CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
ELEANOR SHARPSTON
prezentate la 25 octombrie 20071(1)
Cauza C‑450/06
Varec
împotriva
État belge
„Contract de achiziţii publice – Proceduri care vizează căile de atac față de atribuirea contractelor de achiziții publice – Probe care conţin informaţii confidenţiale”
1. Conseil d’État din Belgia (Consiliul de Stat) întreabă dacă un organism învestit cu judecarea unei căi de atac privind atribuirea unui contract de achiziţii publice trebuie să protejeze confidenţialitatea secretelor comerciale, având totodată posibilitatea de a lua în considerare probele care conţin secretele respective.
2. Această problemă evidenţiază conflictul dintre dreptul uneia dintre părţi de a cere prezentarea unor probe relevante și accesul la acestea și dreptul celeilalte părţi de a păstra confidenţialitatea anumitor probe faţă de concurenţi.
Legislaţia comunitară
3. Articolul 1 alineatul (1) din Directiva 89/665(2) impune statelor membre să garanteze că, în ceea ce privește procedurile care intră în domeniul de aplicare al directivelor care coordonează procedurile de atribuire a contractelor de achiziţii publice de lucrări, de produse și de servicii(3), deciziile luate de către autorităţile contractante pot face obiectul unor căi de atac eficiente și cât mai rapide posibil în condiţiile prevăzute la articolele următoare, dacă se presupune că a fost încălcat dreptul comunitar în materia achiziţiilor publice sau normele interne de punere în aplicare a acestuia.
4. Directiva stabilește în continuare condiţiile care trebuie respectate în asemenea proceduri privind exercitarea căilor de atac, în vederea asigurării atingerii unui rezultat rapid și eficient, în conformitate cu dreptul comunitar. Totuși, aceasta nu conţine prevederi referitoare la tratamentul informaţiilor confidenţiale conţinute în documentele prezentate sau solicitate ca probe. Conform articolului 2 alineatul (8), organismul responsabil cu procedurile privind căile de atac trebuie să urmeze o „procedură în care se audiază ambele părţi”.
5. Aspectele legate de confidenţialitate în etapa atribuirii în contractele de achiziţii publice de bunuri erau reglementate, la momentul atribuirii contractului în cauză în acțiunea principală, de Directiva 93/36(4) și în special de articolul 15 alineatul (2), care prevedea: „Autorităţile contractante trebuie să respecte întru totul natura confidenţială a oricărei informaţii oferite de către furnizori” [traducere neoficială]. În plus, articolul 7 alineatul (1) și articolul 9 alineatul (3) prevedeau ca atribuirea să fie însoţită de procedurile de publicitate, sub rezerva posibilităţii ca autoritatea contractantă să retragă anumite informaţii, atunci când, printre altele, divulgarea lor „ar aduce atingere intereselor comerciale legitime ale întreprinderilor publice sau private sau ar aduce atingere concurenţei loiale dintre furnizori” [traducere neoficială].
6. Directiva 93/36 a fost abrogată și înlocuită, începând cu 31 ianuarie 2006, cu Directiva 2004/18(5), al cărei articol 6 prevede următoarele: „Fără a aduce atingere dispoziţiilor prezentei directive, în special celor privind obligaţiile în materie de publicitate a contractelor atribuite și de informare în legătură cu candidaţii și ofertanţii, […]și, în conformitate cu dreptul intern căruia i se supune autoritatea contractantă, aceasta din urmă nu divulgă informaţiile comunicate de operatorii economici cu titlu confidenţial; respectivele informaţii cuprind în special secrete tehnice sau comerciale și aspectele confidenţiale ale ofertelor.”
Legislaţia belgiană
Confidenţialitatea documentelor aferente procedurii de cerere de ofertă
7. Articolul 32 din Constituţia belgiană(6) garantează, ca un principiu general, accesul publicului la documentele administrative. Printre excepţiile de la acest principiu se numără articolul 6 alineatul (1) din Legea din 11 aprilie 1994 privind publicitatea administrativă(7), care permite unei autorităţi să refuze accesul dacă a constatat că interesul de a acorda acest acces este depășit, printre altele, de interesul de a proteja informaţii comerciale sau de fabricaţie cu caracter confidenţial.
8. Obligația autorității contractante de a respecta confidenţialitatea secretelor comerciale conţinute în documentele care i‑au fost înaintate este prevăzută în diverse prevederi din legislaţia belgiană referitoare la procedurile de atribuire – în special, la momentul atribuirii în cauză în acţiunea principală, articolul 25 alineatul 4, articolul 51 alineatul 4 și articolul 80 alineatul 4 din Decretul regal din 8 ianuarie 1996 privind contractele de achiziţii publice de lucrări, de bunuri și de servicii și concesiunile de lucrări publice.
