CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

DOMNUL MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA

prezentate la 15 mai 2019(1)

Cauza C378/18

Landwirtschaftskammer Niedersachsen

împotriva

Reinhard Westphal

[cerere de decizie preliminară formulată de Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală, Germania)]

„Întrebare preliminară – Politica agricolă comună – Scheme de ajutoare comunitare – Plăți pe suprafață – Recuperarea sumelor plătite în mod necuvenit – Sancțiuni – Prescripție – Momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție – Aplicare eventuală a normelor referitoare la protecția intereselor financiare ale Uniunii”






1.        Un agricultor german a solicitat, în anii 2001 și 2002, mai multe ajutoare în temeiul Regulamentului (CE) nr. 1251/1999(2), pentru anumite suprafețe agricole. Acesta a primit plățile aferente la câteva luni de la formularea cererilor respective, însă, în anul 2006, Landwirtschaftskammer Niedersachsen (Camera pentru agricultură a landului Saxonia Inferioară, Germania, denumită în continuare „Camera pentru agricultură”) a apreciat că agricultorul a declarat în mod incorect suprafața parcelelor sale, motiv pentru care a decis să anuleze în totalitate ajutoarele, drept sancțiune adecvată pentru comportamentul respectiv.

2.        Litigiul desfășurat în fața instanțelor germane a avut ca obiect termenul de prescripție aplicabil acestor fapte, problema fiind legată de presupusul caracter retroactiv in melius al anumitor dispoziții de drept al Uniunii care au instituit un regim de sancționare mai favorabil.

I.      Cadrul normativ

A.      Dispozițiile privind politica agricolă comună

1.      Regulamentul (CEE) nr. 3887/92(3)

3.        În conformitate cu articolul 9 alineatul (2):

„În cazul în care se constată că suprafața declarată într‑o cerere de ajutor pe suprafață este mai mare decât suprafața determinată, cuantumul ajutorului se calculează pe baza suprafeței efectiv determinate în urma controlului. Cu toate acestea, cu excepția cazurilor de forță majoră, suprafața efectiv determinată se reduce cu dublul diferenței constatate, dacă aceasta este mai mare de 3 % sau de 2 ha, dar mai mică de 20 % din suprafața determinată.

În cazul în care excedentul constatat este mai mare de 20 % din suprafața determinată, nu se acordă niciun ajutor pentru suprafața în cauză.

[…]

În sensul prezentului articol, «suprafață determinată» înseamnă suprafața în legătură cu care sunt îndeplinite toate condițiile prevăzute de regulamente […].” [traducere neoficială].

2.      Regulamentul (CE) nr. 2419/2001(4)

4.        Articolul 32 alineatul (1) prevede:

„Dacă, pentru o grupă de culturi, suprafața declarată este mai mare decât suprafața determinată în conformitate cu articolul 21 alineatul (2)[(5)], cuantumul ajutorului se calculează pe baza suprafeței determinate, din care se scade dublul diferenței constatate, dacă aceasta este mai mare de 3 % sau 2 de ha din suprafața determinată, dar mai mică sau egală cu 20 % din aceasta.

În cazul în care diferența constatată este mai mare de 20 % din suprafața determinată, nu se acordă niciun ajutor pentru grupa de culturi în cauză.”

5.        Articolul 49 („Recuperarea sumelor plătite în mod necuvenit”) prevede:

„(1)      În cazul în care a primit plăți necuvenite, producătorul are obligația de a rambursa sumele respective, majorate cu dobânzile calculate în conformitate cu dispozițiile alineatului (3).

[…]

(5)      Obligația de rambursare prevăzută la alineatul (1) nu se aplică în cazul în care între data la care s‑a plătit ajutorul și data la care beneficiarul a fost notificat prima oară de către autoritatea competentă asupra caracterului necuvenit al plății a trecut o perioadă mai mare de zece ani.

Cu toate acestea, perioada prevăzută în primul paragraf este redusă la patru ani în cazul în care beneficiarul a acționat cu bună‑credință.

(6)      Sumele care trebuie recuperate în urma aplicării reducerilor și a excluderilor prevăzute la articolul 13 și în titlul IV sunt supuse unui termen de prescripție de patru ani.

[…]” [traducere neoficială]

6.        Articolul 52a, intitulat „Prescripția în cazul cererilor de ajutor privind anii de comercializare și perioadele de primă care au început înainte de 1 ianuarie 2002”, adăugat prin intermediul articolului 1 punctul 13 din Regulamentul (CE) nr. 118/2004(6), prevede:

„Prin derogare de la articolul 54 alineatul (2) și fără a aduce atingere normelor de prescripție mai favorabile stabilite de statele membre, articolul 49 alineatul (5) este aplicabil de asemenea cererilor de ajutor privind anii de comercializare și perioadele de primă care au început înainte de 1 ianuarie 2002, cu excepția cazului în care autoritatea competentă a notificat deja beneficiarul cu privire la caracterul necuvenit al plății în cauză înainte de 1 februarie 2004.”

7.        Chiar dacă Regulamentul nr. 2419/2001 a fost abrogat prin articolul 80 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 796/2004(7), normele privind prescripția, stabilite la articolul 73 alineatele (1), (5) și (6) din primul regulament, au fost menținute până la abrogarea sa, la 1 ianuarie 2010, prin articolul 86 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 1122/2009(8). Acesta din urmă a fost, la rândul său, înlocuit de Regulamentul (UE) nr. 640/2014(9), care este în vigoare de la 1 ianuarie 2015.

B.      Dispoziții privind protecția intereselor financiare ale Uniunii. Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95(10)

8.        Reglementarea care guvernează combaterea fraudei în vederea protejării intereselor financiare ale Uniunii este Regulamentul nr. 2988/85, care are caracter general și care este subsidiar normelor sectoriale, în special în domeniul agriculturii.

9.        Conform considerentului (9) al acestuia:

„întrucât măsurile și sancțiunile comunitare prevăzute pentru îndeplinirea obiectivelor politicii agricole comune formează o parte integrantă a sistemelor de ajutoare; întrucât […] își au propria lor finalitate; întrucât eficacitatea acestora trebuie asigurată prin efectul imediat al normelor comunitare […]”.

