ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção)
2 de Setembro de 2010 (*)
«Política comum das pescas – Pesca no Mediterrâneo – Regulamento (CE) n.° 1626/94 – Artigo 1.°, n.os 2 e 3 – Proibição de utilização de certos tipos de redes de pesca – Medidas adicionais ou que ultrapassam as exigências mínimas deste regulamento adoptadas antes da entrada em vigor do referido regulamento – Condições de validade»
No processo C‑453/08,
que tem por objecto um pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo 234.° CE, apresentado pelo Symvoulio tis Epikrateias (Grécia), por decisão de 3 de Setembro de 2008, entrado no Tribunal de Justiça em 17 de Outubro de 2008, no processo
Panagiotis I. Karanikolas e o.
contra
Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon,
Nomarchiaki Aftodioikisi Dramas, Kavalas, Xanthis,
sendo intervenientes:
Alieftikos Agrotikos Synetairismos gri‑gri nomou Kavalas (Makedonia),
Panellinia Enosi Ploioktiton Mesis Alieias (PEPMA),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),
composto por: J. N. Cunha Rodrigues, presidente de secção, P. Lindh (relatora), A. Rosas, A. Ó Caoimh e A. Arabadjiev, juízes,
advogado‑geral: J. Mazák,
secretário: L. Hewlett, administradora principal,
vistos os autos e após a audiência de 19 de Novembro de 2009,
vistas as observações apresentadas:
– em representação de P. Karanikolas e o., por A. Charokopou, dikigoros,
– em representação da Alieftikos Agrotikos Synetairismos gri‑gri nomou Kavalas (Makedonia), por M. Filippidou, dikigoros,
– em representação do Governo helénico, por I. Chalkias e A. Vasilopoulou, na qualidade de agentes,
– em representação do Governo italiano, por I. Bruni, na qualidade de agente, assistida por F. Arena, avvocato dello Stato,
– em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por E. Tserepa‑Lacombe e A. Szmytkowska, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 29 de Abril de 2010,
profere o presente
Acórdão
1 O pedido de decisão prejudicial tem por objecto a interpretação do artigo 1.°, n.os 2 e 3, do Regulamento (CE) n.° 1626/94 do Conselho, de 27 de Junho de 1994, que prevê determinadas medidas técnicas de conservação dos recursos da pesca no Mediterrâneo (JO L 171, p. 1), conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.° 2550/2000 do Conselho, de 17 de Novembro de 2000 (JO L 292, p. 7, a seguir «Regulamento n.° 1626/94»).
2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe P. Karanikolas e 18 outros pescadores, bem como a Cooperativa dos Pescadores Costeiros de Kavala, ao Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon (Ministério do Desenvolvimento Agrícola e Alimentar) e à Nomarchiaki Aftodioikisi Dramas, Kavalas, Xanthis (Administração provincial de Drama, Kavala e Xanthi) a respeito da recusa de emissão de licenças de pesca com base numa regulamentação nacional que proíbe a emissão de licenças para a pesca através de pequenas redes de cercar.
Quadro jurídico
Regulamentação da União
Regulamento (CE) n.° 2371/2002
3 O artigo 1.° do Regulamento (CE) n.° 2371/2002 do Conselho, de 20 de Dezembro de 2002, relativo à conservação e à exploração sustentável dos recursos haliêuticos no âmbito da Política Comum das Pescas, intitulado «Âmbito de aplicação», tem a seguinte redacção:
«1. A Política Comum das Pescas abrange a conservação, a gestão e a exploração dos recursos aquáticos vivos e da aquicultura, bem como a transformação e comercialização dos produtos da pesca e da aquicultura, sempre que essas actividades sejam exercidas no território dos Estados‑Membros ou nas águas comunitárias por navios de pesca comunitários ou nacionais dos Estados‑Membros, sem prejuízo da responsabilidade principal do Estado de pavilhão.
2. A Política Comum das Pescas estabelece medidas coerentes relativas:
a) À conservação, gestão e exploração dos recursos aquáticos vivos;
b) À limitação do impacto da pesca no ambiente;
c) Às condições de acesso às águas e aos recursos;
d) À política estrutural e à gestão das capacidades da frota;
e) Ao controlo e à execução;
f) À aquicultura;
g) À organização comum de mercado; e
h) Às relações internacionais.»
4 O artigo 2.° deste regulamento, intitulado «Objectivos», precisa:
«1. A Política Comum das Pescas deve garantir que a exploração dos recursos aquáticos vivos crie condições sustentáveis dos pontos de vista económico, ambiental e social.
