Ediție provizorie

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA

prezentate la 12 septembrie 2017(1)

Cauzele conexate C596/16 și C597/16

Enzo Di Puma

împotriva

Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob) (C596/16)

și

Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob)

împotriva

Antonio Zecca (C597/16)

[Cerere de decizie preliminară formulată de Corte suprema di cassazione (Curtea de Casație, Italia)]

„Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Directiva 2003/6/CE – Comportamente de transmitere a informațiilor privilegiate – Legislație națională care prevede o sancțiune administrativă și o sancțiune penală pentru aceleași fapte – Hotărâre penală de achitare prin care se constată inexistența faptelor constitutive ale infracțiunii – Articolul 50 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Încălcarea principiului ne bis in idem”






1.        În Concluziile noastre prezentate în cauza Menci(2), care trebuie citite împreună cu acestea, am analizat în ce măsură este aplicabil principiul ne bis in idem atunci când legislațiile anumitor state membre permit cumulul sancțiunilor administrative și penale pentru neplata TVA‑ului. Această trimitere preliminară vizează aceeași problemă, cu toate că, în prezenta cauză, comportamentele sancționate de două ori intră în domeniul „abuzului de piață” și, concret, al traficului de informații privilegiate.

2.        Armonizarea sancțiunilor administrative în acest domeniu a fost efectuată prin Directiva 2003/6/CE(3), care a fost abrogată ulterior prin Regulamentul (UE) nr. 596/2014(4). Acesta din urmă a armonizat în totalitate regimul administrativ de sancționare, în timp ce Directiva 2014/57/UE(5) a armonizat, de asemenea, însă doar parțial, sancțiunile penale care pot fi aplicate de statele membre acestor comportamente(6).

I.      Cadrul juridic

A.      Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale din 1950 (denumită în continuare „convenția”)

3.        Protocolul nr. 7 anexat la convenție, semnat la Strasbourg la 22 noiembrie 1984 (denumit în continuare „Protocolul nr. 7”) prevede la articolul 4 „dreptul de a nu fi judecat sau pedepsit de două ori” după cum urmează:

„1.      Nimeni nu poate fi urmărit sau pedepsit penal de către jurisdicțiile aceluiași stat pentru săvârșirea infracțiunii pentru care a fost deja achitat sau condamnat printr‑o hotărâre definitivă conform legii și procedurii penale ale acestui stat.

2.      Dispozițiile paragrafului precedent nu împiedică redeschiderea procesului, conform legii și procedurii penale a statului respectiv, dacă fapte noi sau recent descoperite sau un viciu fundamental în cadrul procedurii precedente sunt de natură să afecteze hotărârea pronunțată.

3.      Nicio derogare de la prezentul articol nu este îngăduită în temeiul articolului 15 din convenție.”

B.      Dreptul Uniunii

1.      Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene

4.        Conform articolului 50 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”):

„Nimeni nu poate fi judecat sau condamnat pentru o infracțiune pentru care a fost deja achitat sau condamnat în cadrul Uniunii, prin hotărâre judecătorească definitivă, în conformitate cu legea.”

5.        Articolul 52 din cartă stabilește întinderea și interpretarea drepturilor și principiilor consacrate în cartă:

„(1)      Orice restrângere a exercițiului drepturilor și libertăților recunoscute prin prezenta cartă trebuie să fie prevăzută de lege și să respecte substanța acestor drepturi și libertăți. Prin respectarea principiului proporționalității, pot fi impuse restrângeri numai în cazul în care acestea sunt necesare și numai dacă răspund efectiv obiectivelor de interes general recunoscute de Uniune sau necesității protejării drepturilor și libertăților celorlalți.

[...]

(3)      În măsura în care prezenta cartă conține drepturi ce corespund unor drepturi garantate prin Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, înțelesul și întinderea lor sunt aceleași ca și cele prevăzute de convenția menționată. Această dispoziție nu împiedică dreptul Uniunii să confere o protecție mai largă.

(4)      În măsura în care prezenta cartă recunoaște drepturi fundamentale, așa cum rezultă acestea din tradițiile constituționale comune statelor membre, aceste drepturi sunt interpretate în conformitate cu tradițiile menționate

[...]”

(6)            Legislațiile și practicile naționale trebuie să fie luate în considerare pe deplin, după cum se precizează în prezenta cartă.”

2.      Dreptul derivat în materia abuzului de piață

a)      Directiva 2003/6

6.        Directiva 2003/6 a armonizat dispozițiile de drept material privind comportamentele de utilizare abuzivă a informațiilor privilegiate și de manipulare a pieței, impunând, de asemenea, statelor membre obligația de a sancționa pe cale administrativă acest tip de comportamente ilicite, indiferent dacă erau urmărite penal prin dispoziții de drept național.

7.        În considerentul (38) al acesteia se arată:

„Pentru a garanta eficiența cadrului comunitar referitor la abuzurile de piață, orice încălcare a interdicțiilor sau a obligațiilor prevăzute în conformitate cu prezenta directivă trebuie imediat identificată și sancționată. În acest sens, sancțiunile trebuie să fie suficient de descurajatoare și direct proporționale cu gravitatea încălcării și cu beneficiile realizate și trebuie aplicate în mod consecvent.”

8.        În ceea ce privește comportamentele de trafic de informații privilegiate, articolul 2 alineatul (1) prevede:

„Statele membre interzic oricărei persoane menționate în al doilea paragraf și care deține informații confidențiale să folosească respectivele informații pentru a dobândi, a ceda sau pentru a încerca să dobândească sau să cedeze, pentru sine sau pentru o terță parte, în mod direct sau indirect, instrumentele financiare la care se referă informațiile în cauză.

Primul paragraf se aplică oricărei persoane care deține o astfel de informație:

(a)      datorită calității sale de membru în cadrul unui organism administrativ, de conducere sau de supraveghere a emitentului sau

(b)      datorită participării sale la capitalul emitentului sau

(c)      datorită accesului său la informație prin exercitarea muncii, profesiei sau funcțiilor sau

(d)      datorită activităților sale ilicite.”

9.        Articolul 2 este completat de articol 3, conform căruia:

„Statele membre interzic persoanelor care se află sub incidența prevederilor restrictive de la articolul 2:

(a)      să comunice informația confidențială altei persoane, cu excepția situației în care aceasta are loc în cadrul normal al exercitării muncii, profesiei sau funcțiilor sale;

(b)      să recomande unei alte persoane să dobândească sau să cedeze ori să dobândească sau să cedeze prin mijlocirea altei persoane, pe baza informației confidențiale, instrumentele financiare la care se referă informația în cauză”.

10.      Articolul 14 alineatul (1) are următorul cuprins:

„Fără a aduce atingere dreptului lor de a impune sancțiuni penale, statele membre se asigură că, în conformitate cu legislația internă, se pot lua măsuri administrative corespunzătoare sau că pot fi aplicate sancțiuni administrative persoanelor responsabile de încălcarea dispozițiilor adoptate pentru aplicarea prezentei directive. Statele membre garantează că măsurile în cauză sunt efective, proporționale și cu efect de descurajare.”

b)      Regulamentul nr. 596/2014

11.      Conform considerentului (71) al acestuia:

„[…] ar trebui să se prevadă un set de sancțiuni administrative și alte măsuri administrative pentru a se asigura o abordare comună în statele membre și pentru a îmbunătăți efectul disuasiv al acestora. Autoritatea competentă ar trebui să aibă la îndemână posibilitatea interdicției de a exercita funcții de conducere în cadrul societăților de investiții. Sancțiunile aplicate în cazuri specifice ar trebui stabilite ținând seama, după caz, de factori precum confiscarea beneficiilor financiare identificate, gravitatea și durata încălcării, orice circumstanțe agravante sau atenuante, necesitatea ca amenda să aibă un efect descurajant și, după caz, includerea unei reduceri pentru cooperarea cu autoritățile competente. În special, valoarea efectivă a amenzilor administrative care pot fi impuse într‑un caz specific poate atinge nivelul maxim prevăzut în prezentul regulament sau un nivel mai ridicat prevăzut în dreptul intern, pentru încălcări foarte grave, iar amenzi semnificativ mai mici decât nivelul maxim pot fi aplicate pentru încălcări minore sau în caz de plată. Prezentul regulament nu limitează capacitatea statelor membre de a prevedea sancțiuni administrative mai ridicate sau alte măsuri administrative.”

