Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Consiglio di Stato (Italija) 13. marca 2012 - Consiglio Nazionale dei Geologi proti Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato
(Zadeva C-136/12)
Jezik postopka: italijanščina
Predložitveno sodišče
Consiglio di Stato
Stranki v postopku v glavni stvari
Pritožnik: Consiglio Nazionale dei Geologi
Nasprotna stranka: Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato
Vprašanja za predhodno odločanje
I. 1. Ali nacionalna procesna pravila, ki določajo sistem procesnih predpostavk, kot so roki za vložitev tožbe, podroben opis razlogov, prepoved spremembe zahtevka med postopkom, prepoved, da sodišče spremeni zahtevek stranke, nasprotujejo uporabi člena 267, tretji odstavek, PDEU v zvezi z dolžnostjo sodišča, ki odloča na zadnji stopnji, da v predhodno odločanje predloži vprašanje o razlagi prava Skupnosti, ki ga postavi ena od strank v postopku?
2. Ali pristojnost nacionalnega sodišča, da odloči o predložitvi glede na pomembnost vprašanja in presojo o jasnosti določbe Skupnosti, nasprotuje uporabi člena 267, tretji odstavek, PDEU v zvezi z dolžnostjo sodišča, ki odloča na zadnji stopnji, da v predhodno odločanje predloži vprašanje o razlagi prava Skupnosti, ki ga postavi ena od strank v postopku?
3. Ali je člen 267, tretji odstavek, PDEU, če se razlaga tako, da nacionalnemu sodišču, ki odloča na zadnji stopnji, nalaga brezpogojno obveznost, da v predhodno odločanje predloži vprašanje o razlagi prava Skupnosti, ki ga predloži ena od strank v postopku, združljiv z načelom razumnega trajanja postopka, ki ga prav tako določa pravo Skupnosti?
4. V kakšnih dejanskih in pravnih okoliščinah neupoštevanje člena 267, tretji odstavek, PDEU s strani nacionalnega sodišča pomeni ‚očitno kršitev prava Skupnosti' in ali ima lahko ta pojem drugačen pomen in področje uporabe za posebno tožbo proti državi v smislu zakona št. 117 z dne 13. aprila 1988 za ‚povrnitev škode, povzročene pri opravljanju sodne funkcije in odškodninsko odgovornost sodnikov' in za tožbo proti državi zaradi kršitve prava Skupnosti na splošno?
II. Če bo Sodišče EU sprejelo tezo o "filtro a maglie larghe" [...], ki ovira uporabo nacionalnih procesnih pravil glede specifičnosti tožbenih razlogov, morajo biti Sodišču EU predložena vprašanja, kot jih je oblikoval pritožnik [v postopku v glavni stvari] in ki so navedena [v nadaljevanju].
1. "[...] Sodišču se predloži predlog za sprejetje predhodne odločbe o razlagi člena 101 Pogodbe (prej člen 81 ES) v zvezi z zakonskimi predpisi in predpisi o ravnanju, s katerimi je urejen poklic geologa, naloge institucij in pravila o delovanju Consiglio Nazionale dei Geologi in ki se nanašajo na obravnavano zadevo ter so prikazani spodaj, da bi se ugotovila skladnost in zakonitost z vidika evropskih predpisov (navedeni člen 101) v zvezi z ureditvijo konkurence [...]
Člen 9, s posebnim poudarkom na točki (g), zakona št. 112/1963 določa: "Consiglio Nazionale dell'Ordine poleg nalog, določenih z drugimi predpisi, opravlja te naloge: (a) skrbi za spoštovanje zakonov s področja poklica in vseh drugih določb v zvezi s poklicem; (b) skrbi za register in posebni seznam ter opravlja vpise in izbrise; (c) zagotavlja varstvo strokovnega naziva in opravlja dejavnosti, katerih cilj je boj proti nepoštenemu opravljanju poklica; (d) sprejema disciplinske ukrepe; (e) na podlagi predloga ukrepa v zvezi s plačilom honorarja; (f) sprejema ukrepe v zvezi z upravljanjem premoženja Ordine Nazionale ter letno pripravlja proračun in zaključni račun; (g) s sklepom, ki ga odobri minister za pravosodje, določa - če je to potrebno za pokrivanje stroškov delovanja Ordine Nazionale - višino letnega prispevka za člane, vpisane v register ali na posebni seznam, ter višino članarine za vpis v register ali na seznam in takso za izdajo dovoljenj in mnenj v zvezi s plačili honorarjev."