10.      Articolul 1 alineatul (2), inclus în titlul I („Principii generale”), prevede:

„Constituie abatere orice încălcare a unei dispoziții de drept [al Uniunii], ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al [Uniunii] sau bugetele gestionate de [aceasta], fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele [Uniunii], fie prin cheltuieli nejustificate.”

11.      Conform articolului 2 alineatul (2):

„Nicio sancțiune administrativă nu poate fi impusă în absența unor dispoziții în acest sens prevăzute într‑un act comunitar emis anterior abaterii respective. În cazul modificării ulterioare a dispozițiilor care impun sancțiuni administrative și care sunt incluse în normele comunitare, se aplică retroactiv dispozițiile mai favorabile.”

12.      Articolul 3 prevede:

„(1)      Termenul de prescripție a acțiunii este de patru ani de la săvârșirea abaterii menționate la articolul 1 alineatul (1). […]

În cazul unor abateri continue sau repetate, termenul de prescripție curge din ziua în care încetează săvârșirea abaterii respective.

[…]

Prescripția acțiunii este întreruptă de orice act al unei autorități competente, adus la cunoștința persoanei în cauză, cu privire la cercetarea sau urmărirea în justiție a abaterii respective. Fiecare întrerupere face ca termenul de prescripție să înceapă din nou de la zero.

[…]

(2)      Termenul de aplicare a deciziei prin care se instituie o sancțiune administrativă este de trei ani. […]

Cazurile de întrerupere și de suspendare sunt reglementate de dispozițiile relevante de drept intern.

(3)      Statele membre își păstrează posibilitatea de a aplica un termen mai lung decât cel prevăzut în alineatul (1) și, respectiv, (2).”

II.    Situația de fapt și desfășurarea litigiului principal

13.      Vom prezenta situația de fapt, astfel cum este expusă în decizia de trimitere, din care vom transcrie literal anumite pasaje, nu fără să atragem atenția asupra lipsei relative de calitate a unora dintre ele.

14.      Domnul Westphal, agricultor, a solicitat în luna mai 2000 și, respectiv, 2001(11) mai multe plăți pe suprafață pentru respectivele perioade de primă, în conformitate cu schema de sprijin pentru producătorii anumitor culturi arabile.

15.      Camera pentru agricultură a aprobat plățile și le‑a efectuat înainte de încheierea fiecărui an în care au fost depuse cererile(12).

16.      „Cu ocazia unui control la fața locului efectuat [la 12] ianuarie 2006, [Camera pentru agricultură] a constatat abateri în ceea ce privește informațiile referitoare la terenurile retrase din circuitul agricol. În urma audierii [domnului Westphal], aceasta a anulat, prin decizia din 23 iulie 2007, o parte din deciziile de aprobare pentru anii 2000 și 2001, solicitând restituirea sumelor plătite în plus. În ceea ce privește calcularea sumelor, aceasta a considerat că nu ar fi trebuit acordat niciuna, ca sancțiune pentru supradeclararea suprafețelor necultivate.”(13).

17.      Domnul Westphal a formulat acțiune împotriva deciziei respective. „În cadrul procedurii de apel, acesta a acceptat retragerea ajutoarelor și restituirea cuantumului lor, în măsura în care acestea nu sunt solicitate cu titlu de sancțiuni. […] În ceea ce privește suma rămasă de restituit, solicitată cu titlu de sancțiune, instanța de apel a anulat decizia din 23 iulie 2007”(14).

18.      Argumentele instanței de apel prezentate în justificarea hotărârii sale au fost următoarele(15):

–      erau îndeplinite condițiile materiale pentru aplicarea sancțiunii prevăzute la articolul 9 alineatul (2) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 3887/92. În ceea ce privește cei doi ani în cauză, diferența dintre suprafața necultivată declarată și cea efectiv determinată depășea 20 % din aceasta din urmă;

–      cu toate acestea, sancțiunea s‑a prescris;

–      principiul aplicării retroactive a normei de sancționare mai favorabile [articolul 2 alineatul (2) a doua teză din Regulamentul nr. 2988/95] impunea aplicarea regimului de prescripție stabilit la articolul 49 alineatele (5) și (6) din Regulamentul nr. 2419/2001;

–      conform regimului respectiv, sancțiunea s‑a prescris, deoarece au trecut mai mult de 4 ani între datele la care s‑au plătit ajutoarele și data la care reclamantul a fost informat de către autoritatea competentă, în urma controalelor efectuate la fața locului, că ajutoarele i‑au fost acordate în mod necuvenit;

–      aceste norme de prescripție sunt mai puțin severe decât cele aplicabile în lipsa lor[, și anume, articolul 3 alineatul (1) al doilea paragraf prima teză din Regulamentul nr. 2988/95], deoarece, conform acestei din urmă dispoziții, în cazul abaterilor repetate, precum aceasta, termenul de prescripție începe să curgă numai când încetează săvârșirea abaterii.

19.      Camera pentru agricultură a declarat recurs împotriva hotărârii respective la instanța de trimitere.

III. Întrebările preliminare și procedura în fața Curții

20.      Instanța de trimitere împărtășește opinia instanței de apel conform căreia sunt îndeplinite condițiile pentru aplicarea sancțiunii în conformitate cu Regulamentul nr. 3887/92, în special având în vedere diferența mai mare de 20 % dintre suprafața declarată și cea determinată.

21.      În schimb, aceasta are îndoieli privind aplicarea criteriului privind sancțiunea mai favorabilă, invocând faptul că:

–      Regulamentul nr. 3887/92 nu conținea norme de prescripție a sancțiunilor, motiv pentru care sunt aplicabile cele prevăzute la articolul 3 alineatul (1) primul și al doilea paragraf din Regulamentul nr. 2988/95, care prevăd un termen de prescripție de 4 ani, care curge de la încetarea abaterii repetate(16);

–      dreptul german nu a făcut uz de posibilitatea de a reglementa „un termen mai lung”, la care face referire articolul 3 alineatul (3) din Regulamentul nr. 2988/95;

–      prin adoptarea, pentru prima dată, în cuprinsul articolului 49 alineatele (5) și (6) din Regulamentul nr. 2419/2001, a unei norme sectoriale de prescripție a sancțiunilor constând în recuperarea plăților necuvenite, inclusiv restituirile ca urmare a reducerilor sau a excluderilor, s‑a modificat momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție, luându‑se ca referință plata ajutorului, cu toate ca s‑a menținut perioada de 4 ani.

