DESPACHO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)
24 de Setembro de 2009 (*)
«Recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância – Fundo de coesão – Regulamento (CE) n.° 1164/94 – Supressão de uma contribuição financeira comunitária – Recurso de anulação – Admissibilidade – Actos que dizem directa e individualmente respeito ao recorrente»
No processo C‑501/08 P,
que tem por objecto o recurso de uma decisão do Tribunal de Primeira Instância, interposto ao abrigo do artigo 56.° do Estatuto do Tribunal de Justiça, entrado em 18 de Novembro de 2008,
Município de Gondomar (Portugal), representado por J. L. da Cruz Vilaça e L. Pinto Monteiro, advogados,
recorrente,
sendo a outra parte no processo:
Comissão das Comunidades Europeias, representada por P. Guerra e Andrade e B. Kotschy, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrida em primeira instância,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
composto por: M. Ilešič, presidente de secção, E. Levits e J.‑J. Kasel (relator), juízes,
advogado‑geral: P. Mengozzi,
secretário: R. Grass,
ouvido o advogado‑geral,
profere o presente
Despacho
1 Com o presente recurso, o Município de Gondomar pede a anulação do despacho do Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias de 10 de Setembro de 2008, Município de Gondomar/Comissão (T‑324/06, a seguir «despacho recorrido»), no qual o Tribunal de Primeira Instância julgou inadmissível o recurso de anulação da Decisão C (2006) 3782 da Comissão, de 16 de Agosto de 2006, relativa à supressão da contribuição financeira concedida pelo Fundo de Coesão ao projecto n.° 95/10/61/017, intitulado «Saneamento do Grande Porto/Sul – Subsistema de Gondomar» (a seguir «decisão controvertida»).
Quadro jurídico
2 Nos termos do artigo 1.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 1164/94 do Conselho, de 16 de Maio de 1994, que institui o Fundo de Coesão (JO L 130, p. 1), na sua versão aplicável no momento dos factos (a seguir «Regulamento n.° 1164/94»), o Fundo de Coesão contribui para o reforço da coesão económica e social da Comunidade.
3 O artigo 2.°, n.° 1, do referido regulamento prevê que o Fundo de Coesão apoia financeiramente projectos que contribuam para a realização dos objectivos fixados no Tratado UE, nos domínios do ambiente e das redes transeuropeias de infra‑estruturas de transportes, nos Estados‑Membros com um produto nacional bruto per capita inferior a 90% da média comunitária, que tenham definido um programa que lhes permita preencher os requisitos de convergência económica estabelecidos no Tratado CE.
4 Por outro lado, o Regulamento n.° 1164/94 prevê que os projectos que beneficiam do apoio do Fundo de Coesão são escolhidos de comum acordo pela Comunidade, representada pela Comissão das Comunidades Europeias e pelo Estado‑Membro beneficiário. O pedido de apoio é apresentado por este último, que deve provar à Comissão que o projecto para o qual o apoio é solicitado respeita as disposições deste regulamento e tem viabilidade (artigo 10.° do referido regulamento). O pagamento da contribuição do Fundo de Coesão é feito à autoridade designada pelo Estado‑Membro beneficiário (artigos D, n.° 1, e E, n.° 4, do Anexo II do mesmo regulamento). Sem prejuízo da responsabilidade da Comissão na execução do Orçamento Geral das Comunidades, os Estados‑Membros são os primeiros responsáveis pelo controlo financeiro dos projectos (artigo 12.° do Regulamento n.° 1164/94). O acompanhamento e a avaliação da execução do projecto são efectuados pelo Estado‑Membro e pela Comissão (artigos 13.° do referido regulamento e F do respectivo Anexo II). O Estado‑Membro beneficiário é responsável pela execução da acção e deverá providenciar para que esta seja objecto da publicidade adequada (artigo 14.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do mesmo regulamento). A Comissão discute com o Estado‑Membro as correcções financeiras a efectuar (artigo H do Anexo II do Regulamento n.° 1164/94). O pagamento final do saldo da contribuição é efectuado depois de o Estado‑Membro ter certificado à Comissão a exactidão da declaração das despesas e ter confirmado as informações relativas ao pagamento e o relatório final [artigo D, n.° 2, alínea d), do Anexo II do referido regulamento].