12.      În considerentul (72) se arată că:

„Deși nu există interdicții impuse statelor membre în ceea ce privește stabilirea de norme privind sancțiunile administrative și penale aplicabile acelorași încălcări, acestora nu ar trebui să li se solicite să stabilească norme privind sancțiunile administrative aplicabile încălcărilor prevăzute în prezentul regulament care intră deja sub incidența dreptului penal național până la 3 iulie 2016. În conformitate cu dreptul intern, statele membre nu au obligația de a impune atât sancțiuni administrative, cât și penale pentru aceeași încălcare, dar pot lua aceste măsuri dacă dreptul intern le‑o permite. Cu toate acestea, menținerea mai degrabă a sancțiunilor penale decât a celor administrative pentru încălcări ale prezentului regulament sau ale Directivei 2014/57/UE nu ar trebui să reducă sau să afecteze în alt mod capacitatea autorităților competente de a coopera și de a accesa și de a face schimb de informații în timp util cu autoritățile competente din alte state membre în sensul prezentului regulament, inclusiv după trimiterea cazurilor de încălcare către autoritățile judiciare competente spre urmărire penală.”

13.      Conform considerentului (77):

„Prezentul regulament respectă drepturile fundamentale și principiile recunoscute de Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (Carta). În consecință, prezentul regulament ar trebui interpretat și aplicat cu respectarea acestor drepturi și principii. […]”

14.      Articolul 14 vizează interzicerea utilizării abuzive și a divulgării neautorizate a informațiilor privilegiate și prevede că:

„O persoană nu trebuie:

(a)      să participe sau să încerce să participe la practici de utilizare abuzivă a informațiilor privilegiate;

(b)      să recomande ca o altă persoană să participe la practici de utilizare abuzivă a informațiilor privilegiate sau să convingă o altă persoană să participe la utilizarea abuzivă a informațiilor privilegiate; sau

(c)      să divulge în mod neautorizat informații privilegiate.”

15.      În ceea ce privește utilizările abuzive ale informațiilor privilegiate și acțiunea de a recomanda terților să se implice în astfel de utilizări, articolul 8 prevede următoarele:

„(1)       În sensul prezentului regulament, utilizarea abuzivă a informațiilor privilegiate are loc atunci când o persoană deține informații privilegiate și utilizează aceste informații pentru a achiziționa sau a ceda, în nume propriu sau în numele unui terț, în mod direct sau indirect, instrumente financiare la care se referă informațiile respective. [...]

(2)      În sensul prezentului regulament, acțiunea de a recomanda sau a convinge o altă persoană să se implice în utilizarea abuzivă a informațiilor privilegiate are loc în cazul în care persoana deține informații privilegiate și, pe baza informațiilor respective:

(a)      recomandă, pe baza informațiilor respective, unei alte persoane să achiziționeze sau să cedeze instrumentele financiare la care se referă informațiile sau determină acea persoană să facă o astfel de achiziție sau cedare sau

(b)      recomandă, pe baza informațiilor respective, unei alte persoane să anuleze sau să modifice un ordin asociat unui instrument financiar la care se raportează informația respectivă sau determină persoana respectivă să facă anularea sau modificarea respectivă.

(3)      Utilizarea recomandărilor sau a mijloacelor de convingere prevăzute la alineatul (2) este considerată utilizare abuzivă în înțelesul prezentului articol, în cazul în care persoana care utilizează recomandarea sau mijlocul de convingere știe sau ar trebui să știe că se bazează pe informații privilegiate.

[...]”

16.      În ceea ce privește divulgarea neautorizată a informațiilor privilegiate, articolul 10 prevede:

„(1)      În sensul prezentului regulament, divulgarea neautorizată a informațiilor privilegiate are loc în cazul în care o persoană deține informații privilegiate și le divulgă unei alte persoane, cu excepția cazului în care divulgarea se face în exercitarea normală a sarcinilor de serviciu, a profesiei sau a funcției.

[...]”

17.      Articolul 30 stabilește sancțiunile administrative și alte măsuri administrative după cum urmează:

„(1)      Fără a aduce atingere sancțiunilor penale și competențelor de supraveghere ale autorităților competente în conformitate cu articolul 23, statele membre conferă autorităților competente, în conformitate cu dreptul intern, atribuțiile necesare pentru a lua sancțiuni administrative și alte măsuri administrative adecvate în ceea ce privește cel puțin următoarele încălcări:

(a)      încălcări ale articolelor 14 și 15, articolului 16 alineatele (1) și (2), articolului 17 alineatele (1), (2), (4), (5) și (8), articolului 18 alineatele (1)‑(6), articolului 19 alineatele (1), (2), (3), (5), (6), (7) și (11) și articolului 20 alineatul (1) și

(b)      necooperare în cadrul unei investigații sau al unei solicitări menționată la articolul 23 alineatul (2).

Până la 3 iulie 2016, statele membre pot decide să nu stabilească reguli privind sancțiunile administrative menționate la primul paragraf în cazul în care încălcările menționate la primul paragraf litera (a) sau (b) sunt supuse sancțiunilor penale în dreptul lor intern. Dacă decid astfel, statele membre transmit în detaliu Comisiei și ESMA secțiunile relevante din dreptul lor penal.

Până la 3 iulie 2016, statele membre transmit în detaliu Comisiei și ESMA normele la care se face referire la primul și al doilea paragraf. Statele membre înștiințează în cel mai scurt timp Comisia și ESMA dacă apar orice modificări ulterioare ale acestora.

(2)      Statele membre se asigură, în conformitate cu dreptul intern, că autoritățile competente au atribuțiile necesare pentru a lua cel puțin următoarele sancțiuni administrative și cel puțin următoarele măsuri administrative în cazul încălcărilor menționate la alineatul (1) primul paragraf litera (a): [...].”

c)      Directiva 2014/57

18.      Conform considerentelor (22), (23) și (27) ale acesteia:

„(22)      Obligațiile din prezenta directivă de a impune sancțiuni persoanelor fizice sau juridice în dreptul intern nu scutesc statele membre de obligația de a prevedea în dreptul intern sancțiuni administrative și alte măsuri pentru încălcările prevăzute în Regulamentul (UE) nr. 596/2014, cu excepția cazului în care statele membre au decis, în conformitate cu Regulamentul (UE) nr. 596/2014, să prevadă în dreptul intern doar sancțiuni penale pentru astfel de încălcări.

(23)      Domeniul de aplicare al prezentei directive este stabilit în așa fel încât să completeze și să asigure punerea în aplicare eficientă a Regulamentului (UE) nr. 596/2014. Având în vedere că prezenta directivă prevede sancțiuni pentru infracțiunile care sunt comise cu intenție cel puțin în cazul infracțiunilor grave, în cazul încălcărilor Regulamentului (UE) nr. 596/2014 nu este necesar să se demonstreze că au fost comise intenționat sau ca aceste încălcări să fie calificate drept grave. În aplicarea dreptului intern care transpune prezenta directivă, statele membre ar trebui să se asigure că impunerea de sancțiuni penale pentru infracțiunile în conformitate cu prezenta directivă și de sancțiuni administrative în conformitate cu Regulamentul (UE) nr. 596/2014 nu duce la o încălcare a principiului non bis in idem.

[…]

(27) Prezenta directivă respectă drepturile fundamentale și se conformează principiilor recunoscute în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (Carta) astfel cum acestea sunt recunoscute de Tratatul UE. Mai precis, directiva ar trebui aplicată cu respectarea corespunzătoare a dreptului […] de a nu fi judecat și condamnat de două ori pentru aceeași infracțiune în cadrul procedurilor penale (articolul 50).”

19.      În ceea ce privește operațiunile de trafic de informații privilegiate și recomandarea sau determinarea unei alte persoane să participe la astfel de practici, articolul 3 prevede:

„(1)      Statele membre adoptă măsurile necesare pentru a se asigura că utilizarea abuzivă a informațiilor privilegiate, recomandarea sau determinarea unei alte persoane să participe la practici de utilizare abuzivă a informațiilor privilegiate, astfel cum sunt menționate la alineatele (2)‑(8), constituie infracțiuni, cel puțin în cazuri grave și atunci când actele sunt comise cu intenție.

