ARRÊT DE LA COUR

29 septembre 1998 (1)

«Manquement d'État — Avis motivé — Principe de collégialité — Droit dessociétés — Directives 68/151/CEE et 78/660/CEE — Comptes annuels — Sanctionsen cas d'absence de publication »

Dans l'affaire C-191/95,

Commission des Communautés européennes, représentée par M. Jürgen Grunwald,conseiller juridique, en qualité d'agent, ayant élu domicile à Luxembourg auprès deM. Carlos Gómez de la Cruz, membre du service juridique, Centre Wagner,Kirchberg,

partie requérante,

contre

République fédérale d'Allemagne, représentée par MM. Ernst Röder, Ministerialratau ministère fédéral de l'Économie, et Alfred Dittrich, Regierungsdirektor auministère fédéral de la Justice, en qualité d'agents, assistés de Me Hans-JürgenRabe, avocat à Hambourg et à Bruxelles, D — 53107 Bonn,

partie défenderesse,

ayant pour objet de faire constater que, en ne prévoyant pas de sanctionsappropriées pour le cas où les sociétés de capitaux omettent de donner à leurscomptes annuels la publicité obligatoire prescrite, notamment, par la première

directive 68/151/CEE du Conseil, du 9 mars 1968, tendant à coordonner, pour lesrendre équivalentes, les garanties qui sont exigées, dans les États membres, dessociétés au sens de l'article 58, deuxième alinéa, du traité, pour protéger les intérêtstant des associés que des tiers (JO L 65, p. 8), et par la quatrième directive78/660/CEE du Conseil, du 25 juillet 1978, fondée sur l'article 54, paragraphe 3,sous g), du traité et concernant les comptes annuels de certaines formes de sociétés(JO L 222, p. 11), la République fédérale d'Allemagne a manqué aux obligationsqui lui incombent en vertu du traité CE et desdites directives,

LA COUR,

composée de MM. G. C. Rodríguez Iglesias, président, C. Gulmann,H. Ragnemalm (rapporteur), M. Wathelet et R. Schintgen, présidents de chambre,G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, P. J. G. Kapteyn, J. L. Murray, D. A.O. Edward, J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann, L. Sevón et K. M. Ioannou, juges,

avocat général: M. G. Cosmas,


greffier: M. H. A. Rühl puis Mme D. Louterman-Hubeau, administrateursprincipaux,

vu le rapport d'audience,

la sixième chambre de la Cour ayant entendu les parties en leur plaidoirie àl'audience du 12 décembre 1996,

la sixième chambre ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audiencedu 5 juin 1997,

vu la décision de la sixième chambre du 18 septembre 1997 portant renvoi del'affaire devant la Cour,

vu l'ordonnance de réouverture des débats du 14 octobre 1997,

vu le rapport d'audience,

ayant entendu les observations orales de la Commission, représentée parMM. Christiaan Timmermans, directeur général adjoint du service juridique, enqualité d'agent, et Jürgen Grunwald, et du gouvernement allemand, représenté parMe Hans-Jürgen Rabe, à l'audience du 9 décembre 1997,

ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 17 février 1998,

rend le présent

Arrêt

1.
    Par requête déposée au greffe de la Cour le 16 juin 1995, la Commission desCommunautés européennes a introduit, en vertu de l'article 169 du traité CE, unrecours visant à faire constater que, en ne prévoyant pas de sanctions appropriéespour le cas où les sociétés de capitaux omettent de donner à leurs comptes annuelsla publicité obligatoire prescrite, notamment, par la première directive 68/151/CEEdu Conseil, du 9 mars 1968, tendant à coordonner, pour les rendre équivalentes,les garanties qui sont exigées, dans les États membres, des sociétés au sens del'article 58, deuxième alinéa, du traité, pour protéger les intérêts tant des associésque des tiers (JO L 65, p. 8, ci-après la «première directive»), et par la quatrièmedirective 78/660/CEE du Conseil, du 25 juillet 1978, fondée sur l'article 54,paragraphe 3, sous g), du traité et concernant les comptes annuels de certainesformes de sociétés (JO L 222, p. 11, ci-après la «quatrième directive»), laRépublique fédérale d'Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent envertu du traité CE et desdites directives.

La réglementation litigieuse

La première directive

2.
    Conformément à son article 1er, la première directive s'applique, en Allemagne, àl'Aktiengesellschaft (société anonyme), à la Kommanditgesellschaft auf Aktien(société en commandite par actions) et à la Gesellschaft mit beschränkter Haftung(société à responsabilité limitée).

3.
    L'article 2 de la première directive prévoit que les États membres sont tenus deprendre les mesures nécessaires pour que la publicité obligatoire relative à cessociétés porte au moins sur les actes et indications qu'il précise. Aux termes del'article 2, paragraphe 1, sous f), l'obligation de publicité s'applique en particulierau «bilan et [au] compte de profits et pertes de chaque exercice».