Antecedentes do litígio
5 Os factos na origem do litígio estão expostos, nos seguintes termos, nos n.os 4 a 9 do despacho recorrido:
«4 Em 13 de Julho de 1995, a República Portuguesa apresentou à Comissão, ao abrigo do Regulamento n.° 1164/94, um pedido para a obtenção de co‑financiamento pelo Fundo de Coesão do projecto intitulado ‘Saneamento do Grande Porto/Sul – Subsistema de Gondomar’. O projecto tinha como objectivo principal a despoluição de quatro bacias hidrográficas situadas nas zonas de intervenção do [Município] de Gondomar, através da construção de dois conjuntos de colectores/interceptores, três emissários e uma estação de tratamento de águas residuais.
5 Por meio da Decisão C (95) 3281, de 18 de Dezembro de 1995, dirigida à República Portuguesa, a Comissão aprovou a atribuição de uma contribuição financeira do Fundo de Coesão no montante de 7 778 535 euros para o co‑financiamento do projecto acima referido.
6 Nos termos do anexo 1 da decisão acima referida, o Município de Gondomar […] foi designado organismo responsável pela execução do projecto.
7 Na sequência de uma missão de controlo dos trabalhos realizados em Portugal e de uma auditoria à contabilidade, a Comissão adoptou, […] ao abrigo do artigo H do Anexo II do Regulamento n.° 1164/94, a [d]ecisão [controvertida] que suprimiu o montante total da contribuição atribuída devido a diversas irregularidades detectadas no âmbito da execução do projecto em causa.
8 O dispositivo da decisão tem a seguinte redacção:
‘Artigo 1.°
1. A contribuição máxima de 7 778 535 euros atribuída a título do Fundo de Coesão ao projecto n.° 95/10/61/017 pela Decisão C (95) 3281 […] é suprimida devido às irregularidades constatadas no exame do projecto em questão.
2. Um montante indevido de 6 222 828 euros será recuperado por reembolso. As modalidades do reembolso serão precisadas numa nota de débito que será endereçada ao Estado‑Membro pelo gestor. Será liberado um saldo de autorização de 1 555 707 euros.
Artigo 2.°
Portugal toma as medidas adequadas para informar o beneficiário final afectado pela presente decisão.
Artigo 3.°
A República Portuguesa é a destinatária da presente decisão.’
9 Por carta recebida pelo recorrente em 25 de Setembro de 2006, a Gestora Sectorial para o Fundo de Coesão do Ministério do Ambiente comunicou a decisão [controvertida] ao recorrente, precisando que este último devia proceder, em conformidade com esta decisão, à devolução integral da contribuição do Fundo de Coesão, no valor equivalente aos montantes já pagos, ou seja, 6 222 828 euros, no prazo de 30 dias.»
Tramitação do processo no Tribunal de Primeira Instância e despacho recorrido
6 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 23 de Novembro de 2006, o recorrente interpôs recurso de anulação da decisão controvertida.
7 Por requerimento separado, apresentado na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 17 de Janeiro de 2007, a Comissão suscitou, nos termos do artigo 114.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, uma excepção de inadmissibilidade do recurso, por o recorrente não ter legitimidade processual na acepção do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE.
8 Por meio do despacho recorrido, o Tribunal de Primeira Instância julgou o recurso inadmissível. Com efeito, o Tribunal de Primeira Instância considerou que a decisão controvertida não dizia directamente respeito ao recorrente. Depois de ter salientado que esta decisão tinha sido notificada à República Portuguesa, o Tribunal de Primeira Instância entendeu que havia que verificar se a referida decisão dizia directamente respeito ao recorrente.
