EUROOPA KOHTU OTSUS (neljas koda)
7. juuli 2011(*)
Välissuhted – Assotsiatsioonilepingud – Siseriiklikud õigusnormid, mis välistavad enne Bulgaaria Vabariigi ühinemist Euroopa Liiduga Bulgaaria kodanike kandmise advokaadikandidaatide nimekirja – Selliste õigusnormide vastavus kodakondsuse alusel diskrimineerimise keelule töötingimuste osas, mis on sätestatud EÜ‑Bulgaaria assotsiatsioonilepingus
Kohtuasjas C‑101/10,
mille ese on ELTL artikli 267 alusel Oberste Berufungs‑ und Disziplinarkommission’i (Austria) 18. jaanuari 2010. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 23. veebruaril 2010, menetluses
Gentcho Pavlov,
Gregor Famira
versus
Ausschuss der Rechtsanwaltskammer Wien,
EUROOPA KOHUS (neljas koda),
koosseisus: koja esimees J.‑C. Bonichot, kohtunikud L. Bay Larsen (ettekandja), C. Toader, A. Prechal ja E. Jarašiūnas,
kohtujurist: P. Mengozzi,
kohtusekretär: ametnik K. Malacek,
arvestades kirjalikus menetluses ja 13. jaanuari 2011. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades kirjalikke märkusi, mille esitasid:
– G. Pavlov ja G. Famira, esindajad: Rechtsanwalt R. Keisler ja Rechtsanwalt S. Werinos,
– Austria valitsus, esindajad: E. Riedl ja G. Holley,
– Euroopa Komisjon, esindajad: F. Erlbacher ja G. Braun,
olles 17. märtsi 2011. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1 Eelotsusetaotlus puudutab seda, kuidas tõlgendada Euroopa lepingu assotsiatsiooni loomiseks ühelt poolt Euroopa ühenduste ja selle liikmesriikide ning teiselt poolt Bulgaaria Vabariigi vahel, mis on ühenduste nimel sõlmitud ja heaks kiidetud nõukogu ja komisjoni 19. detsembri 1994. aasta otsusega 94/908/ESTÜ, EÜ, Euratom (EÜT 1994, L 358, lk 1; ELT eriväljaanne 11/59, lk 201) (edaspidi „Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonileping”), artikli 38 lõike 1 esimest taanet.
2 See taotlus esitati Bulgaaria kodaniku G. Pavlovi ja Viini advokaadi G. Famina ning Ausschuss der Rechtsanwaltskammer Wieni (Viini advokaatide koja nõukogu) vahelises vaidluses, mille ese on viimase otsus, millega esiteks jäeti rahuldamata G. Pavlovi taotlus kanda ta advokaadikandidaatide nimekirja ning teiseks taotlus anda talle esindusõiguse tunnistus.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonileping
3 Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu artikli 7 lõige 1 sätestab, et „assotsiatsioon hõlmab kuni 10 aasta pikkust üleminekuperioodi, mis on jaotatud kaheks järjestikuseks, üldjuhul viie aasta pikkuseks etapiks. Esimene etapp algab käeoleva lepingu jõustumisel”. See assotsiatsioonileping jõustus 1. veebruaril 1995.
4 Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu artikli 38 lõige 1, mis asub selle IV jaotise „Tööjõu liikumine, asutamisõigus, teenuste osutamine” I peatükis, mis käsitleb töötajate liikumist, sätestab:
„Kui liikmesriikides kohaldatavatest tingimustest ja korrast ei tulene teisiti, kehtib järgmine:
– töö‑ ja palgatingimuste osas või töölt vabastamisel ei diskrimineerita liikmesriigi territooriumil seaduslikult töötavaid Bulgaaria kodanikke nende kodakondsuse alusel, võrreldes liikmesriigi kodanikega,
[…]”.
