SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta)
de 20 de abril de 2023 (*)
«Procedimiento prejudicial — Medio ambiente — Directiva 2009/28/CE — Fomento de la energía procedente de fuentes de energía renovables — Artículo 16, apartado 2, letra c) — Acceso a las redes de transporte y de distribución — Acceso prioritario conferido a la electricidad producida a partir de fuentes de energía renovables — Producción a partir de fuentes de energía tanto renovables como convencionales»
En el asunto C‑580/21,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Bundesgerichtshof (Tribunal Supremo Federal de lo Civil y Penal, Alemania), mediante resolución de 6 de julio de 2021, recibida en el Tribunal de Justicia el 22 de septiembre de 2021, en el procedimiento entre
EEW Energy from Waste Großräschen GmbH
y
MNG Mitteldeutsche Netzgesellschaft Strom GmbH,
con intervención de:
50 Hertz Transmission GmbH,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
integrado por el Sr. E. Regan, Presidente de Sala, y los Sres. D. Gratsias, F. Biltgen, I. Jarukaitis y Z. Csehi (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sr. A. Rantos;
Secretario: Sr. D. Dittert, jefe de unidad;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 8 de septiembre de 2022;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de EEW Energy from Waste Großräschen GmbH, por los Sres. B. Rechner y A. Vallone, Rechtsanwälte;
– en nombre de MNG Mitteldeutsche Netzgesellschaft Strom GmbH, por la Sra. B. Christ y el Sr. T. Höch, Rechtsanwälte;
– en nombre de 50 Hertz Transmission GmbH, por el Sr. T. Burmeister y la Sra. L. Reichstein, Rechtsanwälte;
– en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. B. De Meester y G. Wils, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 17 de noviembre de 2022;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 16, apartado 2, letra c), de la Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE (DO 2009, L 140, p. 16), en relación con el artículo 2, letras a) y e), de esa Directiva, y del artículo 5, apartado 3, párrafo segundo, de la misma Directiva.
2 Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre EEW Energy from Waste Großräschen GmbH (en lo sucesivo, «EEW») y MNG Mitteldeutsche Netzgesellschaft Strom GmbH (en lo sucesivo, «MNG Strom») en relación con el perjuicio supuestamente sufrido por EEW a raíz de solicitudes recurrentes de MNG Strom relativas al acceso a las redes en lo concerniente a la electricidad producida por EEW.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Directiva 2001/77/CE
3 A tenor del artículo 2, letra c), de la Directiva 2001/77/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de septiembre de 2001, relativa a la promoción de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables en el mercado interior de la electricidad (DO 2001, L 283, p. 33):
«A efectos de la presente Directiva, se aplicarán las definiciones siguientes:
[…]
c) “electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables”: la electricidad generada por centrales que utilicen exclusivamente fuentes de energía renovables, así como la parte de la electricidad generada a partir de dichas fuentes en centrales híbridas que también utilicen fuentes de energía convencionales, con inclusión de la electricidad renovable utilizada para llenar los sistemas de almacenamiento y con exclusión de la electricidad generada como resultado de dichos sistemas».
Directiva 2009/28
4 Los considerandos 11, 60 y 61 de la Directiva 2009/28, antes de su derogación por la Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables (DO 2018, L 328, p. 82), eran del siguiente tenor:
«(11) Es necesario establecer reglas claras y transparentes para el cálculo de la cuota de energía procedente de fuentes renovables y para definir dichas fuentes. […]
[…]
(60) El acceso prioritario y el acceso garantizado para la electricidad procedente de energías renovables son importantes para la integración de las fuentes de energía renovables en el mercado interior de la electricidad, de acuerdo con el artículo 11, apartado 2, y como desarrollo ulterior del artículo 11, apartado 3, de la Directiva 2003/54/CE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 96/92/CE — Declaraciones sobre las actividades de desmantelamiento y de gestión de residuos (DO 2003, L 176, p. 37)]. Los requisitos relativos al mantenimiento de la fiabilidad y la seguridad de la red y a la gestión de las interconexiones pueden diferir en función de las características de la red nacional y de su funcionamiento seguro. El acceso prioritario a la red da a los generadores de electricidad procedente de fuentes renovables de energía conectados la garantía de que podrán vender y enviar dicha electricidad conforme a las normas de conexión en todo momento, siempre que la fuente esté disponible. En caso de que la electricidad procedente de fuentes renovables de energía esté integrada en el mercado al contado, el acceso garantizado asegura que toda la electricidad vendida y con ayuda accede a la red, permitiendo el uso de un máximo de electricidad obtenida a partir de fuentes renovables de energía procedente de instalaciones conectadas a la red. No obstante, ello no implica obligación alguna para los Estados miembros de respaldar o introducir obligaciones de adquisición de energía procedente de fuentes renovables. En otros sistemas, se determina un precio fijo para la electricidad procedente de fuentes renovables, normalmente en combinación con una obligación de compra para el gestor de red. En este caso, ya se ha concedido el acceso prioritario.