9. Ulterior a fost adoptată Legea din 15 iunie 2006 privind achiziţiile publice și anumite contracte de lucrări, de bunuri și de servicii, care transpune Directiva 2004/18. Primele două paragrafe ale articolului 11 prevăd:
„Autoritatea contractantă și orice persoană care, ca urmare a funcţiilor sau a misiunilor care i‑au fost încredinţate, are cunoștinţă de informații cu caracter confidenţial referitoare la un contract de achiziţii publice, la atribuirea sau la executarea acestuia, comunicate de către candidaţi, ofertanţi, antreprenori, furnizori sau prestatori de servicii, nu divulgă niciuna dintre aceste informaţii. Aceste informaţii privesc cu precădere secrete tehnice sau comerciale și aspecte confidenţiale ale ofertelor.
În cazul unei proceduri care vizează căile de atac, instanţa sesizată și autoritatea contractantă trebuie să vegheze la respectarea caracterului confidenţial al informaţiilor la care face referire paragraful precedent.”
10. Cu toate acestea, precum majoritatea celorlalte prevederi ale acestei legi, articolul 11 nu a intrat încă în vigoare(8).
Procedura în faţa Conseil d’État
11. Căile de atac împotriva deciziilor în materia achiziţiilor publice pot fi formulate în faţa Conseil d’État. În ceea ce privește controlul jurisdicţional, procedura în faţa instanţei este reglementată în special de Decretul Regentului din 23 august 1948 și de legile coordonate din 12 ianuarie 1973.
12. Articolul 6 din Decretul Regentului cere ca autoritatea pârâtă să transmită dosarul administrativ grefei în termen de 60 de zile de la notificarea cererii. Dacă dosarul nu se află în posesia acestei autorităţi, este prevăzută posibilitatea ca acesta să fie solicitat de la autoritatea care îl deţine.
13. Articolul 87 din Decretul Regentului prevede că părţile și consilierii lor pot consulta dosarul cauzei la grefă, un drept care este de asemenea prevăzut și de articolul 19 din legile coordonate.
14. Articolul 21 din legile coordonate permite reclamantului să ceară să fie dispusă transmiterea dosarului administrativ de către autoritatea pârâtă. Acesta prevede în continuare că, în cazul în care dosarul nu este transmis în perioada stabilită, faptele invocate de reclamant sunt considerate dovedite, cu excepţia cazului în care aceste fapte sunt în mod vădit inexacte. Conseil d’État susţine că această din urmă prevedere este aplicabilă și în cazul în care doar o parte a dosarului nu a fost transmisă.
15. Astfel cum rezultă din decizia de trimitere, Conseil d’État a reţinut în mod constant că nici Legea din 11 aprilie 1994 și nici Decretul regal din 8 ianuarie 1996(9) nu pot servi ca temei pentru a împiedica o instanţă care judecă validitatea unei decizii administrative să examineze documente care îi sunt indispensabile pentru a putea fi în măsură să aprecieze dacă un presupus motiv de anulare este întemeiat(10).
16. Rezultă de asemenea că nicio prevedere care reglementează procedura în faţa Conseil d’État nu permite în mod explicit tratamentul confidenţial, în privinţa unei părţi în proces, al unor informaţii conţinute în documentele depuse.
Situaţia de fapt și procedura
17. La originea acţiunii principale se află un anunţ de participare pentru livrarea de verigi de șenilă, publicat de Ministerul Apărării din Belgia. Au fost primite două oferte, una din partea Varec SA (denumită în continuare „Varec”) și cealaltă de la Diehl Remcheid GmbH & Co (denumită în continuare „Diehl”). La 28 mai 2002, contractul a fost atribuit societății Diehl. Decizia de atribuire a enumerat o serie de motive tehnice, administrative și juridice pentru a exclude oferta societății Varec, însă a concluzionat că Diehl satisfăcea toate criteriile de selecţie. Această concluzie a fost întemeiată, printre altele, pe anumite planuri și mostre anexate ofertei societății Diehl. La cererea acesteia, respectivele elemente i‑au fost restituite după evaluarea ofertelor.
18. Varec susţine, în calea de atac introdusă în faţa Conseil d’État, că oferta societății Diehl nu corespundea de fapt tuturor criteriilor pentru atribuire. Aceasta susține că, pentru aprecierea acestei informații, planurile și mostrele menționate la punctul precedent trebuie să poată fi examinate atât de către organismul responsabil cu procedurile privind căile de atac, cât și de către partea care l‑a sesizat cu judecarea cauzei respective.