22.      Întrucât articolul 49 alineatul (6) din Regulamentul nr. 2419/2001 nu stabilește momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție a sumelor care trebuie recuperate ca urmare a aplicării reducerilor și a excluderilor, instanța de trimitere solicită să se stabilească:

–      dacă trebuie să aplice dies a quo menționat la alineatul (5) al articolului respectiv (data la care s‑a plătit ajutorul). În caz afirmativ, prescripția a intervenit;

–      dacă, dimpotrivă, trebuie să elimine această lacună prin recurgerea la articolul 3 alineatul (1) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 2988/95 drept reglementare generală subsidiară, prescripția nu a intervenit.

23.      Or, principiul aplicării normei de sancționare mai favorabile [articolul 2 alineatul (2) a doua teză din Regulamentul nr. 2988/95] ar fi aplicabil, în pofida faptului că noul regim sectorial prevăzut de Regulamentul nr. 2419/2001 a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2002, cu alte cuvinte, după plata ajutoarelor(17). În plus, acest din urmă regulament nu a modificat regimul ajutoarelor și al sancțiunilor, astfel încât, potrivit jurisprudenței, principiul respectiv poate fi aplicat chiar dacă contextul normativ este diferit(18).

24.      Ar mai trebui să se stabilească dacă noile norme de prescripție constituie dispoziții care impun sancțiuni administrative,  în sensul articolului 2 alineatul (2) a doua teză din Regulamentul nr. 2988/95. Potrivit instanței de trimitere, instanțele germane penale includ prescripția infracțiunilor în dreptul procedural, astfel încât principiul aplicării legii mai favorabile(19) intră în discuție numai atunci când, între săvârșirea faptelor și pronunțarea hotărârii, sancțiunea penală de drept material este înăsprită, modificându‑se, prin urmare, termenul de prescripție, situație care nu se regăsește în litigiu. În orice caz, ar trebui să se ia în considerare caracterul echitabil și faptul că introducerea unui nou regim de prescripție implică în mod obligatoriu o nouă analiză a normei de către legiuitor.

25.      În cazul în care norma de prescripție mai favorabilă nu este aplicabilă, articolul 49 alineatul 6 din Regulamentul nr. 2419/2001 ar fi lipsit de aplicabilitate. Astfel, s‑ar ridica problema eventualei aplicări prin analogie a alineatului (5) al aceluiași articol, chiar dacă modul său de redactare nu permite acest lucru. Potrivit instanței de trimitere, este logic să se considere că modul de redactare a articolului 52a din Regulamentul nr. 2419/2001 se bazează pe ideea că articolul 49 alineatul (6) nu necesită o dispoziție specifică deoarece articolul 2 alineatul (2) a doua teză din Regulamentul nr. 2988/95 asigură deja un sistem coerent. Prin urmare, instanța de trimitere dorește să se stabilească dacă există un vid legislativ pe care îl poate completa prin analogie.

26.      În acest context, Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală, Germania) a hotărât să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

„1)      Termenul de prescripție prevăzut la articolul 49 alineatul (6) din Regulamentul (CE) nr. 2419/2001 începe să curgă de la data plății ajutorului sau momentul de la care începe să curgă este reglementat potrivit articolului 3 alineatul (1), în speță articolul 3 alineatul (1) al doilea paragraf prima teză, din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95?

2)      Normele de prescripție prevăzute la articolul 49 alineatul (6) din Regulamentul (CE) nr. 2419/2001, respectiv la articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2988/95 constituie dispoziții care impun sancțiuni administrative în sensul articolului 2 alineatul (2) a doua teză din Regulamentul nr. 2988/95?

3)      Articolul 52a din Regulamentul (CE) nr. 2419/2001, care prevede aplicarea retroactivă a normei de prescripție prevăzute la articolul 49 alineatul (5) din Regulamentul (CE) nr. 2419/2001, se poate aplica prin analogie și la articolul 49 alineatul (6) din Regulamentul (CE) nr. 2419/2001?”

27.      Instanța de trimitere explică faptul că, dacă ar fi aplicabil articolul 3 alineatul (1) al doilea paragraf prima teză din Regulamentul nr. 2988/95 (prima întrebare), celelalte întrebări nu ar mai necesita un răspuns. Dimpotrivă, dacă ar trebui să se răspundă la a doua întrebare și răspunsul ar fi afirmativ, nu ar mai fi necesar să se răspundă la a treia întrebare.

28.      Decizia de trimitere a fost înregistrată la grefa Curții la 8 iunie 2018. Au formulat observații scrise în termen Camera pentru agricultură și Comisia Europeană. S‑a considerat că nu este necesar să se desfășoare o ședință.

IV.    Analiză juridică

A.      Cu privire la prima întrebare preliminară

1.      Norme de prescripție relevante

29.      Din situația de fapt prezentată în decizia de trimitere rezultă că, prin decizia din 23 iulie 2007, Camera pentru agricultură i‑a aplicat domnului Westphal o sancțiune în sensul articolului 9 alineatul (2) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 3887/92. Sancțiunea a fost aplicată cu privire la cererile de ajutor depuse în luna mai a anilor 2000 și 2001 pentru respectivii ani de comercializare, cereri care au fost aprobate în aceiași ani. Administrația competentă a intervenit pentru prima dată tocmai în luna ianuarie 2006, atunci când a efectuat un control la fața locului și a constatat diferența dintre suprafețe, ceea ce generează îndoieli privind prescripția.