(61) En determinadas circunstancias, no es posible garantizar completamente el transporte y la distribución de electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables sin que ello afecte a la fiabilidad o la seguridad de la red. En estas circunstancias, puede ser conveniente conceder una compensación económica a estos productores. No obstante, los objetivos de la presente Directiva requieren un aumento sostenido del transporte y la distribución de electricidad producida a partir de fuentes renovables de energía sin que ello afecte a la fiabilidad o la seguridad de la red. Para alcanzar este objetivo, los Estados miembros deben tomar las medidas apropiadas para permitir una mayor penetración de la electricidad procedente de fuentes renovables mediante, entre otras vías, la consideración de las características específicas de las fuentes variables y las fuentes aún no almacenables. En la medida en que los objetivos previstos en la presente Directiva lo requieran, la conexión de nuevas instalaciones de energía renovable debe autorizarse cuanto antes. A este fin y para acelerar el proceso de conexión a las redes, los Estados miembros pueden prever prioridad de conexión o reserva de capacidad de conexión para las nuevas instalaciones que produzcan electricidad a partir de fuentes de energía renovables.»
5 El artículo 1 de la Directiva 2009/28, titulado «Objeto y ámbito de aplicación», preceptuaba lo siguiente:
«La presente Directiva establece un marco común para el fomento de la energía procedente de fuentes renovables. Fija objetivos nacionales obligatorios en relación con la cuota de energía procedente de fuentes renovables en el consumo final bruto de energía y con la cuota de energía procedente de fuentes renovables en el transporte. Establece normas relativas a las transferencias estadísticas entre Estados miembros, los proyectos conjuntos entre Estados miembros y con terceros países, las garantías de origen, los procedimientos administrativos, la información y la formación, y el acceso a la red eléctrica para la energía procedente de fuentes renovables. […]»
6 El artículo 2 de la citada Directiva disponía lo siguiente:
«A efectos de la presente Directiva, serán de aplicación las definiciones de la Directiva [2003/54].
Asimismo, se entenderá por:
a) “energía procedente de fuentes renovables”: la energía procedente de fuentes renovables no fósiles, es decir, energía eólica, solar, aerotérmica, geotérmica, hidrotérmica y oceánica, hidráulica, biomasa, gases de vertedero, gases de plantas de depuración y biogás;
[…]
e) “biomasa”: la fracción biodegradable de los productos, desechos y residuos de origen biológico procedentes de actividades agrarias (incluidas las sustancias de origen vegetal y de origen animal), de la silvicultura y de las industrias conexas, incluidas la pesca y la acuicultura, así como la fracción biodegradable de los residuos industriales y municipales;
[…]
j) “garantía de origen”: un documento electrónico cuya única función es demostrar a un consumidor final que una cuota o cantidad determinada de energía se ha obtenido a partir de fuentes renovables conforme a lo establecido por el artículo 3, apartado 6, de la Directiva [2003/54];
[…]».
7 El artículo 5, apartados 1 y 3, de dicha Directiva presentaba la siguiente redacción:
«1. El consumo final bruto de energía procedente de fuentes renovables en cada Estado miembro se calculará como la suma:
a) del consumo final bruto de electricidad procedente de fuentes de energía renovables;
[…]
3. A efectos del apartado 1, letra a), el consumo final bruto de electricidad procedente de fuentes de energía renovables se calculará como la cantidad de electricidad generada en un Estado miembro a partir de fuentes de energía renovables, excluida la electricidad producida en unidades de acumulación por bombeo a partir de agua que se ha bombeado previamente aguas arriba.
