FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

P. MENGOZZI

fremsat den 31. januar 2018 (1)

Sag C-679/16

A

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Korkein hallinto-oikeus (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Finland))

»Præjudiciel forelæggelse – artikel 20 TEUF og 21 TEUF – unionsborgerskab – fri bevægelighed for personer – social sikring – forordning (EF) nr. 883/2004 – social forsorg – ydelser ved sygdom – tjenesteydelser til handicappede – spørgsmålet, om en kommune i en medlemsstat er forpligtet til at tildele den i den nationale lovgivning fastsatte personlige bistand til en af sine borgere under dennes videregående uddannelse i en anden medlemsstat«






I.      Indledning

1.        I den foreliggende sag ønsker Korkein hallinto-oikeus (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Finland) nærmere bestemt oplyst, hvordan artikel 3, stk. 1, litra a), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 af 29. april 2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger (2), som ændret vedEuropa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 988/2009 (3) (herefter »forordning nr. 883/2004«), og artikel 20 TEUF og 21 TEUF skal fortolkes.

2.        Spørgsmålet er hovedsageligt, dels om en personlig bistand, der er tilkendt en person med alvorligt handicap, er omfattet af betegnelsen »ydelser ved sygdom« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra a), i forordning nr. 883/2004, eller om den tværtimod ikke er omfattet af denne bestemmelses anvendelsesområde. Dels ønsker den forelæggende ret, såfremt det er den anden mulighed, der finder anvendelse, oplyst, om artikel 20 TEUF og 21 TEUF er til hinder for, at den kompetente finske myndighed nægter at tildele en sådan støtte til en person med alvorligt handicap, der er bosiddende i Finland, med henblik på, at denne kan følge en videregående uddannelse i en anden medlemsstat, i den foreliggende sag Estland.

II.    Retsforskrifter

A.      De Forenede Nationers konvention om rettigheder for personer med handicap

3.        Følgende fremgår af artikel 19 i De Forenede Nationers konvention om rettigheder for personer med handicap, som blev godkendt på Det Europæiske Fællesskabs vegne ved Rådets afgørelse 2010/48/EF af 26. november 2009 (4):

»Deltagerstaterne skal anerkende retten for personer med handicap til at færdes frit og frit at vælge deres opholdssted samt til statsborgerskab på lige fod med andre, herunder ved at sikre, at personer med handicap:

[…]

b)      at personer med handicap har adgang til et udvalg af støttetilbud i hjemmet og på boligområdet samt andre lokale støttetilbud, herunder den nødvendige personlige bistand for at kunne leve og være inkluderet i samfundet samt for at forebygge isolation fra eller udskillelse af samfundet

[…]«

4.        Republikken Finland ratificerede konventionen om rettigheder for personer med handicap og den valgfrie protokol til konventionen den 11. maj 2016. Konventionen og den valgfrie protokol hertil trådte i kraft i Finland den 10. juni 2016.

B.      Forordning nr. 883/2004

5.        I henhold til artikel 1, litra j), k), l), i forordning nr. 883/2004 forstås ved:

»j)      »bopæl«: det sted, hvor en person har sit sædvanlige opholdssted

k)      »ophold«: midlertidigt ophold

l)      »lovgivning«: i forhold til enhver medlemsstat love, administrative forskrifter, vedtægtsmæssige bestemmelser og alle andre gennemførelsesregler vedrørende de i artikel 3, stk. 1, nævnte sociale sikringsgrene.

[…]«.

6.        Artikel 3 i forordning nr. 883/2004, der har overskriften »Anvendelsesområde«, bestemmer:

»1      Denne forordning finder anvendelse på enhver lovgivning om social sikring, der vedrører:

a)      ydelser ved sygdom

[…]

2.      Med forbehold af bilag XI finder denne forordning anvendelse på alle almindelige og særlige sociale sikringsordninger, med eller uden bidragspligt, samt på ordninger vedrørende en arbejdsgivers eller en reders forpligtelser.

3.      Denne forordning finder også anvendelse på de særlige ikke-bidragspligtige kontantydelser, der er omfattet af artikel 70.

[…]

5.      Denne forordning finder ikke anvendelse på:

a)      social og sundhedsmæssig forsorg

[…]«

7.        Artikel 9 i forordning nr. 883/2004 med overskriften »Erklæringer fra medlemsstaterne vedrørende denne forordnings anvendelsesområde« bestemmer navnlig, at medlemsstaterne hvert år skriftligt giver Europa-Kommissionen meddelelse om de love og ordninger, der er omhandlet i artikel 3.

8.        Artikel 70 i forordning nr. 883/2004 er affattet således:

»1.      Denne artikel finder anvendelse på særlige, ikke-bidragspligtige kontantydelser, der tilkendes i henhold til lovgivning, som på grund af sin personkreds, mål og/eller betingelser for ret til ydelser har træk både fra lovgivning om social sikring, som omhandlet i artikel 3, stk. 1, og fra social bistand.

2.      Med henblik på dette kapitel forstås ved: »særlige, ikke-bidragspligtige kontantydelser«: ydelser som:

a)      enten har til formål:

i)      at supplere, erstatte eller yde et tillæg til dækning af de risici, der er omfattet af de i artikel 3, stk. 1, omhandlede sociale sikringsområder, og garantere de pågældende personer et eksistensminimum under hensyn til de økonomiske og sociale forhold i den
pågældende medlemsstat

ii)      udelukkende at sikre en særlig beskyttelse af handicappede i snæver tilknytning til disse personers sociale miljø i den pågældende medlemsstat

og

b)      hvis finansiering udelukkende stammer fra obligatorisk beskatning til dækning af generelle offentlige udgifter, og betingelserne for tilkendelse og beregning af ydelserne ikke afhænger af et bidrag fra ydelsesmodtagerens side. Dog skal ydelser, der tilkendes som supplement til en bidragspligtig ydelse, ikke betragtes som bidragspligtige ydelser alene af denne grund

og

c)      er opført i bilag X.

3.      Artikel 7 og de øvrige kapitler i dette afsnit finder ikke anvendelse på de i stk. 2 nævnte ydelser.

4.      De i stk. 2 omhandlede ydelser kan kun tilkendes i den medlemsstat, hvor de berørte personer er bosat, og i henhold til dennes lovgivning. De pågældende ydelser udredes af institutionen på bopælsstedet og for dennes regning.«

C.      Finsk ret

1.      Lov om social bistand

9.        § 13, nr. 1), i sosiaalihuoltolaki (lov om social bistand (17.9.1982/710)) bestemmer:

»§ 13

Kommunen skal inden for rammerne af sine opgaver i tilknytning til social bistand og under overholdelse af det indhold og omfang, der er fastsat i lovgivningen, varetage:

1)      tilrettelæggelsen af sociale tjenesteydelser for sine indbyggere

[…]«

10.      I henhold til § 14, stk. 1, i loven om social bistand:

»forstås ved en »indbygger« i kommunen i denne lovs forstand en person, der har bopæl i kommunen i henhold til väestökirjalaki (lov om civilstandsregistre (141/69)).

[…]«

2.      Loven om de tjenesteydelser og støtteforanstaltninger, der skal tilrettelægges på grundlag af handicappet

11.      §§ 1 og 3, § 8, stk. 2, § 8c og § 8d i laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista (lov om de tjenesteydelser og støtteforanstaltninger, der skal tilrettelægges på grundlag af handicappet (3.4.1987/380) (herefter »lov om tjenesteydelser til handicappede«), bestemmer:

»§ 1

Lovens formål

Formålet med loven er at skabe muligheder for, at mennesker med handicap kan leve og være aktive sammen med andre som ligeværdige medlemmer af samfundet, samt at forebygge og fjerne ulemper og hindringer forvoldt af handicappet.

[…]

§ 3

Ansvar for tilrettelæggelse af tjenesteydelser og støtteforanstaltninger

Kommunen er forpligtet til at påse, at tjenesteydelser og støtteforanstaltninger til handicappede tilbydes således, at de indholds- og omfangsmæssigt dækker behovet i kommunen.