9 Relativamente a esta questão, o Tribunal de Primeira Instância recordou, nos n.os 37 e 38 do despacho recorrido, as condições em que se pode considerar que um acto de que uma pessoa singular ou colectiva não é destinatária lhe «diz directamente respeito», na acepção do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE.
10 Na medida em que a decisão controvertida não contém nenhuma disposição que obrigue a República Portuguesa a proceder, junto do recorrente, à recuperação dos montantes indevidos e que nenhum elemento dos autos permite concluir que este Estado‑Membro não dispõe de poder de apreciação, ou mesmo de poder decisório, relativamente ao reembolso dos fundos comunitários pagos ao recorrente, o Tribunal de Primeira Instância concluiu, no n.° 43 do despacho recorrido, que o reembolso é a consequência directa, não da decisão controvertida mas da acção exercida pelo referido Estado‑Membro para o efeito com base na legislação nacional.
11 O Tribunal de Primeira Instância declarou, no n.° 44 do despacho recorrido, que esta conclusão não é posta em causa pela afirmação do recorrente, segundo a qual, na ordem jurídica portuguesa, a carta do ministério competente que exige o reembolso dos montantes indevidamente recebidos consubstancia um acto declarativo do qual não é possível interpor recurso contencioso.
Pedidos das partes
12 No presente recurso, o recorrente pede que o Tribunal de Justiça se digne:
– a título principal, anular o despacho recorrido e considerar admissível o seu recurso de anulação da decisão controvertida;
– a título subsidiário, anular o despacho recorrido e remeter o processo ao Tribunal de Primeira Instância para que este decida.
13 A Comissão conclui pedindo que seja negado provimento ao recurso, por ser manifestamente infundado, e que o recorrente seja condenado nas despesas.
Quanto ao recurso
14 Nos termos do artigo 119.° do Regulamento de Processo, quando um recurso for manifestamente inadmissível ou improcedente, o Tribunal de Justiça pode, a todo o tempo, com base no relatório do juiz‑relator e ouvido o advogado‑geral, rejeitar esse recurso por meio de despacho fundamentado.
15 Em apoio do seu recurso, o recorrente suscita um fundamento único de anulação, relativo a um erro de direito cometido pelo Tribunal de Primeira Instância na aplicação do requisito segundo o qual a decisão objecto do recurso deve dizer «directa e individualmente» respeito, na acepção do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE, à pessoa singular ou colectiva que interpôs esse recurso.
16 Este fundamento articula‑se em três partes, relativas, a primeira, a uma incorrecta aplicação dos critérios respeitantes ao referido requisito, a segunda, à falta de fundamentação do despacho recorrido, à luz dos argumentos invocados pelo recorrente sobre esta questão, e a terceira, à violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva.
Argumentação das partes
17 O recorrente alega, em primeiro lugar, referindo‑se às suas observações apresentadas na primeira instância, que decorre das disposições nacionais que a República Portuguesa não dispõe de margem de apreciação quanto à possibilidade de decidir não repercutir no recorrente a supressão da contribuição financeira comunitária. Na medida em que a decisão controvertida assumiu, no âmbito destas disposições, natureza automática, o Tribunal de Primeira Instância aplicou erradamente os critérios relativos ao requisito referido no n.° 15 do presente despacho.
18 Em seguida, o recorrente sustenta que o despacho recorrido padece de falta de fundamentação. Considera que o Tribunal de Primeira Instância não se pronunciou sobre as especificidades do sistema jurídico português, que, no entanto, são essenciais para analisar o referido requisito.
19 Por último, o recorrente invoca a violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva, porquanto não dispõe de vias de recurso internas para contestar o pedido de reembolso da contribuição comunitária. A carta das autoridades portuguesas que lhe notificou a decisão controvertida constitui uma mera notificação da posição da Comissão, que não admite recurso dentro do ordenamento jurídico português.