Para o efeito, a Comunidade aplica a abordagem de precaução aquando da adopção de medidas destinadas a proteger e conservar os recursos aquáticos vivos, garantir a sua exploração sustentável e minimizar o impacto das actividades de pesca nos ecossistemas marinhos. A Comunidade deve esforçar‑se por obter a aplicação progressiva de uma abordagem ecológica da gestão da pesca e por contribuir para a eficácia das actividades de pesca num sector das pescas e da aquicultura economicamente viável e competitivo, que assegure um nível de vida adequado às populações que dependem das actividades de pesca e atenda aos interesses dos consumidores.
2. A Política Comum das Pescas aplica os seguintes princípios da boa governação:
a) Definição clara das responsabilidades aos níveis comunitário, nacional e local;
b) Processo de tomada de decisões baseado em pareceres científicos sólidos, que permita obter resultados em tempo útil;
c) Ampla participação dos interessados em todas as fases da política, da sua concepção até à sua execução;
d) Coerência com outras políticas comunitárias, designadamente nas áreas ambiental, social e regional, assim como com as políticas de desenvolvimento, saúde e defesa dos consumidores.»
5 O artigo 4.°, n.° 1, do referido regulamento tem a seguinte redacção:
«Para cumprir os objectivos mencionados no n.° 1 do artigo 2.°, o Conselho deve estabelecer medidas comunitárias que regulem o acesso às águas e aos recursos e o exercício sustentável das actividades de pesca.»
Regulamento n.° 1626/94
6 O segundo, quarto e oitavo considerandos do Regulamento n.° 1626/94 enunciam:
«Considerando, todavia, que chegou o momento de resolver os problemas que afectam os recursos do Mediterrâneo, introduzindo, para o efeito, um sistema de gestão harmonizado adaptado à realidade mediterrânica, que tenha em conta as regulamentações nacionais já em vigor na região e as adapte de forma equilibrada e, se necessário progressiva, de acordo com os requisitos de protecção das unidades populacionais;
[...]
Considerando que é conveniente proibir as artes de pesca cuja utilização no Mediterrâneo contribua de modo excessivo para a degradação do ambiente marinho ou do estado das unidades populacionais; que é conveniente reservar uma parte da faixa costeira às artes mais selectivas utilizadas pela pequena pesca; […]
[…]
Considerando que deve continuar a ser possível aplicar medidas nacionais que completem ou ultrapassem as exigências mínimas do regime instituído pelo presente regulamento ou medidas que regulamentem as relações entre os diferentes operadores do sector da pesca; que essas medidas podem ser mantidas ou adoptadas, sob reserva de análise pela Comissão da sua compatibilidade com o direito comunitário e da conformidade com a política comum das pescas».
7 O artigo 1.° deste regulamento tem a seguinte redacção:
«1. O presente regulamento é aplicável às actividades de pesca ou às actividades conexas exercidas no território e nas águas marítimas do Mediterrâneo a leste do meridiano 5° 36' de longitude Oeste sob soberania ou jurisdição dos Estados‑Membros, à excepção das lagoas e lagos. É igualmente aplicável às mesmas actividades exercidas no Mediterrâneo, fora destas águas, pelos navios comunitários.
2. Os Estados‑Membros dotados de uma costa mediterrânica podem legislar nos domínios abrangidos pelo n.° 1, inclusive em matéria de pesca não profissional, adoptando medidas adicionais ou que ultrapassem as exigências mínimas do regime instituído pelo presente regulamento, desde que sejam compatíveis com o direito comunitário e conformes com a política comum das pescas.
Ao adoptarem estas medidas, os Estados‑Membros garantirão a preservação das espécies e dos ambientes frágeis ou ameaçados [...]
3. A Comissão será atempadamente informada sobre quaisquer projectos destinados a introduzir ou alterar as medidas nacionais de conservação e de gestão dos recursos [...]»
8 O artigo 2.°, n.° 3, do referido regulamento precisa:
«É proibida a utilização de redes envolventes e arrastantes caladas a partir de uma embarcação e manobradas a partir de terra (xávegas), a partir de 1 de Janeiro de 2002, salvo decisão em contrário do Conselho, deliberando por maioria qualificada sob proposta da Comissão, à luz de dados científicos que demonstrem que a sua utilização não tem incidências negativas nos recursos.»