I forbindelse med tilbud om tjenesteydelser og støtteforanstaltninger i henhold til denne lov skal der tages hensyn til brugerens individuelle behov for bistand (19.12.2008/981).

§ 8

Tjenesteydelser til handicappede

[…]

Kommunen skal tilbyde en person med alvorligt handicap rimelige transporttjenester med ledsager, bistand til udførelse af dagligdags gøremål, personlig bistand og en bolig med støtte, såfremt personen på grund af sit handicap eller sin sygdom ubetinget er afhængig af tjenesteydelser for at kunne klare almindelige hverdagsaktiviteter. Kommunen er dog ikke forpligtet til at stille en bolig med støtte til rådighed eller til at yde en individuel støtte, hvis personen med alvorligt handicaps plejebehov ikke kan garanteres inden for rammerne af omsorgstilbud i lokalområdet (19.2.2010/134).

§ 8c (19.12.2008/981)

Personlig bistand

»Personlig bistand« i denne lovs forstand er den hjælp, som er absolut nødvendig for personer med alvorligt handicap i og uden for hjemmet:

1)      i forbindelse med udførelse af dagligdags gøremål

2)      i forbindelse med arbejde og studium

3)      i forbindelse med fritidsaktiviteter

4)      i forbindelse med deltagelse i samfundslivet eller

5)      i forbindelse med opretholdelse af social interaktion.

Formålet med den personlige bistand er at hjælpe personer med alvorligt handicap til at gennemføre deres egne valg i forbindelse med udøvelsen af de i stk. 1 anførte aktiviteter. Tilrettelæggelsen af personlig bistand forudsætter, at personen med alvorligt handicap har ressourcer til at bestemme indholdet af og retningslinjerne for gennemførelse af bistanden.

For så vidt angår tilbud om personlig bistand anses personer, der på grund af handicap eller sygdom af langvarig eller fremadskridende karakter ubetinget og gentagne gange har brug for en anden persons hjælp til at klare de i stk. 1 anførte aktiviteter, for personer med alvorligt handicap, uden at dette behov hovedsageligt skyldes aldersbestemte sygdomme og funktionsnedsættelser.

Der ydes personlig bistand til udførelse af dagligdags gøremål samt til arbejde og studium, i det omfang en alvorligt handicappet person har et ubetinget behov herfor.

I forbindelse med de ovenfor i stk. 1, nr. 3)-5), omhandlede aktiviteter skal der ydes personlig bistand i mindst 30 timer om måneden, såfremt et lavere antal timer ikke gør det muligt at sikre den absolut nødvendige bistand til den alvorligt handicappede person.

§ 8d (19.12.2008/981)

Retningslinjerne for levering af personlig bistand

I forbindelse med fastsættelsen af betingelserne for levering af personlig bistand og ved leveringen heraf tager kommunen hensyn til den alvorligt handicappede persons synspunkter og ønsker samt til det individuelle behov for bistand, der er defineret i en tjenesteydelsesplan, og til livsomstændighederne som helhed.

Kommunen kan tilbyde personlig bistand på følgende vis:

1)      Alvorligt handicappede personer får godtgjort de omkostninger, der er forbundet med ansættelsen af en hjælper, herunder de lovpligtige bidrag og ydelser, som skal afholdes af arbejdsgiveren, samt andre rimelige nødvendige omkostninger i forbindelse med hjælperen.

2)      Alvorligt handicappede personer får udleveret servicekuponer med en passende værdi i henhold til Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelistä annettu laki [(lov om værdikuponer til tjenesteydelser inden for social bistand og sundhedsbistand) (569/2009)] til køb af tjenesteydelser i form af bistand fra en hjælper; eller (30.12.2014/1309).

3)      Alvorligt handicappede personer får stillet tjenesteydelser i form af bistand fra en hjælper til rådighed af offentlige eller private tjenesteudbydere, idet kommunen enten selv eller, efter aftale, i samarbejde med en eller flere andre kommuner leverer tjenesteydelser til sådanne personer.

I det i stk. 2, nr. 1), ovenfor nævnte tilfælde skal den alvorligt handicappede person i givet fald vejledes og hjælpes i spørgsmål vedrørende ansættelse af hjælperen.

Den i stk. 2, nr. 1), ovenfor omhandlede personlige hjælper kan ikke være en forælder eller en anden person tæt på den alvorligt handicappede person, medmindre der findes en særlig vigtig begrundelse for, at dette er i den handicappedes interesse.«

III. De faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne ved Domstolen

12.      Sagsøgeren i hovedsagen, A, er født i 1992 og er bosiddende i Espoo i Finland. A har et alvorligt handicap, der medfører en cerebral bevægelsesforstyrrelse, bevægelsesvanskeligheder og tvangsbevægelser. A har tydeligvis et betydeligt behov for hjælp selv til dagligdags opgaver. Byen Espoo har derfor stillet en personlig hjælper til hans rådighed i forbindelse med hans videregående uddannelse i Finland.

13.      I august 2013 ansøgte A byen Espoo om personlig bistand i henhold til loven om tjenesteydelser til handicappede i omkring fem timer om ugen til husarbejde, herunder indkøb, tøjvask og rengøring. Det fremgår af hovedsagens akter, at A på datoen for fremsendelse af anmodningen skulle rejse til Tallinn i Estland for at gennemføre et treårigt jurastudium på fuld tid, hvilket indebar, at han skulle tilbringe tre eller fire dage om ugen i den estiske hovedstad, mens han agtede at vende tilbage til Espoo i weekenderne.

14.      Ved afgørelse af 12. november 2013, som blev stadfæstet efter en administrativ rekurs ved afgørelse af 4. februar 2014, blev der givet afslag på A’s anmodning om personlig bistand med den begrundelse, at hans ophold i udlandet ikke kunne betegnes som lejlighedsvist ophold, selv om hans bopælskommune forblev uændret. Ifølge byen Espoo er denne ikke forpligtet til at tilbyde tjenesteydelser og støtteforanstaltninger i udlandet, da udlandsopholdets karakter nærmer sig begrebet permanent ophold. Det blev endvidere fastslået, at personlig bistand i udlandet kun kan tilbydes under ferie- og forretningsrejser. Derimod ydes der ingen godtgørelse, såfremt personens bopælskommune ændres på grund af et udlandsophold, eller såfremt personen i øvrigt har varig eller permanent bopæl i udlandet.

15.      Ved dom af 27. juni 2014 stadfæstede Helsingin hallinto-oikeus (forvaltningsdomstol, Helsinki) i det væsentlige denne begrundelse i forbindelse med et søgsmål anlagt af A.

16.      Der er iværksat appel af denne dom ved Korkein hallinto-oikeus (øverste domstol i forvaltningsretlige sager), som imidlertid er af den opfattelse, at en præjudiciel afgørelse er nødvendig for en løsning af tvisten.

17.      Den forelæggende ret har bemærket, at personlig bistand i henhold til loven om tjenesteydelser til handicappede er en tjenesteydelse, som kommunen specifikt har pligt til at tilbyde, og hvortil personer med alvorligt handicap har en subjektiv ret. Personlig bistand skal tilkendes personer med alvorligt handicap i lovens forstand, når bistanden, henset til den pågældendes individuelle behov for bistand, er absolut nødvendig. Selv om det er ubestridt, at A’s bopælskommune i henhold til national ret er Espoo, til trods for at han studerer i den estiske hovedstad, har den forelæggende ret dog bemærket, at hverken ordlyden af loven om tjenesteydelser til handicappede eller det forberedende arbejde til denne støtter den opfattelse, at kommunen skulle være forpligtet til at udbetale den ønskede støtte i forbindelse med et ophold i udlandet.