En las instalaciones multicombustibles que utilizan fuentes renovables y convencionales, solamente se tendrá en cuenta la parte de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables. Para efectuar este cálculo, la contribución de cada fuente energética se calculará sobre la base de su contenido energético.
La electricidad generada en centrales hidroeléctricas y eólicas se contabilizará de conformidad con las fórmulas de normalización establecidas en el anexo II.»
8 El artículo 15, apartado 1, de esta misma Directiva establecía lo siguiente:
«Con el fin de certificar a los clientes finales el porcentaje o la cantidad de energía procedente de fuentes renovables de una estructura de abastecimiento energética del proveedor de energía, con arreglo al artículo 3, apartado 6, de la Directiva [2003/54], los Estados miembros velarán por que el origen de la electricidad producida a partir de fuentes de energía renovables pueda garantizarse como tal en el sentido de la presente Directiva, según criterios objetivos, transparentes y no discriminatorios.»
9 A tenor del artículo 16, apartados 1 y 2, de la Directiva 2009/28:
«1. Los Estados miembros tomarán medidas adecuadas para desarrollar las infraestructuras de redes de transporte y distribución, redes inteligentes, instalaciones de almacenamiento y el sistema eléctrico, para hacer posible el funcionamiento seguro del sistema eléctrico teniendo en cuenta el futuro desarrollo de la producción de electricidad a partir de fuentes de energía renovables, incluidas las interconexiones entre Estados miembros y entre Estados miembros y terceros países. Los Estados miembros adoptarán asimismo las medidas oportunas para acelerar los procedimientos de autorización de las infraestructuras de red y para coordinar la aprobación de las infraestructuras de red con los procedimientos de administración y planificación.
2. Sin perjuicio de los requisitos relativos al mantenimiento de la fiabilidad y la seguridad de la red, sobre la base de criterios transparentes y no discriminatorios definidos por las autoridades nacionales competentes:
a) los Estados miembros velarán por que los operadores de sistemas de transporte y de distribución presentes en su territorio garanticen el transporte y la distribución de electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables;
b) los Estados miembros deberán asimismo establecer bien un acceso prioritario o un acceso garantizado a la red de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables;
c) los Estados miembros velarán por que, cuando se realice el despacho de las instalaciones de generación de electricidad, los operadores de los sistemas de transporte den prioridad a las instalaciones de generación que utilicen fuentes de energía renovables en la medida en que el funcionamiento seguro del sistema eléctrico nacional lo permita y con arreglo a criterios transparentes y no discriminatorios. Los Estados miembros velarán por que se adopten las medidas operativas oportunas en relación con la red y el mercado, con objeto de minimizar las restricciones de la electricidad producida por fuentes de energía renovables. Si se adoptan medidas para restringir las fuentes de energía renovables con objeto de garantizar la seguridad del sistema eléctrico nacional y la seguridad del abastecimiento de energía, los Estados miembros velarán por que los operadores del sistema responsables informen acerca de dichas medidas e indiquen las medidas correctoras que tienen la intención de adoptar para impedir restricciones inadecuadas.»
Derecho alemán
10 El artículo 3 de la Erneuerbare-Energien-Gesetz (Ley de Energías Renovables), de 25 de octubre de 2008 (BGBl. 2011 I, p. 1634), en su versión vigente del 1 de enero de 2012 al 31 de julio de 2014 (en lo sucesivo, «EEG de 2012»), titulado «Definiciones», disponía lo siguiente:
«A efectos de la presente Ley, se entenderá por:
1) “instalación”: toda central de generación de electricidad procedente de energías renovables […]
3) “energías renovables”: […] energía procedente de biomasa […], así como de la fracción biodegradable de los residuos industriales y municipales;
[…]».