9 O artigo 3.°, n.os 1, 1 A e 4, do mesmo regulamento determina:
«1. É proibida a utilização de redes de arrasto, de redes envolventes‑arrastantes ou de redes similares aquém do limite das três milhas marítimas da costa, ou da isóbata de 50 metros quando esta profundidade for atingida a uma distância menor, seja qual for o método de reboque ou de alagem, salvo derrogação prevista pela legislação nacional, caso a faixa costeira das três milhas marítimas não se localize no interior das águas territoriais dos Estados‑Membros.
No entanto, qualquer arte de pesca utilizada a uma distância da costa inferior à fixada no parágrafo anterior e empregue nos termos da legislação nacional em vigor à data de 1 de Janeiro de 1994 pode ser utilizada até 31 de Dezembro de 1998, salvo decisão em contrário do Conselho, deliberando por maioria qualificada sob proposta da Comissão, à luz de dados científicos que demonstrem que aquela utilização não tem incidências negativas nos recursos.
1 A. É proibida a utilização de artes de pesca nas condições estabelecidas no segundo parágrafo do n.° 1, com excepção da pesca exercida com ‘gangui’, a não ser que o Estado‑Membro em causa tenha adoptado medidas que assegurem que, em relação a essas pescarias:
– não é prejudicada a proibição estabelecida no n.° 3,
– a pesca não interfere com as actividades dos navios que utilizam artes diferentes das redes de arrasto, redes envolventes‑arrastantes ou outras redes rebocadas,
– a pesca é limitada a espécies‑alvo não sujeitas a um tamanho mínimo de desembarque nos termos do artigo 8.°,
– a pesca é limitada de forma a que as capturas das espécies mencionadas no Anexo IV sejam mínimas,
– os navios são sujeitos a autorizações de pesca especiais emitidas segundo o Regulamento (CE) n.° 1627/94 do Conselho, de 27 de Junho de 1994, que estabelece as disposições gerais relativas às autorizações de pesca especiais [JO L 171, p. 7].
Estas medidas serão comunicadas à Comissão antes de 31 de Dezembro de 2000.
[...]
4. É proibida a calagem de qualquer rede de cercar aquém do limite de 300 metros da costa ou da isóbata de 30 metros quando esta profundidade for atingida a uma distância menor.»
10 O artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1626/94 precisa:
«Os Estados‑Membros estabelecerão as restrições relativas às características técnicas dos principais tipos de artes de pesca, de acordo com as exigências mínimas enunciadas no Anexo II.»
11 Nos termos do Anexo II deste regulamento, o comprimento do pano das redes de cercar é limitado a 800 m e a sua altura a 120 m.
12 O artigo 6.°, n.° 1, do referido regulamento enuncia:
«É proibido utilizar e manter a bordo redes de arrasto ou redes rebocadas similares, redes de emalhar ou redes envolventes, a menos que a menor malhagem seja igual ou superior a uma das malhagens mínimas enumeradas no Anexo III.
[...]»
13 O Anexo III do mesmo regulamento fixa a malhagem mínima das redes de cercar em 14 mm.
14 O Regulamento n.° 1626/94 foi revogado pelo Regulamento (CE) n.° 1967/2006 do Conselho, de 21 de Dezembro de 2006 (JO L 409, p. 9).
Regulamentação nacional
15 Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, a regulamentação nacional em causa no processo principal sofreu uma evolução.
16 O Decreto Real de 15 de Agosto de 1958, relativo à regulamentação da pesca através de pequenas redes de cercar (FEK A’ 132), autorizava a pesca de todas as espécies com recurso a pequenas redes de cercar, impondo a estas redes dimensões máximas em comprimento e em altura, bem como dimensões mínimas da sua malhagem. Este decreto precisava igualmente os períodos do ano e os tempos de pesca durante os quais as referidas redes podiam ser utilizadas.
17 O Decreto Presidencial 587/1984 (FEK A’ 210) previu que todas as licenças de pesca com pequenas redes de cercar emitidas para barcos de pesca deixavam de ser válidas depois de 31 de Dezembro de 1986.
18 O Decreto Presidencial 542/1985 (FEK A’ 191) revogou o Decreto Presidencial 587/1984 e confirmou o fim da validade das licenças de pesca com pequenas redes de cercar após 31 de Dezembro de 1986. Além disso, o Decreto Presidencial 542/1985 proibiu a emissão futura de licenças de pesca para barcos que utilizem pequenas redes de cercar.