30.      Întrebările preliminare par să plece de la premisa că termenul de prescripție (4 ani) prevăzut la articolul 49 alineatul (6) din Regulamentul nr. 2419/2001 este aplicabil în prezenta cauză. Cu toate acestea, pentru motivele prezentate în continuare, considerăm că alineatul respectiv nu este relevant pentru soluționarea cauzei.

31.      Principalul motiv constă în natura reducerilor și a excluderilor menționate, în ceea ce privește prescripția, la articolul 49 alineatul (6) din Regulamentul nr. 2419/2001. Din modul de redactare a articolelor 13 (pentru cererile depuse după termen), 32 (pentru reducerile și excluderile determinate de supradeclarările privind suprafețele)(20) și 38 (pentru cele privind diferențele dintre numerele de capete de bovine) din regulamentul respectiv rezultă că acesta prevede sancțiuni pecuniare veritabile, și anume plata unor sume mult mai mari decât cele rezultate dintr‑un calcul proporțional între ceea ce s‑a declarat în exces și suma care poate fi recuperată de administrație.

32.      Reducerile și excluderile se configurează, astfel, ca o sancțiune în sensul articolului 5 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 2988/95(21), întrucât obligă solicitantul să plătească o sumă mai mare decât cele primite în mod nejustificat. Jurisprudența Curții a confirmat caracterul punitiv al acestor prevederi legale, pe care nu ezită să le califice drept sancțiuni(22).

33.      Sumele care trebuie recuperate ca urmare a reducerilor și a excluderilor se calculează, în mod logic, în respectivele decizii administrative de sancționare. Sumele menționate devin exigibile începând de la data la care au fost emise deciziile respective. Și, astfel cum reglementarea generală [articolul 3 alineatul (2) primul paragraf din Regulamentul nr. 2988/95] prevede un „termen de executare de 3 ani [a] deciziei prin care se stabilește sancțiunea administrativă”, în norma sectorială [articolul 49 alineatul (6) din Regulamentul nr. 2419/2001] se stabilește un termen de prescripție de 4 ani, care trebui înțeles ca perioada maximă în care administrația poate percepe sumele recuperabile în temeiul sancțiunii aplicate(23).

34.      În opinia noastră, această interpretare evită situația absurdă pe care ar implica‑o stabilirea unui termen de prescripție de numai 4 ani pentru comportamente care, ca urmare a caracterului lor antijuridic pronunțat, sunt însoțite de sancțiuni [alineatul (6)], și, dimpotrivă, un termen de 10 ani pentru celelalte comportamente mai puțin grave [alineatul (5)], care generează numai obligația de rambursare. Singura explicație pe care o identificăm constă în aceea că este vorba despre termene de natură diferită și că alineatul (6) privește, așa cum am menționat, executarea sancțiunii înseși.

35.      Or, în acest litigiu nu pare să se conteste termenul de prescripție pentru executarea sancțiunilor (reduceri și excluderi) aplicate prin decizia Camerei pentru agricultură din 23 iulie 2007(24). Diferendul se limitează la prescripția obligației de rambursare a sumelor acordate agricultorului drept ajutor pentru anii de comercializare 2000 și 2001 și pe care acesta le‑a primit în mod nejustificat deoarece nu corespundeau suprafețelor reale.

36.      Prin urmare, considerăm că interpretarea articolului 49 alineatul (6) din Regulamentul nr. 2419/2001 nu este relevantă în prezenta cauză.

37.      În Regulamentul nr. 1251/1999, pe care se întemeiau cererile depuse de domnul Westphal, nu exista nicio dispoziție privind prescripția obligațiilor de rambursare rezultate din abateri precum cele din acest litigiu. O astfel de dispoziție nu se regăsea nici în Regulamentul nr. 3887/92, articolul 9 din acesta fiind invocat drept temei de Camera pentru agricultură pentru a adopta decizia de sancționare din 23 iulie 2007.

38.      În lipsa unor norme specifice, trebuia să se recurgă la norma generală(25), și anume la articolul 3 din Regulamentul nr. 2988/95, în vigoare la momentul depunerii cererilor și al plății ajutoarelor solicitate (în anii 2000 și 2001)(26).

39.      Cu toate acestea, în anul 2001 a fost adoptată o reglementare specifică (pentru ajutoarele din domeniul agricol) care instituie propriile norme în ceea ce privește prescripția. Regimul de prescripție sectorial pentru restituirea plăților necuvenite privind acest tip de ajutoare a fost reglementat la articolul 49 din Regulamentul nr. 2419/2001 și a fost modificat parțial în anul 2004, atunci când în regulamentul respectiv a fost introdus articolul 52a.

40.      Noul regim de prescripție a dobândit efect retroactiv ca urmare a modificării, în anul 2004, a Regulamentului nr. 2419/2001. Concret, obligațiile de rambursare referitoare la cererile de ajutor aferente anilor de comercializare care au început înainte de 1 ianuarie 2002 puteau beneficia de termenul de prescripție prevăzut la articolul 49 alineatul (5) din Regulamentul nr. 2419/2001(27).

41.      Conform noului regim, aplicabil retroactiv, obligația de rambursare se prescrie atunci când au trecut 10 ani (în cazul în care nu a existat bună‑credință) sau 4 ani (în cazul în care a existat bună‑credință) „între data la care s‑a plătit ajutorul și data la care beneficiarul a fost notificat prima oară de către autoritatea competentă asupra caracterului necuvenit al plății”. Acesta este, în definitiv, modul de redactare a articolului 49 alineatul (5) din Regulamentul nr. 2419/2001.

42.      Prin introducerea articolului 52a, extinderea efectelor articolului 49 alineatul (5) din Regulamentul nr. 2419/2001 la cererile de ajutor depuse înainte de 1 ianuarie 2002 (precum în prezenta cauză) a intrat în vigoare la 25 ianuarie 2004. Având în vedere că la data respectivă curgea încă termenul (general) de prescripție de 4 ani, în conformitate cu articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2988/95, nu se ridică probleme din perspectiva securității juridice(28) în ceea ce privește abaterile săvârșite cu bună‑credință: conform celor două regimuri (cel general și cel special), termenul de prescripție era identic, și anume de 4 ani.

