Ideja, na kateri temelji člen 3(1)(d) PDEU, je namreč, da je na ravni Unije treba pretehtati med zgolj ekonomskim ciljem v zvezi z optimalnim izkoriščanjem morskih virov ter bolj okoljskim ciljem v zvezi z ohranjanjem teh virov in trajnim gospodarjenjem z njimi ter posledično z vsemi morskimi ekosistemi. Če bi lahko države članice enostransko sprejele ukrepe, ki bi lahko takoj in neposredno vplivali na to, kdaj in kako se lahko izvajajo ribolovne dejavnosti ter koliko teh dejavnosti se lahko izvaja, bi se onemogočili učinkovitost in skladnost SRP, kar bi povzročilo razdrobljenost in izkrivljanje trga v vsej Uniji.

27.      Pomembno je upoštevati, da mora na podlagi ustaljene sodne prakse akt Unije, ki ima dvojni cilj ali dva dela, temeljiti na samo eni pravni podlagi, in sicer tisti, ki se zahteva za glavni ali prevladujoči cilj oziroma del, če je eden glavni ali prevladujoči, drugi pa zgolj stranski.(14) Zato dejstvo, da Uredba št. 1380/2013 temelji le na členu 43(2) PDEU, ne pomeni, da ne sme vsebovati pomožnih določb, ki se zaradi vsebine ali cilja nanašajo (ali le vplivajo) na druge politike Unije, na primer okoljsko. To je še toliko bolj res, kar zadeva določbe, s katerimi se kot s členom 11 Uredbe št. 1380/2013 ureja razmerje med instrumenti, sprejetimi na različnih področjih dejavnosti Unije.

28.      Tako tudi če bi se za določbo, kot je člen 11 Uredbe št. 1380/2013, štelo, da ima zlasti okoljsko vsebino ali da sledi predvsem okoljskemu cilju, to ne bi pomenilo, da je ne bi bilo mogoče vključiti v pravni instrument, ki bi temeljil le na pravni podlagi v zvezi z ribištvom. Šteti bi jo bilo namreč mogoče za pomožno določbo, ki se nanaša na okolje in je zakonito vključena v instrument, s katerim se uresničujejo širši cilji ribiške politike.

29.      To seveda ne pomeni, da določbe, ki je enakovredna ali podobna členu 11 Uredbe št. 1380/2013, ne bi bilo mogoče vključiti v instrument, s katerim se uresničuje širši okoljski cilj in torej temelji (le ali tudi) na členu 192 PDEU. Povedano drugače, ukrepi, kot jih predvideva Deutscher Naturschutzring, so lahko oblikovani za varstvo morskega ekosistema kot celote (in ne le ali zlasti morskih virov, ki jih je mogoče izkoriščati v komercialne namene), vendar to ne pomeni, da niso veljavno urejeni s členom 11 Uredbe št. 1380/2013. Če je ta določba zakonita – in nobena stranka ni trdila, da ni – potem ne vidim, kako se pravila iz te določbe ne bi upoštevala.

30.      Glede na navedeno zadevni ukrepi iz postopka v glavni stvari spadajo v okvir SRP in zlasti ohranjanja morskih bioloških virov, ne pa na področje uporabe okoljske politike Unije. Ker je prva v izključni pristojnosti Unije, lahko te ukrepe sprejmejo le institucije Unije, razen če Unija prenese pristojnost na organe držav članic, da to storijo, ali jim to dovoli.

31.      Ob upoštevanju navedenega bom obravnaval posebna vprašanja, ki jih je izpostavilo predložitveno sodišče. Čeprav – kot trdi zvezni urad – nekatera od teh vprašanj niso odločilna za odgovor na prvo vprašanje za predhodno odločanje, bom zaradi izčrpnosti vseeno preučil vsa vprašanja.