19 Esta medida de proibição foi objecto de uma excepção temporária. Com efeito, o Decreto Presidencial 526/1988 (FEK A’ 237) excluiu das disposições do Decreto Presidencial 542/1985 as licenças de pesca com redes para peixe‑agulha (Belone belone). Estas licenças só eram emitidas para a pesca do peixe‑agulha e das enguias de mar (Scomberesox saurus saurus) e continuavam sujeitas ao respeito de determinadas condições relativas às características da rede e aos períodos de pesca. Seguidamente, o Decreto Presidencial 320/1997 (FEK A’ 224) revogou o Decreto Presidencial 526/1988 com efeitos a contar de 31 de Dezembro de 1998 e estabeleceu que, no futuro, era proibido emitir licenças de pesca com redes para peixe‑agulha e que todas as autorizações de pesca com essa arte deixavam de ser válidas depois dessa data.
20 Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, decorre desta regulamentação que é proibida a concessão de licenças para a utilização de pequenas redes de cercar desde 1 de Janeiro de 1987 para a pesca de qualquer espécie de peixe e que a emissão de licenças foi unicamente possível, exclusivamente para a pesca do peixe‑agulha e das enguias de mar, entre 26 de Outubro de 1988 e 31 de Dezembro de 1998.
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
21 A arte de pesca de que se trata na regulamentação nacional é uma pequena rede de cercar. Este tipo de rede é utilizado para pescar pequenas espécies pelágicas, como o carapau ou a sardinha. A técnica consiste em cercar o cardume com esta rede, que possui argolas na linha de fundo por onde passa um cabo que a permite fechar, formando um saco, e assim capturar a totalidade do peixe que fica retido. Verifica‑se que, na Grécia, os pescadores utilizam vários tipos de pequenas redes de cercar, umas para a sardinha e o sável e outras para o peixe‑agulha e as enguias de mar. As segundas têm menor comprimento e altura e uma malhagem mais estreita. Existem ainda as grandes redes de cercar utilizadas para a pesca da sardinha denominadas «gri‑gri», que não estão abrangidas pela proibição.
22 Em 20 de Maio de 2003, P. Karanikolas e 18 outros pescadores profissionais e proprietários de barcos de pesca que operam em Kavala, bem como a Cooperativa de Pescadores Costeiros de Kavala, da qual são membros, solicitaram uma licença para a pesca da sardinha com pequenas redes de cercar, sob reserva das restrições e das características que constam do Regulamento n.° 1626/94.
23 Este pedido foi dirigido à Nomarchiaki Aftodioikisi Dramas, Kavalas, Xanthis, a qual apurou a possibilidade de atribuir tais licenças junto do Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon. Por ofício n.° 172603 de 8 de Agosto de 2003, a Direcção‑Geral das Pescas deste ministério respondeu que era impossível deferir o referido pedido, em razão da medida de proibição em causa no processo principal, que constituía uma medida adicional de pesca na acepção do Regulamento n.° 1626/1994.
24 Este ofício foi notificado aos recorrentes no processo principal através do ofício n.° 19/760, de 29 de Agosto de 2003, da referida Administração regional.
25 Os recorrentes no processo principal interpuseram no órgão jurisdicional de reenvio um recurso de anulação dos ofícios nos 172603 e 19/760.
26 A Alieftikos Agrotikos Synetairismos gri‑gri nomou Kavalas (Makedonia) (Cooperativa Agrícola Pesqueira dos Proprietários de Barcos «gri‑gri» do Departamento de Kavala), bem como a Panellinia Enosi Ploioktiton Mesis Alieias (PEPMA) (União Pan‑Helénica dos Armadores de Pesca Costeira), intervieram no processo.
27 O Symvoulio tis Epikrateias considera que os Estados‑Membros podem impor medidas adicionais mais estritas do que as previstas no Regulamento n.° 1626/94 nas zonas marítimas sob sua soberania, a fim de proteger as espécies sensíveis ou ameaçadas da fauna marinha. Estas medidas não se restringem à fixação de especificações técnicas mais estritas a respeito das artes de pesca ou dos períodos de pesca, podendo também incluir a proibição absoluta de utilização de certas artes de pesca. Este órgão jurisdicional considera ainda que as proibições de utilizar certas artes de pesca impostas pelas disposições nacionais adoptadas antes da entrada em vigor do Regulamento n.° 1626/94 não são postas em causa pelas disposições posteriores deste regulamento e que estas proibições permanecem válidas mesmo quando a utilização destas artes não seja proibida pelo referido regulamento.
28 O Symvoulio tis Epikrateias, tendo, porém, dúvidas quanto à interpretação a dar ao Regulamento n.° 1626/94, decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) Um Estado‑Membro pode, nos termos do artigo 1.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1626/94 [...], aprovar medidas adicionais que consistem na proibição absoluta de utilizar artes de pesca cuja utilização é, em princípio, autorizada em conformidade com as disposições [deste] regulamento?