19. Cu toate acestea, dosarul transmis de către autoritatea contractantă pârâtă nu conţine elementele respective, deoarece acestea au fost restituite societății Diehl. Diehl, care a intervenit în acţiunea principală, se opune transmiterii lor pe motivul că acestea conţin informaţii confidenţiale și secrete comerciale la care nu dorește ca Varec să aibă acces. Auditeur(11) consideră că dacă autoritatea contractantă nu transmite un dosar complet, aceasta își încalcă în acest fel obligația pe care o are de a colabora la buna administrare a justiţiei și la desfășurarea unui proces echitabil, singura sancţiune posibilă constând în anularea actului administrativ contestat.
20. În aceste împrejurări, Conseil d’État întreabă Curtea:
„Articolul 1 alineatul (1) din [Directiva 89/665], coroborat cu articolul 15 alineatul(2) din [Directiva 93/36] și cu articolul 6 din [Directiva 2004/18], trebuie interpretat în sensul că organismul responsabil cu procedurile privind căile de atac prevăzute de acest articol trebuie să garanteze confidenţialitatea și dreptul la respectarea secretelor comerciale conţinute în dosarele care îi sunt comunicate de părţile la acţiune, inclusiv de autoritatea contractantă, organul respectiv având totuși dreptul să cunoască el însuși și să ia în considerare astfel de informaţii?”
21. Guvernele belgian și austriac, precum și Comisia au prezentat observaţii scrise. Varec nu a formulat observaţii deoarece, din punctul său de vedere, răspunsul la întrebarea formulată nu este necesar pentru a rezolva litigiul din faţa Conseil d’État.
22. Nu a fost solicitată și nu s‑a ţinut nicio ședinţă.
23. Ar trebui adăugat că, prin aceeași hotărâre, Conseil d’État a adresat Curţii Constituţionale belgiene următoarea întrebare preliminară:
„Articolele 21 și 23 din Legile coordonate privind Consiliul de Stat din 12 ianuarie 1973, interpretate în sensul că documentele confidenţiale din dosarul administraţiei trebuie depuse la dosarul administrativ și trebuie comunicate părţilor, încalcă articolul 22 din Constituţie, coroborat sau necoroborat cu articolul 8 din Convenţia europeană a drepturilor omului și cu articolul 17 din Pactul internaţional privind drepturile civile și politice, în măsura în care ele nu permit respectarea secretelor comerciale?(12)”
24. Curtea Constituţională a pronunţat hotărârea sa în cauză la 19 septembrie 2007.
25. Iniţial am intenționat să prezentăm aceste concluzii la 20 septembrie 2007. Cu toate acestea, când am aflat data stabilită pentru pronunţarea hotărârii Curţii Constituţionale, am considerat că este preferabil să așteptăm, pentru a sprijini mai bine Curtea în elaborarea deciziei sale, să consultăm mai întâi această hotărâre și, prin urmare, să amânăm data prezentării acestor concluzii.
26. În hotărârea sa, Curtea Constituţională a reţinut, în principal, că ar fi contrar articolului 22 din Constituţie coroborat cu articolul 8 din Convenţia europeană a drepturilor omului și cu articolul 17 din Pactul internaţional privind drepturile civile și politice ca prevederile în cauză să fie interpretate ca interzicând unei autorităţi pârâte să invoce confidenţialitatea anumitor documente din dosarul administrativ în scopul de a împiedica comunicarea acestora către părţi și ca interzicând Conseil d’État să aprecieze pretinsa confidenţialitate a acestor documente. Totuși, interpretarea acestor prevederi în sensul că permit autorității pârâte să invoce confidențialitatea anumitor documente în scopul arătat și că permit Conseil d’État să aprecieze pretinsa confidențialitate a acestor documente ar fi conformă acelor norme de rang superior.
Apreciere
Admisibilitate
27. Punctul de vedere exprimat de Varec, conform căruia răspunsul la întrebarea adresată nu este necesar pentru a soluţiona litigiul cu care este sesizat Conseil d’État – un punct de vedere oarecum surprinzător, având în vedere că Varec a cerut iniţial punerea la dispoziţie a mijloacelor de probă aflate în litigiu –, poate fi interpretat ca aducând în discuţie în mod implicit admisibilitatea cererii de pronunţare a hotărârii preliminare.
28. Cu toate acestea, din jurisprudenţa constantă a Curţii reiese că „în principiu, numai instanţa naţională are competenţa să aprecieze, luând în considerare particularităţile cauzei, atât necesitatea unei hotărâri preliminare, cât și pertinenţa întrebărilor pe care le adresează Curţii”(13).