(2)      În sensul prezentei directive, utilizarea abuzivă a informațiilor privilegiate are loc atunci când o persoană deține informații privilegiate și utilizează aceste informații pentru a achiziționa sau a ceda instrumente financiare la care se referă informațiile respective, în nume propriu sau în numele unui terț, direct sau indirect.

(3)      Prezentul articol se aplică oricărei persoane care deține informații privilegiate ca urmare a faptului că persoana respectivă:

[...]

(c)      are acces la informații prin natura postului ocupat, a profesiei sau a sarcinilor profesionale sau

[...]

Prezentul articol se aplică, de asemenea, oricărei persoane care a obținut informații privilegiate în alte împrejurări decât cele menționate la primul paragraf, în cazul în care persoana respectivă știe că sunt informații privilegiate.”

20.      Articolul 4 alineatul (1) prevede:

„Statele membre adoptă măsurile necesare pentru a se asigura că divulgarea ilegală a informațiilor privilegiate menționată la alineatele (2)‑(5) constituie o infracțiune cel puțin în cazurile grave și dacă s‑a comis cu intenție.”

21.      Conform articolului 7, referitor la sancțiunile penale pentru persoanele fizice:

„(1)      Statele membre adoptă măsurile necesare pentru a se asigura că infracțiunile menționate la articolele 3‑6 se pedepsesc prin sancțiuni penale eficiente, proporționale și disuasive.

(2)      Statele membre iau măsurile necesare pentru a garanta că infracțiunile menționate la articolele 3 și 5 sunt sancționate cu o pedeapsă maximă cu închisoarea de cel puțin patru ani.

(3)      Statele membre iau măsurile necesare pentru a garanta că infracțiunea menționată la articolul 4 este sancționată cu o pedeapsă maximă cu închisoarea de cel puțin doi ani.”

22.      În conformitate cu articolul 13 alineatul (1), statele membre adoptă și publică până la 3 iulie 2016 actele cu putere de lege și actele administrative necesare pentru a se conforma prezentei directive.

C.      Dreptul italian

23.      Decreto Legislativo n. 58/1998, Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria (Decretul legislativ nr. 58/1998, Textul unic al dispozițiilor privind intermedierea financiară, denumit în continuare „TUF”) prevedea în versiunea articolului 184, aplicabil situației de fapt:

„1.      Se pedepsește cu închisoarea de la 1 la 6 ani și cu amendă de la 20 000 de euro la 3 000 000 de euro fapta oricărei persoane care deține informații privilegiate ca urmare a calității sale de membru în organele de administrație, de conducere sau de supraveghere ale emitentului, a participării la capitalul emitentului sau al exercitării unei activități salariate, a unei profesii sau a unei funcții, inclusiv publică, ori a unei însărcinări și care:

a)       utilizează informațiile respective pentru a cumpăra, a vinde sau a efectua alte tranzacții cu instrumente financiare, direct sau indirect, în nume propriu sau în numele unui terț;

b)      divulgă astfel de informații altor persoane, în afara exercitării normale a activității, a profesiei, a funcției sau a însărcinării;

c)       recomandă altor persoane sau le determină ca, pe baza acestor informații, să efectueze una dintre tranzacțiile menționate la litera a).

2.      Aceeași pedeapsă prevăzută la alineatul 1 se aplică oricărei persoane care deține informații privilegiate în vederea pregătirii sau a executării unor activități infracționale și care efectuează una dintre acțiunile prevăzute la același alineat 1. […].”

24.      TUF a fost modificat prin legge 18 aprile 2005, n. 62, disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee, legge comunitaria 2004 (Legea nr. 62/2005 din 18 aprilie 2005 privind dispozițiile în vederea executării obligațiilor care rezultă din apartenența Italiei la Comunitățile Europene. Legea comunitară 2004), în vederea consolidării competențelor Consob, conferindu‑i‑se, printre altele, o competență de sancționare autonomă cu caracter administrativ a comportamentelor de trafic de informații privilegiate. Concret, legea respectivă a introdus în TUF articolul 187 bis, care are următorul cuprins:

„1.      Fără a aduce atingere sancțiunilor penale în cazul în care fapta constituie infracțiune, se pedepsește cu amendă administrativă de la 100 000 de euro la 15 000 000 de euro fapta oricărei persoane care deține informații privilegiate ca urmare a calității sale de membru în organele de administrație, de conducere sau de supraveghere ale emitentului, a participării la capitalul emitentului sau a exercitării unei activități salariate, a unei profesii sau a unei funcții, inclusiv publică, ori a unei însărcinări și care:

a)      utilizează informațiile respective pentru a cumpăra, a vinde sau a efectua alte tranzacții cu instrumente financiare, direct sau indirect, în nume propriu sau în numele unui terț;

b)      divulgă informații altor persoane, în afara exercitării normale a activității, a profesiei, a funcției sau a însărcinării;

c)      recomandă altor persoane sau le determină ca, pe baza acestor informații, să efectueze una dintre tranzacțiile menționate la litera a).

2.      Aceeași sancțiune prevăzută la alineatul 1 se aplică oricărei persoane care deține informații privilegiate în vederea pregătirii sau a executării unor activități infracționale și care efectuează una dintre acțiunile prevăzute la același alineat 1.

[...]

4.      Sancțiunea prevăzută la alineatul 1 se aplică de asemenea oricărei persoane care deține informații privilegiate și care, cunoscând sau putând să cunoască în condiții normale de diligență caracterul privilegiat al acestora, săvârșește una dintre faptele descrise la alineatul respectiv. […]”

25.      Conform articolului 187 duodecies alineatul 1 din TUF:

„Procedura administrativă de verificare și procedura de contestație prevăzute la articolul 187 septies nu pot fi suspendate pentru motivul că se află în desfășurare procedura penală cu privire la aceleași fapte sau la fapte de a căror stabilire depinde soluția din procedura respectivă.”

26.      Articolul 187 terdecies alineatul 1 din TUF prevede:

„Atunci când pentru aceeași faptă a fost aplicată împotriva făptuitorului sau a persoanei juridice o amendă administrativă în sensul articolului 187 septies […], perceperea amenzii penale și a celei administrative aferente infracțiunii este limitată la partea care o depășește pe cea încasată de autoritatea administrativă.”

27.      Conform articolului 654 din codice di procedura penale (Codul de procedură penală), față de inculpat, de partea civilă și de partea responsabilă civilmente care s‑a constituit sau care a intervenit în procesul penal, hotărârea penală irevocabilă de condamnare sau de achitare are autoritate de lucru judecat în procesul civil sau administrativ.

II.    Litigiul principal și întrebările preliminare

28.      Conform situației de fapt prezentate, pe baza căreia Consob i‑a sancționat(7) pe domnii Zecca și Di Puma, aceștia din urmă au cumpărat anumite acțiuni utilizând informații privilegiate. Concret, domnul Zecca, în calitate de director al departamentului „Transaction Services” din cadrul Deloitte Financial Advisory Services S.p.a., deținea informațiile respective privind un proiect de ofertă publică de cumpărare a acțiunilor emise de Guala Closures S.p.a. Acesta deținea, de asemenea, informații privilegiate privind un proiect de preluare a Permasteelisa S.p.a.

29.      În anul 2008, domnul Zacco a transmis informațiile respective domnului Di Puma, instigându‑l să cumpere acțiuni de la cele două societăți. Astfel, la 30 septembrie 2008, acesta din urmă a cumpărat 4 000 acțiuni emise de Guala Closures și, la 14 și la 17 octombrie 2008, cu contribuția domnului Zecca, 2 375 de acțiuni emise de Permasteelisa.

30.      Consob, ca urmare a inițierii unei proceduri administrative la 17 septembrie 2009, l‑a sancționat pe domnul Zecca prin decizia din 7 noiembrie 2012, în calitate de autor al unei încălcări prevăzute la articolul 187 bis alineatul 1 literele a) și c) din TUF, aplicându‑i: i) o amendă de 100 000 de euro pentru instigarea domnului Di Puma la cumpărarea unor acțiuni emise de Guala Closures; ii) o altă amendă de 100 000 de euro pentru divulgarea către domnul Di Puma a unor informații privilegiate privind proiectul de preluare a controlului asupra Permasteelisa; iii) o a treia amendă de 100 000 de euro pentru cumpărarea a 2 375 de acțiuni emise de Permaasteelisa și iv) interdicția temporară, timp de 6 luni, de a exercita anumite funcții în cadrul societăților listate la bursă(8).