Člen 14(1) zakona št. 616/1966 določa: "Članu, vpisanemu v register ali na posebni seznam, ki ne ravna dostojno ali v skladu s poklicno etiko, se lahko glede na težo dejanja naloži ena od teh disciplinskih sankcij: 1. opomin; 2. začasna prepoved opravljanja poklica za obdobje, ki ne presega enega leta; 3. izključitev."
Člen 17 zakona št. 616/1966 določa: višina poklicne tarife in nadomestil ter merila za povračilo stroškov se določijo z odlokom ministra za pravosodje v soglasju z ministrom za industrijo in trgovino (zdaj minister za proizvodne dejavnosti) na predlog Consiglio Nazionale dei Geologi."
Člen 6 novega kodeksa ravnanja z dne 19. decembra 2006 (sklep št. 143/2006), kakor je bil spremenjen s sklepom št. 65 z dne 24. marca 2010, z naslovom "Opravljanje storitev" določa: "Učinkovitost in uspešnost storitve je odvisna predvsem od: tehnične težavnosti; obsega sprejete odgovornosti; prvotne zahteve; obstoja prejšnjih tehničnih rešitev v zvezi s posameznim primerom; pomembnosti tehničnih elementov predmeta ocene; subjekta za usklajevanje tehničnih elementov; izvirnosti rešitve; trajanja in intenzivnosti obveznosti; sposobnosti sodelovanja s strankami in drugimi subjekti, tudi podjetji, ki so vpleteni v opravljanje storitve; vrednosti dela."
Člen 7 novega kodeksa ravnanja z dne 19. decembra 2006 (sklep št. 143/2006), kakor je bil spremenjen s sklepom št. 65 z dne 24. marca 2010, z naslovom "Poklicna etika" določa: "poklicna etika pomeni zlasti: urejenost in temeljitost strokovne storitve; sposobnost sprejemanja odgovornosti; razpoložljivost učinkovite strokovno-tehnične opreme, razpoložljivost in pripravljenost novih orodij; učinkovita organizacija službe in strokovnih ekip; skrb za varstvo posegov; razpoložljivost sredstev in objektov za stalno izpopolnjevanje, tudi sodelavcev in zaposlenih; sposobnost hitrega in učinkovitega dialoga s strankami ter z zasebnimi in javnimi subjekti, institucijami ter javnostjo na splošno".
Člen 17 novega kodeksa ravnanja z dne 19. decembra 2006 (sklep št. 143/2006), kakor je bil spremenjen s sklepom št. 65 z dne 24. marca 2010, z naslovom "Tarife" določa: "Geolog mora pri določitvi honorarja ravnati v skladu z določbami uredbe-zakona št. 223/2006, preoblikovane v zakon št. 248/2006, z načelom ustreznosti iz člena 2233(2) Codice Civile in vsekakor z vsemi veljavnimi zakonskimi določbami, ki urejajo to področje. Poklicna tarifa, odobrena z ministrskim odlokom z dne 18. novembra 1971, kakor je bil spremenjen, in tarifa na področju javnih del, odobrena z ministrskim odlokom z dne 4. aprila 2001 v delu, v katerem velja za geologe, sta zakonita in objektivna tehnično-strokovna podlaga za ugotavljanje, določanje in opredelitev nadomestil med strankami". Natančneje, Sodišče naj pove, ali je v nasprotju z navedenim členom 101 Pogodbe uredba-zakon št. 223/2006 kot zakonski predpis, ki je v celoti zavezujoč, s kronološko-številčnim sistemom, edinstvenim zgodovinskim in legitimnim sistemom tako na nacionalni ravni kot na ravni Skupnosti, ki niti najmanj ne vpliva na poznanost in zavezujočo naravo pravne norme.
Člen 18 novega kodeksa ravnanja z dne 19. decembra 2006 (sklep št. 143/2006), kakor je bil spremenjen s sklepom št. 65 z dne 24. marca 2010, z naslovom "Izmera parcele" določa: "na področju veljavnih predpisov za zagotavljanje kakovosti storitve mora geolog, ki opravlja poklicno dejavnost v različnih oblikah - kot posameznik, družbenik ali družabnik - posamezno parcelo izmeriti v skladu s pomembnostjo in zahtevnostjo naloge, poklicno etiko, tehničnim znanjem in s potrebnim trudom. Zbornica ob upoštevanju načel poklicne konkurenčnosti skrbi, da se to spoštuje."
Člen 19 novega kodeksa ravnanja z dne 19. decembra 2006 (sklep št. 143/2006), kakor je bil spremenjen s sklepom št. 65 z dne 24. marca 2010, z naslovom "Javni razpis" določa: "V postopkih za oddajo javnega naročila, v katerih naročnik za merilo zakonito ne uporabi poklicne tarife, mora geolog svojo ponudbo določiti v skladu s pomembnostjo in zahtevnostjo naloge, poklicno etiko, tehničnim znanjem in potrebnim trudom."