29. Nu vedem niciun element în cauza de faţă care ar justifica punerea în discuţie a aprecierii Conseil d’État conform căreia este necesar un răspuns la întrebarea formulată pentru a‑i permite acestuia să se pronunţe în cauză. Dacă Varec susţine că oferta depusă de Diehl nu întrunește toate criteriile pentru atribuirea contractului, dacă nu și‑a retras această susţinere referitoare la conţinutul planurilor și al mostrelor contestate și dacă Diehl continuă să se opună ca Varec să poată avea acces la aceste elemente, atunci, având în vedere regulile de procedură aplicabile în fața Conseil d’État, un răspuns la întrebarea formulată ni se pare relevant pentru orice decizie referitoare la soluționarea procedurii în faţa acestei instanţe.
Legislaţia aplicabilă
30. Având în vedere jurisprudenţa Curţii, conform căreia normele de procedură se aplică în general tuturor litigiilor pendinte la momentul intrării lor în vigoare, în timp ce normele de fond de obicei nu se aplică, în principiu, situaţiilor existente înainte de intrarea lor în vigoare(14), este necesar să determinăm dacă normele a căror interpretare se urmărește sunt norme de procedură sau norme de fond.
31. Suntem de acord în această privinţă cu punctul de vedere al Comisiei. Dreptul la protecţia informaţiilor cu caracter confidenţial este în esenţă un drept substanțial, deși are ramificaţii procedurale și chiar dacă contextul în care este invocat în faţa Conseil d’État este în mare măsură unul procedural. Acest drept s‑a concretizat pentru prima dată în acţiunea principală atunci când Diehl a depus oferta sa în cadrul procedurii de atribuire în cauză. În discuţie se află acum continuitatea protecţiei acestui drept substanţial continuu.
32. În consecinţă, dreptul comunitar care urmează a fi interpretat este cel în vigoare la data procedurii de atribuire în 2002, mai precis Directiva 89/665 și Directiva 93/36, cu excluderea Directivei 2004/18(15). Ar mai putea fi adăugat că în orice caz articolul 6 din cea din urmă directivă, deși formulat într‑un mod mai elaborat decât articolul 15 alineatul (2) din Directiva 93/36, conţine în esenţă aceeași prevedere, astfel încât situaţia nu se schimbă după intrarea sa în vigoare.
Întrebarea preliminară
Transparenţă și control efectiv
33. Articolul 1 alineatul (1) din Directiva 89/665 impune statelor membre luarea măsurilor necesare pentru a garanta că deciziile de atribuire pot face obiectul unor căi de atac eficiente. Deciziile nu pot face obiectul unor căi de atac eficiente decât dacă organismul responsabil cu procedurile privind căile de atac are la îndemână toate mijloacele de probă relevante pentru a putea aprecia conformitatea acestor decizii cu ansamblul de reguli și condiţii aplicabile. Transparenţa, care constituie o trăsătură importantă a procedurilor de achiziţii publice, trebuie să fie garantată pentru a „asigura ca fondurile publice să fie cheltuite în mod onest și eficient, în baza unei evaluări serioase și fără favoritisme de orice fel sau contraprestaţii financiare sau politice”(16).
34. Prin urmare, dacă se susţine în faţa unui organism responsabil cu procedurile privind căile de atac care își desfășoară activitatea în baza Directivei 89/665 că un contract a fost atribuit în mod ilegal și că informaţiile luate în considerare de către autoritatea contractantă furnizează proba acestei ilegalităţi, atunci instanţa respectivă poate să își exercite pe deplin misiunea de a asigura o cale de atac eficientă doar dacă dispune de informaţiile respective.
Dreptul la un proces echitabil
35. După cum Curtea a statuat, dacă o decizie judiciară s‑ar întemeia pe fapte sau documente de care părţile, sau doar una dintre ele, nu au putut să ia cunoștinţă și în legătură cu care nu au fost în măsură să își formuleze apărările ar însemna să se încalce un principiu fundamental de drept (17).
36. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut de asemenea că un aspect fundamental al dreptului la un proces echitabil în toate procesele civile sau penale îl constituie faptul că ambele părţi trebuie să fie ascultate și că ele trebuie să se bucure de egalitatea de arme, astfel încât fiecare parte trebuie să fie în măsură de a lua cunoștinţă de observaţiile sau probele produse de cealaltă parte – sau de către un magistrat independent, de către o administraţie sau de către instanţa a cărei hotărâre este atacată – și să le poată discuta(18).
37. Prin urmare, atunci când un organism responsabil cu procedurile privind căile de atac ia în considerare anumite informaţii în scopul elaborării deciziei sale, cel puţin substanţa acestor informaţii, în măsura în care influenţează această decizie, trebuie în principiu să fie pusă la dispoziţie tuturor părţilor principale în acest proces(19) pentru a respecta dreptul acestora la un proces echitabil.