11 El artículo 11 de la EEG de 2012, titulado «Gestión del suministro de electricidad a la red», prescribía en su apartado 1 lo siguiente:
«Con carácter excepcional, los gestores de red tendrán derecho a regular las instalaciones […] conectadas directa o indirectamente a su red […], siempre que:
1) de no ser así, se creara un cuello de botella en la correspondiente área de la red, incluida la red situada en una fase anterior;
2) se respete la prioridad de la electricidad procedente de energías renovables […], salvo en la medida en que otras instalaciones destinadas a producir electricidad deban permanecer conectadas a la red para garantizar la seguridad y fiabilidad del sistema de suministro de electricidad […]
[…]».
12 El artículo 12 de la EEG de 2012, titulado «Disposiciones excepcionales», estipulaba en su apartado 1 lo siguiente:
«Si se reduce el suministro a la red de electricidad procedente de instalaciones de producción de electricidad a partir de fuentes de energía renovables […] debido a un cuello de botella en la red en el sentido del artículo 11, apartado 1, los operadores afectados por la medida serán compensados […] con el 95 % de los ingresos dejados de obtener, más los gastos adicionales, menos los gastos no realizados. […]»
13 De la petición de decisión prejudicial se desprende que estas disposiciones de la EEG de 2012 se corresponden, en esencia, con las de las tres versiones de la EEG sucesivamente aplicables al litigio principal.
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
14 EEW explota en Großräschen (Alemania) una instalación de tratamiento térmico de residuos mediante la que produce energía eléctrica y térmica. Una parte de estos residuos, constituida por residuos biodegradables, se trata por incineración junto con otros tipos de residuos. La parte de residuos biodegradables es variable y puede representar hasta el 50 % del volumen total de residuos. Una parte de la electricidad generada por esa instalación se suministra a la red que gestiona MNG Strom, a la que EEW está vinculada por un contrato de conexión y compraventa.
15 Entre 2011 y 2016, MNG Strom solicitó en numerosas ocasiones, en el marco de su gestión de la seguridad de la red y, en su caso, en concertación con 50 Hertz Transmission GmbH como gestor de la red de transporte, que EEW redujera temporalmente el suministro de las respectivas redes debido a problemas de congestión. En consecuencia, EEW ejercitó una acción contra MNG Strom mediante la que le reclamaba el pago de un importe de 2,24 millones de euros en concepto de indemnización, sobre la base, en particular, del artículo 12 de la EEG de 2012.
16 El órgano jurisdiccional de apelación desestimó las pretensiones de EEW basándose en que la electricidad generada en la instalación de EEW no lo es exclusivamente a partir de fuentes de energía renovables, de modo que dicha instalación no podía calificarse de «instalación de producción de electricidad a partir de fuentes de energía renovables», en el sentido de las disposiciones nacionales aplicables.
17 EEW interpuso recurso de casación contra esta resolución ante el Bundesgerichtshof (Tribunal Supremo Federal de lo Civil y Penal, Alemania), el órgano jurisdiccional remitente.
18 Según dicho órgano jurisdiccional, el resultado de este recurso depende de la respuesta que se dé a la cuestión de si la instalación de EEW constituye una «instalación de producción de electricidad a partir de fuentes de energía renovables», en el sentido del artículo 12 de la EEG de 2012, interpretado a la luz del artículo 2, letra c), de la Directiva 2001/77 y de las disposiciones de la Directiva 2009/28, en particular su artículo 16, apartado 2, letra c).
19 En estas circunstancias, el Bundesgerichtshof (Tribunal Supremo Federal de lo Civil y Penal) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Debe interpretarse el artículo 16, apartado 2, letra c), de la Directiva 2009/28, en relación con el artículo 2, letras a) y e), de esta, en el sentido de que debe darse prioridad en el suministro de electricidad a la red también a aquellas instalaciones de generación de electricidad en las que la electricidad se genera mediante tratamiento térmico de residuos mixtos que contienen una fracción biodegradable variable de residuos industriales y municipales?
2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión prejudicial, ¿la aplicación de un trato prioritario en materia de suministro de electricidad a la red con arreglo al artículo 16, apartado 2, letra c), de la Directiva 2009/28 depende de la magnitud de la fracción de residuos biodegradables que se utilizan para la producción de electricidad descrita en la primera cuestión prejudicial?