2.      Pojem „ohranitveni ukrepi“

32.      V členu 7 Uredbe št. 1380/2013 je neizčrpen seznam ukrepov, ki se za namene te uredbe štejejo za „ohranitvene ukrepe“. Ti ukrepi vključujejo „ukrepe, potrebne za izpolnjevanje obveznosti na podlagi okoljske zakonodaje Unije, sprejete v skladu s členom 11“.(15) Vključujejo tudi „tehnične ukrepe“, kot so „lastnosti ribolovnega orodja in predpis[i] o njegovi uporabi“, „specifikacije v zvezi z izdelavo ribolovnega orodja“ in „omejitve ali prepovedi uporabe nekaterih vrst ribolovnega orodja ter ribolovnih dejavnosti na določenih območjih ali v določenih obdobjih“.(16) Pojem „tehnični ukrep“ je opredeljen tudi v členu 4(1), točka 20, te uredbe kot vsak „ukrep, ki ureja sestavo ulovov po vrstah in velikosti ter vplive na sestavne dele ekosistema, ki so posledica ribolovnih dejavnosti, prek vzpostavitve pogojev uporabe in strukture ribolovnega orodja ter omejevanjem [omejitev] dostopa do ribolovnih območij“.

33.      Iz samega besedila Uredbe št. 1380/2013 tako izhaja, da ukrepi, kot se obravnavajo v postopku v glavni stvari, s katerimi se ureja in prepoveduje uporaba nekaterih ribolovnih tehnik in orodij, za namene te uredbe spadajo pod pojem „ohranitveni ukrepi“.

3.      Pojem „ribiška plovila drugih držav članic“

34.      Dalje, predložitveno sodišče prosi Sodišče, naj pojasni pomen izraza „ribiška plovila drugih držav članic“.

35.      V zvezi s tem ugotavljam, da so, prvič, ribiška plovila Unije v členu 4(1), točka (5), Uredbe št. 1380/2013 opredeljena glede na zastavo, pod katero plovilo pluje, in državo registracije plovila. Drugič, v členu 19 iste uredbe, ki se nanaša na ukrepe držav članic za ohranitev staležev rib v vodah Unije, so prav tako navedena ribiška plovila, ki plujejo pod zastavo zadevne države članice. Tretjič, zdi se, da sklicevanje na ti zahtevi izhaja tudi iz člena 24(1) te uredbe, ki določa, da „[d]ržave članice beležijo informacije o lastništvu, značilnostih plovil in orodja ter dejavnosti ribiških plovil Unije, ki plujejo pod njihovo zastavo, ki so nujne za upravljanje ukrepov iz te uredbe“. Zato se zdi, da se v Uredbi št. 1380/2013 za državno pripadnost plovila upoštevata tako njegova zastava kot kraj registracije.

36.      Pomembno je navesti, da bi morala pojma praviloma sovpadati. V skladu s členom 91 („Državna pripadnost ladij“) Konvencije Združenih narodov o pomorskem pravu(17) „[v]saka država določa pogoje, pod katerimi podeljuje ladjam svojo državno pripadnost, pogoje za vpis v vpisnik na svojem ozemlju ter pravico, da izobešajo njeno zastavo. Ladje imajo državno pripadnost tiste države, katere zastavo so upravičene izobešati.“ V členu 94 („Dolžnosti države zastave“) te konvencije je navedeno tudi, da vsaka država članica „aktivno izvršuje svojo jurisdikcijo in nadzor nad ladjami lastne zastave glede upravnih, tehničnih in socialnih zadev“ ter zlasti „vodi register ladij z imeni in podatki o ladjah, ki plujejo pod njeno zastavo“ in „ima nad vsako ladjo pod [svojo] zastavo […] jurisdikcijo po svojem notranjem pravu glede upravnih, tehničnih in socialnih zadev v zvezi z ladjo“. Sodišče je v skladu s temi pravili mednarodnega javnega prava dosledno menilo, da mora plovilo načeloma pripadati le eni državi, in sicer državi, v kateri je registrirano.(18)

37.      Izraz „ribiška plovila drugih držav članic“ iz člena 11 Uredbe št. 1380/2013 bi bilo zato treba razumeti tako, da se nanaša na plovila, ki so registrirana v državah članicah, ki nimajo suverenosti ali sodne pristojnosti nad zadevnimi vodami, in torej plujejo pod zastavo teh držav članic.