5 Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu artikli 42 lõige 1 sätestab:
„Võttes arvesse liikmesriigi tööturul valitsevat olukorda, ja kui selle liikmesriigi jõusolevatest töötajate vaba liikumise alastest õigusaktidest ja eeskirjadest ei tulene teisiti, siis:
– olemasolevad töö saamise võimalused, mille liikmesriigid Bulgaaria töötajatele kahepoolsete kokkulepetega annavad, tuleks säilitada ja neid tuleks võimaluse korral parandada,
– teised liikmesriigid kaaluvad samasuguste kokkulepete sõlmimise võimalust.”
6 Sama assotsiatsioonilepingu artikli 45 lõige 1, mis sisaldub selle IV jaotise II peatükis „Asutamisõigus”, sätestab:
„Alates käesoleva lepingu jõustumisest tagavad liikmesriigid Bulgaaria äriühingutele ja kodanikele sama soodsad asutamistingimused ning nende territooriumil asuvatele Bulgaaria äriühingutele ja kodanikele sama soodsad tegutsemistingimused, nagu saavad osaks nende endi äriühingutele ja kodanikele, välja arvatud XVa lisas kirjeldatud valdkondades.”
7 Sama assotsiatsioonilepingu artikkel 47, mis sisaldub sama jaotise II peatükis, näeb ette:
„Et ühenduse kodanikel ja Bulgaaria kodanikel oleks lihtsam alustada ja jätkata tegevust reguleeritud kutsealal, uurib assotsiatsiooninõukogu, milliseid meetmeid on vaja võtta kvalifikatsioonide vastastikuseks tunnustamiseks. Assotsiatsiooninõukogu võib selleks võtta kõiki vajalikke meetmeid”.
8 Nimetatud assotsiatsioonilepingu artikli 59 lõige 1, mis sisaldub selle IV jaotise IV peatükis „Üldsätted”, sätestab:
„IV jaotise kohaldamisel ei takista käesoleva lepingu sätted lepinguosalisi kohaldamast oma õigusnorme, mis käsitlevad füüsiliste isikute riiki sisenemist, seal viibimist ja töötamist, töötingimusi, majandustegevust ja teenuste osutamist, tingimusel, et sellega ei kaotata ega vähendata soodustusi, mida lepinguosalistel on õigus käesoleva lepingu erisätte alusel saada. […]”
Siseriiklik õigus
9 Austrias reguleerivad advokaadi kutseala ning sellele juurdepääsu vastavalt advokaadieksami seadus (Rechtsanwaltsprüfungsgesetz, Bundesgesetzblatt, edaspidi „BGBl.”, 556/1985, nimetatud vaidluses kohaldatakse redaktsiooni BGBl. I, 71/1999) (edaspidi „RAPG”) ja advokatuuriseadus (Österreichische Rechtsanwaltsordnung, RGBl. 96/1868, põhikohtuasjas kohaldatakse redaktsiooni BGBl. I, 128/2004) (edaspidi „RAO”).
RAPG
10 Põhikohtuasja puhul asjakohased RAPG sätted on sõnastatud järgmiselt:
㤠1
Advokaadieksamil kontrollitakse, kas eksamineeritav omab advokaadi kutsealal tegutsemiseks vajalikke oskusi ja teadmisi, eelkõige vilumust advokaadile antavate era‑ ja avalik‑õiguslike ülesannete alustamisel ja täitmisel, samuti oskust koostada õigusdokumente ja õiguslikke arvamusi ning oskust esitada korrastatult õigusväiteid ja faktilisi asjaolusid nii kirjalikult kui ka suuliselt.
§ 2
1) Advokaadieksami võib sooritada isik, kes on omandanud õigusteaduse doktori kraadi (Doktorat der Rechte) või Diplomstudiumi läbinute puhul 2. märtsi 1978. aasta […] õigusteaduse õpingute seaduse tähenduses Magisterium der Rechtswissenschaften’i ning kelle erialane tegevus on kestnud kolm aastat, millest vähemalt üheksa kuud on töötatud kohtu juures ja vähemalt kaks aastat advokaadi juures.
[…]”.