20 A Comissão considera que o recurso é manifestamente infundado.
21 Depois de recordar os critérios decorrentes da jurisprudência relativos ao requisito segundo o qual a decisão objecto do recurso deve dizer «directa e individualmente» respeito à pessoa singular ou colectiva que interpôs esse recurso, a Comissão sublinha que, no presente caso, a decisão controvertida, de que o Estado‑Membro era destinatário, afecta unicamente a situação jurídica deste, ao qual foi atribuída a contribuição. Como não existe, em direito comunitário, o dever de o Estado‑Membro em causa recuperar os fundos perdidos junto do beneficiário final, o dever de restituição que incumbe a este último decorre da aplicação do direito nacional.
22 No que respeita à pretensa falta de fundamentação do despacho recorrido, a Comissão considera que, tendo fundamentado o seu despacho numa análise da decisão controvertida e da regulamentação comunitária na matéria, o Tribunal de Primeira Instância considerou implicitamente que não era pertinente analisar as disposições do direito nacional.
23 Quanto ao argumento relativo à violação do direito a uma tutela jurisdicional efectiva, a Comissão considera que, relativamente aos actos de aplicação nacionais, compete aos Estados‑Membros prever um sistema de vias de recurso e de meios processuais que permita assegurar o respeito de tal direito.
24 A título subsidiário, a Comissão sustenta que, em aplicação do direito nacional, o recorrente não ficou impossibilitado de se opor à recuperação dos montantes em causa.
Apreciação do Tribunal de Justiça
25 Conforme jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, o requisito segundo o qual a decisão que é objecto de recurso deve dizer directamente respeito a uma pessoa singular ou colectiva, como previsto no artigo 230.°, quarto parágrafo, CE, impõe a reunião de dois critérios cumulativos, a saber, que a medida comunitária contestada, em primeiro lugar, produza directamente efeitos na situação jurídica do particular e, em segundo lugar, que não deixe um poder de apreciação aos respectivos destinatários, que são encarregados da sua execução, tendo esta carácter puramente automático e decorrendo apenas da regulamentação comunitária, sem aplicação de outras normas intermédias (v. acórdãos de 5 de Maio de 1998, Glencore Grain/Comissão, C‑404/96 P, Colect., p. I‑2435, n.° 41; de 29 de Junho de 2004, Front national/Parlamento, C‑486/01 P, Colect., p. I‑6289, n.° 34; de 2 de Maio de 2006, Regione Siciliana/Comissão, C‑417/04 P, Colect., p. I‑3881, n.° 28; de 22 de Março de 2007, Regione Siciliana/Comissão, C‑15/06 P, Colect., p. I‑2591, n.° 31; e de 10 de Setembro de 2009, Comissão/Ente per le Ville vesuviane, C‑445/07 P e C‑455/07 P, ainda não publicado na Colectânea, n.° 45).
26 A título preliminar, há que recordar, relativamente ao primeiro critério acima referido, que o Tribunal de Primeira Instância declarou, no n.° 39 do despacho recorrido, que a decisão controvertida, tal como a decisão objecto do processo no qual foi proferido o acórdão de 2 de Maio de 2006, Regione Siciliana/Comissão, já referido, foi dirigida ao Estado‑Membro, «não tendo imposto a este último a obrigação de recuperar montantes junto dos beneficiários finais». O Tribunal de Primeira Instância sublinhou que o artigo 1.°, n.° 2, da decisão controvertida prevê apenas a recuperação do montante de 6 222 828 euros através de reembolso e que, nos termos dos artigos 2.° e 3.° desta, a República Portuguesa, enquanto destinatária desta decisão, estava obrigada a informar o beneficiário final, cujo nome não é, porém, mencionado.