31.      Prin aceeași decizie, Consob a aplicat domnului Di Puma, în conformitate cu articolul 187 bis alineatul 4 și alineatul 1 litera a) din TUF: i) o amendă de 100 000 de euro pentru cumpărarea acțiunilor emise de Guala Closures, ii) o altă amendă de 100 000 de euro pentru cumpărarea acțiunilor emise de Permaasteelisa și iii) interdicția temporară timp de trei luni de a exercita anumite funcții în cadrul societăților listate pe bursă.

32.      Persoanele sancționate au atacat – primind soluții diferite – decizia Consob la Corte di appello di Milano – Sezione Civile (Curtea de Apel din Milano, Secția civilă). Acțiunea domnului Di Puma a fost respinsă (hotărârea din 4 aprilie 2013), în timp ce acțiunea domnului Zecca a fost admisă (hotărârea din 23 august 2013), deoarece instanța respectivă a constatat existența unui viciu de formă în ceea ce privește comunicarea acuzațiilor, astfel încât a anulat sancțiunile aplicate acestuia.

33.      Ambele hotărâri au fost atacate cu recurs, prima de către domnul Zecca, iar a doua de către Consob. Corte suprema di cassazione (Curtea de Casație, Italia), înainte de soluționarea recursurilor respective, a sesizat Curtea cu mai multe întrebări preliminare.

34.      În plus, la 2 decembrie 2011, Consob a transmis Ministerului Public din Milano un raport privind rezultatele cercetărilor efectuate cu privire la acțiunile domnilor Zecca și Di Puma. În procedura penală inițiată pe baza acestui raport, Tribunale di Milano – Sezione penale (Tribunalul din Milano, Secția penală) i‑a achitat pe aceștia în ceea ce privește infracțiunea prevăzută la articolul 184 din TUF, ca urmare a inexistenței faptelor imputate. Hotărârea (nr. 6625 din 2014) nu a fost atacată de Ministerul Public, astfel încât a rămas definitivă(9).

35.      Domnii Zecca și Di Puma au invocat hotărârea penală de achitare în recursurile declarate împotriva sancțiunilor aplicate de Consob. Aceștia au susținut, în special, că Tribunale di Milano – Sezione penale (Tribunalul din Milano, Secția penală) i‑a achitat în ceea ce privește infracțiunea prevăzută la articolul 184 din TUF, ca urmare a inexistenței faptelor imputate, și că hotărârea respectivă a rămas definitivă. Având în vedere că comportamentul prevăzut la articolul menționat este identic cu cel calificat drept încălcare administrativă la articolul 187 bis din TUF(10), în temeiul căruia Consob a aplicat sancțiunile, aceștia consideră că fac obiectul a două proceduri pentru aceeași faptă, încălcându‑se astfel principiul ne bis in idem prevăzut la articolul 4 din Protocolul nr. 7 și la articolul 50 din cartă.

36.      Corte suprema di cassazione (Curtea de Casație, Italia), luând în considerare hotărârea penală de achitare invocată pentru a se pronunța cu privire la posibila autoritate de lucru judecat a acesteia referitor la sancțiunile aplicate de Consob, amintește că, în Hotărârea din 4 martie 2014, Grande Stevens și alții împotriva Italiei(11), CEDO a reținut că dispozițiile de drept italian care sancționează manipularea pieței drept încălcare administrativă sunt incompatibile cu dreptul de a nu fi condamnat de două ori pentru comportamente identice din punct de vedere material.

37.      Cu toate acestea, instanța de trimitere are îndoieli privind extrapolarea jurisprudenței CEDO la articolul 50 din cartă, în lumina Hotărârii Curții din 26 februarie 2013, Åkerberg Fransson(12).

38.      În acest context, Corte suprema di cassazione (Curtea de Casație, Italia) adresează Curții cele două întrebări preliminare, care sunt identice în ambele proceduri:

„1)      Articolul 50 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii trebuie interpretat în sensul că, în cazul în care s‑a constatat cu titlu definitiv inexistența conduitei care să întrunească elementele constitutive ale unei fapte penale, este împiedicată, fără a fi necesară efectuarea vreunei aprecieri ulterioare de către instanța națională, inițierea sau continuarea, pentru aceleași fapte, a unei proceduri ulterioare care să se finalizeze prin aplicarea de sancțiuni care, ca urmare a naturii și a gravității lor, trebuie calificate ca având caracter penal?

2)      În evaluarea caracterului efectiv, proporțional și disuasiv al sancțiunilor, în vederea stabilirii unei încălcări a principiului ne bis in idem consacrat la articolul 50 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii, instanța națională trebuie să țină seama de limitele de pedeapsă prevăzute de Directiva 2014/57/UE?

39.      Au prezentat observații scrise domnul Zecca, domnul Di Puma, guvernele italian, german și portughez, precum și Comisia. Cele două cauze au fost conexate și au fost trimise spre soluționare Marii Camere a Curții de Justiție, la 30 mai 2017, desfășurându‑se o ședință comună cu cea în cauzele Menci (C‑524/15) și Garlsson Real State și alții (C‑537/16). În ședința respectivă au prezentat observații orale cu privire la aceste cauze conexate reprezentanții legali ai domului Zecca și ai domnului Di Puma, Consob, guvernele italian și german, precum și Comisia.

III. Analiza întrebărilor preliminare

40.      Prin intermediul primei întrebări preliminare, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă, în conformitate cu articolul 50 din cartă, hotărârile penale definitive prin care se constată inexistența unui comportament care întrunește elementele constitutive ale infracțiunii de abuz de piață exclud în mod direct inițierea sau continuarea, pentru aceleași fapte, a oricărei proceduri ulterioare de sancționare, atunci când aceasta poate implica sancțiuni a căror natură și al căror grad de severitate le conferă caracter penal.

41.      Prin intermediul celei de a doua întrebări preliminare, instanța de trimitere își exprimă îndoielile cu privire la aspectul dacă, pentru a aprecia caracterul efectiv, proporțional și disuasiv al sancțiunilor, instanța națională trebuie să țină seama de limitele prevăzute de Directiva 2014/57.

42.      Înainte de a propune un răspuns la aceste întrebări preliminare, considerăm că se impun trei precizări. Prima se referă la faptul că nu există îndoieli că articolul 50 din cartă este aplicabil în prezenta cauză, deoarece legislația națională privind abuzul de piață, în temeiul căreia s-au aplicat sancțiunile în litigiu, a fost adoptată de statul italian pentru transpunerea Directivei 2003/6 în dreptul național.

43.      Domeniul de aplicare al cartei, în ceea ce privește acțiunea statelor membre, este definit la articolul 51 alineatul (1) din aceasta, conform căruia dispozițiile cartei se adresează statelor membre numai în cazul în care acestea pun în aplicare dreptul Uniunii. Drepturile fundamentale garantate de cartă trebuie respectate cu ocazia aplicării normelor naționale care, la rândul lor, reflectă sau au la bază norme de drept al Uniunii(13). Dimpotrivă, Curtea nu este competentă să soluționeze o situație juridică neinclusă în domeniul de aplicare respectiv, iar dispozițiile cartei nu pot constitui în sine un temei pentru o astfel de competență(14).

44.      A doua precizare vizează opțiunea legiuitorului italian de a introduce, în anul 2005, un sistem bazat pe o dualitate a procedurilor și a sancțiunilor (administrative și penale) pentru reprimarea comportamentelor de abuz de piață în aplicarea Directivei 2003/6.

45.      Acest sistem bazat pe o dublă cale, administrativă și penală (doppio binario sanzionatorio), are anumite caracteristici care împiedică compatibilitatea sa cu principiul ne bis in idem prevăzut la articolul 50 din cartă, astfel cum arată instanța de trimitere. Dacă sistemul respectiv ar fi fost instituit de Directiva 2003/6, s-ar ridica problema eventualei sale nulități, tocmai pentru faptul că ar încălca articolul 50 din cartă.