RAO
11 Põhikohtuasja suhtes asjakohased RAO sätted on sõnastatud järgmiselt:
㤠1
1) Advokaadi kutsealal [Austrias] tegutsemiseks ei ole nõutav ametisse nimetamine, vaid piisab sellest, kui isik tõendab, et ta vastab järgmistele tingimustele ja ta on kantud advokaatide nimekirja (§‑d 5 ja 5a).
[…]
2) Need tingimused on järgmised:
a) Austria kodakondsus;
[…]
d) seadusega ette nähtud viisil toimuv ja selles ette nähtud kestusega erialane tegevus;
e) advokaadieksami edukas sooritamine;
[…]
3) Austria kodakondsusega loetakse samaväärseks Euroopa Liidu liikmesriigi kodakondsust või muu Euroopa Majanduspiirkonna lepingu osalisriigi või Šveitsi Konföderatsiooni kodakondsust.
§ 2
1) Advokaadi kutsealal tegutsemiseks nõutav erialane tegevus hõlmab õigusalast tööd kohtus […] või advokaadi juures. [...] Töötamist advokaadi juures võetakse arvesse ainult juhul, kui see on põhitegevus, mida ei takista teisel kutsealal tegutsemine […]
2) Erialane tegevus lõike 1 tähenduses kestab viis aastat. Sellest vähemalt üheksa kuud tuleb töötada Austria kohtus ja vähemalt kolm aastat advokaadi juures.
[…]
§ 15
1) Kui seadus näeb ette kohustuse osaleda menetluses advokaadi esindusel, siis võib advokaati advokaadi vastutusel kõikides kohtuastmetes ja ametiasutustes esindada advokaadi juures töötav asendusõiguslik advokaadikandidaat; siiski ei ole advokaadikandidaadil lubatud allkirjastada kohtule ja ametiasutustele esitatavaid dokumente.
2) Advokaadikandidaat on asendusõiguslik, kui ta on edukalt sooritanud advokaadieksami. […]
3) Kui seadus ei näe ette kohustust osaleda menetluses advokaadi esindusel, siis võib advokaati advokaadi vastutusel kõikides kohtuastmetes ja ametiasutustes esindada advokaadi juures töötav iga advokaadikandidaat; siiski ei ole advokaadikandidaadil lubatud allkirjastada kohtule ja ametiasutustele esitatavaid dokumente.
4) Advokaatide koja nõukogu annab advokaadi juures töötavale advokaadikandidaadile tunnistuse, millest nähtub asendusõigus vastavalt lõikele 2 (große Legitimationsurkunde) või esindusõigus vastavalt lõikele 3 (kleine Legitimationsurkunde).
[…]
§ 30
1) Advokaadikandidaatide nimekirja kandmiseks tuleb advokaadi juurde tööle asumisest teatada [advokaatide koja] nõukogule, tõendades ühtlasi Austria kodakondsust ja kohtus isikute esindamiseks ette nähtud nõuete täidetust; tööle asumist arvestatakse alates vastava teate kättesaamisest.
[…]
4) Advokaadikandidaatide nimekirja kandmisest keeldumise, nimekirjast kustutamise ja advokaadi juures töötatud aja tunnustamisest keeldumise korral on puudutatud isikutel õigus anda asi lahendamiseks Oberste Berufungs‑ und Disziplinarkommissionile [advokaatide kõrgeim distsiplinaarkomisjon] […]
5) Austria kodakondsusega loetakse samaväärseks Euroopa Liidu liikmesriigi kodakondsust või muu Euroopa Majanduspiirkonna lepingu osalisriigi või Šveitsi Konföderatsiooni kodakondsust.”
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
12 G. Pavlov lõpetas oma õpingud õigusteaduse erialal Viinis 2002. aastal. Alates 2004. aastast on ta töötanud töölepingu alusel Viini advokaadi G. Famira advokaadibüroos. G. Pavlovil on kehtiv alaline elamisluba Austria õiguse tähenduses ja Austria tööluba, mis lubab tal asuda tööle ja töötada kogu Austria territooriumil. G. Famiral on tööhõiveameti väljastatud luba, mis annab talle õiguse G. Pavlov advokaadikandidaadina ajavahemikul 1. jaanuarist 2004 kuni 31. detsembrini 2004 tööle võtta.