38.      V teh okoliščinah bi rad dodal, da je državna pripadnost plovil, na katera vplivajo ohranitveni ukrepi, ki morajo biti v skladu z okoljsko zakonodajo Unije, v sistematiki člena 11 Uredbe št. 1380/2013 bistveni element. V skladu z odstavkom 1 te določbe lahko namreč zadevna država članica na lastno pobudo sprejme ohranitvene ukrepe, ki vplivajo le na nacionalna plovila, če so izpolnjeni ustrezni pogoji. Ohranitvene ukrepe, ki lahko vplivajo tudi na plovila drugih držav članic, bi nasprotno morala sprejeti Komisija v skladu s posebnimi postopki iz člena 11, od (2) do (6), in člena 18 Uredbe št. 1380/2013.(19)

39.      Ta zahteva v zvezi z vplivanjem na plovila drugih držav članic je določena v členu 11(2) Uredbe št. 1380/2013, ki se nanaša na „druge države članice[, ki] imajo neposredni upravljalni interes za ribištvo, na katerega bodo [zadevni] ukrepi vplivali“. Ta izraz pa je v členu 4(1), točka 22, Uredbe št. 1380/2013 opredeljen tako: „‚država članica z neposrednim upravljalnim interesom‘ pomeni državo članico z interesom, ki ga sestavljajo bodisi ribolovne možnosti bodisi ribištvo v izključni ekonomski coni zadevne države članice […]“.

40.      Iz te določbe izhaja, da – kot pravilno navajata zvezni urad in Komisija – mora Komisija v skladu s členom 11(2) Uredbe št. 1380/2013 praviloma ukrepati, kadar ohranitveni ukrepi vplivajo na plovila drugih držav članic, ki ribarijo na zadevnem območju ali ki imajo do tega pravico, čeprav ne (ali še ne) ribarijo na zadevnem območju.

4.      Pojem „izpolnj[evanje] ciljev zadevne zakonodaje Unije“

41.      Nazadnje, predložitveno sodišče prosi Sodišče tudi, naj pojasni pojem „izpolnj[evanje] ciljev zadevne zakonodaje Unije“ v skladu s členom 11(1) Uredbe št. 1380/2013. Nacionalno sodišče zlasti sprašuje, ali ta izraz pomeni, da morajo biti zadevni ohranitveni ukrepi sami po sebi zadostni za doseganje ciljev zadevne zakonodaje Unije ali namesto tega zadošča, da zgolj prispevajo k uresničitvi teh ciljev.

42.      Problem, ki se postavlja s tem vprašanjem, je verjetno bolj terminološki kot vsebinski.

43.      Zdi se mi, da kadar se sprejme eden ali več posebnih ukrepov za varstvo okolja, so lahko organi le redko prepričani, da bodo zastavljeni cilji v celoti in gotovo doseženi s temi ukrepi. Pogosto je namreč težko predhodno oceniti učinkovitost načrtovanih ukrepov, bolj ali manj uspešen izid pa je lahko odvisen od vrste dejavnikov, ki jih vseh ni mogoče v celoti nadzirati ali predvideti. To velja še toliko bolj, kadar se ukrep šteje za potreben za spopadanje s pojavom, katerega vzroki so lahko številni, različni in včasih celo nekoliko sporni z znanstvenega vidika. Poleg tega so okoljski cilji pogosto dolgoročni cilji, ki jih je mogoče doseči le z vrsto ukrepov, ki jih bo odvisno od razvoja dogodkov čez čas morda treba prilagoditi.