46.      Cu toate acestea, în opinia noastră, Directiva 2003/6 nu impune statelor membre să aplice un sistem bazat pe o dublă cale, administrativă și penală, pentru a sancționa acest tip de comportamente ilicite, astfel încât considerăm că directiva menționată nu este incompatibilă cu articolul 50 din cartă.

47.      În Concluziile noastre prezentate în cauza Garlsson Real State și alții(15), am analizat compatibilitatea Directivei 2003/6 cu articolul 50 din cartă. Am făcut referire, de asemenea, la noul regim de sancționare aplicabil comportamentelor de abuz de piață, introdus prin Regulamentul nr. 596/2014 și prin Directiva 2014/57, care, la rândul lor, nu impun statelor membre obligația de a opta pentru un sistem bazat pe o dublă cale pentru sancționarea abuzurilor de piață și care nu sunt incompatibile, prin urmare, cu dreptul la ne bis in idem.

48.      A treia precizare se referă la invocarea Directivei 2014/57 și la posibila inadmisibilitate a celei de a doua întrebări preliminare. Guvernul italian susține în mod corect că directiva respectivă nu este aplicabilă ratione temporis în litigiu, deoarece faptele sancționate s‑au petrecut în anul 2008, iar termenul de transpunere a Directivei 2014/57 în legislațiile naționale a expirat la 3 iulie 2006.

49.      Desigur, instanța de trimitere este conștientă de faptul că Directiva 2014/57 nu este aplicabilă ratione temporis în aceste cauze. Prin urmare, cea de a doua întrebare adresată de aceasta Curții nu vizează interpretarea directivei respective, ci posibilitatea de a extrage din noul cadru normativ (Directiva 2014/57 și Regulamentul nr. 596/2014) informații utile pentru examinarea caracterului efectiv, proporțional și disuasiv al sancțiunilor în contextul aprecierii încălcării principiului ne bis in idem(16). Din această perspectivă, considerăm că a doua întrebare preliminară este admisibilă.

A.      Prima întrebare preliminară: aplicarea principiului ne bis in idem prevăzut la articolul 50 din cartă în ceea ce privește procedurile penale și administrative împotriva traficului de informații privilegiate

50.      În Concluziile prezentate în cauza Menci, am expus in extenso considerațiile noastre privind:

–        aplicarea articolului 50 din cartă în ceea ce privește cumulul sancțiunilor fiscale și penale, în lumina jurisprudenței Curții, în special a Hotărârii din 26 februarie 2013, Åkerberg Fransson și a altor hotărâri anterioare(17);

–        jurisprudența CEDO privind principiul ne bis in idem, atât în ceea ce privește identitatea faptelor, cât și repetarea procedurilor de sancționare(18);

–        efectele Hotărârii CEDO din 15 noiembrie 2016, A și B împotriva Norvegiei(19), asupra dreptului Uniunii(20);

–        posibilitatea de a urma calea prevăzută la articolul 52 alineatul (1) prima teză din cartă pentru a restrânge dreptul de a nu fi judecat sau condamnat penal de două ori pentru aceeași încălcare(21).

51.      Considerăm că aceste reflecții pot fi utilizate mutatis mutandis pentru a interpreta întinderea protecției conferite de articolul 50 din cartă în cazul dublării procedurilor și a sancțiunilor, penale și administrative, pentru aceeași faptă calificată drept trafic de informații privilegiate. Prin urmare, ne vom raporta la ele.

52.      Prin intermediul primei întrebări preliminare, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă articolul 50 din cartă permite desfășurarea unei proceduri administrative pentru sancționarea autorilor unor comportamente ilicite de trafic de informații privilegiate în cazul în care s‑a constatat anterior, printr‑o hotărâre penală definitivă, inexistența unor astfel de comportamente.

53.      Aplicarea principiului ne bis in idem, prevăzut la articolul 50 din cartă, necesită întrunirea a patru condiții: 1) identitate în ceea ce privește persoana urmărită sau sancționată, 2) identitatea faptelor deduse judecății (idem), 3) o dublă procedură de sancționare (bis) și 4) caracterul definitiv al uneia dintre cele două decizii.

54.      În prezentul litigiu, instanța de trimitere nu are îndoieli referitoare la coincidența (identitatea) în ceea ce privește cele două persoane urmărite sau sancționate pentru comportamentele de trafic de informații privilegiate, și anume domnii Zecca și Di Puma. Procedurile penale soluționate printr‑o hotărâre de achitare au fost inițiate împotriva acestora, asemenea procedurilor administrative la finalul cărora Consob le‑a aplicat sancțiunile constând în amenzile și în interdicțiile menționate anterior.

55.      Caracterul definitiv al vreuneia dintre deciziile prin care încetează una dintre proceduri (în prezenta cauză, cea penală) nu este nici el contestat. În cadrul procedurii penale inițiate de Ministerul Public împotriva domnilor Zecca și Di Puma, Tribunale di Milano — Sezione penale (Tribunalul din Milano, Secția penală) i-a achitat în ceea ce privește infracțiunea prevăzută la articolul 184 din TUF, ca urmare a inexistenței faptelor imputate. Hotărârea a dobândit autoritate de lucru judecat(22).

56.      Nici identitatea materială a faptelor deduse judecății (idem) nu pare să facă obiectul dezbaterii și nici nu creează dificultăți instanței de trimitere. Faptele pentru care domnii Zecca și Di Puma au fost urmăriți și achitați penal sunt identice (comportamente de utilizare a unor informații privilegiate) cu cele pentru care Consob le‑a aplicat sancțiunile administrative.

57.      Îndoielile instanței de trimitere vizează, prin urmare, cumulul sau repetarea procedurilor de sancționare (bis). Aceasta solicită să se stabilească dacă articolul 50 din cartă este încălcat în cazul în care, ulterior pronunțării hotărârii penale definitive de achitare ca urmare a inexistenței comportamentului sancționabil, persoana achitată poate fi supusă, în plus, procedurii de sancționare (sau procedurii deja inițiate) de către Consob pentru aceleași fapte, la finalul căreia poate face eventual obiectul unor sancțiuni în mod formal administrative, dar care reprezintă, în realitate, adevărate pedepse.

58.      Astfel cum am arătat în Concluziile prezentate în cauza Menci(23), Curtea a utilizat în contextul articolului 50 din cartă așa‑numitele criterii Engel drept parametri pentru a stabili când o procedură sau o sancțiune în principiu administrativă are natură penală(24).

59.      Primul criteriu Engel (încadrarea juridică a încălcării în dreptul național) este foarte puțin relevant în prezenta cauză, deoarece procedurile și sancțiunile aplicate de Consob sunt calificate în dreptul italian drept administrative. Acest lucru nu trebuie să împiedice însă analizarea lor ulterioară în lumina celorlalte două criterii(25).

60.      Al doilea criteriu Engel se referă la natura juridică a încălcării. O încălcare desemnată ca fiind administrativă are, în realitate, caracter penal atunci când întrunește o serie de elemente (printre care, acela ca sancțiunea să fie aplicată în scopuri represive și de prevenire, să nu se limiteze la repararea prejudiciilor patrimoniale și să protejeze bunuri juridice a căror protecție este asigurată, în general, prin normele de drept penal) la care am făcut referire în Concluziile prezentate în cauza Menci(26).

61.      În opinia instanței de trimitere – pe care o împărtășim –, având în vedere natura faptei ilicite, încălcările administrative sancționate de Consob au în esență caracter penal, conform celui de al doilea criteriu Engel. Bunurile protejate prin reglementarea încălcărilor administrative (articolul 187 ter din TUF) sunt identice cu cele care fac obiectul infracțiunilor omonime (articolul 185 din TUF). Prin reglementarea ambelor tipuri de încălcări se urmărește protejarea integrității piețelor financiare și a încrederii publicului în securitatea tranzacțiilor. Atribuirea competenței de sancționare în favoarea Consob în vederea reprimării acestui tip de infracțiuni are atât scop preventiv (descurajarea altor infractori să săvârșească fapte ilicite de abuz de piață), cât și represiv (sancționarea persoanelor care au săvârșit astfel de fapte și evitarea recidivei)(27).