13 G. Famira ja G. Pavlov esitasid 2. jaanuaril 2004 taotluse kanda G. Pavlov advokaadikandidaatide nimekirja. Samal ajal taotlesid nad viimasele esindusõiguse tunnistuse andmist (kleine Legitimationsurkunde) RAO artikli 15 lõike 3 alusel.
14 Ausschuss der Rechtsanwaltskammer Wieni teise osakonna 6. aprilli 2004. aasta määrusega jäeti nimetatud taotlus rahuldamata põhjendusel, et G. Pavlov ei vasta RAO § 30 lõigetes 1 ja 5 sätestatud kodakondsuse tingimusele. Nimetatud Ausschussi pleenum jättis selle määruse peale esitatud vaide 15. juunil 2004 rahuldamata.
15 Oberste Berufungs‑ und Disziplinarkommission jättis oma 1. augusti 2006. aasta määrusega G. Pavlovi ja G. Famira poolt 15. juuni 2004. aasta määruse peale esitatud kaebuse rahuldamata, leides, et advokaadi kutseala on reguleeritud kutseala ja sama kord kehtib ka advokaadikandidaatidele. Ta otsustas, et Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu sätete kohaselt on diskrimineerimine keelatud üksnes töötingimuste osas, kuid lepinguosalised riigid võivad kehtestada siseriiklikud piirangud juurdepääsuks reguleeritud kutsealadele.
16 8. oktoobril 2007 tühistas Verfassungsgerichtshof (konstitutsioonikohus) 1. augusti 2006. aasta määruse ja saatis asja Oberste Berufungs‑ und Disziplinarkommissionile tagasi põhjendusel, et viimane ei esitanud Euroopa Kohtule eelotsusetaotlust nimetatud assotsiatsioonilepingu oluliste õigusnormide tõlgendamise küsimuses, rikkudes sellega kaebuse esitajate põhiseaduslikku õigust menetlusele seaduse alusel moodustatud kohtus.
17 Arvestades Bulgaaria Vabariigi ühinemisel Euroopa Liiduga, mis toimus 1. jaanuaril 2007, muutunud õiguslikku olukorda, tühistas Oberste Berufungs‑ und Disziplinarkommission 17. aprilli 2008. aasta määrusega Ausschuss der Rechtsanwaltskammer Wieni 6. aprilli ja 15. juuni 2004. aasta määrused. Leides, et alates sellest kuupäevast on RAO artikli 30 lõigetes 1 ja 5 sätestatud tingimused täidetud, saatis ta asja nimetatud Ausschussile täiendava menetluse läbiviimise järel uue lahendi tegemiseks tagasi.
18 2. juulil 2009 tühistas Verfassungsgerichtshof 17. aprilli 2008. aasta määruse põhjendusel, et Bulgaaria Vabariigi ühinemine liiduga ei muutnud kuidagi asjaolu, et aastad 2004–2006 on G. Pavlovi jaoks määrava tähtsusega, kuna ühelt poolt saab ta sooritada advokaadieksami alles pärast vähemalt kaheaastast töötamist advokaadi juures ja teiselt poolt advokaatide nimekirja kandmiseks peab ta olema vähemalt kolm aastat töötanud advokaadi juures. Seega tuleb aastaid 2004–2006 puudutava küsimuse lahendamiseks vastavalt Euroopa Kohtu 8. oktoobri 2007. aasta lahendile esitada samale kohtule eelotsusetaotlus Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu artikli 38 tõlgendamise küsimuses.
19 Neil tingimustel peatas Oberste Berufungs‑ und Disziplinarkommission menetluse ja esitas Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas [Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu] artikli 38 lõige 1 oli ajavahemikul 2. jaanuarist 2004 kuni 31. detsembrini 2006 vahetult kohaldatav menetluses, mille ese oli Bulgaaria kodaniku kandmine advokaadikandidaatide nimekirja?