44.      Res je, da so v členu 11(1) Uredbe št. 1380/2013 navedeni tudi ohranitveni ukrepi, ki „so nujni“ za izpolnjevanje obveznosti na podlagi okoljske zakonodaje Unije,(20) kar lahko daje vtis, da so ukrepi iz te določbe le tisti, ki so nujno potrebni za doseganje navedenih ciljev.

45.      Vendar je ta izraz mogoče pojasniti z dejstvom, da se v členu 11(1) Uredbe št. 1380/2013 od držav članic zahteva, naj uravnotežijo dva sklopa ciljev, ki si včasih nasprotujeta: cilje SRP (kot so določeni v členu 39 PDEU in členu 2 Uredbe št. 1380/2013) in okoljske cilje, ki jim sledijo določbe Unije iz člena 11(1).

46.      Potreba, da ju države članice uravnotežijo, postane očitna, ko se skupaj preučijo vsi pogoji iz člena 11(1), ki jih morajo izpolniti države članice za sprejetje ohranitvenih ukrepov. Na eni strani je v določbi navedeno, da morajo biti ukrepi „skladni s cilji iz člena 2 te uredbe“. Na drugi strani je v določbi dodano, da morajo biti ti ukrepi tudi zmožni „izpolnj[evati] cilje zadevne zakonodaje Unije, ki naj bi jo izvajali“.

47.      Povedano drugače, v členu 11(1) Uredbe št. 1380/2013 se od držav članic zahteva, naj preizkusijo sorazmernost načrtovanih ukrepov.V skladu z ustaljeno sodno prakso(21) je eden od glavnih delov tega preizkusa preverjanje, ali so ti ukrepi primerni in potrebni – kar se razume tako, da gre za ukrepe, s katerimi bo verjetno dosežen pozitiven in znaten prispevek – za doseganje okoljskih ciljev iz člena 13(4) Direktive 2008/56, člena 4 Direktive 2009/147 in člena 6 Direktive 92/43.

48.      Zato pojem „izpolnj[evanje] ciljev zadevne zakonodaje Unije“ v skladu s členom 11(1) Uredbe št. 1380/2013 pomeni, da morajo zadevni ohranitveni ukrepi pozitivno in znatno prispevati k doseganju okoljskih ciljev, ki jim sledijo tam navedene določbe.

5.      Predlog glede prvega vprašanja

49.      V zvezi s tem vprašanjem bi za konec ponovno poudaril, da zadevni ukrepi iz postopka v glavni stvari zaradi svoje narave spadajo na področje uporabe člena 11 Uredbe št. 1380/2013. Ni mogoče zanikati, da, prvič, zadevne ukrepe iz postopka v glavni stvari vsaj Deutscher Naturschutzring šteje za nujne za izpolnjevanje obveznosti iz člena 6 Direktive 92/43 ter da, drugič, lahko ti ukrepi s prepovedjo nekaterih ribolovnih tehnik za vsa plovila, ki lovijo na nekaterih varovanih območjih, vplivajo na ribiške interese drugih držav članic (torej ne Nemčije).(22)

50.      Glede na navedeno menim, da bi moralo Sodišče na prvo vprašanje odgovoriti, da člen 11 Uredbe št. 1380/2013 nasprotuje temu, da država članica za vode pod svojo suverenostjo ali sodno pristojnostjo sprejme ukrepe za izpolnjevanje obveznosti iz člena 6 Direktive 92/43, kadar ti ukrepi vplivajo na ribiška plovila drugih držav članic, s tem da se z njimi prepoveduje ribolov s pomočjo pridnenih ribolovnih orodij in stoječih mrež.

B.      Drugo vprašanje za predhodno odločanje

51.      Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem sprašuje, ali člen 11 Uredbe št. 1380/2013 nasprotuje ukrepom države članice za vode pod njeno suverenostjo ali sodno pristojnostjo, ki so potrebni za izpolnjevanje njenih obveznosti na podlagi Direktive 2004/35.