18.      Korkein hallinto-oikeus (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) er således af den opfattelse, at kun en fortolkning af EU-retten vil kunne føre til, at appellen tages til følge. I denne forbindelse ønsker den forelæggende ret først og fremmest oplyst, om personlig bistand, der blev indført med loven om tjenesteydelser til handicappede, henset til dens særlige karakteristika, skal betegnes som en ydelse ved sygdom, i hvilket tilfælde den henhører under det materielle anvendelsesområde for forordning nr. 883/2004, eller om der er tale om en ydelse i tilknytning til social bistand, i hvilket tilfælde den ikke er omfattet af nævnte forordning. Den forelæggende ret hælder mod den sidstnævnte mulighed og ønsker dernæst oplyst, om EUF-traktatens bestemmelser om unionsborgerskab er til hinder for, at der gives afslag på personlig bistand i hovedsagen.

19.      Korkein hallinto-oikeus (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) har således besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1)      Udgør en ydelse som den personlige bistand i henhold til loven om tjenesteydelser til handicappede en »ydelse ved sygdom« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 883/2004?

2)      Såfremt det første spørgsmål besvares benægtende:

–      Foreligger der en restriktion for unionsborgeres ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område i henhold til artikel 20 TEUF og 21 TEUF, når tilkendelsen af en ydelse som personlig bistand i henhold til loven om tjenesteydelser til handicappede i udlandet ikke er reguleret særskilt og betingelserne for tilkendelsen af ydelsen fortolkes således, at den personlige bistand ikke tilkendes i en anden medlemsstat, hvor den pågældende person følger et treårigt studium, der afsluttes med en kompetencegivende eksamen?

–      Har det betydning for bedømmelsen af sagen, at en person i Finland kan tilkendes en ydelse som den personlige bistand i en anden kommune end bopælskommunen, f.eks. hvis den pågældende studerer i en anden finsk kommune?

–      Er de rettigheder, der følger af artikel 19 i FN’s konvention om rettigheder for personer med handicap, henset til EU-retten, af betydning for bedømmelsen af sagen?

3)      Såfremt Domstolen ved besvarelsen af det andet præjudicielle spørgsmål fastslår, at fortolkningen af den nationale lovgivning, således som den har fundet sted i den foreliggende sag, udgør en restriktion for den frie bevægelighed: Kan en sådan restriktion alligevel være begrundet i tvingende almene hensyn, der følger af kommunens forpligtelse til at føre tilsyn med tilrådighedsstillelsen af den personlige bistand, kommunens mulighed for at vælge passende betingelser for tilrådighedsstillelsen af bistanden og opretholdelsen af sammenhængen i og effektiviteten af ordningen for personlig bistand i henhold til loven om tjenesteydelser til handicappede?«

20.      Disse spørgsmål har givet anledning til skriftlige indlæg fra den finske, den tjekkiske og den svenske regering samt fra Europa-Kommissionen. Henset til disse indlæg har Domstolen fundet, at sagen er tilstrækkeligt oplyst, og den har i henhold til procesreglementets artikel 76, stk. 2, besluttet, at der ikke skal afholdes mundtlig forhandling.

IV.    Bedømmelse

21.      Med det første præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om personlig bistand som den i loven om tjenesteydelser til handicappede omhandlede skal betegnes som en ydelse ved sygdom som omhandlet i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 883/2004, i hvilket tilfælde den er omfattet af denne forordnings anvendelsesområde, eller om der tværtimod er tale om en ydelse med tilknytning til »social forsorg« i henhold til nævnte forordnings artikel 3, stk. 5, der dermed udtrykkeligt er udelukket fra anvendelsesområdet for den koordinering af de sociale sikringsordninger, som denne retsakt vedrører.

22.      I dette andet tilfælde ‐ der er den løsning, som den forelæggende ret går ind for ‐ ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 20 TEUF og 21 TEUF, hvorved der indføres unionsborgerskab, og unionsborgerne indrømmes ret til frit at kunne færdes og opholde sig på medlemsstaternes område, er til hinder for, at en kommune i en medlemsstat giver afslag på at indrømme personlig bistand til en borger med alvorligt handicap med den begrundelse, at denne borger opholder sig midlertidigt i en anden medlemsstat for dér at gennemføre en videregående uddannelse.

23.      Jeg vil behandle spørgsmålene et efter et, idet jeg allerede nu kan fastslå, at jeg af nedenstående årsager er af den opfattelse, at den personlige bistand, der er tale om, ikke, som den forelæggende ret har foreslået, er omfattet af begrebet »ydelser ved sygdom« i henhold til artikel 3, stk. 1, litra a), i forordning nr. 883/2004, og at den finske kommunes afslag på at udbetale ydelsen til en borger med alvorligt handicap som A er i strid med artikel 20 TEUF og 21 TEUF.

A.      Om betegnelsen personlig bistand i henhold til artikel 3 i forordning nr. 883/2004

24.      Den ordning, der indførtes med forordning nr. 883/2004 (og de retsakter, der gik forud for denne) (5), hviler på en sondring mellem dels de sociale sikringsydelser, der fremgår af nævnte forordnings artikel 3, stk. 1, der er omfattet af anvendelsesområdet for nævnte forordning, dels bl.a. ydelser henhørende under »social forsorg« i henhold til artikel 3, stk. 5, i nævnte forordning, der ikke er omfattet af forordningens anvendelsesområde.

25.      Det er svært at fastlægge skillelinjen mellem social sikring og social forsorg. Forordning nr. 883/2004 indeholder således ikke nogen generel definition af disse områder og henviser heller ikke med henblik herpå til medlemsstaternes lovgivninger. Endvidere bevirker den omstændighed, at en medlemsstat i henhold til artikel 9 i forordning nr. 883/2004 har undladt at meddele, at en national ordning er omfattet af anvendelsesområdet for denne forordning, ikke, at denne ordning ipso facto ikke er omfattet af det materielle anvendelsesområde for den nævnte forordning (6).

26.      Domstolen blev meget hurtigt stillet over for denne problematik og har fastsat to betingelser, der generelt gør det muligt at sondre mellem ydelser, der er omfattet af social sikring, og ydelser, der er omfattet af social forsorg. Ifølge fast retspraksis kan en ydelse betragtes som en social sikringsydelse, for så vidt som:

–        den tilkendes uden nogen form for individuel eller skønsmæssig bedømmelse af ansøgerens personlige behov, men efter lovbestemte kriterier, og

–        den vedrører en af de risici, der udtrykkeligt er opregnet i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 883/2004 (7).

27.      Da de to nævnte betingelser er kumulative, bevirker en manglende opfyldelse af en af dem, at den pågældende ydelse ikke er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 883/2004.

28.      Det sker nogle gange, at en og samme gruppe af ydelser kan have karakteristika, der tilnærmer den social sikring, samtidig med at nogle af aspekterne ved den ligner social forsorg, hvilket kan komplicere analysen af de to betingelser, der er nævnt i punkt 26 i dette forslag til afgørelse.

29.      Henset til nogle nationale lovgivningers blandede karakter har Domstolen regelmæssigt fremhævet, at om end det med henblik på anvendelsen af denne forordning kan synes ønskeligt at opstille en klar sondring mellem lovgivning om henholdsvis social sikring og forsorg, kan man ikke udelukke muligheden af, at visse love på grund af den afgrænsede personkreds, deres målsætning og formerne for deres gennemførelse samtidigt falder ind under begge de to omtalte kategorier og således unddrager sig enhver udtømmende sondring (8).

30.      Artikel 4, stk. 2a, og artikel 10a i forordning nr. 1408/71 ‐ der blev indsat i sidstnævnte forordning med Rådets forordning nr. 1247/92 af 30. april 1992 (9) ‐ og nu artikel 3, stk. 3, og artikel 70 i forordning nr. 883/2004 tog delvis højde for dette tilfælde. Hvad således angår sidstnævnte forordning fastsætter artikel 70 de generelle bestemmelser vedrørende de »særlige ikke-bidragspligtige kontantydelser«, der finder anvendelse på lovgivning, som på grund af sin personkreds, mål og/eller betingelser for ret til ydelser har træk både fra lovgivning om social sikring og fra social bistand. Navnlig ydelser, der har til formål »udelukkende at sikre en særlig beskyttelse af handicappede i snæver tilknytning til disse personers sociale miljø i den pågældende medlemsstat«, henhører under denne bestemmelses anvendelsesområde, hvilket begrunder, at de i henhold til artikel 70, stk. 4, i forordning nr. 883/2004 udelukkende tildeles i bopælsmedlemsstaten og i henhold til denne medlemsstats lovgivning.