27 No n.° 40 do despacho recorrido, o Tribunal de Primeira Instância constatou que, nestas condições, a decisão controvertida não contém nenhuma disposição que obrigue a República Portuguesa a proceder, junto do recorrente, à recuperação dos montantes indevidamente recebidos. Depois de ter precisado que o dever de informar o beneficiário final também não pode ser equiparado a tal imposição, o Tribunal de Primeira Instância concluiu que a correcta execução daquela decisão implica apenas que a República Portuguesa restitua os referidos montantes ao Fundo de Coesão.
28 Quanto ao segundo critério mencionado no n.° 25 do presente despacho, o Tribunal de Primeira Instância salientou, no n.° 42 do despacho recorrido, que nenhum elemento dos autos permite concluir que a República Portuguesa não dispõe de um poder de apreciação, ou mesmo de um poder decisório, relativamente ao reembolso dos montantes indevidamente recebidos a coberto da contribuição comunitária.
29 O Tribunal de Primeira Instância acrescentou, no n.° 43 do despacho recorrido, que o referido reembolso é a consequência directa, não da decisão controvertida mas da acção exercida pela República Portuguesa para o efeito com base na legislação nacional.
30 No que se refere, mais concretamente, à primeira parte do fundamento invocado pelo recorrente, segundo a qual as disposições do direito nacional não atribuem uma margem de apreciação às autoridades competentes da República Portuguesa quanto ao reembolso dos montantes indevidamente recebidos, pelo que a decisão controvertida reveste natureza automática, há que recordar que, conforme a jurisprudência referida no n.° 25 do presente despacho, o requisito enunciado no artigo 230.°, quarto parágrafo, CE impõe que a medida comunitária não deixe um poder de apreciação aos respectivos destinatários, no momento da sua execução, decorrendo esta automaticamente da regulamentação comunitária.
31 A este respeito, como resulta dos n.os 42 a 48 da petição inicial do presente recurso, o recorrente invoca, em substância, a inexistência de margem de apreciação decorrente do direito nacional, para sustentar que este impõe à autoridade responsável uma obrigação de reembolso em caso de irregularidades cometidas durante a execução do projecto que beneficiou da contribuição financeira comunitária.
32 Ora, dado que a argumentação do recorrente consiste em invocar uma pretensa inexistência de margem de apreciação decorrente do direito nacional, e não do direito comunitário, tal argumentação baseia‑se numa leitura errada do direito comunitário, como interpretado pela jurisprudência referida no n.° 25 do presente despacho, pelo que há que julgar manifestamente improcedente a primeira parte do fundamento.
33 Quanto à segunda parte do fundamento, relativa a uma pretensa falta de fundamentação do despacho recorrido, há que recordar que, segundo jurisprudência assente, a obrigação de o Tribunal de Primeira Instância fundamentar as suas decisões, por força dos artigos 36.° e 53.°, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça, não o obriga a expor exaustiva e individualmente todos os passos do raciocínio articulado pelas partes no litígio. A fundamentação pode, portanto, ser implícita, na condição de permitir aos interessados conhecerem as razões pelas quais o Tribunal de Primeira Instância não julgou os seus argumentos procedentes e ao Tribunal de Justiça dispor dos elementos suficientes para exercer a sua fiscalização (v., nomeadamente, acórdãos de 25 de Outubro de 2007, Komninou e o./Comissão, C‑167/06 P, n.° 22, e de 9 de Setembro de 2008, FIAMM e o./Conselho e Comissão, C‑120/06 P e C‑121/06 P, Colect., p. I‑6513, n.os 91 e 96).
34 Ora, há que declarar que, no presente caso, o Tribunal de Primeira Instância indicou claramente, nos n.os 39 a 43 do despacho recorrido, as razões pelas quais considerou que a obrigação de reembolso que impende sobre o beneficiário final não decorre da própria decisão controvertida nem de nenhuma disposição do direito comunitário que regule os efeitos dessa decisão.