62.      Al treilea criteriu Engel privește natura și gradul de severitate ale sancțiunii, care pot fi apreciate în funcție de criteriile menționate de asemenea în Concluziile noastre prezentate în cauza Menci(28). Având în vedere caracterul variat al sancțiunilor care pot fi impuse de Consob și, în special, valoarea semnificativă a amenzilor pe care le poate aplica, instanța de trimitere admite că este vorba despre sancțiuni de natură evident penală.

63.      Gradul de severitate a sancțiunilor trebuie apreciat în funcție de sancțiunea care poate fi aplicată a priori persoanei afectate, iar nu de cea impusă sau executată în cele din urmă: o posibilă reducere ulterioară a pedepsei sau neexecutarea sa ca urmare a grațierii ar fi irelevante(29). În mod analog, aplicarea articolului 50 din cartă nu este condiționată de pronunțarea unei hotărâri definitive în una dintre proceduri, prin care să se constate răspunderea persoanei vizate în legătură cu încălcarea și să se aplice sancțiunea. Așa cum arată însăși instanța de trimitere în ordonanța sa, eficacitatea normelor de sancționare trebuie apreciată în funcție de încălcarea constatată, astfel încât, în cazul în care s‑a apreciat că încălcarea respectivă nu există, nu ar trebui să se pună problema efectivității sancțiunilor.

64.      În opinia noastră, aplicarea dreptului la ne bis in idem prevăzut la articolul 50 din cartă împiedică inițierea sau continuarea unei proceduri administrative de sancționare pentru aceleași fapte atunci când făptuitorii au fost achitați printr-o hotărâre definitivă în cadrul unei proceduri penale. Articolul 50 din cartă ar fi lipsit de substanță în cazul în care, în aprecierea încălcării principiului ne bis in idem, s-ar ține seama numai de hotărârile de condamnare, iar nu și de cele de achitare.

65.      Dacă s-ar admite că hotărârile de achitare sunt irelevante în ceea ce privește principiul ne bis in idem, nimeni nu ar mai beneficia de securitatea juridică conferită de acest drept, care include garanția de a nu fi urmărit sau sancționat ulterior unei hotărâri penale definitive de achitare. Statul nu își poate exercita a doua oară, pentru aceleași fapte, competența de sancționare împotriva unei persoane achitate printr-o hotărâre penală definitivă. Această interdicție operează atât în cazul unui nou proces penal, cât și în cazul unei proceduri administrative care poate conduce la aplicarea unor sancțiuni în esență penale.

66.      În acest sens, CEDO a confirmat că garanția inerentă principiului ne bis in idem este aplicabilă nu numai cazurilor de dublă condamnare, ci și celor de dublă incriminare, cu alte cuvinte persoanelor care au făcut obiectul unor acuzații care nu s-au finalizat printr-o condamnare. Aceasta a subliniat, de asemenea, că este irelevant dacă procedura administrativă este inițiată anterior sau ulterior procedurii penale, dacă prima sancțiune se compensează cu cea aplicată în a doua procedură sau dacă persoana afectată a fost achitată la finalul primeia sau al celei de a doua proceduri(30).

67.      Din alt punct de vedere, dreptul la ne bis in idem prevăzut la articolul 50 din cartă garantează securitatea juridică a indivizilor, astfel încât hotărârile judecătorești definitive favorabile nu pot fi contrazise prin aplicarea unor sancțiuni ulterioare de către administrație. Respectarea autorității de lucru judecat a hotărârilor penale (definitive) de achitare ar fi compromisă în cazul în care s-ar permite unei autorități administrative precum Consob să le ignore, reținând aceleași fapte a căror inexistență a fost constatată de instanța penală.

68.      Instanța de trimitere însăși face referire, în ordonanța sa, la interacțiunea dintre principiul ne bis in idem și autoritatea de lucru judecat. Aceasta subliniază riscul pronunțării unor hotărâri contradictorii cu privire la faptele domnilor Zecca și Di Puma, în cazul în care, în pofida hotărârii definitive de achitare pronunțate de instanța penală italiană, Consob ar avea posibilitatea să aplice sancțiuni administrative împotriva acestora, drept răspuns pentru aceleași fapte de trafic de informații privilegiate(31).

69.      Referitor la acest aspect, este necesar să se amintească jurisprudența consolidată a Curții cu privire la importanța pe care o deține principiul autorității de lucru judecat atât în ordinea juridică a Uniunii, cât și în ordinile juridice naționale. Pentru a garanta atât stabilitatea dreptului și a raporturilor juridice, cât și o bună administrare a justiției, este necesar ca deciziile judecătorești rămase definitive după epuizarea căilor de atac disponibile sau după expirarea termenelor de exercitare a acestor căi de atac să nu mai poată fi contestate(32).

70.      Dreptul Uniunii nu impune, în toate situațiile, unei instanțe naționale lase neaplicate normele interne de procedură care conferă autoritate de lucru judecat unei decizii, chiar dacă aceasta ar permite remedierea unei încălcări a dreptului Uniunii prin decizia în cauză(33). În lipsa unei reglementări a Uniunii în materie, modalitățile de punere în aplicare a principiului autorității de lucru judecat aparțin ordinii juridice a statelor membre în temeiul principiului autonomiei procedurale a acestora(34).

71.      Această jurisprudență a Curții confirmă teza anterioară, și anume faptul că dreptul la ne bis in idem prevăzut la articolul 50 din cartă sprijină respectarea autorității de lucru judecat a hotărârilor penale naționale, împiedicând adoptarea unor sancțiuni ulterioare cu conținut contrar pentru aceleași fapte. Prin urmare, nu se poate interpreta că necesitatea de a aplica sancțiuni efective, proporționale și descurajatoare, prevăzută la articolul 14 alineatul (1) din Directiva 2003/6 sau în jurisprudența Curții, presupune obligația instanțelor naționale de a nu respecta autoritatea de lucru judecat a unei hotărâri penale definitive de achitare.

72.      În sfârșit, trebuie să facem referire la eventualul efect pe care l‑ar putea avea asupra acestui litigu revirimentul jurisprudențial realizat de CEDO prin Hotărârea A și B împotriva Norvegiei(35), care a fost pronunțată după ce s-a formulat cererea de decizie preliminară. Conform hotărârii respective, cumulul unei proceduri administrative de sancționare și a uneia penale nu încalcă articolul 4 din Protocolul nr. 7 în cazul în care între acestea există o legătură materială și temporală suficient de strânsă. Anumite părți, în observațiile lor scrise și orale, au propus extrapolarea acestei jurisprudențe la aplicarea articolului 50 din cartă pentru a justifica modelul italian bazat pe o dublă cale în sancționarea comportamentelor de abuz de piață.

73.      Nu împărtășim acest raționament, pentru motivele explicate mai detaliat în Concluziile noastre prezentate în cauza Menci(36). Astfel cum am menționat, Curtea ar trebui să respingă interpretarea restrictivă a dreptului la ne bis in idem prevăzut la articolul 50 din cartă și să refuze să urmeze revirimentul jurisprudențial al CEDO în ceea ce privește articolul 4 din Protocolul nr. 7. Dimpotrivă, aceasta trebuie să mențină un nivel mai ridicat de protecție a dreptului respectiv, în acord cu hotărârile pronunțate până în prezent cu privire la articolul 50 din cartă.

74.      În prezenta cauză, instanța de trimitere, care este cea mai în măsură să aprecieze dacă sancțiunile administrative supuse analizei au realmente caracter penal, arată că cele aplicate de Consob domnilor Zecca și Di Puma au acest caracter și că infracțiunile sancționate au același scop ca infracțiunile de abuz de piață. În acest caz, aplicarea criteriilor Engel în litigiul principal ar conduce la constatarea încălcării articolului 50 din cartă.

75.      Plecând de la această premisă, deducția cea mai logică este că o reglementare nețională precum reglementarea italiană în materia abuzului de piață permite dubla sancționare, administrativă (dar în esență penală) și penală, a aceluiași comportament ilicit, fără să prevadă un mecanism procedural clar pentru evitarea dublei incriminări și a dublei sancționări a autorilor faptelor. În acest sens, rglementarea italiană încalcă dreptul la ne bis in idem protejat de articolul 50 din cartă, deoarece permite inițierea unei proceduri administrative pentru sancționarea autorilor unor comportamente ilicite de trafic de informații privilegiate atunci când s‑a stabilit anterior, printr‑o hotărâre penală definitivă, inexistența comportamentelor respective.