31.      Selv om begrebet »social sikringsydelse« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 883/2004 og begrebet »særlige, ikke-bidragspligtige kontantydelser« som omhandlet i denne forordnings artikel 3, stk. 3, og artikel 70 gensidigt udelukker hinanden (10), forholder det sig ikke desto mindre således, at anvendelse af disse sidstnævnte artikler forudsætter, at de pågældende ydelser er omfattet af det materielle anvendelsesområde for den nævnte forordning, dvs. at de kan betegnes som særlige ikke-bidragspligtige kontantydelser, samtidig med at de i princippet fremgår af listen over de enkelte medlemsstaters lovgivninger i bilag X til samme forordning. For Republikken Finlands vedkommende fremgår loven om tjenesteydelser til handicappede imidlertid ikke af listen i bilag X til forordning nr. 883/2004. Den forelæggende rets tilsyneladende bevidste undladelse af at anmode om en fortolkning af denne forordnings artikel 3, stk. 3, og artikel 70 og de berørte parters manglende bemærkninger til dette spørgsmål kan således forklares ved denne omstændighed (11).

32.      Når det er sagt, er den betingelse, der vejer tungest i forbindelse med Domstolens prøvelse, bortset fra anvendelsesområdet for artikel 3, stk. 2, og artikel 70 i forordning nr. 883/2004 og følgelig hvad angår afgrænsningen mellem denne forordnings artikel 3, stk. 1, og artikel 3, stk. 5, betingelsen om de risici, der er opregnet i artikel 3, stk. 1, i nævnte forordning. Selv om en national lovgivning indrømmer de ydelsesberettigede et retligt krav på en given ydelse uden nogen form for individuel eller skønsmæssig bedømmelse af ansøgerens personlige behov, er en ydelse, der ikke vedrører en af de risici, der udtrykkeligt er opregnet i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 883/2004, under alle omstændigheder ikke omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 883/2004, eftersom listen i denne artikel er udtømmende (12).

33.      Mens Domstolens praksis vedrørende identificeringen af de i punkt 26 i dette forslag til afgørelse nævnte to betingelser således er fast, er anvendelsen af disse betingelser på de sager, der indbringes for Domstolen, mere problematisk.

34.      Hvad angår den første betingelse, som Domstolen har fastsat, kunne dens strenge formulering nemlig lade formode, at den mindste individuelle eller skønsmæssige bedømmelse af den pågældendes behov, der indrømmes den kompetente nationale forvaltning, ville bevirke, at ydelsen ikke kan betegnes som social sikring. Domstolen har imidlertid, efter min opfattelse ret selvmodsigende, anset denne betingelse for opfyldt, selv om en ydelse kun indrømmes under hensyn til ansøgerens formue, indtægter, antal forsørgelsesberettigede børn og disse børns alder, for så vidt som disse kriterier var objektive og fastsat ved lov, uden at den kompetente myndighed kan »tage hensyn til andre personlige omstændigheder« (13). Domstolen har derimod for nylig hvad angår ydelser, der skal kompensere for de sociale følger af et alvorligt handicap, i forbindelse med et traktatbrudssøgsmål anlagt af Kommissionen mod Den Slovakiske Republik fastslået, at selv om den lægesagkyndige og den socialsagkyndige vurdering samt den såkaldte sammensatte sagkyndige vurdering, inden for rammerne af hvilken der fremsættes forslag til, hvilken type godtgørelse der skal tilkendes som kompensation, udarbejdes på grundlag af objektive og lovbestemte kriterier, havde Kommissionen ikke godtgjort, at disse kriterier gav ret til de omhandlede ydelser, uden at den kompetente myndighed råder over en skønsmargen for så vidt angår tilkendelsen af dem (14).

35.      Hvad angår anvendelsen af den anden betingelse har Domstolen, uanset den udtømmende karakter af de risici eller ydelser, der udtrykkeligt er opregnet i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 883/2004, til trods for sin tavshed omkring risikoen for plejebehov (15), fastslået, at ydelser i tilknytning til denne risiko kunne sidestilles med »ydelser ved sygdom« i henhold til nævnte artikel og dermed indgå i anvendelsesområdet for EU-retlige forskrifter om koordinering af de nationale sociale sikringsordninger (16). En sådan sidestilling af risikoen for plejebehov med risikoen for sygdom er dog underlagt visse betingelser, således at anvendelsesområdet for forordning nr. 883/2004 ikke udvides uforholdsmæssigt, eftersom denne forordning ikke indeholder nogen bestemmelser, der specifikt vedrører denne risiko. Domstolen har således fastslået, at ydelser til dækning af risikoen for plejebehov ikke blot skal opfylde den første af de i punkt 26 i dette forslag til afgørelse omhandlede betingelser, men især skal have til »formål at forbedre de plejekrævende personers liv og sundhedstilstand«, idet de »hovedsageligt har til formål at supplere ydelserne fra sygesikringen« (17). Ydelser vedrørende risikoen for plejebehov, der ligesom sidstnævnte normalt er langvarige, har således højst karakter af et tillæg til »klassiske« ydelser ved sygdom, der snarere udbetales på kort sigt, og som i snæver forstand henhører under artikel 3, stk. 1, litra a), i forordning nr. 883/2004 (18).

36.      Det skal på grundlag af disse betragtninger efterprøves, om de to betingelser, der er nævnt i punkt 26 i dette forslag til afgørelse, er opfyldt i hovedsagen, eftersom den omstændighed, at Republikken Finland har undladt at oplyse, at loven om tjenesteydelser til handicappede henhører under artikel 3 i forordning nr. 883/2004, som den forelæggende ret med føje har bemærket, i henhold til retspraksis ikke betyder, at denne lov ikke er omfattet af denne EU-retsakts materielle anvendelsesområde.

1.      Om betingelsen vedrørende tildeling af en ydelse på grundlag af lovbestemte kriterier uden nogen form for individuel, skønsmæssig bedømmelse af ansøgerens personlige behov

37.      Den forelæggende ret er tilsyneladende i tvivl om, hvorvidt denne første betingelse er opfyldt. Selv om den forelæggende ret har anført, at der tages hensyn til de personlige behov, som personer med et alvorligt handicap har, ved tildelingen af den personlige bistand, der er omhandlet i loven om tjenesteydelser til handicappede, hvilket bevirker, at denne ydelse i højere grad henhører under social forsorg, har de ydelsesberettigede i henhold til denne lov en »subjektiv ret« til at få tildelt personlig bistand på grundlag af lovbestemte kriterier uden hensyntagen til den ydelsesberettigedes indtægter.

38.      Den finske og den svenske regering er af den opfattelse, at den aktuelle situation, eftersom der tages hensyn til den ydelsesberettigedes personlige behov og til den skønsmargen, der er indrømmet kommunen med hensyn til retningslinjerne for levering af personlig bistand og størrelsen af denne, kan sidestilles med situationen vedrørende den ydelse, der gav anledning til dom af 16. september 2015, Kommissionen mod Slovakiet (C-433/13, EU:C:2015:602). Kommissionen, og i mindre grad den tjekkiske regering, er derimod af den opfattelse, at den første betingelse er opfyldt.

39.      Henset til de oplysninger, som den forelæggende ret har fremsendt, er jeg enig med de to sidstnævnte parter.

40.      Der henvises ganske vist unægteligt flere gange til hensyntagen til den pågældendes personlige behov i loven om tjenesteydelser til handicappede, særlig i § 8c og 8d.

41.      Det er dog ubestridt, at kommunen skal yde personlig bistand, hvis den pågældende er bosiddende på kommunens område og opfylder kriteriet for personer med alvorligt handicap, uden hensyntagen til personens indtægter.