4.
    Toutefois, la troisième phrase de cette disposition prévoit que, notamment pour lessociétés à responsabilité limitée de droit allemand, l'obligation de publicité précitée«est reportée jusqu'à la date de mise en oeuvre d'une directive portant sur lacoordination du contenu des bilans et des comptes de profits et pertes, etdispensant de l'obligation de publier tout ou partie de ces documents celles de cessociétés dont le montant du bilan est inférieur à un chiffre qu'elle fixera». Selonl'article 2, paragraphe 1, sous f), dernière phrase, le Conseil arrêtera cette directivedans un délai de deux ans à compter de l'adoption de la première directive.

5.
    L'article 3, paragraphes 2 et 4, de la première directive prévoit que tous les acteset toutes les indications qui sont soumis à publicité sont transcrits au registre établidans l'État membre et font l'objet d'une publication soit intégrale ou par extrait,

soit sous forme d'une mention signalant le dépôt du document au dossier ou satranscription au registre, dans le bulletin national désigné par cet État.

6.
    L'article 6 de la première directive dispose, notamment:

«Les États membres prévoient des sanctions appropriées en cas:

—    de défaut de publicité du bilan et du compte de profits et pertes tellequ'elle est prescrite à l'article 2, paragraphe 1, sous f);

—     ...»

7.
    Selon l'article 13, premier alinéa, de la première directive, les États membresdevaient transposer cette dernière dans un délai de dix-huit mois à compter de sanotification, qui est intervenue le 11 mars 1968.

La quatrième directive

8.
    La quatrième directive fixe, pour les formes de sociétés qu'elle énumère, lesdispositions relatives aux comptes annuels. Son article 2 dispose que «Les comptesannuels comprennent le bilan, le compte de profits et pertes ainsi que l'annexe. Cesdocuments forment un tout».

9.
    En matière de publicité des comptes annuels, l'article 47, paragraphe 1, de laquatrième directive prévoit:

«1.    Les comptes annuels régulièrement approuvés et le rapport de gestion ainsique le rapport établi par la personne chargée du contrôle des comptes font l'objetd'une publicité effectuée selon les modes prévus par la législation de chaque Étatmembre conformément à l'article 3 de la directive 68/151/CEE.

Toutefois, la législation d'un État membre peut permettre que le rapport de gestionne fasse pas l'objet de la publicité visée ci-dessus. Dans ce cas, le rapport degestion est tenu à la disposition du public au siège de la société dans l'État membreconcerné. Une copie intégrale ou partielle de ce rapport doit pouvoir être obtenuesans frais et sur simple demande.»

10.
    Selon son article 55, paragraphe 1, la quatrième directive devait être transposéedans les droits nationaux dans un délai de deux ans à compter de sa notification quiest intervenue le 31 juillet 1978.

La législation nationale

11.
    En Allemagne, le Gesetz über die Rechnungslegung von bestimmten Unternehmenund Konzernen, du 15 août 1969 (loi sur la publicité des comptes, BGBl. I, 1969,p. 1189, ci-après le «Publizitätsgesetz»), est entré en vigueur le 21 août 1969.

12.
    Les articles 9 et 10 du Publizitätsgesetz comportaient des dispositions précises surl'obligation de communiquer les comptes annuels et le rapport d'exercice auregistre du commerce et de publier les comptes annuels au bulletin fédéral desannonces officielles (Bundesanzeiger).

13.
    Le Publizitätsgesetz a notamment été remanié par le Bilanzrichtlinien-Gesetz, du19 décembre 1985 (BGBl. I, 1985, p. 2355, ci-après le «Bilanzrichtlinien-Gesetz»),qui a transposé la quatrième directive ainsi que la septième directive 83/349/CEEdu Conseil, du 13 juin 1983, fondée sur l'article 54, paragraphe 3, point g), dutraité, concernant les comptes consolidés (JO L 193, p. 1), et la huitième directive84/253/CEE du Conseil, du 10 avril 1984, fondée sur l'article 54, paragraphe 3,point g), du traité, concernant l'agrément des personnes chargées du contrôle légaldes documents comptables (JO L 126, p. 20). La version en vigueur prévoit, en sonarticle 9, que les entreprises visées par la loi doivent assurer la publicité de leurscomptes annuels et de leur rapport annuel, en particulier en les communiquant auregistre du commerce. Le respect de cette obligation peut être imposé, selonl'article 21, première phrase, point 8, du Bilanzrichtlinien-Gesetz, au moyen d'uneastreinte.

14.
    Le Bilanzrichtlinien-Gesetz a également introduit dans le Handelsgesetzbuch (codede commerce allemand, ci-après le «HGB») un troisième livre (articles 238 à 339)portant sur les livres de commerce.

