Petición de decisión prejudicial planteada por el Raad vor Vergunningsbetwistingen (Bélgica) el 15 de enero de 2019 — A, B, C, D, E / Gewestelijke stedenbouwkundige ambtenaar van het departement Ruimte Vlaanderen, afdeling Oost-Vlaanderen

(Asunto C-24/19)

Lengua de procedimiento: neerlandés

Órgano jurisdiccional remitente

Raad vor Vergunningsbetwistingen

Partes en el procedimiento principal

Demandantes: A, B, C, D, E

Demandada: Gewestelijke stedenbouwkundige ambtenaar van het departement Ruimte Vlaanderen, afdeling Oost-Vlaanderen

Cuestiones prejudiciales

¿Implican el artículo 2, letra a), y el artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva 2001/42/CEE 1 que el artículo 99 del besluit van de Vlaamse regering van 23 december 2011 tot wijziging van het besluit van de Vlaamse regering van 6 februari 1991 houdende de vaststelling van het Vlaams reglement betreffende de milieuvergunning en van de besluit van de Vlaamse regering van 1 juni 1995 houdende algemene en sectorale bepalingen inzake milieuhygiëne (Orden del Gobierno flamenco, de 23 de diciembre de 2011, por la que se modifica la Orden del Gobierno flamenco, de 6 de febrero de 1991, por la que se adopta el Reglamento de la Región flamenca relativo a las autorizaciones medioambientales, y la Orden del Gobierno flamenco, de 1 de junio de 1995, por la que se establecen disposiciones generales y sectoriales en materia de salud medioambiental), en cuanto atañe a la adaptación de las citadas órdenes a la evolución de la técnica; la sección 5.20.6, relativa a las instalaciones para la generación de electricidad a partir de energía eólica, introducida por la VLAREM II, y la Omzendbrief «Afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines» van 2006 (Circular «Marco de ponderación y condiciones marco para la implantación de turbinas eólicas» de 2006) [denominadas conjuntamente «instrumentos en cuestión»], los cuales establecen diversas disposiciones sobre la instalación de aerogeneradores, en particular medidas en materia de seguridad y de sombras estroboscópicas definidas en función de las zonas de ordenación territorial, así como normas sobre ruidos, deben calificarse de «plan o programa» en el sentido de las disposiciones de dicha Directiva? Si se pone de manifiesto que debió realizarse una evaluación medioambiental antes de la adopción de los instrumentos en cuestión, ¿podrá modular en el tiempo el Raad voor Vergunningsbetwistingen [Consejo del Contencioso de Autorizaciones] las consecuencias jurídicas del carácter ilegal de estos instrumentos? A este respecto, procede plantear una serie de subcuestiones:

1)    Un instrumento de actuación política como la citada Circular, respecto a la cual la competencia de elaboración se basa en el margen de apreciación y la libertad de actuación política de la autoridad en cuestión, por lo que no se trata de una indicación en sentido propio de la autoridad competente para la elaboración del «plan o programa», y para la cual tampoco se prevé un procedimiento formal de elaboración, ¿puede tener la consideración de plan o programa en el sentido del artículo 2, letra a), de la Directiva EAE?

2)    ¿Basta con que un instrumento de actuación política o una norma de carácter general, como los instrumentos en cuestión, prevean parcialmente una limitación del margen de apreciación de la autoridad que concede las autorizaciones para tener la consideración de «plan o programa» en el sentido del artículo 2, letra a), de la Directiva EAE, aun cuando no valgan como exigencia o como requisito necesario para la concesión de una autorización o no tengan como finalidad establecer un marco para la futura concesión de autorizaciones, pese a que el legislador de la Unión haya indicado que este objetivo constituye un elemento de la definición de «planes y programas»?