2) É permitido utilizar, ao abrigo das disposições do [R]egulamento [n.° 1626/94], na faixa marítima de um Estado‑Membro dotado de costa mediterrânica, artes de pesca não incluídas entre as que, em princípio, são proibidas pelo artigo 2.°, n.° 3, e artigo 3.°, n.os 1 e 1 A, [deste] regulamento e cuja utilização foi proibida antes da entrada em vigor do [dito] regulamento por uma disposição nacional?»
Quanto às questões prejudiciais
29 Com as suas questões, que importa analisar conjuntamente, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o artigo 1.°, n.os 2 e 3, do Regulamento n.° 1626/94 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma medida nacional que, como a que está em causa no processo principal, proíbe a utilização de pequenas redes de cercar quando, por um lado, esta medida foi adoptada antes da entrada em vigor deste regulamento e, por outro, o referido regulamento não proíbe o uso deste tipo de redes.
30 Para responder a estas questões, há que apurar, num primeiro momento, se as disposições do Regulamento n.° 1626/94 permitem a manutenção de «medidas adicionais ou que ultrapassem as exigências mínimas do regime», instituídas por este regulamento, na acepção do artigo 1.°, n.° 2, do referido regulamento. Num segundo momento, e em caso de resposta afirmativa, há que verificar se a medida nacional em causa no processo principal preenche as condições que constam do mencionado artigo 1.°, n.° 2.
31 No que respeita, em primeiro lugar, à possibilidade de manter medidas adicionais após a entrada em vigor do Regulamento n.° 1626/94, o artigo 1.°, n.° 3, deste regulamento precisa que a Comissão será informada de qualquer projecto que vise introduzir ou alterar medidas nacionais de conservação e de gestão de recursos. Resulta de uma interpretação literal desta disposição que o dever de informação da Comissão apenas visa as medidas nacionais adoptadas ou alteradas após a entrada em vigor do referido regulamento e não as já existentes antes dessa data.
32 Como salientou o advogado‑geral no n.° 31 das suas conclusões, esta interpretação é corroborada pelo facto de o segundo considerando do regulamento precisar que há que introduzir «um sistema de gestão harmonizado adaptado à realidade mediterrânica, que tenha em conta as regulamentações nacionais já em vigor na região».
33 Resulta claramente do oitavo considerando deste regulamento que podem ser mantidas as medidas nacionais que completem ou ultrapassem as exigências mínimas do regime instituído, sob reserva de análise pela Comissão da sua compatibilidade com o direito da União e da sua conformidade com a política comum das pescas.
34 Porém, decorre das observações da Comissão que, por um lado, quando preparou o Regulamento n.° 1626/94, teve em conta as medidas nacionais existentes e, por outro, que a entrada em vigor deste regulamento não afectou a aplicação da medida de proibição em causa no processo principal. Como realçou o advogado‑geral no n.° 32 das suas conclusões, decorre da exposição de motivos da Proposta de Regulamento (CEE) do Conselho, de 11 de Dezembro de 1992, relativo à harmonização de determinadas medidas técnicas em vigor no Mediterrâneo [COM(92) 533 final, JO 1993, C 5, p. 6], que conduziu à adopção do Regulamento n.° 1626/94, que, «a partir dos cerca de 400 textos legislativos comunicados pelos quatro Estados‑Membros ribeirinhos do Mediterrâneo, os serviços da Comissão procederam a um estudo comparativo das disposições aplicadas em matéria de pesca no Mediterrâneo, a fim de delas extrair uma ‘essência’ regulamentar a aplicar ao nível comunitário».
35 O artigo 1.°, n.os 2 e 3, do Regulamento n.° 1626/94 deve, pois, ser interpretado no sentido de que a entrada em vigor deste regulamento não afecta a validade de uma medida nacional adicional adoptada antes desta entrada em vigor. Porém, é necessário que estas medidas estejam em conformidade com as exigências estabelecidas no referido artigo 1.°, n.° 2.
36 Em segundo lugar, no que respeita à qualificação de uma medida nacional como «medida adicional» na acepção do artigo 1.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1626/94, decorre da letra desta disposição que os Estados‑Membros dotados de uma costa mediterrânica podem adoptar medidas adicionais ou que ultrapassem as exigências mínimas do regime instituído por este regulamento, compatíveis com o direito da União e conformes com a política comum das pescas. Ao adoptarem estas medidas, os referidos Estados‑Membros garantirão a preservação das espécies e dos ambientes frágeis ou ameaçados.