Juhul kui esimesele küsimusele tuleb vastata jaatavalt, siis:
2. Kas [Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu] artikli 38 lõikega 1 oli vastuolus kohaldada [RAO] § 30 lõikeid 1 ja 5, mille kohaselt on nimekirja kandmise tingimuseks muu hulgas Austria või sellega samaväärse kodakondsuse tõendamine, 2. jaanuaril 2004 esitatud taotlusele kanda Austria advokaadi juures ametis olev Bulgaaria kodanik Austria advokaadikandidaatide nimekirja ja anda talle vastavalt [RAO] § 15 lõikele 3 esindusõiguse tunnistus, ja jätta taotlus olenemata muude tingimuste täidetusest ning Austrias alalise elamisloa ja tööloa olemasolust rahuldamata üksnes nõutud kodakondsuse puudumise tõttu?”
Eelotsuse küsimused
20 Oma kahe küsimusega, mida tuleb uurida koos, küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt, kas Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu artikli 38 lõike 1 esimeses taandes sätestatud diskrimineerimise keelu põhimõttega on vastuolus enne Bulgaaria Vabariigi ühinemist Euroopa Liiduga liikmesriigi sellised õigusnormid, nagu sisalduvad RAO § 30 lõigetes 1 ja 5, mille alusel ei saa Bulgaaria kodanikku tulenevalt nende õigusnormidega kehtestatud kodakondsuse tingimusest kanda advokaadikandidaatide nimekirja ega seetõttu väljastada talle esindusõiguse tunnistust.
21 Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu artikli 38 lõike 1 esimesest taande sõnastusest nähtub, et keeld, mis on selles sättes ette nähtud, keelab töö‑ ja palgatingimuste osas või töölt vabastamisel juba seaduslikult töötava asjaomase isiku igasuguse kodakondsuse alusel diskrimineerimise.
22 G. Pavlov väidab sellega seoses, et advokaadikandidaatide nimekirja kandmine puudutab selle kutseala töötingimusi ning kodakondsuse tõttu nimetatud nimekirja kandmata jätmine, millest keelduti RAO § 30 lõigete 1 ja 5 alusel, kujutab endast seetõttu Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu artikli 38 lõike 1 esimese taandega keelatud diskrimineerimist.
23 Eelotsusetaotluse esitanud kohtu poolt Euroopa Kohtule esitatud teabest nähtub, et põhikohtuasjas kõne all olevate õigusaktide kohaselt on erialase tegevuse alustamiseks advokaadikandidaatide nimekirja kandmine vajalik ning seega kujutab see nimekirja kandmine endast tingimust advokaadina tegutsemise alustamiseks. Enne nimetatud nimekirja kandmist saab asjaomane isik seaduslikult töötada vaid juristina, kuid mitte advokaadikandidaadina.
24 Tuleb lisada, et advokaadikandidaadina tegutsemine, mis võib toimuda töösuhte alusel, nagu see on põhikohtuasjas, kujutab endast samuti koolituse praktilist osa, mis on vajalik advokaadi kutsealale kui reguleeritud kutsealale pääsemiseks (vt selle kohta 13. novembri 2003. aasta otsus kohtuasjas C‑313/01: Morgenbesser, EKL 2003, lk I‑13467, punkt 51).
25 Selle põhjal tuleb järeldada, et advokaadikandidaatide nimekirja kandmine on põhikohtuasjas kõne all oleva advokaadi kutsealale kui reguleeritud kutsealale pääsemise tingimus.
26 Seega tuleb teha kindlaks, kas Bulgaaria assotsiatsioonilepingu artikli 38 lõike 1 esimeses taandes sätestatud kodakondsuse alusel diskrimineerimise keeld hõlmab selliseid advokaadi kutsealale kui reguleeritud kutsealale pääsemise nõudeid, nagu on kõne all põhikohtuasjas.