3) En caso de respuesta afirmativa a la segunda cuestión prejudicial, ¿existe un umbral de relevancia para la fracción de residuos biodegradables por debajo del cual las normas sobre la electricidad procedente de energías renovables no resultan de aplicación a la electricidad generada?
4) En caso de respuesta afirmativa a la tercera cuestión prejudicial, ¿con qué fracción de residuos biodegradables se corresponde dicho umbral o cómo debe determinarse?
5) En caso de respuesta afirmativa a las cuestiones prejudiciales primera y segunda, a efectos de la aplicación de las normas sobre la electricidad procedente de energías renovables a la electricidad generada solo parcialmente a partir de residuos biodegradables, ¿puede recurrirse a la lógica jurídica del artículo 5, apartado 3, párrafo segundo, de la Directiva 2009/28, en el sentido de que dichas normas únicamente se aplican a la parte de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables y que dicha parte se calculará sobre la base del contenido energético de cada fuente energética?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Primera cuestión prejudicial
20 Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 16, apartado 2, letra c), de la Directiva 2009/28 debe interpretarse en el sentido de que el acceso prioritario a la red eléctrica del que disfrutan las instalaciones de generación de electricidad que utilizan fuentes de energía renovables ha de concederse no solo a las instalaciones que generan electricidad exclusivamente a partir de fuentes de energía renovables, sino también a aquellas que la generan a partir de fuentes de energía tanto renovables como convencionales.
21 A tenor del artículo 16, apartado 2, letra c), de la Directiva 2009/28, los Estados miembros velarán por que, cuando se realice el despacho de las instalaciones de generación de electricidad, los operadores de los sistemas de transporte den prioridad a las instalaciones de generación que utilicen fuentes de energía renovables en la medida en que el funcionamiento seguro del sistema eléctrico nacional lo permita y con arreglo a criterios transparentes y no discriminatorios.
22 Si bien la Directiva 2009/28 define, en su artículo 2, letra a), el concepto de «energía procedente de fuentes renovables» en el sentido de que incluye, en particular, la «biomasa» y, en su artículo 2, letra e), el concepto de «biomasa» en el sentido de que incluye, en particular, «la fracción biodegradable de los residuos industriales y municipales», no precisa, en cambio, el alcance del concepto de «instalación de generación de electricidad que utilice fuentes de energía renovables», en el sentido de su artículo 16, apartado 2, letra c).
23 En estas circunstancias, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, de las exigencias tanto de la aplicación uniforme del Derecho de la Unión como del principio de igualdad se desprende que el tenor de una disposición del Derecho de la Unión que no contenga una remisión expresa al Derecho de los Estados miembros para determinar su sentido y su alcance normalmente debe ser objeto en toda la Unión de una interpretación autónoma y uniforme que debe buscarse teniendo en cuenta no solo el tenor de la disposición, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forme parte [sentencia de 2 de junio de 2022, T. N. y N. N. (Declaración relativa a la renuncia a la herencia), C‑617/20, EU:C:2022:426, apartado 35 y jurisprudencia citada].
24 Por lo que respecta, antes de nada, al tenor del artículo 16, apartado 2, letra c), primera frase, de la Directiva 2009/28, el mismo, al referirse a las instalaciones que «utilicen» fuentes de energía renovables, no permite, por sí solo, determinar si esta disposición se refiere únicamente a las instalaciones que generan electricidad exclusivamente a partir de fuentes de energía renovables o si se aplica también a las que, para ello, solo utilizan en parte tales fuentes de energía.
25 Por otro lado, la segunda frase de esta misma disposición, que se refiere a las medidas que deben adoptarse para minimizar la falta de utilización de electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables, parece, al emplear el verbo «minimizar», partir del principio de que también debería poder concederse el acceso prioritario a las instalaciones que solo utilicen parcialmente fuentes de energía renovables. En efecto, la exclusión de tales instalaciones tendría como consecuencia excluir del acceso prioritario una parte, eventualmente significativa, de la electricidad «verde».
26 A continuación, por lo que respecta al contexto en el que se inscribe dicha disposición, la Directiva 2001/77 definía, en su artículo 2, letra c), la «electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables» como «la electricidad generada por centrales que utilicen exclusivamente fuentes de energía renovables, así como la parte de la electricidad generada a partir de dichas fuentes en centrales híbridas que también utilicen fuentes de energía convencionales».