42.      Som den tjekkiske regering nærmere bestemt har anført, vedrører den skønsmargen, der indrømmes den ydelsesberettigedes bopælskommune med § 8d i loven om tjenesteydelser til handicappede, ikke indrømmelse af en ret til personlig bistand, men retningslinjerne for tildeling af denne bistand og bistandens størrelse. Det er netop her, at den foreliggende sag adskiller sig fra den situation, der gav anledning til dom af 16. september 2015, Kommissionen mod Slovakiet (C-433/13, EU:C:2015:602, præmis 79-80). I denne sag fastslog Domstolen således, dels at Kommissionen ikke havde godtgjort, at kriterierne i den slovakiske lov om de forskellige socialmedicinske undersøgelser, der skal foretages, »[gav]ret til de omhandlede ydelser, uden at den kompetente myndighed råder over en skønsmargen for så vidt angår tilkendelsen af dem«, dels at det fremgik af denne lov, at »[r]etten til en godtgørelse som kompensation og udbetaling heraf opstår på grundlag af en gyldig afgørelse fra den kompetente myndighed om anerkendelsen af denne ret«, hvilket støtter den slovakiske regerings holdning, hvorefter »administrationen råder over en skønsmargen i forbindelse med tilkendelsen af de omhandlede ydelser« (19). Henset til den forelæggende rets tvivl vil Domstolen således kunne fremhæve, at den skønsmæssige bedømmelse af den ydelsesberettigedes individuelle behov, for at udelukke, at den første betingelse nævnt i punkt 24 i dette forslag til afgørelse er opfyldt, først og fremmest skal vedrøre støtteberettigelse eller tilkendelse af retten til den pågældende godtgørelse (20).

43.      Jeg er derfor af den opfattelse, at der er grund til at anse den første betingelse i punkt 26 i dette forslag til afgørelse for opfyldt.

2.      Om betingelsen vedrørende tildeling af en ydelse, der vedrører en af de risici, der udtrykkeligt er opregnet i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 883/2004

44.      Med hensyn til den anden betingelse drejer det sig om at afgøre, om den i hovedsagen omhandlede personlige bistand udgør eller skal sidestilles med en »ydelse ved sygdom« i henhold til artikel 3, stk. 1, litra a), i forordning nr. 883/2004.

45.      Som allerede anført har Domstolen ved talrige lejligheder fastslået, at ydelser, der har til formål at forbedre plejekrævende personers sundhedstilstand og levevilkår, hovedsageligt skal supplere sygeforsikringsydelserne og følgelig skal ligestilles med »ydelser ved sygdom« som omhandlet i denne artikel (21).

46.      Som den finske og den svenske regering har anført i deres skriftlige indlæg, kan den i loven om tjenesteydelser til handicappede omhandlede personlige bistand efter min opfattelse hverken anses for at forbedre den ydelsesberettigedes tilstand i tilknytning til handicappet eller dennes sundhedstilstand. Formålet med loven om tjenesteydelser til handicappede er således i henhold til lovens § 1 først og fremmest »at skabe muligheder for, at mennesker med handicap kan leve og være aktive sammen med andre som ligeværdige medlemmer af samfundet, samt at forebygge og fjerne ulemper og hindringer forvoldt af handicappet«. Dernæst har den personlige bistand, som det fremgår af § 8c i loven om tjenesteydelser til handicappede, til formål at hjælpe personer med alvorligt handicap med at gennemføre deres egne valg i forbindelse med udøvelsen af de i denne paragraf anførte aktiviteter, dvs. dagligdags opgaver, arbejde og studier, fritidsaktiviteter, deltagelse i det sociale liv og opretholdelse af social interaktion. Endelig bekræfter de forberedende arbejder til loven om tjenesteydelser til handicappede, således som den finske regering har bemærket, at behovet for bistand til pleje, behandling eller overvågning udtrykkeligt udelukket er fra anvendelsesområdet for den personlige bistand.

47.      Formålet med den personlige bistand er således ikke af medicinsk art i modsætning til den finske børnepasningsydelse til (handicappede) børn (lapsen hoitotuki), der var genstand for den sag, der gav anledning til dom af 18. oktober 2007, Kommissionen mod Parlamentet og Rådet (C-299/05, EU:C:2007:608, præmis 57-59), og som Domstolen betragtede som en ydelse ved sygdom i henhold til artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1408/71 [nu artikel 3, stk. 1, litra a), i forordning nr. 883/2004]. Denne ydelse havde nemlig til formål at gøre det muligt for forældre til handicappede børn at sikre børnenes pleje, overvågning og eventuelt genoptræning.

48.      Det skal således på nuværende tidspunkt efterprøves, om en personlig bistand, der har til formål ikke at forbedre alvorligt handicappede personers sundhedstilstand, men udelukkende, og det erkender jeg, »plejekrævende personers liv« som omhandlet i den i punkt 45 i dette forslag til afgørelse omhandlede retspraksis, kan sidestilles med en »ydelse ved sygdom« i henhold til artikel 3, stk. 1, litra a), i forordning nr. 883/2004.

49.      Som jeg allerede har fremhævet, er risikoen for plejebehov ikke udtrykkeligt omfattet af artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 883/2004.

50.      Domstolen har i sin praksis sidestillet ydelser ved sygdom med ydelser, der udbetales i henhold til en plejeforsikringsordning, for så vidt som disse ydelser havde til formål at forbedre de plejekrævende personers sundhedstilstand og levevilkår. I disse sager var der, uanset hvordan disse ordninger blev finansieret, tale om afholdelse af de udgifter som følge af den pågældendes plejebehov, i tilknytning, i det mindste samtidig, til udgifter til den pleje, der ydes til den pågældende, og forbedring af den pågældendes dagligdag, ved f.eks. at sikre denne dækning af udgifter til udstyr eller til tredjemands hjælp (22). Denne målsætning afkræftes ikke af dom af 1. februar 2017, Tolley (C-430/15, EU:C:2017:74), som Kommissionen har påberåbt sig, idet den har anført, at Domstolen i denne doms præmis 53 udelukkende lagde vægt på det formål, der består i at forbedre de plejekrævende personers liv ved tildeling af den i denne sag omhandlede »plejedel« af underholdsydelsen for handicappede. Dels var formålet med »plejedelen« af ydelsen således at dække de ekstra omkostninger, der opstår som følge af visse plejebehov eller som følge af, at modtagerne ikke er i stand til eller næsten ikke er i stand til at gå (23), hvilket efter min opfattelse forklarer dens tilknytning til »ydelser ved sygdom«. Dels ønskede den forelæggende ret med sine spørgsmål først og fremmest oplyst, om »plejedelen« af nævnte ydelse skulle betragtes som værende omfattet af betegnelsen »ydelser ved sygdom« snarere end ydelser ved invaliditet og alderdom, risici, der er omfattet af forordning nr. 883/2004.

51.      Under alle omstændigheder er jeg af den opfattelse, at Domstolen bør vogte sig for at sidestille ydelser som den i den foreliggende sag omhandlede personlige bistand, som udelukkende har til formål at forbedre alvorligt handicappede personers dagligdag, navnlig uden at dække udgifterne til pleje eller udstyr, der har til formål at forbedre disse personers sundhedstilstand, med ydelser ved sygdom. Hvis Domstolen skulle beslutte at gå videre ad denne vej, ville den ende med at medtage risikoen for plejebehov som sådan i den udtømmende opregning i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 883/2004 og dermed i anvendelsesområdet for denne forordning, hvilket EU-lovgiver til trods for, at der gennem årene er blevet gennemført talrige ændringer af EU-retten om koordinering af de nationale sociale sikringsordninger, har undladt at gøre. Jeg kan ikke opfordre Domstolen til at følge denne linje med risiko for at fordreje selve begrebet »ydelser ved sygdom« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra a), i forordning nr. 883/2004.

52.      Jeg er således af den opfattelse, at personlig bistand, der består i afholdelse af udgifterne til dagligdags aktiviteter, som f.eks. indkøb, rengøring og tøjvask for en person med alvorligt handicap, med henblik på at sætte denne person, der er økonomisk inaktiv, i stand til at gennemføre en videregående uddannelse, ikke kan sidestilles med en »ydelse ved sygdom« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra a), i forordning nr. 883/2004.