38. Cu toate acestea, s‑ar putea considera că dreptul unei părţi la un proces echitabil nu este în niciun fel afectat dacă i se refuză accesul la probe care nu sunt luate în considerare în detrimentul său și care nu ar fi putut fi luate în considerare în favoarea sa. Divulgarea unor asemenea probe i‑ar putea fi în mod legitim refuzată pentru a proteja, de exemplu, secretele comerciale, în baza unei cereri rezonabile de tratament confidenţial al acestora, cerere care trebuie motivată în mod corespunzător.
39. În conformitate cu prevederile Convenţiei europene a drepturilor omului și ale Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene(20), dreptul la un proces echitabil este un drept necondiţionat. Totuși, din aceasta nu rezultă că dreptul la cunoașterea probelor relevante este un drept cu caracter absolut. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut în mod constant, chiar în contextul unor procese penale, că accesul la anumite probe poate fi refuzat atunci când acest lucru este necesar pentru a se apăra drepturile fundamentale ale altei persoane sau un interes public important.
40. Cu toate acestea, asemenea măsuri care restrâng dreptul la apărare sunt premise doar atunci când sunt strict necesare și orice dificultăţi rezultând dintr‑o limitare a acestor drepturi trebuie să fie compensate corespunzător prin procedura urmată de autorităţile judiciare(21).
Dreptul la protejarea secretului comercial
41. Directiva 93/36, care reglementează procedurile de atribuire a contractelor de achiziţii publice, cere în mod expres autorităţilor contractante să protejeze secretul comercial al ofertanţilor, mai ales faţă de ceilalţi ofertanţi. Directiva 89/665, care reglementează procedurile privind căile de atac, nu extinde în mod expres această cerinţă la organismele responsabile cu procedurile privind căile de atac.
42. Toate observaţiile formulate(22) exprimă punctul de vedere conform căruia ne aflăm în prezenţa unei cerinţe implicite ca asemenea instanţe să protejeze secretul comercial și suntem de acord cu acesta. Un drept la o asemenea protecţie este în principiu recunoscut de dreptul comunitar.
43. În conformitate cu articolul 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, dreptul la bună administrare include „dreptul oricărei persoane de acces la propriul dosar, cu respectarea intereselor legitime legate de confidenţialitate și de secretul profesional și comercial”. O obligaţie generală de a respecta secretul comercial este impusă instituţiilor comunitare de articolul 287 CE și confirmată de mai multe prevederi legale, mai ales în domeniul concurenţei. Această obligaţie, este adevărat, revine doar instituţiilor Comunităţii, însă, în Hotărârea SEP/Comisia(23), Curtea a făcut o trimitere expresă la existenţa unui „principiu general al dreptului întreprinderilor la protecţia secretelor lor comerciale” a cărui expresie o constituie articolul din tratat în discuţie, precum și diverse prevederi de drept derivat.
44. Mai mult, atunci când confidenţialitatea este protejată în cadrul unei proceduri de achiziții publice, în etapa atribuirii, această protecţie și‑ar pierde întreaga valoare dacă nu ar fi asigurată în același fel în orice etapă ulterioară privind exercitarea căilor de atac.
45. Pentru a prelua formularea Curţii în Hotărârea AKZO Chemie UK/Comisia(24), neprotejarea informaţiilor comunicate cu titlu confidenţial într‑o asemenea procedură, în etapa atribuirii, ar conduce la consecinţa inadmisibilă ca un ofertant care nu a fost reţinut să poată fi determinat să conteste atribuirea – sau chiar să depună o ofertă în mod vădit inaptă a fi reţinută pentru a putea ulterior să conteste atribuirea – doar cu scopul de a obţine accesul la secretele comerciale ale unui concurent.
46. Cu toate acestea, la fel ca și în cazul dreptului la cunoașterea probelor relevante, dreptul la un tratament confidenţial al informaţiei nu este unul absolut. De exemplu, drepturile conferite de articolul 8 alineatul (1) din Convenţia europeană a drepturilor omului, care includ confidenţialitatea corespondenţei private și, în anumite împrejurări, și a celei profesionale(25), pot fi restrânse, în conformitate cu prevederile articolului 8 alineatul (2), atunci când este necesar, printre altele, pentru protejarea drepturilor altora.
Concilierea intereselor aflate în conflict
47. Este evident că anumite conflicte sunt susceptibile să apară între dreptul la tratamentul confidenţial al secretelor comerciale, nevoia de transparenţă în domeniul achiziţiilor publice și datoria organismelor responsabile cu procedurile privind căile de atac de a asigura exercitarea unor căi de atac eficiente, precum și dreptul tuturor părţilor la un proces echitabil.