43.      Problemele ridicate de caracterul retroactiv al articolului 49 alineatul (5) din Regulamentul nr. 2419/2001 sunt mai complexe dacă se apreciază că domnul Westphal nu a acționat cu bună‑credință. În această ipoteză, termenul de prescripție prevăzut de noua reglementare sectorială (10 ani) este mai împovărător decât cel stabilit de reglementarea generală (4 ani). Cu toate acestea, considerăm că aplicarea retroactivă respectivă este întemeiată din punct de vedere juridic.

44.      Astfel, jurisprudența Curții a acordat statelor membre, în materie contravențională, posibilitatea de a stabili termene de prescripție mai lungi, de care pot face uz numai dacă, la data la care a intrat în vigoare noul termen, abaterea nu era prescrisă și dacă se respectă principiile generale ale dreptului Uniunii(29), concret, cele ale securității juridice și proporționalității.

45.      Considerăm că nu există motive pentru a nu extinde aceste orientări jurisprudențiale la reglementarea care emană de la legiuitorul european, care este supusă acelorași criterii.

46.      Or, în prezenta cauză, prelungirea termenului de prescripție la 10 ani [articolul 49 alineatul (5) din Regulamentul nr. 2419/2001] este aplicabilă numai în ceea ce privește cererile depuse cu rea‑credință al căror termen nu s‑a împlinit încă(30).

47.      În ceea ce privește caracterul proporțional(31), cu toate că un termen de 10 ani poate părea excesiv, această impresie devine relativă dacă se iau în considerare sumele utilizate anual pentru primele din domeniul agriculturii și faptul că acestea sunt repartizate între un număr mare de cereri, în privința cărora autoritățile statelor membre nu pot efectua un control exhaustiv, limitându‑se să le verifice prin sondaj.

2.      Dies a quo privind începerea termenului de prescripție

48.      Aplicabilitatea ratione temporis a articolului 49 alineatul (5) din Regulamentul nr. 2419/2001 permite să se deducă data la care a început să curgă termenul de prescripție a obligației de rambursare a domnului Westphal: data la care s‑a plătit ajutorul, astfel cum prevede primul paragraf al dispoziției respective.

49.      Astfel, spre deosebire de Regulamentul nr. 2988/95, care stabilește la articolul (3) dies a quo de la care începe să curgă termenul de prescripție și data săvârșirii abaterii (în prezenta cauză poate fi orice dată din luna mai 2000 și, respectiv, 2001)(32), articolul 49 alineatul (5) primul paragraf din Regulamentul nr. 2419/2001 marchează începutul prescripției de la data la care s‑a plătit ajutorul.

50.      Pe de altă parte, Regulamentul nr. 2419/2001 nu face distincție între abateri unice și abateri continue, precum Regulamentul nr. 2988/95. Instanța de trimitere pleacă de la premisa că este vorba despre o abatere continuă(33), deoarece include cele două cereri depuse în anii 2000 și 2001.

51.      Această calificare poate fi confirmată atât prin lecturarea Regulamentului nr. 1251/1999(34), care introduce o structură a cererilor de ajutor (precum cele ale domnului Westphal) bazată pe modelul „mai întâi cererea, apoi plata”, cât și de situația de fapt din litigiu, întrucât cererile au fost depuse în doi ani succesivi, și anume în mai 2000 și în mai 2001, iar ajutoarele au fost plătite în ultimele luni ale fiecărui an.

52.      Or, potrivit jurisprudenței Curții, în aceste cazuri, termenul de prescripție începe să curgă de la data producerii prejudiciului economic asupra bugetului Uniunii, cu alte cuvinte, de la data plății, întrucât aceasta a fost efectuată ulterior acțiunii sau omisiunii care constituie o încălcare a dreptului Uniunii(35).

53.      În definitiv, criteriul prevăzut la articolul 49 alineatul (5) din Regulamentul nr. 2419/2001 pentru fixarea datei de la care începe să curgă termenul de prescripție coincide cu cel stabilit de Curte pentru abaterile continue. În acest litigiu, ambele criterii conduc la același rezultat: dies a quo este data la care se plătește ajutorul acordat în mod necuvenit.

54.      Se impune o ultimă clarificare cu privire la termenul aplicabil dintre cele două prevăzute la articolul 49 alineatul (5) din Regulamentul nr. 2419/2001, având în vedere inactivitatea prealabilă prezumată a administrației în ambele cazuri până în anul 2006: cel de 10 ani de la data plății, fără nicio altă condiție, sau cel de 4 ani de la data plății, cu condiția ca domnul Westphal să fi acționat cu bună‑credință.

55.      Având în vedere că aprecierea bunei‑credințe este o chestiune de fapt, revine instanței de trimitere sarcina de a o analiza și, în funcție de constatarea sa(36), de a aplica varianta corespunzătoare.

B.      Cu privire la a doua întrebare preliminară

56.      Instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă normele de prescripție conținute la articolul 49 alineatul (6) din Regulamentul nr. 2419/2001 și la articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2988/95 pot fi calificate drept dispoziții care impun sancțiuni administrative.

57.      În opinia sa, aplicarea principiului retroactivității in melius, specific normelor de natură punitivă ulterioare care prevăd un tratament mai favorabil pentru persoana afectată, depinde de răspunsul care se va da. Concretizarea principiului respectiv se regăsește la articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2988/95 și la articolul 49 alineatul (1) ultima teză din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene(37).

58.      Considerăm că nu este necesar să se răspundă la această întrebare, deoarece, în opinia noastră, articolul 49 alineatul (6) din Regulamentul nr. 2419/2001 nu este aplicabil. Argumentele pe care le vom prezenta în continuare au, așadar, numai un caracter subsidiar.

59.      În acest stadiu trebuie să facem trimitere din nou la jurisprudența stabilită în Hotărârea Taricco și alții(38), completată cu cea stabilită în Hotărârea M.A.S și M.B.(39). În aceasta din urmă, răspunsul Curții a fost dat luându‑se în considerare că instanța de trimitere a subliniat „natura materială a normelor de prescripție prevăzute în ordinea juridică italiană, care implică faptul ca aceste norme să fie rezonabil de previzibile pentru justițiabili la momentul săvârșirii infracțiunilor imputate, fără a putea fi modificate in peius în mod retroactiv(40)”.