15.
    L'article 325 du HGB contient les dispositions relatives à la publicité, en particuliercelles concernant l'obligation pour les représentants légaux des sociétés de capitauxde présenter les comptes annuels au registre du commerce et d'en informer lepublic par annonce dans le Bundesanzeiger.

16.
    L'article 335 du HGB prévoit la fixation d'astreintes dans le cas où les membres del'organe d'une société de capitaux investi du pouvoir de représentation nerespectent pas l'obligation de publicité de leurs bilans prévue à l'article 325 duHGB. Toutefois, conformément à l'article 335, première phrase, point 6, du HGB,en liaison avec la deuxième phrase du même article, une procédure d'astreinte nepeut être introduite qu'à la demande d'un associé, d'un créancier, du conseild'établissement commun ou du conseil d'établissement de la société.

17.
    Le Bilanzrichtlinien-Gesetz a été notifié au début du mois de janvier 1986 à laCommission. Cette notification faisait suite au recours en manquement dansl'affaire 18/85, dans lequel la Commission faisait grief à la République fédéraled'Allemagne d'avoir tardivement transposé la quatrième directive. A la suite de sondésistement, une ordonnance de radiation du 11 février 1987 (JO C 80, p. 6) a misfin à cette procédure.

La procédure précontentieuse et les conclusions des parties

18.
    Par lettre de mise en demeure du 26 juin 1990, la Commission a informé legouvernement allemand que, selon les publications dont elle disposait, 93 % dessociétés allemandes de capitaux ne s'étaient pas conformées à l'obligation depublicité des comptes annuels, ce qui constituerait une violation des dispositionscombinées des articles 3 de la première directive et 47 de la quatrième directive.La Commission a rappelé que les États membres ont l'obligation, conformémentà l'article 6 de la première directive, de prévoir des sanctions appropriées en casde violation de l'obligation de publicité prévue à la directive, et a invité legouvernement fédéral, conformément à l'article 169 du traité, à lui présenter sesobservations dans un délai de deux mois.

19.
    Dans une communication du 30 juillet 1990, le gouvernement allemand a contestéla violation des dispositions combinées des articles 3 de la première directive et 47de la quatrième directive. S'appuyant sur ses propres statistiques et se référant auxdispositions en vigueur en droit allemand, le gouvernement fédéral a contesté leschiffres avancés par la Commission et a conclu qu'il n'y avait pas lieu d'introduirede sanctions supplémentaires en cas de non-respect par les sociétés de capitaux deleurs obligations de publicité.

20.
    Dans ces conditions, la Commission a, le 2 juin 1992, adressé un avis motivé à laRépublique fédérale d'Allemagne, reprochant à cette dernière d'avoir manqué auxobligations qui lui incombent en vertu des première et quatrième directives, en neprévoyant pas de sanctions appropriées pour le cas où les sociétés de capitauxomettent de donner à leurs comptes annuels la publicité obligatoire prescrite,notamment, par lesdites directives. La Commission a invité la République fédéraled'Allemagne à prendre les mesures nécessaires dans un délai de deux mois afin dese conformer à cet avis. A la demande du gouvernement allemand, ce délai a étéprorogé jusqu'au 30 septembre 1992.

21.
    Le 25 août 1993, le gouvernement allemand s'est déclaré prêt à renforcer lessanctions en cas d'absence de publicité des documents relatifs aux comptes annuels,à condition que la Commission marque son accord sur les modifications envisagéesde la législation et s'abstienne d'introduire un recours devant la Cour. Il a doncsoumis à la Commission une proposition visant à introduire des sanctionsrenforcées dont l'entrée en vigueur, à toutes les sociétés de capitaux, s'effectueraitprogressivement entre le 1er janvier 1995 et le 1er janvier 1999. A cet égard, legouvernement allemand a fait observer que, si de telles dispositions étaientintroduites avec une entrée en vigueur immédiate, les Länder compétents en lamatière seraient dans l'incapacité d'en assurer immédiatement le respect, eu égardau nombre important de procédures à engager et au grand nombre defonctionnaires des anciens Länder qui avaient été affectés à la reconstruction desnouveaux Länder à la suite de la réunification allemande.

22.
    Le 3 mars 1994, le commissaire compétent en la matière a répondu que lessanctions envisagées devaient s'appliquer d'emblée, sans distinction, à toutes lessociétés concernées qui ne se conformaient pas à leur obligation de publicité. Il

s'est néanmoins déclaré prêt à proposer à la Commission de suspendre laprocédure si le gouvernement fédéral présentait, pendant la législature en cours,un projet de loi qui serait modifié en ce sens.