48. În măsura în care acest lucru este posibil, aceste interese trebuie în mod evident să fie conciliate, deși nu va fi întotdeauna posibilă o conciliere totală a acestora. În special, va fi necesar în anumite cazuri să fie restrâns dreptul uneia dintre părţi – de a cere un tratament confidenţial al secretelor comerciale sau de a avea acces la toate probele depuse la dosar – pentru a se asigura că nu este compromisă însăși substanţa sau esenţa dreptului celeilalte părţi sau misiunea instanţei de a garanta exercitarea unei căi de atac eficiente. Cu toate acestea, nicio restricţie nu trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acelui scop și un just echilibru trebuie stabilit între drepturile aflate în conflict(26).
49. Atunci când drepturile nu sunt absolute(27), acestea trebuie apreciate în raport de funcţia lor. Pot fi impuse restricţii, în măsura în care acestea răspund unor obiective de interes general și nu constituie o intervenţie disproporţionată și intolerabilă, care să aducă atingere substanţei înseși a acestor drepturi(28).
50. În cadrul căilor de atac în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice de tipul celor în discuţie în cauza de faţă, organismul responsabil cu procedurile privind căile de atac ar putea să examineze mai întâi probele contestate și după aceea să depună la dosarul accesibil tuturor părţilor principale probele pe care le consideră relevante soluţionării litigiului cu care este învestit. Probele care nu sunt depuse la dosar nu ar trebui luate în considerare. Unele dintre acestea ar putea fi însă depuse la dosarul cauzei într‑o formă mascată, trunchiată sau ar putea fi modificate în orice alt mod în scopul de a proteja secretul comercial, dacă organismul respectiv consideră că divulgarea întregului conţinut al materialului probator respectiv ar aduce cu adevărat atingere intereselor legitime ale unei părţi care a solicitat tratamentul confidenţial al informaţiilor respective.
51. O soluţie rezonabilă și pragmatică ar putea consta în solicitarea de către organismul responsabil cu procedurile privind căile de atac a unei versiuni neconfidenţiale a probelor, care să poată fi pusă de către partea care le deţine la dispoziţia celeilalte părţi sau a celorlalte părţi, cu condiţia ca acest organism să vegheze ca omisiunile să se refere doar la elementele cu adevărat confidenţiale și care nu sunt necesare soluţionării litigiului. În această situaţie, chiar dacă a luat cunoștinţă de conţinutul probelor nedivulgate anumitor părţi, organismul competent ar trebui să se asigure că nu utilizează aceste probe într‑un mod care ar putea aduce atingere drepturilor părţilor în discuţie la un proces echitabil sau la egalitatea de arme.
O ilustrare
52. Un exemplu al acestui tip de abordare poate fi observat în cauzele „Grinzi de oţel”, situaţii cu privire la care a fost chemat să se pronunţe Tribunalul de Primă Instanţă(29). În lunile martie și aprilie 1994, 11 întreprinderi au formulat acţiuni pentru anularea unei decizii a Comisiei adoptate în conformitate cu Tratatul CECO privind practicile concertate ale producătorilor de grinzi de oţel. Acţiunile au fost judecate împreună și au fost reunite pe durata unei părţi a procesului.
53. Articolul 23 din Statutul CECO al Curţii de Justiţie prevedea:
„Atunci când este formulată o acţiune împotriva unei decizii a uneia dintre instituţiile Comunităţii, această instituţie trebuie să transmită Curţii toate documentele referitoare la cauza pendinte în faţa sa.”
54. Or, Comisia nu a transmis în integralitate documentele decât după ce i s‑a solicitat acest lucru de către Tribunalul de Primă Instanţă. În scrisoarea de însoţire, Comisia a indicat că anumite documente ar putea conţine secrete comerciale sau că fac obiectul obligaţiei de confidenţialitate impuse de articolul 47 din Tratatul CECO(30), astfel încât nu ar trebui toate să fie accesibile în integralitatea lor tuturor părţilor. Cu toate acestea, unii dintre reclamanţi au solicitat să aibă acces la întregul dosar.
55. La acel moment, Regulamentul de procedură al Tribunalului de Primă Instanţă trata problema confidenţialităţii doar la articolul 116 alineatul (2), care permitea excluderea documentelor confidenţiale de la dosarul cauzei comunicat intervenienţilor. Cu toate acestea, în conformitate cu articolul 5 alineatul (3) din Instrucţiunile adresate grefierului, avocaţii sau agenţii părţilor sau persoanele corespunzător împuternicite de către acestea puteau consulta dosarul original al cauzei, inclusiv dosarele administrative depuse la Tribunal, și să solicite copii ale actelor de procedură ori extrase din acestea.