60.      Or, în Hotărârea M.A.S și M.B se arată că trebuie să se țină seama de aspectul dacă, conform normelor naționale ale instanței care trebuie să aplice dreptul Uniunii, „cerințele privind previzibilitatea, precizia și neretroactivitatea, inerente principiului legalității infracțiunilor și pedepselor, se aplică […] și regimului de prescripție pentru infracțiuni”(41).

61.      Instanța de trimitere a confirmat că, în dreptul german, prescripția nu este inclusă în dreptul material, ci în dreptul procedural penal, astfel încât în privința normelor care o reglementează nu ar fi aplicabil principiul proporționalității (și, prin urmare, nici cel al retroactivității in melius). Conform deciziei de trimitere, principiul legalității pedepselor nu se referă la normele de prescripție(42).

62.      Dacă acest lucru este adevărat, normele care stabilesc perioade mai scurte în ceea ce privește prescripția infracțiunilor sau a sancțiunilor administrative nu ar trebui să se aplice, în mod invariabil, în detrimentul celor care, la momentul săvârșirii faptelor, prevedeau termene de prescripție mai lungi. Mai mult, astfel cum am subliniat deja(43), nu există niciun impediment pentru a prelungi termenele de prescripție aplicabile infracțiunilor de acest tip care nu s‑au prescris încă, astfel cum a statuat Curtea în Hotărârea Glencore Céréales France(44).

63.      Din altă perspectivă, orientată în mai mare măsură pe împrejurările speciale din litigiu, Camera pentru agricultură subliniază că valoarea sancțiunii aplicabile în conformitate cu lex posterior (articolul 32 din Regulamentul nr. 2419/2001) nu era mai mică decât cea care rezultă din aplicarea dispoziției în temeiul căreia domnul Westphal a fost sancționat (articolul 9 din Regulamentul nr. 3887/92).

64.      Cu toate că principiul retroactivității normei de sancționare mai favorabile se aplică atunci când o dispoziție a Uniunii modifică a posteriori – prin reducere – sancțiunea prevăzută de altă dispoziție anterioară, în prezenta cauză este vorba despre aceeași sumă, în cazul ambelor dispoziții.

65.      Pentru ca principiul retroactivității in melius să fi fost aplicabil, ar trebui să fi existat „o schimbare de opinie a legiuitorului comunitar în ceea ce privește caracterul adecvat al sancțiunilor din perspectiva gravității abaterii în cauză”(45). Din această schimbare de opinie ar trebui să rezulte că valoarea sancțiunii, conform noii norme, este mai mică decât cea rezultată din aplicarea normei anterioare(46). Această situație nu pare să se regăsească în prezenta cauză.

C.      Cu privire la a treia întrebare preliminară

66.      Prin intermediul celei de a treia întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă efectul retroactiv al normei de prescripție prevăzute la articolul 49 alineatul (5) din Regulamentul nr. 2419/2001 s‑ar putea aplica prin analogie în ceea ce privește alineatul (6) al aceluiași articol.

67.      Considerăm că, la fel ca în cazul celei de a doua întrebări preliminare, nu se impune un răspuns nici în ceea ce o privește pe a treia, deoarece referirile la articolul 49 alineatul (6) din Regulamentul nr. 2419/2001 nu pot fi utilizate în vederea soluționării litigiului. Cu toate acestea, ne vom pronunța, cu titlu pur subsidiar, și asupra acestei întrebări.

68.      Reducerile și excluderile la care face referire articolul 49 alineatul (6) din Regulamentul nr. 2419/2001 necesită intervenția autorității competente care le‑a aplicat. Astfel cum am afirmat, această împrejurare este diferită de cea privind inactivitatea administrației timp de 10 sau de 4 ani – acestea fiind termenele de prescripție prevăzute la articolul 49 alineatul (6) din regulamentul menționat – referitor la obligațiile de rambursare a sumelor a căror plată nu i‑a fost impusă beneficiarului.

69.      Considerăm că decizia legiuitorului de a adăuga articolul 52a în Regulamentul nr. 2419/2001, limitând efectul retroactiv al termenelor (noi) de prescripție la situațiile prevăzute la articolul 49 alineatul (5), fără a le afecta pe cele enumerate la alineatul (6), a fost luată cu scopul de a diferenția – iar nu de a echivala – cele două situații, care nu sunt similare.

70.      În plus, în ceea ce privește situațiile în care solicitantul a acționat cu bună‑credință, termenul de prescripție prevăzut la articolul 49 alineatul (5) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 2149/2001 coincide cu cel stabilit la articolul 3 alineatul (1) primul paragraf din Regulamentul nr. 2988/95, pe care l‑a înlocuit, în realitate, în domeniul ajutoarelor în litigiu.

71.      Având în vedere aspectele anterioare, concluzionăm că legiuitorul, prin faptul că a reglementat termenele de prescripție (articolul 52a din Regulamentul nr. 2419/2001) în modul respectiv, a urmărit în mod deliberat să prelungească termenul de prescripție a obligațiilor de rambursare la 10 ani, în privința tuturor declarațiilor (cererilor) completate eronat în mod intenționat, incluzându‑le pe cele aferente anilor de comercializare anteriori anului 2002, și să mențină termenul de 4 ani în ceea ce privește declarațiile completate fără rea‑credință.

72.      De altfel, odată ce administrația a intervenit pentru a stabili suma care poate fi recuperată prin reducere și/sau excludere, prin decizia corespunzătoare, este irelevantă buna sau reaua‑credință a solicitantului interesat, în special din perspectiva prescripției.

73.      În definitiv, nu sunt îndeplinite condițiile pentru a extinde caracterul retroactiv al prescripției, prevăzut la articolul 49 alineatul (5) coroborat cu articolul 52a, ambele din Regulamentul nr. 2419/2001, la alineatul (6) al aceluiași articol 49.