52.      To vprašanje, kot ga je postavilo predložitveno sodišče, se zdi preveč nejasno in nanj dejansko ni mogoče ustrezno odgovoriti. Člena 11 Uredbe št. 1380/2013 očitno ni mogoče razlagati tako, da nasprotuje temu, da država članica za vode pod svojo suverenostjo ali sodno pristojnostjo sprejme kakršen koli ukrep, ki se lahko šteje za potreben za izpolnjevanje svojih obveznosti v skladu z Direktivo 2004/35.

53.      Vprašanje je zato treba preoblikovati. Predložitveno sodišče želi z drugim vprašanjem v bistvu izvedeti, ali člen 11 Uredbe št. 1380/2013 nasprotuje ukrepom države članice za vode pod njeno suverenostjo ali sodno pristojnostjo, kot se obravnavajo v postopku v glavni stvari, tudi če se štejejo za potrebne za izpolnjevanje njenih obveznosti v skladu z Direktivo 2004/35.

54.      Naj uvodoma priznam, da mi niti malo ni jasno, kako se lahko ukrepi, kot so v postopku v glavni stvari, štejejo za potrebne za to, da bi lahko Nemčija izpolnila obveznosti iz Direktive 2004/35.

55.      Temeljno načelo te direktive je, da bi moral biti izvajalec, ki je povzročil okoljsko škodo ali neposredno nevarnost škode, finančno odgovoren zanjo, s čimer bi izvajalce spodbujali k sprejetju ukrepov in razvijanju načinov ravnanja, ki bi čim bolj zmanjšali nevarnost okoljske škode, tako pa bi bila manjša tudi izpostavljenost izvajalcev finančni odgovornosti. V ta namen se z Direktivo 2004/35 vzpostavlja skupni okvir za preprečevanje in sanacijo okoljske škode po razumni ceni za družbo.(23)

56.      Pomembno je spomniti, da je v uvodni izjavi 13 te direktive pojasnjeno, da „[v]seh oblik okoljske škode ni mogoče sanirati z odškodninskim mehanizmom[, določenim v tej direktivi]. Če naj bo ta učinkovit, mora obstajati en ali več ugotovljivih onesnaževalcev, škoda mora biti konkretna in količinsko opredeljiva, med škodo in ugotovljenim onesnaževalcem (onesnaževalci) pa mora obstajati vzročna zveza. Odškodnina torej ni primeren instrument za obravnavo širšega, razpršenega onesnaževanja, pri katerem ni mogoče povezati negativnih učinkov na okolje z dejanji ali brez dejanj [odsotnostjo dejanj] posameznih akterjev.“

57.      Vendar se zdi, da je vrsta škode, ki jo želi Deutscher Naturschutzring preprečiti s sprejetjem zadevnih ukrepov iz postopka v glavni stvari, prav širša in razpršena. Zdi se, da trditve Deutscher Naturschutzring temeljijo na premisi, da vsaka uporaba spornih ribolovnih tehnik in orodij neizogibno povzroči nekaj škode morskemu ekosistemu varovanih območij.

58.      Poleg tega ključne vsebinske obveznosti, ki izhajajo iz določb Direktive 2004/35, veljajo za gospodarske subjekte, in ne za organe držav članic.

59.      Vendar se Deutscher Naturschutzring v zvezi s tem sklicuje na člena 12 in 13 Direktive, ki od držav članic v bistvu zahtevata, naj uvedejo, prvič, upravne postopke, v katerih bi lahko zadevne osebe od pristojnih organov držav članic zahtevale, da ukrepajo na podlagi te direktive, kadar obstaja okoljska škoda ali neposredna nevarnost take škode, ter drugič, postopke pregledovanja, ki tem osebam omogočajo izpodbijanje ukrepanja ali neukrepanja organov. Kot je jasno razvidno iz uvodnih izjav od 24 do 26, bi bilo treba te postopke kljub temu razumeti kot način izvajanja ali izvrševanja Direktive. Povedano drugače, obseg teh postopkov ostaja omejen na predmet Direktive 2004/35, to je – kot je določeno v členu 1 te direktive – oblikovati okvir okoljske odgovornosti, ki temelji na načelu „plača povzročitelj obremenitve“.