35 Considerando que, como decorre dos n.os 30 a 32 do presente despacho, a questão de saber em que medida as disposições do direito nacional limitam a margem de apreciação de que o Estado‑Membro em causa dispõe não é pertinente para o presente litígio, não se pode concluir que o Tribunal de Primeira Instância tenha violado o dever de fundamentação que lhe incumbe relativamente a esta questão.
36 Por conseguinte, há também que julgar manifestamente improcedente a segunda parte do fundamento suscitado pelo recorrente.
37 Por último, contrariamente ao que o recorrente alega no âmbito da terceira parte do seu fundamento, a conclusão do Tribunal de Primeira Instância, relativa ao requisito segundo o qual a decisão que é objecto do recurso deve dizer «directa e individualmente» respeito à pessoa singular ou colectiva que interpôs esse recurso, não se traduz na inexistência de tutela jurisdicional efectiva.
38 Com efeito, embora seja jurisprudência assente que os particulares devem poder beneficiar de uma tutela jurisdicional efectiva dos direitos que a ordem jurídica comunitária lhes confere (acórdãos de 25 de Julho de 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conselho, C‑50/00 P, Colect., p. I‑6677, n.° 39; de 1 de Abril de 2004, Comissão/Jégo‑Quéré, C‑263/02 P, Colect., p. I‑3425, n.° 29; e de 22 de Março de 2007, Regione Siciliana/Comissão, já referido, n.° 39), o direito a essa tutela não pode, todavia, pôr em causa os requisitos enunciados no artigo 230.°, quarto parágrafo, CE (v. acórdão Comissão/Ente per le Ville vesuviane, já referido, n.° 65).
39 A este respeito, recorde‑se que a tutela jurisdicional das pessoas singulares ou colectivas que não podem, devido aos requisitos de admissibilidade previstos no artigo 230.°, quarto parágrafo, CE, impugnar directamente actos comunitários do tipo da decisão controvertida deve ser assegurada de forma eficaz através das vias de recurso para os órgãos jurisdicionais nacionais. Estes, em conformidade com o princípio da cooperação leal enunciado no artigo 10.° CE, são obrigados a interpretar e a aplicar, na medida do possível, as regras processuais internas que regem o exercício dos recursos, de forma a permitir às referidas pessoas contestar judicialmente a legalidade de qualquer decisão ou de qualquer medida nacional relativa à aplicação, em relação a elas, de um acto comunitário como o que está em causa, invocando a invalidade deste último e levando, assim, esses órgãos jurisdicionais a interrogar o Tribunal de Justiça a esse respeito, através de questões prejudiciais (v. acórdãos, já referidos, Unión de Pequeños Agricultores/Conselho, n.os 40 a 42; Comissão/Jégo‑Quéré, n.os 30 a 32; de 22 de Março de 2007, Regione Siciliana/Comissão, n.° 39; e Comissão/Ente per le Ville vesuviane, n.° 66).
40 Atendendo ao exposto, o Tribunal de Primeira Instância declarou correctamente, no n.° 45 do despacho recorrido, que a exigência de uma tutela jurisdicional efectiva não pode levar a afastar o requisito enunciado no artigo 230.°, quarto parágrafo, CE, segundo o qual a decisão objecto de recurso deve dizer «directa e individualmente» respeito à pessoa singular ou colectiva que interpôs esse recurso.
41 Por conseguinte, há também que julgar manifestamente improcedente a terceira parte do fundamento suscitado pelo recorrente.
42 Não podendo nenhuma das partes do fundamento único invocado pelo recorrente em apoio do seu recurso ser julgada procedente, há que negar provimento ao presente recurso.
Quanto às despesas
43 Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, aplicável aos processos de recursos de decisões do Tribunal de Primeira Instância por força do artigo 118.° do mesmo regulamento, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação do recorrente e tendo este sido vencido no seu fundamento único, há que condená‑lo nas despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quinta Secção) decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) O Município de Gondomar é condenado nas despesas.
Assinaturas