56. Tribunalul de Primă Instanţă s‑a confruntat atunci cu probleme similare celor cu care se confruntă acum Conseil d’État.
57. În prima dintre cele trei ordonanţe care au tratat problemele în discuţie, această instanţă a respins argumentul conform căruia articolul 23 din Statutul CECO, coroborat cu principiul contradictorialității, însemna că toate părţile trebuie să se bucure de un acces necondiţionat și nelimitat la dosarul transmis de Comisie. Tribunalul a arătat că articolul 47 din Tratatul CECO garanta confidenţialitatea secretului profesional și în special a celui comercial, în scopul protejării intereselor legitime ale întreprinderilor, și a decis că singurul mod în care putea fi stabilit un echilibru între cerinţele articolului 23 din statut și ale caracterului contradictoriu al dezbaterilor judiciare și cerințele protecţiei secretelor comerciale ale întreprinderilor individuale era de a examina situaţia specifică în care se aflau întreprinderile respective. Pornind de la aceste considerente, Tribunalul a retras un document din dosar, a restrâns accesul la versiunea integrală a anumitor documente unui singur reclamant (ceilalţi având dreptul de a consulta o versiune neconfidenţială) și a amânat decizia cu privire la unele documente clasificate de Comisie ca fiind de uz intern până în momentul când a primit mai multe informaţii(31).
58. Într‑o a doua ordonanţă pronunţată după primirea informaţiilor și ascultarea părţilor, Tribunalul de Primă Instanţă a subliniat că scopul articolului 23 din statut era acela de „a permite Curţii să exercite controlul de legalitate al deciziei atacate, cu luarea în considerare a dreptului la apărare”, și nu acela de „a garanta tuturor părţilor un acces necondiţionat și nelimitat la dosarul administrativ” sau acela de a „permite reclamanţilor să examineze dosarele instituţiei după cum consideră de cuviință”(32). De asemenea, Tribunalul a făcut o distincţie între documentele transmise conform articolului 23 din statut și dosarul cauzei constituit în conformitate cu Instrucţiunile adresate grefierului. Părţile au avut acces numai la acesta din urmă, care conţinea documentele ce urmau a fi luate în considerare în vederea soluţionării cauzei. Documentele transmise Curţii, însă nedepuse la dosar au rămas „în totalitate în afara procesului” și nu ar fi fost luate în considerare de către Curte în vederea soluţionării cauzei(33). Pe această bază, Tribunalul a examinat documentele în discuţie în lumina observațiilor și a decis că unele erau relevante și trebuiau să fie depuse la dosar și comunicate părţilor. Într‑o a treia și ultimă ordonanţă, Tribunalul a examinat încă două documente și a decis că unul dintre acestea trebuia depus la dosar(34).
59. Astfel, într‑o situaţie de posibil conflict între nevoia de a lua în considerare toate probele relevante, nevoia de a permite părţilor să aibă acces la aceste probe și nevoia de a proteja confidenţialitatea unora dintre acestea, abordarea Tribunalului de Primă Instanţă a constat în: a) monitorizarea prealabilă de către el însuși a probelor, b) includerea doar a probelor relevante la dosarul cauzei, c) punerea tuturor probelor la dispoziţia tuturor părţilor, sub rezerva „mascării” anumitor detalii din anumite documente în privinţa anumitor părţi și d) luarea în considerare doar a probelor aflate la dosarul cauzei la care părţile au avut acces.
60. Această soluţie a fost adoptată în mod pragmatic, luând în considerare în mod corespunzător fiecare dintre interesele în cauză, într‑un context normativ similar celui întâlnit de către Conseil d’État în acţiunea principală. Ea a fost ulterior codificată în Regulamentul de procedură al Tribunalului de Primă Instanţă(35).
Concluziile care pot fi deduse
61. Deși nici această soluţie pragmatică și nici, a fortiori, dispozițiile Regulamentului de procedură nu pot constitui un precedent cu forţă juridică obligatorie pentru o instanţă naţională, considerăm că ele ne furnizează o îndrumare utilă, practică, în privinţa abordării de urmat, care trebuie să se conformeze regulilor aplicabile instanţei respective, în măsura în care nu intră în conflict cu norme de rang superior.