60.      Zato členov 12 in 13 Direktive 2004/35 ni mogoče razlagati tako, da morajo države članice vzpostaviti sistem upravnih postopkov in postopkov pregledovanja, ki bi posameznikom omogočili, da od organov zahtevajo ukrepanje v zvezi s kakršno koli človekovo dejavnostjo, ki bi lahko kakor koli vplivala na okolje.

61.      Dvomim tudi, da bi bilo Direktivo 2004/35 v obravnavani zadevi mogoče uporabiti na podlagi člena 5, v skladu s katerim lahko države članice od izvajalcev v nekaterih okoliščinah zahtevajo, da sprejmejo „potrebne preventivne ukrepe“. Preventivne ukrepe je mogoče naložiti le „kot odgovor na dogodek, dejanje ali opustitev dejanja, ki je ustvarilo neposredno nevarnost okoljske škode“.(24) Kot je že navedeno, bi morala biti ta škoda poleg tega „konkretna in količinsko opredeljiva“ ter pripisljiva enemu ali več „ugotovljivim onesnaževalcem“.

62.      Kljub vprašanju v zvezi z uporabo Direktive 2004/35 v položaju, kot je v postopku v glavni stvari, vsekakor menim, da odgovor na drugo vprašanje za predhodno odločanje izhaja iz odgovora, ki ga predlagam na prvo vprašanje. Če je treba zadevne ukrepe iz postopka v glavni stvari zaradi njihove narave uvrstiti na področje ohranjanja morskih bioloških virov v okviru SRP, je te ukrepe mogoče sprejeti le, če in kadar so dovoljeni na podlagi pravil SRP. Bistvena določba v zvezi s tem je člen 11 Uredbe št. 1380/2013.

63.      Toda v členu 11 Uredbe št. 1380/2013 je navedeno, da če taki ukrepi vplivajo tudi na ribiška plovila drugih držav članic, jih lahko sprejme le Komisija. Poleg tega so ohranitveni ukrepi, ki jih je mogoče sprejeti v skladu s členom 11, le tisti, ki so potrebni za izpolnjevanje obveznosti iz treh posebnih določb okoljske zakonodaje Unije, in sicer člena 13(4) Direktive 2008/56, člena 4 Direktive 2009/147 in člena 6 Direktive 92/43. V členu 11 Uredbe št. 1380/2013 ni navedena nobena določba Direktive 2004/35.

64.      Kot poudarja Komisija, nič ne kaže na to, da bi bilo tak seznam pravnih določb treba šteti le za okviren. Nasprotno, besedilo člena 11 Uredbe št. 1380/2013 nakazuje, da je seznam izčrpen. Če bi zakonodajalec Unije želel uvesti splošnejšo klavzulo o razmerju med SRP in celotno okoljsko zakonodajo Unije, bi bilo namreč nenavadno, da bi navedel le te tri določbe (in ne drugih).

65.      Poleg tega člena 11(1) Uredbe št. 1380/2013 po mojem mnenju ni mogoče po analogiji uporabiti za ukrepe, ki se zdijo potrebni za izpolnjevanje drugih določb okoljske zakonodaje Unije. Ker ta določba državam članicam omogoča, da izjemoma ukrepajo na področju, ki je v izključni pristojnosti Unije, gre pri njej za izjemo od splošnega pravila, zato bi jo bilo treba razlagati ozko.(25)

66.      Iz teh razlogov menim, da je treba člen 11 Uredbe št. 1380/2013 razlagati tako, da nasprotuje ukrepom države članice za vode pod njeno suverenostjo ali sodno pristojnostjo, kot se obravnavajo v postopku v glavni stvari, tudi če se štejejo za potrebne za izpolnjevanje njenih obveznosti v skladu z Direktivo 2004/35.