53.      Under disse omstændigheder er det, i modsætning til, hvad den tjekkiske regering og Kommissionen har anført, ufornødent at udtale sig om, hvorvidt den personlige bistand, der er omhandlet i loven om tjenesteydelser til handicappede, skal betegnes som »ydelser ved sygdom« i form af »kontantydelser« eller »naturalydelser« i henhold til forordning nr. 883/2004, eftersom denne bistand efter min opfattelse ikke er omfattet af anvendelsesområdet for denne forordning.

54.      Det er således på nuværende tidspunkt vigtigt at efterprøve den forelæggende rets andet og tredje spørgsmål, der netop er stillet i tilfælde af, at den personlige bistand ikke er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 883/2004.

B.      Om hindringen for unionsborgernes frie bevægelighed

55.      Med det andet og det tredje præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 20 TEUF og 21 TEUF, idet de sikrer unionsborgernes ret til at færdes og opholde sig frit på de øvrige medlemsstaters område, er til hinder for, at en finsk statsborger som sagsøgeren i hovedsagen af sin bopælskommune kan nægtes personlig bistand som den i loven om tjenesteydelser til handicappede omhandlede personlige bistand med den begrundelse, at han opholder sig i en anden medlemsstat for i denne medlemsstat at gennemføre en videregående uddannelse.

56.      Disse spørgsmål er baseret på en dobbelt forudsætning.

57.      Dels er det ubestridt, at sagsøgeren i hovedsagen bevarer sin bopæl i Finland i henhold til kotikuntalaki (11.3.1994/201) (lov om bopælskommune af 11.3.1994, herefter »loven om bopælskommune«), og at hans ugentlige ophold i Estland for at gennemføre sine studier blot er midlertidigt, idet den forelæggende ret har konstateret, at sagsøgeren i hovedsagen ville vende tilbage til bopælskommunen hver weekend.

58.      Dels har den forelæggende ret konstateret, at gennemførelse af studier i modsætning til forretnings- eller ferierejser ikke er en af de anerkendte årsager, der giver den pågældende ret til at modtage personlig bistand i udlandet. Den finske regering har ganske vist bestridt denne fortolkning af national ret i sine skriftlige indlæg, ligesom den gjorde for den forelæggende ret, idet den har gjort gældende, at loven om tjenesteydelser til handicappede ikke forbyder en kommune at udøve sit skøn og tilkende personlig bistand i en situation som den i hovedsagen omhandlede. Uanset om denne bemærkning er begrundet eller ej, tilkommer det ikke Domstolen, henset til den kompetencefordeling, der følger af artikel 267 TEUF, at udtale sig om fortolkningen af nationale bestemmelser, idet en sådan fortolkning nemlig henhører under de nationale domstoles enekompetence (24).

59.      Da dette nu er præciseret, bemærkes, at sagsøgeren i hovedsagen som finsk statsborger er unionsborger i henhold til artikel 20, stk. 1, TEUF og som følge heraf kan påberåbe sig de rettigheder, der er knyttet til en sådan status, herunder i givet fald over for sin oprindelsesmedlemsstat (25).

60.      Denne status er den grundlæggende status for medlemsstaternes statsborgere, når de befinder sig i en situation, der er omfattet af EUF-traktatens materielle anvendelsesområde (26).

61.      Blandt de situationer, der henhører under EU-rettens anvendelsesområde, findes naturligvis dem, der er knyttet til udøvelsen af de ved traktaten sikrede grundlæggende friheder, bl.a. dem, der er knyttet til udøvelsen af retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område i henhold til artikel 21 TEUF (27).

62.      Det fremgår ligeledes af fast retspraksis, at en national lovgivning, som stiller visse nationale statsborgere ringere, blot fordi de har gjort brug af deres ret til frit at færdes og opholde sig i en anden medlemsstat, udgør en restriktion for de friheder, som ifølge artikel 21, stk. 1, TEUF tilkommer enhver unionsborger (28).

63.      Flere af de sager, i hvilke Domstolen har baseret sig på ovennævnte retspraksis, vedrørte uddannelses- eller studiestøtte, hvis tildeling var betinget af, at et minimumskriterium om bopæl på den medlemsstats område, i hvilken støtten tildeles, var opfyldt, et kriterium, som de pågældende studerende ikke opfyldte (29).

64.      Den foreliggende sag frembyder to særlige kendetegn i forhold til denne strømning i retspraksis. Dels ydes personlig bistand ikke blot til gennemførelse af studier, men til social og økonomisk integration af alvorligt handicappede personer, så de kan foretage deres »egne valg«, herunder gennemførelse af studier (30). Dels har Espoo kommune nægtet sagsøgeren i hovedsagen den personlige bistand med den begrundelse, at gennemførelse af studier i Tallinn bevirkede, at han havde fast bopæl i Estland. Som allerede anført har den forelæggende ret afkræftet denne tilgang, idet den har konstateret, at sagsøgeren i hovedsagen bevarer sin bopæl i Espoo kommune, som omhandlet i loven om bopælskommune, hvilket den finske regering ydermere har erkendt i sine skriftlige indlæg.

65.      Det ser således ud til, at der udelukkende er blevet givet afslag på den personlige bistand, fordi sagsøgeren i hovedsagen ‐ der i øvrigt opfylder alle de øvrige krav, der stilles for at kunne modtage denne støtte ‐ skal gennemføre en videregående uddannelse i en anden medlemsstat end Finland.

66.      Som den finske og den svenske regering har anerkendt, udgør et sådant afslag en hindring for retten til frit at færdes og opholde sig i en anden medlemsstat, der med artikel 21, stk. 1, TEUF indrømmes alle unionsborgere. Som Domstolen allerede har fastslået, ville de i traktaten fastsatte rettigheder med hensyn til fri bevægelighed for unionsborgerne nemlig ikke få fuld gennemslagskraft, såfremt en statsborger fra en medlemsstat – på grund af de hindringer, der skyldes dennes ophold i en anden medlemsstat – kunne blive afskrækket fra at udøve dem som følge af en lovgivning i den pågældendes oprindelsesstat, der stiller vedkommende ringere, alene fordi denne har udnyttet rettighederne (31).

67.      En sådan restriktion af en af de ved traktaten sikrede grundlæggende friheder er kun begrundet efter EU-retten, såfremt den er baseret på objektive almene hensyn, der er uafhængige af de berørte personers nationalitet og står i rimeligt forhold til det mål, der lovligt forfølges med national ret (32).

68.      Med henvisning til præmis 89 og 90 i dom af 21. juli 2011, Stewart (C-503/09, EU:C:2011:500), har den forelæggende ret i denne forbindelse i sin anmodning anført to mulige begrundelser. For det første ville hindringen kunne tillades i henhold til kommunens forpligtelse til at føre tilsyn med tilrådighedsstillelsen af den personlige bistand. For det andet ville en begrænsning af tilrådighedsstillelsen af personlig bistand til finsk område kunne opretholde sammenhængen i og effektiviteten af ordningen for personlig bistand, herunder kommunens muligheder for at vælge passende retningslinjer for tilrettelæggelse og tildeling af denne støtte.

69.      Mens hverken den tjekkiske regering eller Kommissionen har taget stilling til dette spørgsmål, og den finske regering er af den opfattelse, at ingen almene hensyn kan begrunde den i hovedsagen omhandlede hindring, er den svenske regering af den opfattelse, at de forpligtelser til at føre tilsyn, der påhviler kommunen, og de sociale sikringsordningers økonomiske ligevægt kan begrunde, at tildelingen af personlig bistand begrænses til finsk område.

70.      Jeg bemærker indledningsvis, at der hersker en vis forvirring vedrørende de af den forelæggende ret anførte mål af almen interesse. Med henvisningen til præmis 89 og 90 i dom af 21. juli 2011, Stewart (C-503/09, EU:C:2011:500), ser den forelæggende ret ud til at være af den opfattelse, at disse mål består i at sikre, at der findes en reel forbindelse mellem støtteansøgeren og den kompetente medlemsstat, og i at sikre den nationale sociale sikringsordnings økonomiske ligevægt, mens den udtrykkeligt har anført sammenhængen i og effektiviteten af ordningen for personlig bistand, en begrundelse, der svarer til den, som medlemsstaterne ofte anfører i forbindelse med anvendelsen af deres skattesystemer, men som på ingen måde fremgår af nævnte dom.