62. În ceea ce privește organismele responsabile cu procedura privind căile de atac care funcţionează în conformitate cu Directiva 89/665, asemenea norme de rang superior le includ pe cele care decurg din această directivă și din Directiva 93/36 (sau, în prezent, Directiva 2004/18), ambele interpretate în lumina dreptului la protejarea secretelor comerciale și a dreptului la un proces echitabil. Principiile care trebuie aplicate sunt următoarele: a) o parte nu poate refuza comunicarea probelor către organismul responsabil cu procedurile privind căile de atac invocând secretul comercial; b) o parte care comunică probe organismului responsabil cu procedura privind căile de atac poate solicita ca acestea să fie tratate ca fiind confidenţiale, în întregime sau în parte, faţă de o altă parte; c) toate părţile principale trebuie să aibă acces la toate probele relevante pentru rezultatul căii de atac, într‑o formă adecvată care să le permită să prezinte observaţii asupra acestora; d) organismul responsabil cu procedurile privind căile de atac trebuie să se asigure că nu utilizează nicio probă neadusă la cunoștința uneia sau mai multor părţi principale într‑un mod susceptibil de a aduce atingere drepturilor părţii respective la un proces echitabil și la egalitatea armelor.
63. Aprecierea nu poate fi făcută decât de la caz la caz și trebuie să urmărească asigurarea unei protecții cât mai largi a fiecărui interes – confidenţialitatea secretelor comerciale și dreptul la un proces echitabil – fără a se aduce atingere substanţei celuilalt interes în cauză, precum și să conducă la un echilibru cât se poate de just între cele două interese în cauză.
Observaţii finale
64. Referitor la situaţia specifică cu care se confruntă Conseil d’État, am dori să formulăm trei observaţii finale.
65. În primul rând, pare clar faptul că atunci când articolul 11 din Legea din 15 iunie 2006(36) va intra în vigoare, obligaţia de a proteja confidenţialitatea secretelor comerciale în procedurile privind căile de atac va deveni expresă în Belgia.
66. În al doilea rând, notăm că, într‑o cauză la care face trimitere guvernul belgian în observaţiile sale(37), Conseil d’État pare să fi urmat deja o abordare compatibilă cu ceea ce am subliniat mai sus. Cauza avea ca obiect atacarea de către o întreprindere a unei decizii de înregistrare a unui produs farmaceutic de către un concurent. Autoritatea administrativă a depus două versiuni ale dosarului său la Conseil d’État – o versiune conţinând documente confidenţiale referitoare la produsul farmaceutic și o versiune neconfidenţială. Auditeur a examinat problema în raportul său și a ajuns la concluzia că documentele confidenţiale nu trebuie să poată fi consultate de către reclamantă. Instanţa a decis că nu era necesar să se pronunţe cu privire la acest aspect, deoarece cererea putea fi respinsă pentru un motiv care nu implica examinarea acestor documente.
67. Mai mult, abordarea Curţii Constituţionale din Hotărârea din 19 septembrie 2007 este de asemenea în mare măsură conformă abordării descrise mai sus. După examinarea principiilor generale ale dreptului la un proces echitabil în proceduri cu caracter contradictoriu și dreptului la protejarea secretelor comerciale, această instanţă a concluzionat că Conseil d’État ar trebui să poată aprecia natura confidenţială a informaţiilor, pentru a realiza un echilibru între aceste două drepturi.
68. În sfârșit, din ordonanţa de trimitere reiese că Varec ar fi putut avea deja acces la cel puţin o parte din elementele contestate ale dosarului, probabil în afara contextului strict al procedurilor de atribuire sau al celor privind căile de atac. Dacă acest lucru este adevărat, aceasta ar putea constitui, în funcţie de împrejurările concrete, un factor care să fie luat în considerare atunci când se va decide dacă și în ce măsură să fie acordat un tratament confidenţial.
Concluzie
69. În lumina tuturor considerentelor care precedă, apreciem că la întrebarea formulată de Conseil d’État Curtea ar trebui să răspundă după cum urmează:
„1) Articolul 1 alineatul (1) din Directiva 89/665 a Consiliului coroborat cu prevederile Directivei 93/36 a Consiliului referitoare la protecţia informaţiilor confidenţiale impune organismului responsabil cu procedurile privind căile de atac:
– să ia cunoștinţă de dosarul administrativ în integralitatea sa, precum și de alte probe pe care autoritatea contractantă și‑a întemeiat decizia de atribuire și
– să acorde informaţiilor confidenţiale aceeași protecţie care a fost acordată în etapa atribuirii.
2) Aceste obligaţii trebuie aduse la îndeplinire cu condiția respectării dreptului la un proces echitabil și a egalităţii de arme, care implică în special ca organul responsabil cu procedurile privind căile de atac să se asigure că nu utilizează nicio probă neadusă la cunoștinţa uneia sau mai multor părţi principale într‑un mod care ar putea să aducă atingere acestor drepturi.”