C.      Tretje vprašanje za predhodno odločanje

67.      Ker se tretje vprašanje postavlja le, če bi bil odgovor na prvo in/ali drugo vprašanje nikalen, nanj ni treba odgovoriti. Iz navedenega namreč jasno izhaja, da zadevni ukrepi iz postopka v glavni stvari zaradi svoje narave spadajo na področje ohranjanja morskih bioloških virov v okviru SRP in tako v skladu s členom 3(1)(d) PDEU v izključno pristojnost Unije.

68.      Ker v pravu Unije ni izrecne določbe, s katero bi se državam članicam dovolilo, da sprejmejo take ukrepe, ali se jih za to pooblastilo, za to torej niso pristojne.

IV.    Predlog

69.      Za konec predlagam, naj Sodišče na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je predložilo Verwaltungsgericht Köln (upravno sodišče v Kölnu, Nemčija), odgovori:

–        Člen 11 Uredbe (EU) št. 1380/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2013 o skupni ribiški politiki in o spremembi uredb Sveta (ES) št. 1954/2003 in (ES) št. 1224/2009 ter razveljavitvi uredb Sveta (ES) št. 2371/2002 in (ES) št. 639/2004 ter Sklepa Sveta 2004/585/ES nasprotuje temu, da država članica za vode pod svojo suverenostjo ali sodno pristojnostjo sprejme ukrepe za izpolnjevanje obveznosti iz člena 6 Direktive Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst, kadar ti ukrepi s tem, da se z njimi prepoveduje ribolov s pomočjo pridnenih ribolovnih orodij in stoječih mrež, vplivajo na ribiška plovila drugih držav članic;

–        ukrepi, kot je prepoved ribolova s pomočjo pridnenih ribolovnih orodij in stoječih mrež, spadajo pod pojem „ohranitveni ukrepi“ za namene člena 11 Uredbe št. 1380/2013;

–        izraz „ribiška plovila drugih držav članic“ iz člena 11 Uredbe št. 1380/2013 se nanaša na plovila, ki so registrirana v državah članicah, ki nimajo suverenosti ali sodne pristojnosti nad zadevnimi vodami, in torej plujejo pod zastavo teh držav članic;

–        izraz „izpolnj[evanje] ciljev zadevne zakonodaje Unije“ v skladu s členom 11(1) Uredbe št. 1380/2013 pomeni, da morajo ohranitveni ukrepi pozitivno in znatno prispevati k doseganju okoljskih ciljev, ki jim sledijo tam navedene določbe;

–        člen 11 Uredbe št. 1380/2013 nasprotuje ukrepom države članice za vode pod njeno suverenostjo ali sodno pristojnostjo, kot se obravnavajo v postopku v glavni stvari, tudi če se štejejo za potrebne za izpolnjevanje njenih obveznosti v skladu z Direktivo 2004/35/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. aprila 2004 o okoljski odgovornosti v zvezi s preprečevanjem in sanacijo okoljske škode.


1      Jezik izvirnika: angleščina.


2      UL 2013, L 354, str. 22, in popravek v UL 2016, L 235, str. 17.


3      Direktiva 2009/147/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. novembra 2009 o ohranjanju prosto živečih ptic (UL 2010, L 20, str. 7).


4      Direktiva Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 2, str. 102).


5      Direktiva 2008/56/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. junija 2008 o določitvi okvira za ukrepe Skupnosti na področju politike morskega okolja (Okvirna direktiva o morski strategiji) (UL 2008, L 164, str. 19).