27 Tuleb märkida, et Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonileping ei sisalda ühtegi elementi, mis lubaks selle lepingu artikli 38 lõike 1 esimesest taandest või selle lepingu muudest sätetest järeldada, et lepinguosalistel oli soov kõrvaldada igasugune kodakondsuse alusel diskrimineerimine Bulgaaria kodanike juurdepääsu osas reguleeritud kutsealadele. Selles osas tuleb arvestada, et see säte asub nimetatud lepingu IV jaotise peatükis I „Tööjõu liikumine”, samas kui reguleeritud kutsealasid mainitakse sama lepingu artiklis 47, mis asub sama lepingu II peatükis, mis käsitleb asutamisvabadust ja juurdepääsu reguleeritud kutsealadele ilma, et see kehtestaks selle juurdepääsu osas kodakondsuse alusel diskrimineerimise keelu.
28 Sellest tuleneb, et Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu artikli 38 lõike 1 esimeses taandes sätestatud diskrimineerimise keelu põhimõtet tuleb tõlgendada selliselt, et see ei hõlma selliseid siseriiklike õigusnorme, nagu on kõne all põhikohtuasjas, mis käsitlevad juurdepääsu reguleeritud kutsealale. Seega, advokaadikandidaatide nimekirja kandmine, mis – nagu käesoleva kohtuotsuse punktis 25 on mainitud – on advokaadi kutsealale kui reguleeritud kutsealale pääsemise tingimus, ei kujuta endast töötingimust nimetatud artikli 38 lõike 1 esimese taande tähenduses.
29 Seoses elamis‑ ja tööloaga, mille puhul G. Pavlov väidab, et need annavad talle juurdepääsu advokaadi kutsealale, piisab kui nentida, et eelotsustetaotluse esitanud kohtu ülesanne on teha kindlaks, kas need vastuvõtva liikmesriigi ametiasutuste väljastatud load kujutavad endast siseriiklike õigusnormide kohaselt otsuseid, millel on selline ulatus ning mis annavad iseenesest juurdepääsu advokaadi kutsealale.
30 Eelnevatest kaalutlustest tuleneb, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimustele tuleb vastata, et Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu artikli 38 lõike 1 esimeses taandes sätestatud diskrimineerimise keelu põhimõtet tuleb tõlgendada selliselt, et enne Bulgaaria Vabariigi ühinemist Euroopa Liiduga ei olnud nimetatud sättega vastuolus sellised liikmesriigi õigusnormid, nagu sisalduvad RAO § 30 lõigetes 1 ja 5 (põhikohtuasjas kohaldatavas redaktsioonis), mille alusel ei saa Bulgaaria kodanikku tulenevalt nende õigusnormidega kehtestatud kodakondsuse tingimusest kanda advokaadikandidaatide nimekirja ega seetõttu väljastada talle esindusõiguse tunnistust.
Kohtukulud
31 Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (neljas koda) otsustab:
Euroopa lepingu assotsiatsiooni loomiseks ühelt poolt Euroopa ühenduste ja selle liikmesriikide ning teiselt poolt Bulgaaria Vabariigi vahel, mis on ühenduste nimel sõlmitud ja heaks kiidetud nõukogu ja komisjoni 19. detsembri 1994. aasta otsusega 94/908/ESTÜ, EÜ, Euratom, artikli 38 lõike 1 esimeses taandes sätestatud diskrimineerimise keelu põhimõtet tuleb tõlgendada selliselt, et enne Bulgaaria Vabariigi ühinemist Euroopa Liiduga ei olnud nimetatud sättega vastuolus sellised liikmesriigi õigusnormid, nagu sisalduvad Austria advokatuuriseaduse (Österreichische Rechtsanwaltsordnung) § 30 lõigetes 1 ja 5 (põhikohtuasjas kohaldatavas redaktsioonis), mille alusel ei saa Bulgaaria kodanikku tulenevalt nende õigusnormidega kehtestatud kodakondsuse tingimusest kanda advokaadikandidaatide nimekirja ega seetõttu väljastada talle esindusõiguse tunnistust.
Allkirjad