B.      A doua întrebare preliminară: cerința privind efectivitatea sancțiunilor ca posibilă restrângere a dreptului la ne bis in idem prevăzut la articolul 50 din cartă

76.      Prin intermediul celei de a doua întrebări preliminare, Corte suprema di cassazione (Curtea de Casație, Italia) solicită să se stabilească dacă o instanță națională trebuie să țină seama de limitele de pedeapsă prevăzute de Directiva 2014/57 pentru a aprecia caracterul efectiv, proporțional și disuasiv al sancțiunilor și pentru a stabili, pe baza acestora, dacă articolul 50 din cartă este încălcat.

77.      Instanța de trimitere interpretează Hotărârea Åkerberg Fransson în sensul că instanța națională, având în vedere articolul 50 din cartă, este obligată să aprecieze caracterul efectiv, proporțional și disuasiv al sancțiunilor „restante” ca urmare a aplicării principiului ne bis in idem. În vederea acestei aprecieri, este necesar ca aceasta să știe dacă se poate raporta la limitele de pedeapsă prevăzute de Directiva 2014/57(37).

78.      Pe baza acestei interpretări a Hotărârii Åkerberg Fransson, instanța de trimitere consideră că, având în vedere că o hotărâre penală de achitare (precum cea referitoare la domnii Zecca și Di Puma) implică neaplicarea sancțiunilor în procedurile penale, ar fi posibil ca articolul 50 din cartă să nu se opună aplicării ulterioare a unor sancțiuni administrative (cu caracter penal), precum cele impuse de Consob(38).

79.      Nu suntem de acord cu această interpretare a Hotărârii Åkerberg Fransson. În opinia noastră, din punctul 36(39) al acesteia nu reiese că domeniul de aplicare al dreptului la ne bis in idem prevăzut la articolul 50 din cartă este condiționat de faptul ca, în cazul unei hotărâri penale de achitare, să poată fi aplicate alte sancțiuni efective, proporționale și disuasive pentru aceleași fapte. Această condiție nu rezultă nici din articolul 14 alineatul (1) din Directiva 2003/6, nici din articolul 7 alineatul (1) din Directiva 2014/57.

80.      Asemenea Comisiei, considerăm că cerința privind efectivitatea sancțiunilor nu reprezintă o restrângere a dreptului la ne bis in idem prevăzut la articolul 50 din cartă. Obligația de a aplica sancțiuni efective, proporționale și disuasive revine statelor membre în mod general și indiferent dacă acestea adoptă un sistem bazat pe o dublă cale (penală și administrativă) sau pe o cale unică (penală) pentru sancționarea abuzurilor de piață. Oricare ar fi mecanismul ales, regimul de sancționare trebuie să fie efectiv și, în orice caz, să respecte dreptul la ne bis in idem protejat de articolul 50 din cartă.

81.      Astfel cum am explicat pe larg în Concluziile prezentate în cauzele Menci(40) și Garlsson Real State și alții(41), numai clauza orizontală prevăzută la articolul 52 alineatul (1) din cartă ar permite să se analizeze dacă efectivitatea sancțiunilor împotriva comportamentelor de trafic de informații privilegiate poate fi calificată drept „obiectiv de interes general” susceptibil să justifice derogările de la articolul 50 din cartă(42).

82.      Conform clauzei orizontale prevăzute la articolul 52 alineatul (1) prima teză din cartă, restrângerea exercitării dreptului la ne bis in idem trebuie să fie prevăzută de lege și să respecte esența acestuia. Conform celei de a doua teze a aceluiași alineat, prin respectarea principiului proporționalității, pot fi impuse restrângeri ale dreptului la ne bis in idem numai în cazul în care acestea sunt necesare și numai dacă răspund efectiv obiectivelor de interes general recunoscute de Uniune sau necesității protejării drepturilor și libertăților celorlalți(43).

83.      Dintre cele patru cerințe obligatorii pentru a justifica restrângerea dreptului fundamental, prima și ultima nu prezintă dificultăți majore în prezenta cauză. Legea națională permite dubla incriminare și aceasta răspunde unui obiectiv de interes general recunoscut de însuși dreptul Uniunii (și anume, protecția integrității piețelor financiare).

84.      Totuși, avem îndoieli că în acest context s‑ar respecta esența dreptului de a nu fi judecat sau condamnat penal de două ori pentru aceeași încălcare. În orice caz, factorul‑cheie constă în faptul că, în opinia noastră, restrângerea analizată în prezenta cauză nu este necesară, în sensul articolului 52 alineatul (1) din cartă.

85.      Din punctul nostru de vedere, faptul că legislațiile statelor membre prevăd soluții divergente în această privință dovedește în sine caracterul inutil al acestei restrângeri. Dacă restrângerea ar fi realmente necesară, în sensul articolului 52 alineatul (1) din cartă, ar fi astfel pentru toate statele membre, iar nu numai pentru o parte din acestea. Există anumite state membre care au instituit sisteme bazate pe o cale unică pentru sancționarea comportamentelor de abuz de piață și altele care au menținut sistemul bazat pe o dublă cale, instaurând însă mecanisme procedurale („aiguillage” în Franța) care împiedică cumulul sancțiunilor(44).

86.      Capacitatea de descurajare a unei sancțiuni depinde de gradul său de severitate: în mod cert, pedepsele cu închisoarea (cu alte cuvinte, cele prevăzute în cazul infracțiunilor) au un efect de descurajare mai mare decât sancțiunile pecuniare (specifice regimului administrativ). Un sistem care combină – fără a le dubla – sancțiunile pecuniare pentru încălcări mai puțin grave cu pedepsele cu închisoarea pentru încălcări mai grave respectă scopul de prevenire a multiplicării abuzurilor respective.

87.      În ceea ce privește efectivitatea, considerăm că nu există niciun motiv, atunci când este vorba despre sancțiuni în esență penale și, prin urmare, supuse garanțiilor inerente dreptului represiv, pentru ca măsurile organelor administrației să fie în mod obligatoriu mai urgente decât cele ale instanțelor. Revine statelor membre sarcina de a stabili măsurile (legislative, administrative și de natură judiciară) adecvate pentru a combate abuzurile de piață, a căror eficiență să fie în acord cu respectarea drepturilor protejate de cartă.

88.      Prin urmare, caracterul efectiv, proporțional și descurajator al sancțiunilor nu reprezintă o restrângere a dreptului la ne bis in idem protejat de articolul 50 din cartă.

IV.    Concluzie

89.      În temeiul considerațiilor prezentate, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Corte suprema di cassazione (Curtea de Casație, Italia) după cum urmează:

„Articolul 50 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene:

1)      Se opune unei legislații naționale care permite inițierea unei proceduri pentru aplicarea unor sancțiuni administrative cu caracter în esență penal împotriva autorilor unor comportamente de abuz de piață, în cazul în care s‑a constatat anterior, cu privire la aceleași fapte și persoane, printr‑o hotărâre penală definitivă de achitare, inexistența comportamentelor respective.

2)      Nu poate fi limitat, în împrejurări precum cele din litigiul principal, de cerința privind caracterul efectiv, proporțional și descurajator al sancțiunilor aplicabile comportamentelor de abuz de piață”.


1      Limba originală: spaniola.


2      Cauza C-524/15 (denumită în continuare „Concluziile prezentate în cauza în cauza Menci”).


3      Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 28 ianuarie 2003 privind utilizările abuzive ale informațiilor privilegiate și manipulările pieței (abuzul de piață) (JO 2003, L 96, p. 16, Ediție specială, 06/vol. 05, p. 210).


4      Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 16 aprilie 2014 privind abuzul de piață (regulamentul privind abuzul de piață) și de abrogare a Directivei 2003/6/CE a Parlamentului European și a Consiliului și a Directivelor 2003/124/CE, 2003/125/CE și 2004/72/CE ale Comisiei (JO 2014, L 173, p. 1). Regulamentul nr. 596/2014 a înlocuit Directiva 2003/6 începând cu 3 iulie 2016.


5      Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 16 aprilie 2014 privind sancțiunile penale pentru abuzul de piață (directiva privind abuzul de piață) (JO 2014, L 173, p. 179).


6      Nici Regulamentul nr. 596/2014, nici Directiva 2014/57 nu sunt aplicabile ratione temporis în prezenta cauză, situația de fapt care se află la originea litigiului datând din anul 2005.