6      UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 8, str. 357.


7      Glej člen 3(1) Direktive 92/43: „Vzpostavi se usklajeno evropsko ekološko omrežje posebnih ohranitvenih območij, imenovano Natura 2000. To omrežje, ki ga sestavljajo območja z naravnimi habitatnimi tipi iz Priloge I in habitati vrst iz Priloge II, omogoča, da se vzdržuje ali, če je to primerno, obnovi ugodno stanje ohranjenosti zadevnih naravnih habitatnih tipov in habitatov teh vrst na njihovem naravnem območju razširjenosti.“


8      Sodba z dne 24. novembra 1993, Mondiet (C‑405/92, EU:C:1993:906).


9      Sodba z dne 24. novembra 1993, Mondiet (C‑405/92, EU:C:1993:906, točke od 17 do 28). Glej tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca C. Ch. Gulmanna v tej zadevi (EU:C:1993:822, točke od 12 do 17). Ta načela so bila potrjena tudi s poznejšo sodno prakso Sodišča: glej na primer sodbo z dne 19. septembra 2002, Huber (C‑336/00, EU:C:2002:509, točka 33).


10      Glej zlasti člena 2(3) in 4(1)(9) ter uvodno izjavo 13 Uredbe št. 1380/2013.


11      Sodba z dne 14. julija 1976, Kramer in drugi (3/76, 4/76 in 6/76, EU:C:1976:114).


12      To načelo je bilo v Pogodbah prvič uvedeno z Enotnim evropskim aktom v navedenem členu 130r(2) Pogodbe EGS.


13      Sodba z dne 14. julija 1976, Kramer in drugi (3/76, 4/76 in 6/76, EU:C:1976:114, točke od 56 do 59).


14      Glej sodbo z dne 11. junija 2014, Komisija/Svet (C‑377/12, EU:C:2014:1903, točka 34 in navedena sodna praksa).


15      Člen 7(1)(i) Uredbe št. 1380/2013.


16      Člen 7(2)(a), (b) in (c) Uredbe št. 1380/2013.


17      Podpisana 10. decembra 1982 v Montego Bayu, veljati pa je začela 16. novembra 1994. Glej Sklep Sveta 98/392/ES z dne 23. marca 1998 o sklenitvi Konvencije Združenih narodov o pomorskem pravu z dne 10. decembra 1982 in Sporazuma o izvajanju dela XI Konvencije z dne 28. julija 1994 Evropske skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 4, zvezek 3, str. 260).


18      Glej zlasti sodbi z dne 24. novembra 1992, Poulsen in Diva Navigation (C‑286/90, EU:C:1992:453, točka 13), in z dne 2. decembra 1992, Komisija/Irska (C‑280/89, EU:C:1992:481, točka 24).


19      Glej tudi uvodno izjavo 25 Uredbe št. 1380/2013.


20      Moj poudarek.


21      Sodišče je večkrat navedlo, da načelo sorazmernosti zahteva, da morajo biti akti institucij Unije ali držav članic, ki delujejo na področju prava Unije, primerni za uresničenje legitimnih ciljev, ki jim sledi zadevna ureditev, in ne smejo prestopiti meja tistega, kar je potrebno za uresničitev teh ciljev, pri tem pa je treba takrat, ko je mogoče izbrati med več ustreznimi ukrepi, uporabiti najmanj omejujočega, povzročene neprijetnosti pa ne smejo biti čezmerne glede na zastavljene cilje. Glej na primer sodbo z dne 14. junija 2017, TofuTown.com (C‑422/16, EU:C:2017:458, točka 45 in navedena sodna praksa).


22      Zadnji element je nemška vlada ponovno potrdila na obravnavi.


23      Glej uvodni izjavi 2 in 3 te direktive.


24      Člen 2(10) Direktive (moj poudarek).


25      Dejstvo, da Unija pooblasti države članice za sprejetje ukrepov iz člena 11(1) Uredbe št. 1380/2013, je še bolj očitno ob primerjavi nemške različice Uredbe z njenimi drugimi jezikovnimi različicami. Medtem ko je v nemški različici navedeno „die Mitgliedstaaten haben das Recht“ (člen 11(1)) in „die Mitgliedstaaten […] zu ermächtigen“ (uvodna izjava 25), je v angleški, španski, francoski in italijanski različici izrecno navedeno, da Unija državam članicam dovoli, da ukrepajo.