V.      Concluzie

74.      În temeiul argumentelor anterioare, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală, Germania) după cum urmează:

„Într‑o situație precum cea din litigiul principal, în care s‑a aplicat o sancțiune unui agricultor care a depus cereri de ajutor în care suprafața declarată este mai mare decât cea determinată ulterior de autoritatea competentă, articolul 49 din Regulamentul (CE) nr. 2419/2001 al Comisiei din 11 decembrie 2001 de stabilire a normelor de aplicare a sistemului integrat de gestionare și control privind anumite scheme de ajutoare comunitare instituite prin Regulamentul (CEE) nr. 3508/92 al Consiliului trebuie interpretat în sensul că:

–      în conformitate cu alineatul (5) al articolului 49 menționat, se poate considera prescrisă obligația de rambursare a sumelor plătite în mod necuvenit, cu condiția ca autoritatea competentă să nu fi efectuat niciun act prin care să urmărească recuperarea acestora, prin simpla împlinire a unui termen fie de 10 ani de la data la care s‑a efectuat plata, fie de 4 ani de la aceeași dată, în cazul în care solicitantul a acționat cu bună‑credință. Revine instanței de trimitere sarcina de a stabili dacă persoana interesată a acționat cu bună‑credință atunci când a depus cererile în litigiu;

–      articolul 49 alineatul (6) nu este aplicabil situației din litigiu;

–      normele privind prescripția cererilor de ajutor aferente anilor de comercializare și perioadelor de primă care au început înainte de 1 ianuarie 2002, astfel cum figurează la articolul 52a din Regulamentul nr. 2419/2001, nu constituie «dispoziții care impun sancțiuni administrative», în sensul articolului 2 alineatul (2) a doua teză din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene;

–      condițiile privind prescripția prevăzute la articolul 49 alineatul (5) sunt diferite de cele aplicabile pentru prescripție prevăzute la articolul 49 alineatul (6), astfel încât caracterul retroactiv al alineatului (5) coroborat cu articolul 52a din Regulamentul nr. 2419/2001 nu poate fi extins prin analogie la alineatul (6) respectiv.”


1      Limba originală: spaniola.


2      Regulamentul Consiliului din 17 mai 1999 de stabilire a unui regim de sprijin pentru producătorii de anumite culturi arabile (JO 1999, L 160, p. 1).


3       Regulamentul Comisiei din 23 decembrie 1992 de stabilire a normelor de aplicare a sistemului integrat de gestionare și control pentru anumite scheme de ajutoare comunitare (JO 1992, L 391, p. 36), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 2801/1999 al Comisiei din 21 decembrie 1999 (JO 1999, L 340, p. 29).


4       Regulamentul Comisiei din 11 decembrie 2001 de stabilire a normelor de aplicare a sistemului integrat de gestionare și control privind anumite scheme de ajutoare comunitare instituite prin Regulamentul (CEE) nr. 3508/92 al Consiliului (JO 2001, L 327, p. 11).


5       Acest articol stabilește baza de calcul al cuantumului ajutorului.


6       Regulamentul Comisiei din 23 ianuarie 2004 de modificare a Regulamentului (CE) nr. 2419/2001 de stabilire a normelor de aplicare a sistemului integrat de gestionare și control pentru anumite scheme de ajutoare comunitare introdus prin Regulamentul (CEE) nr. 3508/92 al Consiliului (JO 2004, L 17, p. 7).


7       Regulamentul Comisiei din 21 aprilie 2004 de stabilire a normelor de aplicare a ecocondiționării, a modulării și a sistemului integrat de gestionare și control, prevăzute de Regulamentul (CE) nr. 1782/2003 al Consiliului din 29 septembrie 2003 de stabilire a normelor comune pentru schemele de sprijin direct în cadrul politicii agricole comune și de stabilire a anumitor scheme de sprijin pentru agricultori (JO 2004, L 141, p. 18, Ediție specială, 03/vol. 56, p. 210).


8       Regulamentul Consiliului din 30 noiembrie 2009 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 73/2009 al Consiliului în ceea ce privește ecocondiționalitatea, modularea și sistemul integrat de administrare și control în cadrul schemelor de ajutor direct pentru agricultori prevăzute de regulamentul respectiv, precum și de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1234/2007 al Consiliului în ceea ce privește ecocondiționalitatea în cadrul schemei de ajutoare prevăzute pentru sectorul vitivinicol (JO 2009, L 316, p. 65).


9       Regulamentul delegat al Comisiei din 11 martie 2014 de completare a Regulamentului (UE) nr. 1306/2013 al Parlamentului European și al Consiliului în ceea ce privește Sistemul Integrat de Administrare și Control și condițiile pentru refuzarea sau retragerea plăților și pentru sancțiunile administrative aplicabile în cazul plăților directe, al sprijinului pentru dezvoltare rurală și al ecocondiționalității (JO 2014, L 181, p. 48).


10       Regulamentul Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene (JO 1995, L 312, p. 1).


11       Dosarul transmis de instanța de trimitere include decizia din 23 iulie 2007 a Camerei pentru agricultură, la care vom face referire imediat, în care se arată însă că cererile au fost depuse în luna martie a anilor 2000 și 2001.


12       Din decizia Camerei pentru agricultură rezultă că deciziile de aprobare a ajutoarelor au fost notificate, în anii 2000 și 2001, la 30 noiembrie.


13       Decizia de trimitere, punctul 2.


14       Ibidem, punctul 3.


15       Ibidem, punctul 4.


16       Instanța de trimitere nu contestă calificarea acesteia drept abatere repetată.


17       Instanța de trimitere menționează Hotărârea din 1 iulie 2004, Gerken (C‑295/02, EU:C:2004:400, punctele 53-58).


18       Instanța de trimitere citează în acest sens Hotărârea din 11 martie 2008, Jager (C‑420/06, EU:C:2008:152, punctele 68 și 73).