37 Para determinar se a medida de proibição da utilização de pequenas redes de cercar em causa no processo principal é conforme com as exigências do artigo 1.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1626/94, importa começar por apurar se este tipo de redes se inclui ou não entre aquelas cuja utilização é proibida por este regulamento. Em caso de resposta negativa, há seguidamente que verificar se esta proibição constitui uma medida que ultrapassa as exigências instituídas pelo dito regulamento. Se for esse o caso, é necessário, em conformidade com o disposto no mencionado artigo 1.°, n.° 2, apurar se a referida medida é compatível com o direito da União, se é conforme com a política comum das pescas e se, com a sua adopção, a República Helénica garantiu a preservação das espécies e dos ambientes frágeis ou ameaçados.
38 Quanto à questão de saber se as pequenas redes de cercar constam ou não das artes de pesca cuja utilização é proibida pelo Regulamento n.° 1626/94, decorre da letra dos artigos 3.°, 5.° e 6.° do dito regulamento, conjugados estes dois últimos preceitos com os Anexos II e III do mesmo regulamento, que as redes de cercar são objecto, não de uma proibição absoluta, mas de simples restrições à sua utilização. Assim sendo, as pequenas redes de cercar não se incluem entre as artes cuja utilização é proibida pelo Regulamento n.° 1626/94.
39 Quanto à questão de saber se a proibição de utilização das pequenas redes de cercar constitui uma medida que ultrapassa as exigências mínimas do regime instituído pelo Regulamento n.° 1626/94, cabe realçar que decorre do artigo 3.°, n.° 4, deste regulamento que a utilização das redes de cercar é proibida aquém do limite de 300 m da costa ou da isóbata de 30 m quando esta profundidade foi atingida a distância menor. Acresce que o artigo 5.°, n.° 1, do referido regulamento, em conjugação com o Anexo II do mesmo regulamento, precisa que, no que diz respeito às redes de cercar, o comprimento máximo do pano é de 800 m e a sua altura máxima é de 120 m. Por fim, o artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1626/94, em conjugação com o Anexo III deste regulamento, proíbe a utilização ou a conservação a bordo de redes de cercar cuja malhagem seja inferior a 14 mm.
40 Resulta do conjunto destas considerações que, por força do Regulamento n.° 1626/94, a utilização das redes de cercar é autorizada na condição de estas artes serem utilizadas para lá do limite de 300 m da costa ou da isóbata de 30 m quando esta profundidade for atingida a uma distância menor, que o comprimento máximo do pano destas redes é de 800 m, sendo de 120 m a sua altura máxima e não podendo a sua malhagem ser superior à 14 mm. Assim, a proibição de emissão de licenças para utilização de pequenas redes de cercar, seja qual for o seu lugar de utilização, o comprimento do pano, a sua altura e a dimensão da sua malhagem, constitui uma medida que ultrapassa as exigências instituídas pelo Regulamento n.° 1626/94, na acepção do artigo 1.°, n.° 2, deste regulamento.
41 No que respeita à compatibilidade da medida de proibição em causa no processo principal com o direito da União, e, mais especificamente, à sua conformidade com a política comum das pescas, os recorrentes no processo principal invocam vários argumentos. Em primeiro lugar, sustentam que as sardinhas pescadas com as pequenas redes de cercar só representam 6% a 9% da quantidade total das sardinhas pescadas na região de Kavala e que apenas 30 navios utilizavam tais redes nesta região. Seguidamente, esta proibição de utilização das pequenas redes de cercar é aplicável unicamente aos barcos pequenos e não aos grandes, isto é, aos que medem mais de 14 m. Ora, os barcos pequenos só podem utilizar as pequenas redes de cercar, pelo que a referida medida de proibição os priva de quaisquer possibilidades de pesca. O quarto considerando do Regulamento n.° 1626/94 prevê que é conveniente reservar uma parte da faixa costeira às artes mais selectivas utilizadas pela pequena pesca, o que se aplica às pequenas redes de cercar. Teriam sido preferíveis simples medidas de restrição da sua utilização. Por último, esta mesma medida não é limitada no tempo, é discriminatória dos pescadores que utilizam pequenas redes de cercar e tem uma influência negativa na respectiva actividade.