23.
    Par lettre du 19 mai 1994, le gouvernement allemand a informé la Commissionqu'il n'était pas en mesure, dans ces conditions, de revenir sur sa position deprincipe selon laquelle l'article 54, paragraphe 3, sous g), du traité CE ne nécessitepas un renforcement des sanctions existant en droit allemand.

    

24.
    Les discussions qui ont suivi n'ayant abouti à aucune solution, la Commission adécidé d'introduire le présent recours par lequel elle demande à la Cour deconstater le manquement de la République fédérale d'Allemagne et de condamnercette dernière aux dépens.

25.
    Le gouvernement allemand demande à la Cour de rejeter le recours, à titreprincipal, comme étant irrecevable, à titre subsidiaire, comme étant non fondé etde condamner la Commission aux dépens.

Sur la recevabilité

26.
    Le gouvernement allemand a soulevé trois exceptions d'irrecevabilité tirées, toutd'abord, de la violation du principe de collégialité lors de l'émission de l'avis motivéet de l'introduction du recours, ensuite, d'un changement de l'objet du litige et,enfin, d'une motivation erronée quant au prétendu manquement.

Sur la violation du principe de collégialité lors de l'émission de l'avis motivé et del'introduction du recours

27.
    Le gouvernement allemand a soutenu que l'avis motivé et l'introduction du recoursdevant la Cour avaient été rendus dans le cadre de la procédure d'habilitation. Or,selon ce gouvernement, si le recours à la procédure d'habilitation est compatibleavec le principe de collégialité pour l'adoption de mesures de gestion etd'administration, cette procédure est exclue pour les décisions de principe tellesl'adoption d'un avis motivé et l'introduction d'un recours devant la Cour. En effet,l'article 169 du traité exigerait que l'avis motivé et la saisine de la Cour fassentl'objet d'une décision de la Commission, agissant en collège.

28.
    La Commission a répliqué que les décisions d'envoyer la lettre de mise endemeure, de notifier l'avis motivé et d'introduire le recours avaient été prises lorsde réunions de la Commission agissant en collège.

29.
    Par ordonnance du 23 octobre 1996, la Cour (sixième chambre) a ordonné à laCommission de produire les décisions qu'elle avait adoptées en collège d'émettrel'avis motivé, adressé le 2 juin 1992 à la République fédérale d'Allemagne, et

d'introduire le présent recours en manquement, et authentifiées dans les conditionsprévues par son règlement intérieur.

30.
    La Commission a, à cet effet, produit devant la Cour des procès-verbaux decertaines de ses réunions ainsi que des documents mentionnés par lesditsprocès-verbaux.

31.
    Lors de l'audience du 9 décembre 1997, le gouvernement allemand a fait valoirque, au regard des éléments du dossier produits par la Commission, cette dernièren'avait pas établi que les membres du collège, lorsqu'ils avaient décidé d'émettrel'avis motivé et d'introduire le recours, disposaient réellement d'éléments suffisantsquant au contenu de ces actes. Or, le collège devait disposer de toutes les donnéesde droit et de fait pertinentes pour s'assurer que ses décisions étaient dépourvuesd'ambiguïté et afin de garantir que les actes qu'il notifiait avaient effectivement étépris par le collège et correspondaient à la volonté de ce dernier qui en assume laresponsabilité politique.

32.
    La Commission a précisé que, pour des raisons d'efficacité, au regard du nombrede procédures en manquement, les commissaires n'ont pas à leur disposition lesprojets d'avis motivés lorsqu'ils adoptent la décision d'émettre de tels actes, ce quine serait pas nécessaire eu égard au fait que ces actes sont dépourvus d'effetsjuridiques contraignants immédiats. En revanche, des informations importantes etnotamment les faits incriminés et les dispositions de droit communautaire qui, selonles services de la Commission, ont été violées sont à la disposition des membres ducollège. Ainsi, c'est en pleine connaissance de cause que le collège aurait prisposition sur les propositions de ses services d'émettre l'avis motivé et d'introduirele recours. L'élaboration des avis motivés se fait au niveau de l'administration, sousla responsabilité du membre de la Commission compétent en la matière, et ceaprès l'adoption par le collège de la décision d'émettre cet acte.

33.
    A titre liminaire, il importe de rappeler que le fonctionnement de la Commissionest régi par le principe de collégialité (arrêt du 15 juin 1994, Commission/BASFe.a., C-137/92 P, Rec. p. I-2555, point 62).

34.
    Il n'est pas contesté que les décisions d'émettre l'avis motivé et d'introduire lerecours sont soumises à ce principe de collégialité.