27 Pues bien, la Directiva 2009/28, que sustituyó a la Directiva 2001/77 y que estaba en vigor en la fecha de los hechos del litigio principal, no recogió aquella definición. Esa Directiva define, en su artículo 2, letra a), la «energía procedente de fuentes renovables» como la «energía procedente de fuentes renovables no fósiles» y precisa, seguidamente, cuáles son las fuentes renovables comprendidas en esta definición. Por consiguiente, tal como ha señalado 50 Hertz Transmission, la calificación de «electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables» ya no depende del tipo de instalación en la que se haya generado la electricidad, sino únicamente de las fuentes de energía utilizadas por esas instalaciones para producir electricidad.
28 Por último, en lo concerniente a los objetivos perseguidos por la Directiva 2009/28, esta tiene por objeto, conforme a su artículo 1, establecer un marco común para el fomento de la energía procedente de fuentes renovables, fijando, en particular, objetivos nacionales obligatorios en relación con la cuota de energía procedente de tales fuentes en el consumo final bruto de energía.
29 Además, del considerando 60 de esta Directiva se desprende que esta pretende, a través de la integración de la electricidad procedente de fuentes de energía renovables en el mercado al contado, fomentar al máximo el uso de electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables. El considerando 61 de dicha Directiva enuncia que esta tiene como objetivo un aumento sostenido del transporte y la distribución de electricidad producida a partir de fuentes de energía renovables y que, a tal fin, los Estados miembros deben adoptar medidas apropiadas para permitir una mayor penetración de la electricidad procedente de fuentes renovables.
30 Por otro lado, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en lo referente al acceso garantizado a la red previsto en el artículo 16, apartado 2, letra b), de la Directiva 2009/28, tal acceso tiene como finalidad integrar las fuentes de energía renovables en el mercado interior de la electricidad, asegurando que toda la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables tenga acceso a las redes, lo que permite utilizar una cantidad máxima de electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de enero de 2022, Fondul Proprietatea, C‑179/20, EU:C:2022:58, apartado 62).
31 Pues bien, los objetivos de utilizar al máximo la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables y de un aumento sostenido del transporte y distribución de electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables podrían verse comprometidos si una instalación de producción de electricidad que no utilice exclusivamente fuentes de energía renovables se asimilara, por ello, a una instalación que solo utiliza fuentes de energía convencionales y, en consecuencia, quedara excluida del acceso prioritario previsto en el artículo 16, apartado 2, letra c), de la Directiva 2009/28.
32 Por lo tanto, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 16, apartado 2, letra c), de la Directiva 2009/28 debe interpretarse en el sentido de que la prioridad de acceso a la red eléctrica de que disfrutan las instalaciones de generación de electricidad que utilizan fuentes de energía renovables ha de concederse no solo a las instalaciones que generan electricidad exclusivamente a partir de fuentes de energía renovables, sino también a aquellas que la generan a partir de fuentes de energía tanto renovables como convencionales.
Cuestiones prejudiciales segunda a quinta
33 Mediante sus cuestiones prejudiciales segunda a quinta, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente solicita esencialmente que se dilucide si el artículo 16, apartado 2, letra c), de la Directiva 2009/28 debe interpretarse en el sentido de que una instalación que genera electricidad a partir de fuentes de energía tanto renovables como convencionales, según una parte variable, disfruta de una prioridad de acceso a la red únicamente respecto a la parte de electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables y, en caso afirmativo, cuáles son las modalidades de aplicación de esta prioridad de acceso.
34 En el caso de autos, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta, más concretamente, si una instalación como la explotada por EEW, que genera electricidad a partir de una mezcla de residuos que contienen una parte variable de residuos biodegradables industriales y municipales, disfruta de una prioridad de acceso a la red únicamente para la electricidad generada a partir de esta parte variable.