71.      Når dette er sagt, har Domstolen faktisk erkendt i præmis 89 og 90 i dom af 21. juli 2011, Stewart (C-503/09, EU:C:2011:500), at de tilstræbte formål med en national lovgivning, der har til formål at etablere en reel forbindelse mellem ansøgeren om korttidsydelse ved uarbejdsdygtighed til unge handicappede og den kompetente medlemsstat samt at sikre den sociale sikringsordnings økonomiske ligevægt, i princippet udgør lovlige formål, der kan begrunde restriktioner for retten til frit at færdes og tage ophold, der er fastsat i artikel 21, stk. 1, TEUF.

72.      I den pågældende sag nåede Domstolen frem til den konklusion, at betingelsen om ophold på den kompetente medlemsstats område (Det Forenede Kongerige), både før og på tidspunktet for indgivelsen af ansøgningen, ikke kan begrundes i de to ovenfor anførte mål (33). Domstolen fastslog nemlig navnlig, at selv om ansøgeren om en ydelse ved uarbejdsdygtighed havde taget bopæl i en anden medlemsstat end Det Forenede Kongerige (her Spanien), kunne »en reel og tilstrækkelig tilknytning« til Det Forenede Kongerige godtgøres ved hjælp af andre faktorer end ansøgerens ophold på denne medlemsstats område forud for indgivelsen af ansøgningen, som f.eks. de forhold, som findes mellem ansøgeren og den kompetente medlemsstats sociale sikringsordning, samt den familiemæssige sammenhæng (34). Domstolen fastslog desuden, at denne bedømmelse var gyldig, henset til formålet om at sikre den nationale sociale sikringsordnings økonomiske ligevægt, eftersom den reelle og tilstrækkelige tilknytning mellem ansøgeren og den kompetente medlemsstat gjorde det muligt for nævnte medlemsstat at sikre sig, at den økonomiske byrde forbundet med udbetaling af den pågældende ydelse ikke blev urimelig (35).

73.      Den konklusion, som Domstolen nåede frem til i denne dom, gælder efter min opfattelse med endnu større grund i hovedsagen. Med fare for at gentage mig selv er det ubestridt, at A bevarer sin bopæl i den kommune, hvori han har indgivet ansøgningen om personlig bistand, og at han vil vende tilbage hertil hver uge, mens han gennemfører sine studier. Det kan derfor efter min opfattelse ikke med føje gøres gældende, at den pågældende kommune vil støde på særlige vanskeligheder med at overvåge overholdelsen af betingelserne og retningslinjerne for tilrettelæggelse og tildeling af denne støtte. Den forelæggende ret har i øvrigt ikke fremsendt nogen oplysninger om arten af de hindringer, der ville kunne berøre kommunens kontrol med overholdelse af betingelserne for anvendelsen af den personlige bistand i en situation som den, der gør sig gældende i hovedsagen, i forhold til den situation, der er tilladt i finsk lovgivning, og hvor en tilsvarende personlig bistand anvendes af en finsk statsborger i udlandet under forretnings- og ferierejser (36).

74.      Endvidere bemærkes det, at den finske regering har præciseret, at intet forhold i øjeblikket gør det muligt at antage, at tildelingen af en personlig bistand under de omstændigheder, der gør sig gældende i hovedsagen, vil kunne true den nationale sociale sikringsordnings ligevægt. Når der ikke foreligger andre konkrete oplysninger fra den forelæggende ret, der lader formode, at der findes en sådan trussel, skal denne konstatering efter min opfattelse tages til efterretning.

75.      Under de omstændigheder, der gør sig gældende i hovedsagen, er jeg følgelig af den opfattelse, at ingen af de mål, som den forelæggende ret har gjort gældende, kan begrunde hindringen for en unionsborger som A’s frie bevægelighed og opholdsret.

76.      Under disse omstændigheder er det ufornødent at udtale sig om den fortolkning, som den forelæggende ret ligeledes har ønsket, af artikel 19 i konventionen om rettigheder for personer med handicap, idet en sådan fortolkning ikke vil ændre min foreslåede besvarelse af det andet og det tredje præjudicielle spørgsmål.

V.      Forslag til afgørelse

77.      På baggrund af det ovenstående foreslår jeg Domstolen, at den besvarer anmodningen om præjudiciel afgørelse, der er forelagt af Korkein hallinto-oikeus (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Finland), som følger:

»1)      En ydelse som den i hovedsagen omhandlede personlige bistand er ikke omfattet af betegnelsen »ydelser ved sygdom« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra a), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 af 29. april 2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger.

2)      Artikel 20 TEUF og 21 TEUF skal fortolkes således, at de er til hinder for, at en kommune i en medlemsstat nægter at tildele en personlig bistand som den i hovedsagen omhandlede med den begrundelse, at ansøgeren, som er alvorligt handicappet, og som er bosat på nævnte kommunes område, følger eller ønsker at følge en videregående uddannelse, der afsluttes med en kompetencegivende eksamen, i en anden medlemsstat.«


1 –      Originalsprog: fransk.


2 –      EUT 2004, L 166, s. 1.


3 –      EUT 2009, L 284, s. 43


4 –      Rådets afgørelse af 26.11.2009 om Det Europæiske Fællesskabs indgåelse af De Forenede Nationers konvention om handicappedes rettigheder (EUT 2010, L 23, s. 35.)


5 –      Dvs. såvel Rådets forordning nr. 3 af 3.12.1958 om social sikring af vandrende arbejdstagere (JO 1958, s. 561) som Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14.6.1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, som ændret og ajourført ved forordning (EF) nr. 118/97 af 2. december 1996 (EFT 1997, L 28, s. 1).


6 –      Jf. bl.a. ved analogi med artikel 5 i forordning nr. 1408/71, dom af 11.7.1996, Otte (C-25/95, EU:C:1996:295, præmis 20 og den deri nævnte retspraksis).


7 –      Jf. navnlig dom af 27.3.1985, Hoeckx (249/83, EU:C:1985:139, præmis 12-14), af 16.7.1992, Hughes (C-78/91, EU:C:1992:331, præmis 15), af 7.11.2002, Maaheimo (C-333/00, EU:C:2002:641, præmis 22 og 24), af 30.6.2011, da Silva Martins (C-388/09, EU:C:2011:439, præmis 38), af 16.9.2015, Kommissionen mod Slovakiet (C-433/13, EU:C:2015:602, præmis 71), og af 21.6.2017, Martinez Silva (C-449/16, EU:C:2017:485, præmis 20).


8 –      Jf. i denne retning under forordning nr. 3 dom af 22.6.1972, Frilli (1/72, EU:C:1972:56, præmis 13), og under forordning nr. 1408/71 dom af 28.5.1974, Callemeyn (187/73, EU:C:1974:57, præmis 6), af 27.3.1985, Hoeckx (249/83, EU:C:1985:139, præmis 12), og af 27.3.1985, Scrivner og Cole (122/84, EU:C:1985:145, præmis 19).


9 –      Rådets forordning (EØF) nr. 1247/92 af 30.4.1992 om ændring af forordning (EØF) nr. 1408/71 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet (EFT 1992, L 136, s. 1).


10 –      Jf. dom af 21.2.2006, Hosse (C-286/03, EU:C:2006:125, præmis 36) og af 16.9.2015, Kommissionen mod Slovakiet (C-433/13, EU:C:2015:602, præmis 45).


11 –      Domstolen undlader generelt at udvide eller ændre genstanden for en anmodning om en præjudiciel afgørelse, når spørgsmål til fortolkningen af EU-retten bevidst ikke er forelagt for den; jf. i denne forbindelse mit forslag til afgørelse Fonnship og Svenska Transportarbetareförbundet (C-83/13, EU:C:2014:201, punkt 19-24).