35.
    En effet, la mise en oeuvre de l'article 169 constitue l'un des moyens par lesquelsla Commission veille à l'application par les États membres des dispositions du traitéet des dispositions prises par les institutions en vertu de celui-ci (arrêt du 10 mai1995, Commission/Allemagne, C-422/92, Rec. p. I-1097, point 16). Les décisionsd'émettre un avis motivé et d'introduire un recours s'inscrivent ainsi dans le cadregénéral de la mission de surveillance dont la Commission est chargée en vertu del'article 155, premier tiret, du traité CE.

36.
    En émettant l'avis motivé, la Commission exprime sa position formelle à l'égard dela situation juridique de l'État membre concerné. Par ailleurs, en constatantformellement la violation du traité qui est reprochée à l'État membre concerné,l'avis motivé conclut la procédure précontentieuse prévue à l'article 169 du traité(arrêt du 31 janvier 1984, Commission/Irlande, 74/82, Rec. p. 317, point 13). Ladécision d'émettre un avis motivé ne saurait dès lors être qualifiée de mesured'administration ou de gestion, et ne peut faire l'objet d'une délégation.

37.
    Il en va de même de la décision de saisir la Cour d'un recours en manquement.C'est dans le cadre de son rôle de gardienne du traité que la Commission estcompétente pour adopter une décision sur l'opportunité d'engager une procédureen constatation de manquement (voir, en ce sens, arrêt du 11 août 1995,Commission/Allemagne, C-431/92, Rec. p. I-2189, point 22). Une telle décisionrelève du pouvoir discrétionnaire de l'institution (voir, notamment, arrêt du 27novembre 1990, Commission/Grèce, C-200/88, Rec. p. I-4299, point 9) et ne sauraitêtre qualifiée de mesure d'administration ou de gestion.

38.
    Ainsi, le premier moyen d'irrecevabilité, tel qu'il a été précisé au cours de laprésente procédure, porte sur les conséquences qu'emporte le respect du principede collégialité en ce qui concerne les conditions dans lesquelles le collège pouvait,d'une part, estimer que la République fédérale d'Allemagne avait manqué à l'unedes obligations qui lui incombent en vertu du traité et émettre un avis motivé à cesujet et, d'autre part, lorsqu'il a considéré que cet État ne s'était pas conformé àcet avis dans le délai imparti, décider d'introduire le présent recours.

39.
    Selon une jurisprudence constante, le principe de collégialité repose sur l'égalitédes membres de la Commission dans la participation à la prise de décision etimplique notamment que les décisions soient délibérées en commun et que tous lesmembres du collège soient collectivement responsables, sur le plan politique, del'ensemble des décisions arrêtées (arrêts du 23 septembre 1986, AKZOChemie/Commission, 5/85, Rec. p. 2585, point 30; du 21 septembre 1989,Hoechst/Commission, 46/87 et 227/88, Rec. p. 2859, et Commission/BASF e.a.,précité, point 63).

40.
    La Cour a également jugé que les sujets de droit concernés par les effets juridiquesproduits par une décision de la Commission étaient intéressés par le respect de ceprincipe (voir, en ce sens, arrêt Commission/BASF e.a., précité, point 64).

41.
    A cet égard, il y a lieu cependant de relever que les conditions formelles liées aurespect effectif du principe de collégialité varient en fonction de la nature et deseffets juridiques des actes adoptés par cette institution.

42.
    La Cour a ainsi estimé que, s'agissant de décisions prises en vue du respect desrègles de concurrence et ayant pour objet de constater une infraction à ces règles,d'émettre des injonctions à l'égard d'entreprises et de leur infliger des sanctions

pécuniaires, les entreprises ou les associations d'entreprises destinataires devaientêtre assurées que le dispositif et la motivation de ces décisions avaient été adoptéspar le collège (voir, en ce sens, arrêt Commission/BASF e.a., précité, points 65 à67).

43.
    En l'espèce, les modalités selon lesquelles l'émission de l'avis motivé etl'introduction du recours en manquement devaient être délibérées en commun parle collège doivent donc être déterminées au regard des effets juridiques de cesdécisions à l'égard de l'État concerné.

44.
    En ce qui concerne l'émission d'un avis motivé, il convient de constater qu'il s'agitd'une procédure préliminaire (arrêt du 27 mai 1981, Essevi et Salengo, 142/80 et143/80, Rec. p. 1413, point 15), qui ne comporte pas d'effet juridique contraignantà l'égard du destinataire de l'avis motivé. Ce dernier ne constitue qu'une phaseprécontentieuse d'une procédure aboutissant éventuellement à la saisine de la Cour(arrêt du 10 décembre 1969, Commission/France, 6/69 et 11/69, Rec. p. 523, point36). Le but de cette procédure précontentieuse prévue à l'article 169 du traité estde permettre à l'État membre de se conformer volontairement aux exigences dutraité ou, le cas échéant, de lui donner l'occasion de justifier sa position (arrêts du23 octobre 1997, Commission/Pays-Bas, C-157/94, Rec. p. I-5699, point 60;Commission/Italie, C-158/94, Rec. p. I-5789, point 56, et Commission/France,C-159/94, Rec. p. I-5815, point 103).