42 O Governo helénico sustenta que as pequenas redes de cercar são utilizadas numa zona costeira que é uma região de reprodução e de desenvolvimento de certos organismos aquáticos, bem como o local de hibernação de certos peixes, como as sardinhas. Ora, as pequenas redes de cercar têm por efeito destruir este espaço marinho e os lugares de reprodução, o que afecta os recursos haliêuticos. Certas espécies que vivem nestas zonas estão ameaçadas de extinção, embora tal não se verifique com as sardinhas. Este governo precisa que a proibição da pesca através das pequenas redes de cercar não obsta ao desenvolvimento da actividade da pesca, uma vez que esta permanece possível através de artes para as quais são emitidas licenças. Assim, a medida de proibição em causa no processo principal é justificada, adequada e proporcionada.
43 A Comissão sustenta que, para se assegurar que a medida de proibição em causa no processo principal é compatível com a política comum das pescas no Mediterrâneo, é necessário verificar se esta medida, dado o seu carácter absoluto, é proporcionada e eficaz quanto ao objectivo de conservação e de gestão dos recursos aquáticos vivos. Para tal, há que ter em conta os aspectos económicos, sociais e ambientais de um modo equilibrado. Há que verificar se foi constatada uma grave escassez de peixe na zona costeira quando foi adoptada a medida de proibição em causa no processo principal, se a proibição absoluta era a única possibilidade existente ou se outras medidas, tais como a prevenção da pesca fraudulenta ou a limitação das capturas, também teriam sido eficazes. Por último, importa verificar se os operadores económicos, a saber, os pequenos pescadores costeiros e os utilizadores de «gri‑gri», foram tratados de igual forma. Cabe ao juiz nacional proceder a estas verificações à luz dos elementos de que dispõe.
44 Na audiência, a Comissão alegou que a proibição absoluta lhe parecia desproporcionada, tendo em conta o reduzido número de barcos que utilizam as pequenas redes de cercar e a reduzida percentagem das capturas realizadas através destas. Considera que bastaria limitar a utilização deste tipo de redes a um pequeno número de barcos e durante um certo período do ano. Crê que está assente que o «stock» de sardinhas não está em risco, mas desconhece se há outras espécies de peixes ameaçadas pela pesca através das pequenas redes de cercar. Por último, a Comissão observa que a medida de proibição em causa no processo principal data de 1985 e que importa que a situação seja novamente examinada à luz de pareceres científicos.
45 Cumpre recordar que, nos termos do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2371/2002, a «Política Comum das Pescas deve garantir que a exploração dos recursos aquáticos vivos crie condições sustentáveis dos pontos de vista económico, ambiental e social. Para o efeito, a Comunidade aplica a abordagem de precaução aquando da adopção de medidas destinadas a proteger e conservar os recursos aquáticos vivos, garantir a sua exploração sustentável e minimizar o impacto das actividades de pesca nos ecossistemas marinhos».
46 Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, o Decreto Presidencial 587/1984 foi adoptado com base no Parecer 75 do Conselho da Pesca, de 12 de Abril de 1984. Decorre deste parecer que a proibição das pequenas redes de cercar foi julgada necessária porque estas artes de pesca eram utilizadas em zonas a uma ou duas milhas da costa que formam um espaço onde se desenvolvem e crescem organismos aquáticos e em que se pesca com outras artes de pesca, o que levou a uma diminuição dos «stocks». De igual modo, segundo as observações apresentadas pelo Governo helénico na audiência, é nesta zona que se reproduzem e desenvolvem certos organismos aquáticos e que hibernam certos peixes como a sardinha. Ora, as pequenas redes de cercar eram utilizadas para a pesca desta espécie de peixes na referida zona e esta utilização teve por efeito a destruição deste espaço marinho. A proibição destas artes tem, pois, por objectivo prevenir a destruição ou mesmo a extinção dos recursos desta região costeira.
47 Decorre destas explicações que a medida de proibição em causa no processo principal foi adoptada, não para proteger o «stock» de sardinhas, mas com o intuito de preservar um ambiente frágil e um ecossistema marinho. O facto de apenas um reduzido número do total das sardinhas capturadas na região de Kavala o ter sido através de pequenas redes de cercar não é, pois, significativo para apreciar a validade desta medida de proibição.
48 Afigura‑se, por isso, que a medida de proibição em causa no processo principal responde à abordagem de precaução que a União e os Estados‑Membros devem aplicar quando adoptem medidas destinadas a proteger e a conservar os recursos aquáticos vivos, a permitir a sua exploração duradoura ou a minimizar as repercussões das actividades de pesca nos ecossistemas marinhos.