35 A este respecto, es preciso comenzar señalando que de las definiciones que figuran en el artículo 2, letras a) y e), de la Directiva 2009/28 se desprende que, si bien la energía obtenida mediante la valorización de la biomasa constituye una energía generada a partir de fuentes renovables, solo la fracción biodegradable, en particular, de los residuos industriales y municipales está comprendida en el concepto de «biomasa», tal como se define en esa Directiva. La energía producida mediante tratamiento térmico de residuos industriales y municipales se considera así, con respecto a la electricidad generada a partir de esta fracción biodegradable de dichos residuos y con exclusión de su fracción compuesta por residuos convencionales, una energía generada a partir de fuentes renovables.
36 A continuación, el Tribunal de Justicia ha considerado, respecto al artículo 16, apartado 2, letra b), de la citada Directiva, que, si bien esta disposición menciona la posibilidad de establecer un «acceso garantizado» a la red de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables, se refiere únicamente a la electricidad «verde» y que, por tanto, dicha disposición no puede servir de base jurídica para disposiciones nacionales que contemplen el acceso garantizado en favor de instalaciones de generación de energía procedente de una fuente convencional (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de enero de 2022, Fondul Proprietatea, C‑179/20, EU:C:2022:58, apartado 65). Tal como señaló el Abogado General en el punto 46 de sus conclusiones, procede interpretar de manera análoga el principio de la prioridad de acceso a la red que prevé el artículo 16, apartado 2, letra c), de la mencionada Directiva.
37 Por lo tanto, una instalación de generación de electricidad que utilice una mezcla de residuos de la que solo una parte variable esté constituida por residuos biodegradables industriales y municipales o, de manera más general, que utilice en una parte variable tanto fuentes de energía renovables como convencionales debe poder disfrutar de la prioridad de acceso prevista en el artículo 16, apartado 2, letra c), de la Directiva 2009/28 únicamente en la proporción de la cuota variable de electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables.
38 No obstante, la Directiva 2009/28 no determina de qué manera ha de calcularse la cuota de electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables por una instalación de generación de electricidad que utilice tanto fuentes de energía renovables como convencionales y, más concretamente, si dicha cuota debe alcanzar un umbral mínimo para que la electricidad generada disfrute de la prioridad de acceso.
39 Esta Directiva se limita, en su artículo 16, apartado 2, letra c), a imponer dos requisitos.
40 En primer lugar, esta disposición supedita la prioridad de acceso a las necesidades relativas a la seguridad de la red eléctrica nacional. A este respecto, el considerando 60 de la Directiva 2009/28 precisa que los requisitos relativos al mantenimiento de la fiabilidad y la seguridad de la red y a la gestión de las interconexiones pueden diferir en función de las características de la red nacional y de su funcionamiento seguro.
41 En segundo lugar, el artículo 16, apartado 2, letra c), de la Directiva 2009/28 exige que la gestión de la prioridad de acceso se haga sobre la base de criterios transparentes y no discriminatorios. A este respecto, el considerando 11 de esta Directiva subraya la importancia de establecer reglas claras y transparentes para el cálculo de la cuota de energía procedente de fuentes renovables y para definir dichas fuentes. Por otra parte, el considerando 60 de la citada Directiva recuerda, de manera general, la importancia de un acceso prioritario a la electricidad procedente de fuentes de energía renovables para la integración de las fuentes de energía renovables en el mercado interior de la electricidad y, en particular, que ese acceso prioritario debe reflejarse en las normas nacionales de conexión al ofrecer a los productores conectados de electricidad procedente de fuentes de energía renovables la garantía de que podrán vender y transportar la electricidad procedente de fuentes de energía renovables en cualquier momento cuando la fuente esté disponible.
42 De ello resulta que los Estados miembros disponen de un amplio margen de apreciación cuando establecen las modalidades de aplicación del acceso prioritario del que deben disfrutar las instalaciones de generación de electricidad que utilicen fuentes de energía renovables, siempre que respeten los objetivos perseguidos por dicha Directiva.