45.
    Au cas où cet effort de règlement n'est pas couronné de succès, l'avis motivé apour fonction de définir l'objet du litige. En revanche, la Commission n'a pas lepouvoir de déterminer de manière définitive, par des avis motivés formulés envertu de l'article 169, les droits et les obligations d'un État membre, ou de luidonner des garanties concernant la compatibilité avec le droit communautaire d'uncomportement déterminé. Selon le système des articles 169 à 171 du traité, ladétermination des droits et des obligations des États membres ainsi que lejugement de leur comportement ne peuvent résulter que d'un arrêt de la Cour(voir, en ce sens, arrêt Essevi et Salengo, précité, points 15 et 16).

46.
    L'avis motivé n'a donc un effet juridique que par rapport à la saisine de la Cour(arrêt Essevi et Salengo, précité, point 18), alors que, par ailleurs, dans le cas oùl'État ne se conforme pas à cet avis dans le délai imparti, la Commission a lafaculté, mais non l'obligation, d'opérer une telle saisine (voir, en ce sens, arrêt du14 février 1989, Star Fruit/Commission, 247/87, Rec. p. 291, point 12).

47.
    Quant à la décision de saisir la Cour, même si elle constitue une mesureindispensable pour permettre à cette dernière de statuer sur le manquementallégué par une décision contraignante, il n'en reste pas moins qu'elle ne modifiepas par elle-même la situation juridique litigieuse.

48.
    Il résulte de l'ensemble de ces considérations que tant la décision de la Commissiond'émettre un avis motivé que celle d'introduire un recours en manquement doivent

être délibérées en commun par le collège. Les éléments sur lesquels ces décisionssont fondées doivent donc être disponibles pour les membres du collège. Enrevanche, il n'est pas nécessaire que le collège arrête lui-même la rédaction desactes qui entérinent ces décisions et leur mise en forme définitive.

49.
    En l'espèce, il est constant que tout élément que les membres du collège estimaientutile aux fins de leur prise de décision était disponible pour ces derniers, lorsquele collège a décidé, le 31 juillet 1991, d'émettre l'avis motivé et a approuvé, le 13décembre 1994, la proposition d'introduire le présent recours.

50.
    Dans ces conditions, il y a lieu de constater que la Commission a respecté les règlesrelatives au principe de collégialité lorsqu'elle a émis l'avis motivé contre laRépublique fédérale d'Allemagne et a introduit le présent recours.

51.
    Par conséquent, l'exception d'irrecevabilité tirée de la violation du principe decollégialité doit être rejetée comme étant non fondée.

Sur le changement d'objet du litige

52.
    Le gouvernement allemand soutient que le recours est irrecevable, dans la mesureoù il existerait une divergence entre le contenu de la requête et la lettre de miseen demeure. En effet, la Commission aurait déclaré dans sa lettre de mise endemeure que la République fédérale d'Allemagne avait manqué aux obligations quilui incombent en vertu des dispositions combinées de l'article 47 de la quatrièmedirective et de l'article 3 de la première directive, tandis que, dans l'avis motivé etla requête, elle aurait conclu à une infraction aux articles 2, paragraphe 1, sous f),3 et 6 de la première directive. Par conséquent, l'objet du litige aurait été modifiéau cours de la procédure précontentieuse.

53.
    La Commission a répliqué que le libellé tant de la lettre de mise en demeure quede la communication du gouvernement allemand, du 30 juillet 1990, montre quela préoccupation de la Commission a été clairement exprimée et bien comprise.

54.
    A titre liminaire, il y a lieu de rappeler que, si l'avis motivé, visé à l'article 169 dutraité, doit contenir un exposé cohérent et détaillé des raisons ayant amené laCommission à la conviction que l'État intéressé a manqué à une des obligations quilui incombent en vertu du traité, la lettre de mise en demeure ne saurait êtresoumise à des exigences de précision aussi strictes, celle-ci ne pouvantnécessairement consister qu'en un premier résumé succinct des griefs. Rienn'empêche donc la Commission de détailler, dans l'avis motivé, les griefs qu'elle adéjà fait valoir de façon plus globale dans la lettre de mise en demeure (arrêt du16 septembre 1997, Commission/Italie, C-279/94, Rec. p. I-4743, point 15).