12 –      Jf. i denne retning dom af 27.3.1985, Hoeckx (249/83, EU:C:1985:139, præmis 12), af 27.3.1985, Scrivner og Cole (122/84, EU:C:1985:145, præmis 19), af 11.7.1996, Otte (C-25/95, EU:C:1996:295, præmis 22), af 5.3.1998, Molenaar (C-160/96, EU:C:1998:84, præmis 20), og af 30.6.2011, da Silva Martins (C-388/09, EU:C:2011:439, præmis 41).


13 –      Jf. dom af 16.7.1992, Hughes (C-78/91, EU:C:1992:331, præmis 17) (min fremhævelse). Jf. ligeledes dom af 2.8.1993, Acciardi (C-66/92, EU:C:1993:341, præmis 15).


14 –      Jf. dom af 16.9.2015, Kommissionen mod Slovakiet (C-433/13, EU:C:2015:602, præmis 78 og 79).


15 –      Domstolen definerer risikoen for plejebehov således, at der i det væsentlige er tale om en situation, hvor en person som følge af forringet selvstændighed er afhængig af bistand fra andre for at kunne udføre de grundlæggende handlinger i dagligdagen, jf. dom af 30.6.2011, da Silva Martins (C-388/09, EU:C:2011:439, præmis 39 og 40), og af 12.7.2012, Kommissionen mod Tyskland (C-562/10, EU:C:2012:442, præmis 44).


16 –      Jf., inden for rammerne af artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1408/71, dom af 5.3.1998, Molenaar (C-160/96, EU:C:1998:84, præmis 23-25), af 8.3.2001, Jauch (C-215/99, EU:C:2001:139, præmis 28), af 8.7.2004, Gaumain-Cerri og Barth (C-502/01 og C-31/02, EU:C:2004:413, præmis 19), af 21.2.2006, Hosse (C-286/03, EU:C:2006:125, præmis 38-44), af 18.10.2007, Kommissionen mod Parlamentet og Rådet (C-299/05, EU:C:2007:608, præmis 10, 61 og 70), af 30.6.2011, da Silva Martins (C-388/09, EU:C:2011:439, præmis 40-45), af 12.7.2012, Kommissionen mod Tyskland (C-562/10, EU:C:2012:442, præmis 45), og af 1.2.2017, Tolley (C-430/15, EU:C:2017:74, præmis 46).


17 –      Jf. navnlig dom af 5.3.1998, Molenaar (C-160/96, EU:C:1998:84, præmis 24), af 18.10.2007, Kommissionen mod Parlamentet og Rådet (C-299/05, EU:C:2007:608, præmis 61), af 30.6.2011, da Silva Martins (C-388/09, EU:C:2011:439, præmis 45), og af 1.2.2017, Tolley (C-430/15, EU:C:2017:74, præmis 46).


18 –      Jf. i denne retning dom af 30.6.2011, da Silva Martins (C-388/09, EU:C:2011:439, præmis 47 og 48).


19 –      Min fremhævelse.


20 –      Det er således unødvendigt, at Domstolen træffer afgørelse om det af Kommissionen fremførte supplerende argument, der tager udgangspunkt i dom af 5.5.1983, Piscitello (139/82, EU:C:1983:126), hvorefter den omstændighed, at sagsøgeren i hovedsagen har klageadgang i den foreliggende sag, er et udtryk for, at den personlige bistand ikke er social forsorg, men en social sikringsydelse, der tilkender den pågældende en i loven fastslået retsstilling. Selv om generaladvokat Mancini i sit forslag til afgørelse i nævnte sag (139/82, ikke trykt i Sml., EU:C:1983:67, punkt 5) som et supplerende argument lagde vægt på en sådan omstændighed, berørte Domstolen den overhovedet ikke i sin dom. Endvidere fritager udøvelsen af en skønsbeføjelse ved tilkendelsen af social forsorg ikke administrationen for domstolsprøvelse, endog på EU-rettens nuværende udviklingstrin. Henset til den uklare skillelinje mellem social sikring og social forsorg bliver social forsorg ydermere i stadig højere grad en ret i medlemsstaterne, som det er tilfældet i Kongeriget Belgien, der nu har fastsat »retten« til social integration, M. Paolillo, »Entre assurance et assistance: »L’articulation entre la sécurité sociale et l’aide sociale au sens large««, Annales de Droit de Louvain, 2012, nr. 4, s. 438.


21 –      Jf. navnlig dom af 5.3.1998, Molenaar (C-160/96, EU:C:1998:84, præmis 24), og af 30.6.2011, da Silva Martins (C-388/09, EU:C:2011:439, præmis 45).


22 –      Jf. navnlig dom af 5.3.1998, Molenaar (C-160/96, EU:C:1998:84, præmis 23), af 8.7.2004, Gaumain-Cerri og Barth (C-502/01 og C-31/02, EU:C:2004:413, præmis 3, 21 og 26), og af 12.7.2012, Kommissionen mod Tyskland (C-562/10, EU:C:2012:442, præmis 40 og 46).


23 –      Dom af 1.2.2017, Tolley (C-430/15, EU:C:2017:74, præmis 15).


24 –      Jf. i denne retning dom af 14.6.2017, Online Games m.fl. (C-685/15, EU:C:2017:452, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis).


25 –      Jf. i denne retning dom af 26.2.2015, Martens (C-359/13, EU:C:2015:118, præmis 20 og den deri nævnte retspraksis).


26 –      Jf. i denne retning dom af 26.2.2015, Martens (C-359/13, EU:C:2015:118, præmis 21 og den deri nævnte retspraksis).


27 –      Jf. i denne retning dom af 26.2.2015, Martens (C-359/13, EU:C:2015:118, præmis 22 og den deri nævnte retspraksis).


28 –      Jf. dom af 26.2.2015, Martens (C-359/13, EU:C:2015:118, præmis 25 og den deri nævnte retspraksis).


29 –      Jf. navnlig de faktuelle situationer, der gav anledning til dom af 18.7.2013, Prinz og Seeberger (C-523/11 og C-585/11, EU:C:2013:524), af 24.10.2013, Elrick (C-275/12, EU:C:2013:684), og af 26.2.2015, Martens (C-359/13, EU:C:2015:118).


30 –      Det er i denne henseende ikke umuligt, at sagsøgeren i hovedsagen, der skal gennemføre jurastudier, i sidste ende ikke har noget alternativ til at studere uden for Finland. Der findes i øjeblikket kun tre jurafakulteter i Finland (Helsinki, Turku og Rovaniemi), og adgangen til disse er betinget af, at man består en meget svær optagelsesprøve. Bortset fra Helsinki, der er beliggende nogle kilometer fra Espoo kommune, er Turku og Rovaniemi beliggende henholdsvis 150 km og 830 km fra Espoo, dvs. betydeligt længere væk end Tallinn, hvortil der bl.a. er talrige daglige færgeforbindelser fra Helsinki.


31 –      Jf. dom af 26.2.2015, Martens (C-359/13, EU:C:2015:118, præmis 26 og den deri nævnte retspraksis).


32 –      Jf. i denne retning dom af 26.2.2015, Martens (C-359/13, EU:C:2015:118, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).


33 –      Jf. dom af 21.7.2011, Stewart (C-503/09, EU:C:2011:500, præmis 104 og 109).


34 –      Jf. dom af 21.7.2011, Stewart (C-503/09, EU:C:2011:500, præmis 97-102).


35 –      Jf. dom af 21.7.2011, Stewart (C-503/09, EU:C:2011:500, præmis 103).


36 –      Henset til den omstændighed, som den forelæggende ret har anført, at den personlige bistand fortsat kan tildeles, såfremt den pågældende gennemfører sin videregående uddannelse i andre finske kommuner end sin bopælskommune, spørger jeg endog mig selv, om ikke kommunens kontrol med anvendelsen af bistanden er lettere i en situation, hvor sagsøgeren i hovedsagen gennemfører sine studier i Tallinn og hver weekend vender tilbage til Espoo, end hvis han var blevet optaget på fakultetet i Rovaniemi, der ligger næsten 900 km fra hans bopælskommune.