V zvezi z:
- Uredbo Sveta (EGS) št. 2137/85 z dne 25. julija 1985 o Evropskem gospodarskem interesnem združenju (EGIZ)
2 v zvezi z olajšanjem ali spodbujanjem gospodarske dejavnosti svojih članov, ki v šesti uvodni izjavi določa, da določbe te uredbe ne posegajo v uporabo pravnih predpisov in/ali etičnih kodeksov o pogojih opravljanja poslov in poklicnih dejavnosti na nacionalni ravni;
- Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 2005/36/ES z dne 7. septembra 2005 o priznavanju poklicnih kvalifikacij, v kateri je v uvodni izjavi 43 navedeno: "V kolikor so le-ti prav tako regulirani, direktiva velja tudi za svobodne poklice, ki so v skladu s to direktivo poklici, ki jih na podlagi zadevnih poklicnih kvalifikacij osebno, odgovorno in v poklicno neodvisni vlogi opravljajo osebe, ki izvajajo intelektualne in konceptualne storitev v interesu stranke in javnosti. V skladu s Pogodbo je izvajanje poklica v državi članici lahko predmet določenih pravnih omejitev na podlagi nacionalne zakonodaje in drugih predpisov, ki jih v tem okviru samostojno določijo posamezna predstavništva poklica, ki zagotavljajo in razvijajo profesionalnost in kakovost storitve ter zaupnost odnosov s stranko."
- Direktivo 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu, imenovana tudi Direktiva o storitvah, v kateri je v uvodni izjavi 115 navedeno: "Namen kodeksov ravnanja na ravni Skupnosti je določiti minimalne standarde ravnanja in dopolnitev pravnih zahtev držav članic. V skladu z zakonodajo Skupnosti ti kodeksi ravnanja državam članicam ne preprečujejo uvedbe strožjih ukrepov v zakonodaji ali nacionalnim poklicnim telesom zagotovitve večje zaščite v nacionalnih kodeksih ravnanja."
Nazadnje naj Sodišče odgovori, ali je v skladu s členom 101 Pogodbe razlikovanje - z vidika zakonodaje in organiziranosti zbornice - med podjetjem, ki zaposluje imetnike poklicnega naziva, in trgovskim podjetjem, ter med konkurenco na področju poklica in trgovsko konkurenco.
2. "(a) Ali člen 101 PDEU ali katerikoli drug evropski predpis prepoveduje in/ali ovira sklicevanje na ugled in poklicno etiko - v obravnavani zadevi geologa - pri določanju honorarja?
(b) Ali v smislu člena 101 PDEU ali kateregakoli drugega evropskega predpisa sklicevanje na ugled in poklicno etiko pomeni omejevanje konkurence v okviru poklica?
(c) Ali člen 101 PDEU ali katerikoli drug evropski predpis določa, da je zahteve po ugledu in etiki kot sestavine honorarja v povezavi s tarifami, za katere je izrecno določena možnost odstopanja od najnižjih - glede na izrecno in uradno sklicevanje v členu 17 novega kodeksa ravnanja geologov na zakonske predpise, ki tako odstopanje dopuščajo (uredba-zakon št. 223/2006, preoblikovana v zakon št. 248/2006) - mogoče šteti za ravnanje, ki omejuje konkurenco?
(d) Ali člen 101 PDEU ali katerikoli drug evropski predpis prepoveduje sklicevanje na tarifo - ki je za geologe določena z državnim predpisom, to je z ministrskim odlokom ministra za pravosodje v soglasju z ministrom za produktivne dejavnosti, in je mogoče odstopanje od najnižje tarife, ponovno z izrecnim in uradnim sklicevanjem na uredbo-zakon št. 223/2006 iz člena 17 novega kodeksa ravnanja - kot preprost tehnično-strokovni element za določitev honorarja?
(e) Ali člen 101 PDEU ali katerikoli drug predpis prepoveduje povezanost obsega storitev in zahtev po ugledu in etiki, kot sta opredeljena v členih 6 in 7 novega kodeksa ravnanja geologov, ter honorarja, kakor določa člen 2233(2) civilnega zakonika, po katerem "mora vsako nadomestilo (honorar) ustrezati obsegu dela in poklicni etiki"?
(f) Ali je torej na podlagi člena 101 PDEU sklicevanje na člen 2233(2) civilnega zakonika mogoče šteti za zakonito, tako da ne gre za spodbujanje omejevanja konkurence?