55.
    Il est vrai que la lettre de mise en demeure adressée par la Commission à l'Étatmembre puis l'avis motivé émis par la Commission délimitent l'objet du litige etcelui-ci ne peut plus, dès lors, être étendu. En effet, la possibilité pour l'Étatconcerné de présenter ses observations constitue, même s'il estime ne pas devoiren faire usage, une garantie essentielle voulue par le traité et son observation estune forme substantielle de la régularité de la procédure constatant un manquementd'un État membre (arrêt du 8 février 1983, Commission/Royaume-Uni, 124/81, Rec.p. 203, point 6). Par conséquent, l'avis motivé et le recours de la Commissiondoivent reposer sur les mêmes griefs que ceux de la lettre de mise en demeure quiengage la procédure précontentieuse.

56.
    Toutefois, cette exigence ne saurait aller jusqu'à imposer en toute hypothèse unecoïncidence parfaite entre l'énoncé des griefs dans la lettre de mise en demeure,le dispositif de l'avis motivé et les conclusions de la requête, dès lors que l'objet dulitige n'a pas été étendu ou modifié mais, au contraire, simplement restreint (voir,en ce sens, arrêt du 16 septembre 1997, Commission/Italie, précité, point 25).

57.
    Or, il ressort en l'espèce du dossier que la Commission a, dans sa lettre de mise endemeure, suffisamment identifié le manquement reproché à la République fédéraled’Allemagne en soulignant que les dispositions combinées des articles 3 de lapremière directive et 47 de la quatrième directive étaient violées, dès lors qu'unepart importante des sociétés de capitaux omettaient de se conformer auxobligations de publicité, et en rappelant l'obligation qu'ont les États membres, envertu de l'article 6 de la première directive, de prévoir des sanctions appropriéesen cas de violation de l'obligation de publicité. Cette lettre a donc permis augouvernement allemand d'être informé quant à la nature des griefs qui lui étaientreprochés en lui donnant la possibilité de présenter sa défense.

58.
    Dès lors, le fait que la Commission n'a pas maintenu les griefs tirés du fait qu'unepart importante des sociétés de capitaux omettaient de se conformer auxobligations de publicité, tandis qu'elle a détaillé les griefs tirés de la nécessité deprévoir des sanctions appropriées qu'elle avait déjà fait valoir de façon plus globaledans la lettre de mise en demeure, a seulement eu pour effet de restreindre l'objetdu recours.

59.
    Il s'ensuit que le deuxième moyen d'irrecevabilité doit également être rejeté commeétant non fondé.

Sur la motivation erronée quant au prétendu manquement

60.
    Selon le gouvernement allemand, la Commission ne pouvait pas mettre en causela conformité des dispositions allemandes sur l'obligation de publicité des comptesannuels avec le droit communautaire en se fondant sur des chiffres non vérifiés duniveau d'observation de cette obligation de la part des entreprises. A l'appui d'untel manquement, la Commission aurait dû mener sa propre enquête pour s'assurerde l'exactitude des chiffres sur lesquels elle se fondait. Il ne saurait donc être

considéré que la Commission a fait un exposé cohérent et détaillé des raisons quil'ont conduite à la conviction qu'il y avait lieu de reprocher à la Républiquefédérale d'Allemagne les manquements allégués au droit communautaire.

61.
    La Commission réplique qu'elle demeure convaincue du manquement et souligneque la République fédérale d'Allemagne, dans sa communication du 25 août 1993,l'aurait elle-même reconnu.

62.
    A cet égard, il suffit de rappeler que la Commission n'a pas maintenu, au stade durecours, les griefs tirés du fait qu'une part importante des sociétés de capitauxomettaient de se conformer aux obligations de publicité. La troisième exceptiond'irrecevabilité vise donc un manquement allégué au stade de la procédureprécontentieuse qui ne fait pas l'objet du présent litige, en sorte qu'elle doit êtrerejetée.

63.
    Il s'ensuit que le recours doit être déclaré recevable dans son ensemble.

Sur le fond

64.
    La Commission fait valoir que l'examen des dispositions existant en droit allemandmontre clairement que, si la publicité des comptes annuels des sociétés de capitauxest régie par les articles 325 et suivants du HGB, le législateur allemand n'a pascréé de moyen juridique efficace pour imposer l'obligation de publicité. Certes,l'article 335, première phrase, point 6, du HGB prévoit la fixation d'astreinteslorsque les membres de l'organe d'une société de capitaux investi du pouvoir dereprésentation ne se conforment pas à l'obligation de publicité, mais le tribunalchargé du registre ne peut pas d'office imposer de telles astreintes.