49 No entanto, para que a referida medida de proibição seja compatível com o direito da União e conforme com a política comum das pescas, deve respeitar os princípios da proporcionalidade e da não discriminação, que fazem parte dos princípios gerais do direito da União e têm a sua expressão, no domínio da agricultura, incluindo a pesca, no artigo 34.°, n.° 2, segundo parágrafo, CE (v. acórdão de 23 de Março de 2006, Unitymark e North Sea Fishermen’s Organisation, C‑535/03, Colect., p. I‑2689, n.° 53).
50 No tocante ao princípio da proporcionalidade, é necessário que a medida de proibição seja apta a realizar o objectivo visado e não vá além do que seja necessário para o atingir (v. acórdão Unitymark e North Sea Fishermen’s Organisation, já referido, n.° 56).
51 Cabe ao juiz nacional verificar se a medida de proibição em causa no processo principal não excede o necessário para atingir o objectivo pretendido. Tendo esta medida imposto uma proibição absoluta, há que apurar se medidas tais como, designadamente, as restrições à utilização das pequenas redes de cercar durante certas épocas do ano ou certas horas do dia, bem como a limitação do número de licenças emitidas, não bastariam para assegurar a preservação do ecossistema da zona costeira.
52 Quanto ao princípio da não discriminação, importa recordar que o mesmo exige que situações comparáveis não sejam tratadas de modo diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de maneira igual a não ser que tal tratamento seja objectivamente justificado (v. acórdão de 17 de Outubro de 1995, Fishermen’s Organisations e o., C‑44/94, Colect., p. I‑3115, n.° 46).
53 Cabe realçar que a medida de proibição em causa no processo principal visa as licenças para a pesca através de um certo tipo de redes e não introduz uma distinção consoante as várias categorias de utilizadores desta arte de pesca. Como tal, não se verifica que esta medida comporte uma qualquer disposição directamente discriminatória.
54 Foi sustentado na audiência que os pequenos barcos de pesca costeira utilizam unicamente as pequenas redes de cercar e mais nenhuma arte e que a referida medida de proibição os privou, de facto, de qualquer possibilidade de pesca.
55 Porém, a circunstância de um grupo particular ser mais fortemente afectado do que outro por uma medida regulamentar não implica necessariamente que esta seja desproporcionada ou discriminatória, desde que tal medida se destine a regular de modo global um problema de interesse geral (v. acórdão Unitymark e North Sea Fishermen’s Organisation, já referido, n.° 63).
56 A este respeito, como sublinhou o advogado‑geral no n.° 47 das suas conclusões, o facto de o quarto considerando do Regulamento n.° 1626/94 referir que se deve reservar uma parte da faixa costeira às artes mais selectivas utilizadas pela pequena pesca não obsta, conforme menciona este mesmo considerando, a que sejam proibidas as artes cuja utilização contribua de modo excessivo para a degradação do ambiente marinho.
57 Na medida em que a proibição em causa no processo principal é de natureza a privar da actividade de pesca uma categoria de pescadores, cabe ao juiz nacional verificar se existem diferenças objectivas entre as «gri‑gri» e as pequenas redes de cercar, no tocante às suas características e à sua utilização, e se estas diferenças justificaram a proibição das segundas e não a das primeiras.
58 Decorre do conjunto destas considerações que importa responder às questões submetidas que o artigo 1.°, n.os 2 e 3, do Regulamento n.° 1626/94 deve ser interpretado no sentido de que, por um lado, a entrada em vigor deste regulamento não produz efeitos no tocante à validade de uma medida nacional adicional de proibição adoptada antes dessa entrada em vigor e, por outro, que não se opõe a tal medida na condição de esta proibição ser conforme com a política comum das pescas, de a referida medida não exceder o necessário para a realização do objectivo pretendido e de não violar o princípio da igualdade de tratamento, o que incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio apurar.
Quanto às despesas
59 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) declara:
O artigo 1.°, n.os 2 e 3, do Regulamento (CE) n.° 1626/94 do Conselho, de 27 de Junho de 1994, que prevê determinadas medidas técnicas de conservação dos recursos da pesca no Mediterrâneo, conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.° 2550/2000 do Conselho, de 17 de Novembro de 2000, deve ser interpretado no sentido de que, por um lado, a entrada em vigor deste regulamento não produz efeitos no tocante à validade de uma medida nacional adicional de proibição adoptada antes dessa entrada em vigor e, por outro, que não se opõe a tal medida na condição de esta proibição ser conforme com a política comum das pescas, de a referida medida não exceder o necessário para a realização do objectivo pretendido e de não violar o princípio da igualdade de tratamento, o que incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio apurar.
Assinaturas