19       Prevăzut la articolul 3 alineatul 3 din Strafgesetzbuch (Codul penal german, denumit în continuare „StGB”).


20       Dispoziție care a înlocuit articolul 9 din Regulamentul nr. 3887/92.


21       În ceea ce privește caracterul informativ al Regulamentului nr. 2988/95 pentru reglementările sectoriale, precum cea în domeniul agriculturii, a se vedea Hotărârea din 13 decembrie 2012, FranceAgriMer (C‑670/11, EU:C:2012:807, punctul 43).


22       A se vedea de exemplu Hotărârea din 4 octombrie 2007, Kruck (C‑192/06, EU:C:2007:579, punctul 35), și Hotărârea din 14 septembrie 2000, Fisher (C‑369/98, EU:C:2000:443, punctele 43-47).


23       Necesitatea de a introduce alineatul (6) al articolului 49 din Regulamentul nr. 2419/2001, în calitate de lex specialis, rezultă din prelungirea termenului de prescripție la 4 ani, față de cel prevăzut la articolul 3 alineatul (2) primul paragraf din Regulamentul nr. 2988/95 (3 ani). Există un paralelism de reglementare între articolul 3 alineatele (1) și (2) din acest din urmă regulament și articolul 49 alineatele (5) și (6) din Regulamentul nr. 2419/2001.


24       De altfel, împotriva deciziei din 23 iulie 2007 s‑a formulat o cale de atac și ar fi logic să se considere că acțiunile succesive au întrerupt eventuala sa prescripție.


25       A se vedea în acest sens Hotărârea din 28 octombrie 2010, SGS Belgium și alții (C‑367/09, EU:C:2010:648, punctul 66).


26       Trebuie să amintim în acest sens ceea ce am subliniat în Concluziile noastre prezentate în cauza Glencore Céréales France (C‑584/15, EU:C:2016:655, punctul 24), și anume că utilizarea expresiei „termen de prescripție a acțiunii” la articolul 3 din Regulamentul nr. 2988/95 poate induce în eroare deoarece nu este vorba despre un termen de prescripție a acțiunilor ca atare, ci despre un termen pentru exercitarea dreptului administrației de recuperare a sumelor plătite în mod nejustificat în favoarea beneficiarilor ajutoarelor.


27       Cu excepția cazului în care autoritatea competentă a notificat beneficiarul înainte de 1 februarie 2004 cu privire la caracterul necuvenit.


28       A se vedea în acest sens Hotărârea din 29 ianuarie 2009, Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb și alții (C‑278/07-C‑280/07, EU:C:2009:38, punctele 30 și 31).


29       Hotărârea din 8 septembrie 2015, Taricco și alții (C‑105/14, EU:C:2015:555, punctul 57), și Hotărârea din 2 martie 2017, Glencore Céréales France (C‑584/15, EU:C:2017:160, punctele 69, 70 și 72).


30       Astfel cum impune jurisprudența citată la nota de subsol anterioară.


31       Hotărârea din 2 martie 2017, Glencore Céréales France (C‑584/15, EU:C:2017:160, punctul 74 și jurisprudența citată).


32       A se vedea Hotărârea din 6 octombrie 2015, Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export (C‑59/14, EU:C:2015:660, punctul 24), și Hotărârea din 29 ianuarie 2009, Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb și alții (C‑278/07-C‑280/07, EU:C:2009:38, punctul 27).


33       A se vedea nota de subsol 16 din prezentele concluzii.


34       A se vedea în special articolele 6, 7 și 8 din regulamentul respectiv.


35       Hotărârea din 2 martie 2017, Glencore Céréales France (C‑584/15, EU:C:2017:160, punctul 47 și jurisprudența citată).


36       În cuprinsul primului punct de la pagina 4 din decizia Camerei pentru agricultură din 23 iulie 2007 se arată că domnul Westphal nu putea invoca buna‑credință întrucât ar fi trebuit să realizeze la timp eroarea săvârșită la calculul suprafețelor pentru care a solicitat ajutoarele. Din altă perspectivă, din hotărârea de apel atașată la dosarul cauzei transmis de instanța de trimitere rezultă că domnul Westphal a utilizat valorile cadastrale pentru suprafețele respective. Fără a aduce atingere aprecierii instanței de trimitere cu privire la alte elemente de fapt, această din urmă informație ar putea fi relevantă.


37       A se vedea, chiar în legătură cu articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2988/95, Hotărârea din 11 martie 2008, Jager (C‑420/06, EU:C:2008:152, punctul 60): „Acest principiu [al aplicării retroactive a sancțiunii mai favorabile] este reflectat în special la articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2988/95, dispoziție în temeiul căreia revine autorităților competente sarcina de a aplica în mod retroactiv, în ceea ce privește un comportament constând într‑o abatere în sensul alineatului (1) al articolului respectiv, modificările ulterioare aduse de dispozițiile conținute într‑o reglementare comunitară sectorială care prevede sancțiuni administrative mai favorabile […]”.


38       Hotărârea din 8 septembrie 2015 (C‑105/14, EU:C:2015:555).


39       Hotărârea din 5 decembrie 2017 (C‑42/17, EU:C:2017:936).


40       Ibidem, punctul 27.


41       Ibidem, punctul 58.


42       Punctul 20 din decizia de trimitere.


43       La punctele 44-46 din prezentele concluzii.


44       Hotărârea din 2 martie 2017 (C‑584/15, EU:C:2017:160, punctul 73).


45       Hotărârea din 11 martie 2008, Jager (C‑420/06, EU:C:2008:152, punctul 70).


46       Hotărârea din 4 mai 2006, Haug (C‑286/05, EU:C:2006:296, punctul 23): „Articolul 2 alineatul (2) a doua teză din Regulamentul nr. 2988/95 ar fi aplicabil în ipoteza în care, în urma constatării unei diferențe de 20 % din suprafața determinată, în sensul articolului 9 alineatul (2) din Regulamentul nr. 3887/92, se solicită restituirea întregului ajutor comunitar acordat inițial, precum și plata unor dobânzi și în care o dispoziție comunitară care modifică a posteriori sancțiunea rezultată din articolul 9 alineatul (2) din Regulamentul nr. 3887/92 ar fi prevăzut restituirea unei sume mai mici” (sublinierea noastră).