7      Astfel cum vom arăta în continuare, instanța penală italiană i-a achitat pe cei doi presupuși autori ai infracțiunii de abuz de piață.


8      În plus, Consob a dispus confiscarea bunurilor sale în valoare de 23 106,25 euro, echivalentă cu beneficiul obținut prin infracțiunile săvârșite, în temeiul articolul 187 bis alineatul 4 din TUF.


9      Consob, care a avut calitatea de parte civilă în procesul penal, a atacat hotărârea respectivă, însă, potrivit instanței de trimitere, calea de atac introdusă nu afectează caracterul definitiv al hotărârii.


10      Ambele dispoziții sancționează, fie drept infracțiune, fie drept încălcare administrativă, acțiunea de a cumpăra și a revinde acțiunile unei societăți ca urmare a deținerii unor informații privilegiate cu privire la aceasta.


11      Hotărârea CEDO din 4 martie2014 (CE:ECHR:2014:0304JUD001864010).


12      Cauza C‑617/10, EU:C:2013:105 (denumită în continuare „Hotărârea Åkerberg Fransson”).


13      Hotărârea Åkerberg Fransson, punctele 18-22.


14      Astfel, sancțiunile fiscale și penale aplicate în Italia pentru neplata impozitului pe venit nu necesită aplicarea dreptului Uniunii, în sensul articolului 51 alineatul (1) din cartă. Pentru acest motiv, Curtea a constatat, prin Ordonanța din 15 aprilie 2015, Burzio (C-497/14, EU:C:2015:251), că nu este competentă să soluționeze o întrebare preliminară.


15      Concluziile noastre prezentate la 12 septembrie 2017, C‑537/16, punctele 41-51.


16      În acest sens, instanța de trimitere subliniază că, dacă există o dispoziție de drept național care prevede o sancțiune penală al cărei maxim depășește limita menționată în directivă, atunci efectivitatea dreptului Uniunii este asigurată, și că, în consecință, prevederea unei sancțiuni administrative ulterioare ar conduce la o încălcare a articolului 50 din cartă.


17      Concluziile prezentate în cauza Menci, punctele 27‑34.


18      Ibidem, punctele 35‑56.


19      CE:ECHR:2016:1115JUD002413011.


20      Punctele 57‑77 din Concluziile prezentate în cauza Menci.


21      Ibidem, punctele 78‑94.


22      Consob, în calitate de parte civilă, a atacat cu recurs hotărârea respectivă, însă Corte suprema di cassazione (Curtea de Casație, Italia) reține în mod clar că „hotărârea penală de achitare a recurentului a rămas definitivă” (punctul 8 din ordonanța de trimitere).


23      Punctul 31.


24      Hotărârea din 26 februarie 2013, Åkerberg Fransson (C-617/10, EU:C:2013:105, punctul 35), și Hotărârea din 5 iunie 2012, Bonda (C-489/10, EU:C:2012:319, punctul 37).


25      Punctele 46 și 111.


26      Ibidem, punctele 47 și 112‑115.


27      În același sens, Hotărârea CEDO din 4 martie 2014, Grande Stevens și alții împotriva Italiei (CE:ECHR:2014:0304JUD001864010, § 96).


28      Punctele 48 și 119.


29      Hotărârea CEDO din 4 martie 2014, Grande Stevens și alții împotriva Italiei (CE:ECHR:2014:0304JUD001864010, § 97 și 98).


30      CEDO consideră că principiul ne bis in idem este încălcat, deoarece autoritățile fiscale au aplicat amenzi atunci când instanțele penale au achitat făptuitorii în proceduri paralele sau ulterioare (Hotărârea din 30 aprilie 2015, Kapetanios și alții împotriva Greciei, CE:ECHR:2015:0430JUD000345312, și Hotărârea din 9 iunie 2016, Sismanidis și Sitaridis împotriva Greciei, CE:ECHR:2016:0609JUD006660209).


31      Instanța de trimitere subliniază că, în cazul în care a doua procedură trebuie s-ar desfășura inclusiv în cazul în care s-a stabilit cu titlu definitiv inexistența faptei constitutive a încălcării, în scopul de a face posibilă aplicarea unor sancțiuni ulterioare, rezultatul ar fi riscul pronunțării unor hotărâri contradictorii în cadrul statului membru, întrucât unei sentințe penale de achitare i-ar putea urma, pentru aceleași fapte, o decizie de sancționare în ceea ce privește încălcarea administrativă și sancțiunile aferente.


32      A se vedea printre altele Hotărârea din 3 septembrie 2009, Fallimento Olimpiclub, (C‑2/08, EU:C:2009:506, punctul 22), Hotărârea din 6 octombrie 2015, Hotărârea Târșia (C‑69/14, EU:C:2015:662, punctul 28), și Hotărârea din 11 noiembrie 2015, Klausner Holz Niedersachsen (C‑505/14, ECLI:EU:C:2015:742, punctul 38).


33      Hotărârea din 16 de marzo de 2006, Kapferer (C‑234/04, EU:C:2006:178, punctul 22), Hotărârea din 3 de septembrie 2009, Fallimento Olimpiclub (C‑2/08, EU:C:2009:506, punctul 23), Hotărârea din 10 iulie 2014, Impresa Pizzarotti (C‑213/13, EU:C:2014:2067, punctul 59), și Hotărârea din 6 octombrie 2015, Târșia (C‑69/14, EU:C:2015:662, punctul 29).


34      Mecanismul de aplicare nu trebuie să fie mai puțin favorabil decât cel aplicabil unor situații similare din dreptul intern (principiul echivalenței) și nici să facă practic imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite de ordinea juridică a Uniunii (principiul efectivității). A se vedea hotărârile menționate la notele de subsol anterioare, precum și Hotărârea din 11 noiembrie 2015, Klausner Holz Niedersachsen (C‑505/14, ECLI:EU:C:2015:742, punctul 40.)


35      CE:ECHR:2016:1115JUD002413011.


36      Punctele 63‑73.


37      Cu toate că această directivă nu este aplicabilă ratione temporis situației de fapt din litigiu, ea poate fi utilizată drept element de interpretare suplimentar (a se vedea punctele 46 și 47).


38      Sistemul doppio binario sanzionatorio ar fi justificat de necesitatea de a asigura sancțiuni efective, proporționale și disuasive drept răspuns împotriva comportamentelor de abuz de piață. Guvernele italian, german și portughez, precum și Consob au susținut în observațiile prezentate că aceste caracteristici ale sancțiunilor permit să se determine domeniul de aplicare al articolului 50 din cartă, astfel încât dubla sancționare, penală și administrativă, ar favoriza o combatere mai eficientă a comportamentelor de abuz de piață.


39      „Revine instanței de trimitere competența de a aprecia, în lumina acestor criterii [criteriile Engel], dacă este necesar să se procedeze la o examinare a cumulului de sancțiuni fiscale și penale prevăzut de legislația națională în raport cu standardele naționale în sensul punctului 29 din prezenta hotărâre, ceea ce ar putea să o conducă, eventual, să considere acest cumul ca fiind contrar standardelor amintite, cu condiția ca sancțiunile restante să fie efective, proporționale și disuasive […]”.


40      Punctele 78‑93.


41      Cauza C‑537/16, punctele 74-80.


42      A se vedea Hotărârea din 27 mai 2014, Spasic (C‑129/14 PPU, EU:C:2014:586, punctul 55).


43      Ibidem, punctul 56.


44       A se vedea analiza amplă de drept comparat efectuată de mai mulți autori în monografia Revue internationale des services financiers/International Journal for Financial Services, 2015, nr. 1, precum și Lecoqc, A., „Principe non bis in idem: vers l’esquisse d’une standardisation de l’Una Via procédural: expériences belges et françaises”, Tijdschrift voor rechtspersoon en vennootschap/Revue pratique des sociétés 2016, nr. 6, p. 645‑668; Club des juristes, Poursuite et sanction des abus de marché: le droit français à l’épreuve des textes communautaires et des jurisprudences récentes (CEDH, CJUE, Conseil constitutionnel, mai 2015, www.leclubdesjuristes.com/les‑commissions/rapport‑poursuite‑et‑sanction‑des‑abus‑de‑marche/.