3)    ¿Puede definirse como un «plan o programa» en el sentido del artículo 2, letra a), de la Directiva EAE un instrumento de actuación política, como la citada Circular, cuya elaboración viene dictada por motivos de seguridad jurídica y que, por tanto, constituye una decisión completamente libre, y no resulta tal interpretación contraria a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual una interpretación teleológica de una Directiva no puede divergir esencialmente de la voluntad claramente expresada por el legislador de la Unión?

4)    ¿Puede definirse como un «plan o programa» en el sentido del artículo 2, letra a), de la Directiva EAE la sección 5.20.6 de la VLAREM II, que contiene normas cuya adopción no era obligatoria, y no resulta tal interpretación contraria a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual una interpretación teleológica de una Directiva no puede divergir esencialmente de la voluntad claramente expresada por el legislador de la Unión?

5)    ¿Pueden tener la consideración de «plan o programa [que] establezcan el marco para la autorización en el futuro de proyectos», en el sentido del artículo 2, letra a), y del artículo 3, apartado 2, de la Directiva EAE, un instrumento de actuación política y una Orden gubernamental de carácter normativo, como los instrumentos en cuestión, que revisten un valor indicativo limitado o, cuando menos, no establecen un marco del que quepa inferir un derecho a la ejecución de un proyecto, y que no confieren un derecho a un marco o a una medida dentro de los cuales puedan autorizarse proyectos, y no resulta tal interpretación contraria a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual una interpretación teleológica de una Directiva no puede divergir esencialmente de la voluntad claramente expresada por el legislador de la Unión?

6)    Un instrumento de actuación política como la Circular EME/2006/01 — RO/2006/02, que reviste un valor meramente indicativo, y/o una Orden gubernamental de carácter normativo, como la sección 5.20.6 de la VLAREM II, que establece meramente límites mínimos para la concesión de autorizaciones y, por lo demás, tiene una eficacia completamente autónoma en cuanto norma general, siendo así que ambas comprenden únicamente un número limitado de criterios y de modalidades y que ni el instrumento de actuación política ni la orden gubernamental es decisiva respecto a alguno de los criterios o modalidades, y habida cuenta de que, en consecuencia, cabría alegar que, en virtud de datos objetivos puede excluirse que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, ¿pueden tener la consideración de «plan o programa» en el sentido del artículo 2, letra a), en relación con el artículo 3, apartados 1 y 2, de la Directiva EAE y, por tanto, pueden tener la consideración de actos que, en virtud de la adopción de las normas y procedimientos de control aplicables en el sector en cuestión, establecen un conjunto significativo de criterios y modalidades para la aprobación y ejecución de uno o varios proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente?

7)    En caso de respuesta negativa a la anterior cuestión, ¿podrá un órgano jurisdiccional constatar tal circunstancia por sí mismo, una vez que se ha adoptado la orden o la pseudolegislación (como las normas de la VLAREM II en cuestión y la Circular)?

8)    Si un órgano jurisdiccional solo es competente de forma indirecta por vía de excepción y su decisión se aplica entre las partes, y si de la respuesta a la cuestión prejudicial se desprende que los instrumentos en cuestión son ilegales, ¿podrá decidir el mantenimiento de los efectos de la Orden y/o de la Circular ilegales si tales instrumentos ilegales contribuyen a un objetivo de protección del medio ambiente, como el perseguido por una Directiva en el sentido del artículo 288 TFUE, y se cumplen los requisitos que el Derecho de la Unión (tal como se establecen en la sentencia Association France Nature Environnement [asunto C-379/15]) establece para tal mantenimiento?

9)    En caso de respuesta negativa a la cuestión 8, ¿puede un órgano jurisdiccional acordar el mantenimiento de los efectos del proyecto impugnado para, de este modo, cumplir indirectamente los requisitos que el Derecho de la Unión (tal como se establecen en la sentencia Association France Nature Environnement) establece para el mantenimiento de las consecuencias jurídicas del plan o programa que no se ajusta a la Directiva EAE?

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1 Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (DO 2001, L 197, p. 30).