65.
    Le gouvernement allemand soutient que l'obligation d'instituer des sanctionsappropriées en raison du défaut de publicité des bilans ou des comptes de profitset pertes qu'impose l'article 6 de la première directive n'est pas encore applicableaux sociétés à responsabilité limitée de droit allemand. A titre subsidiaire, cegouvernement considère que l'article 6 de la première directive a été correctementtransposé. En effet, en vertu de l'article 54, paragraphe 3, sous g), du traité, lacoordination des droits nationaux des sociétés viserait à protéger les intérêts desassociés et des tiers. Or, ces derniers ne comprendraient pas toutes les personnesphysiques ou morales, mais seulement celles qui ont un rapport juridique avec lasociété. Enfin, en raison du nombre extrêmement élevé de sociétés à responsabilitélimitée de petite et moyenne taille, l'engagement de poursuites contre ces dernièresne serait pas proportionné à l'objectif du régime défini par l'article 54, paragraphe3, sous g), du traité.

66.
    A cet égard, il suffit de rappeler que la Cour a constaté dans l'arrêt du 4 décembre1997, Daihatsu Deutschland (C-97/96, Rec. p. I-6843, points 14 et 15), que lalacune législative laissée par la première directive a été comblée par la quatrième

directive. Celle-ci a coordonné les dispositions nationales concernant la structureet le contenu des comptes annuels et du rapport de gestion, les modes d'évaluationainsi que la publicité de ces documents pour les sociétés de capitaux et notammentpour les sociétés à responsabilité limitée de droit allemand.

67.
    Dans l'arrêt Daihatsu Deutschland, précité, la Cour a dit pour droit que l'article 6de la première directive doit être interprété en ce sens qu'il s'oppose à lalégislation d'un État membre qui n'ouvre qu'aux associés, aux créanciers ainsi qu'auconseil central des représentants du personnel ou au conseil des représentants dupersonnel de la société le droit de réclamer la sanction prévue par ce droit nationalen cas de non-respect par une société des obligations en matière de publicité descomptes annuels édictées par la première directive.

68.
    Enfin, il convient de souligner que l'absence de sanctions appropriées ne sauraitêtre justifiée par le fait que l'application de telles sanctions à la totalité des sociétésqui ne publient pas leurs comptes, en raison de leur grand nombre, créerait desdifficultés sensibles pour l'administration allemande hors de proportion avecl'objectif poursuivi par le législateur communautaire. En effet, selon unejurisprudence constante, un État membre ne saurait exciper de situations internespour justifier le non-respect des obligations et délais résultant des normes de droitcommunautaire (voir, notamment, arrêts du 19 février 1991, Commission/Belgique,C-374/89, Rec. p. I-367, point 10; du 7 avril 1992, Commission/Grèce, C-45/91, Rec.p. I-2509, point 21, et du 29 juin 1995, Commission/Grèce, C-109/94, C-207/94 etC-225/94, Rec. p. I-1791, point 11).

69.
    Par conséquent, il y a lieu de constater que, en ne prévoyant pas de sanctionsappropriées pour le cas où les sociétés de capitaux omettent de donner à leurscomptes annuels la publicité obligatoire prescrite, notamment, par les articles 2,paragraphe 1, sous f), 3 et 6 de la première directive en combinaison avec l'article47, paragraphe 1, de la quatrième directive, la République fédérale d'Allemagnea manqué aux obligations qui lui incombent en vertu desdites directives.

Sur les dépens

70.
    Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partiequi succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La Commissiona conclu à la condamnation de la République fédérale d'Allemagne aux dépens.Celle-ci ayant succombé en sa défense, il y a lieu de la condamner aux dépens.

Par ces motifs,

LA COUR

déclare et arrête:

    

1.
    Les exceptions d'irrecevabilité sont rejetées.

2.
    En ne prévoyant pas de sanctions appropriées pour le cas où les sociétés decapitaux omettent de donner à leurs comptes annuels la publicitéobligatoire prescrite, notamment, par les articles 2, paragraphe 1, sous f),3 et 6 de la première directive 68/151/CEE du Conseil, du 9 mars 1968,tendant à coordonner, pour les rendre équivalentes, les garanties qui sontexigées, dans les États membres, des sociétés au sens de l'article 58,deuxième alinéa, du traité, pour protéger les intérêts tant des associés quedes tiers, en combinaison avec l'article 47, paragraphe 1, de la quatrièmedirective 78/660/CEE du Conseil, du 25 juillet 1978, fondée sur l'article 54,paragraphe 3, sous g), du traité et concernant les comptes annuels decertaines formes de sociétés, la République fédérale d'Allemagne a manquéaux obligations qui lui incombent en vertu desdites directives.

3.
    La République fédérale d'Allemagne est condamnée aux dépens.

Rodríguez Iglesias
Gulmann
Ragnemalm

            Wathelet                        Schintgen

Mancini

Moitinho de Almeida
Kapteyn

            Murray                        Edward

Puissochet

Hirsch
Jann

            Sevón                        Ioannou

Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 29 septembre 1998.

Le greffier

Le président

R. Grass

G. C. Rodríguez Iglesias


1: Langue de procédure: l'allemand.