(g) Ali člen 101 PDEU ali katerikoli drug evropski predpis na področju urejanja konkurence določa pravno izenačitev poklicne zbornice, v obravnavani zadevi geologov, kot je urejena s posebnimi državnimi predpisi, sprejetimi za uresničevanje institucionalnih ciljev, z omejevalnimi sporazumi, praksami in združitvami podjetij, ki pomenijo protikonkurenčna ravnanja?
(h) Ali člen 101 PDEU ali katerikoli drug evropski predpis omogoča, da se določi izenačitev zakonsko obveznega zborničnega prispevka - za uresničevanje institucionalnih nalog in ciljev - z dejavnostjo prodaje blaga in opravljanja storitev ter ekonomskim dobičkom, pri čemer je dejavnost izvedena, dobiček pa pridobljen s protikonkurenčnimi ravnanji prek združitev podjetij?
(i) Ali člen 101 PDEU ali katerikoli drug evropski predpis upravičuje uporabo sankcije v obravnavani zadevi?
(j) Ali člen 101 PDEU ali kateri drug evropski predpis upravičuje zavezanost k prisilnemu plačilu zakonsko obveznega zborničnega prispevka, pri tem pa ta prispevek izenačuje z dobičkom, pridobljenim na podlagi protikonkurenčnega ravnanja?
[...]".
III. 1. Podredno, če bi Sodišče na vprašanja o razlagi člena 267, tretji odstavek, PDEU odgovorilo tako, da nacionalna procesna pravila nimajo vpliva, nacionalno sodišče pa ima dolžnost zaprositi za razlago, odgovori na vprašanje za predhodno odločanje, kot ga je na splošno zastavil pritožnik, ali konkurenčno pravo Skupnosti in predpisi Skupnosti o poklicih, natančneje, določbe Skupnosti, ki jih je pritožnik navedel v vprašanju, nasprotujejo sprejetju poklicnih kodeksov ravnanja, ki plačilo prilagajajo poklicni etiki in ugledu, kakovosti in količini opravljenega dela, kar pomeni, da bi se lahko plačila pod minimalnimi tarifami (ki so zato konkurenčna) sankcionirala v disciplinskem postopku zaradi kršitev pravil ravnanja;
2. podredno, če bi Sodišče na vprašanja o razlagi člena 267, tretji odstavek, PDEU odgovorilo tako, da nacionalna procesna pravila nimajo vpliva, nacionalno sodišče pa ima dolžnost zaprositi za razlago, odgovori na vprašanje za predhodno odločanje, kot ga je na splošno zastavil pritožnik, ali je konkurenčno pravo Skupnosti, natančneje, predpise, s katerimi so prepovedani omejevalni sporazumi, mogoče razlagati tako, da je za omejevalne sporazume mogoče šteti pravila ravnanja poklicnih združenj, kadar ta pravila, ki kot merila za določitev plačila strokovnjaka določajo poklicni ugled in etiko ter kakovost in količino opravljenega dela, učinkujejo tako, da ni mogoče odstopiti od minimalnih tarif in zato zaradi te nemožnosti odstopanja omejujejo konkurenco;
3. podredno, če bi Sodišče na vprašanja o razlagi člena 267, tretji odstavek, PDEU odgovorilo tako, da nacionalna procesna pravila nimajo vpliva, nacionalno sodišče pa ima dolžnost zaprositi za razlago, odgovori na vprašanje za predhodno odločanje, kot ga je na splošno zastavil pritožnik, ali konkurenčno pravo Skupnosti, zlasti zakonodaja Skupnosti o omejevalnih sporazumih, kadar nacionalno pravo določa strožja pravila varstva konkurence kot pravila Skupnosti, zlasti s tem, da določa, da je mogoče odstopiti od minimalnih vrednosti poklicnih tarif, medtem ko pravo Skupnosti pod določenimi pogoji dovoljuje prepoved odstopanja od minimalnih tarif, in če zato ravnanje poklicnega združenja, ki prepoveduje odstopanje od minimalnih tarif, po nacionalnem pravu pomeni sporazum, ki omejuje konkurenco, po pravu Skupnosti pa ne, nasprotuje tej domnevi, da se neko ravnanje, ki ga je mogoče sankcionirati, šteje za omejevalni sporazum na podlagi nacionalne ureditve, ne pa tudi na podlagi zakonodaje Skupnosti, kadar so nacionalna pravila o varstvu konkurence strožja od pravil Skupnosti.
____________1 - UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 17, zvezek 1, str. 83.2 - UL L 255, str. 22. 3 - UL L 376, str. 36.