43 Por otra parte, el Tribunal de Justicia ya ha constatado que, mediante la adopción de la Directiva 2009/28, lejos de tener como objetivo llevar a cabo una armonización exhaustiva de los sistemas nacionales de apoyo a la producción de energía verde, el legislador de la Unión ha partido, por un lado, de la apreciación según la cual los Estados miembros aplican diferentes sistemas de apoyo y, por otro, del principio de que se ha de garantizar el buen funcionamiento de estos para conservar la confianza de los inversores y permitir a los Estados miembros definir medidas nacionales eficaces para cumplir los objetivos obligatorios globales que les impone dicha Directiva (sentencia de 4 de octubre de 2018, L.E.G.O., C‑242/17, EU:C:2018:804, apartado 53 y jurisprudencia citada).
44 Por consiguiente, conforme a reiterada jurisprudencia, corresponde al juez nacional, que es el único competente para apreciar los hechos e interpretar la legislación nacional, determinar si, en el caso de autos, se cumplen los requisitos que se derivan del Derecho de la Unión relativos a la determinación de las modalidades de aplicación del acceso prioritario para las instalaciones que utilicen fuentes de energía renovables. No obstante, el Tribunal de Justicia, que debe proporcionar respuestas útiles a aquel en el marco de la remisión prejudicial, es competente para dar indicaciones sobre los elementos que los Estados miembros deben tener en cuenta para aplicar la prioridad de acceso a la red, sobre la base de los autos del asunto principal y de las observaciones escritas y orales que se le hayan formulado, que permitan al juez nacional dictar una resolución (véase, por analogía, la sentencia de 22 de septiembre de 2020, Cali Apartments, C‑724/18 y C‑727/18, EU:C:2020:743, apartado 78 y jurisprudencia citada).
45 A este respecto, el requisito previsto en el artículo 16, apartado 2, letra c), de la Directiva 2009/28, según el cual la prioridad de acceso a la red debe determinarse sobre la base de criterios transparentes y no discriminatorios, implica, como indicó el Abogado General en el punto 54 de sus conclusiones, que estos sean claros, comunicados con antelación por los Estados miembros, y que su aplicación sea previsible para todas las partes interesadas.
46 Además, de los debates mantenidos en la vista ante el Tribunal de Justicia se desprende que, a efectos de la aplicación del artículo 16, apartado 2, letra c), de la Directiva 2009/28, las instalaciones que generan electricidad pueden dividirse en tres grupos: las instalaciones que utilizan únicamente fuentes de energía renovables, las que utilizan únicamente fuentes de energía convencionales y las que utilizan una mezcla de fuentes de energía renovables y convencionales.
47 Resulta claro, por una parte, que las instalaciones comprendidas en el primer grupo deben disfrutar siempre, sin perjuicio de las limitaciones relativas a la seguridad y a la capacidad de la red, de la prioridad de acceso para toda la electricidad que generen y que las instalaciones incluidas en el segundo grupo no pueden obtener, sobre la base de esta disposición, ningún acceso prioritario y, por otra parte, que las instalaciones comprendidas en estos dos primeros grupos deben, en principio, ser tratadas en pie de igualdad dentro del grupo al que pertenecen.
48 Por lo que respecta a las instalaciones incluidas en el tercer grupo, procede en cambio recordar, en primer lugar, que, tal como se desprende del apartado 37 de la presente sentencia, el acceso prioritario solo les corresponde para la parte de la electricidad generada a través de fuentes de energía renovables. En segundo lugar, dentro de este tercer grupo, las instalaciones no pueden ser tratadas del mismo modo, en la medida en que la cuota de las fuentes de energía renovables que utilizan no es necesariamente idéntica.
49 Pues bien, el objetivo perseguido por la Directiva 2009/28 de favorecer la utilización de la energía generada a partir de fuentes de energía renovables podría verse comprometido si las instalaciones que utilizan una parte importante de fuentes de energía renovables disfrutaran sistemáticamente de un acceso prioritario, en detrimento de otras instalaciones que también utilizan fuentes de energía renovables, pero en menor medida. También es cierto que, habida cuenta de este mismo objetivo, las primeras deben poder ser favorecidas frente a las segundas, sin disfrutar no obstante de una prioridad sistemática.
50 Así pues, es preciso que los criterios adoptados para determinar el orden en el que el gestor de red despachará las instalaciones que utilicen una mezcla de fuentes de energía renovables y convencionales reflejen la importancia de la cuota de fuentes de energía renovables que utilizan.
51 Asimismo, es importante que estos criterios tengan en cuenta las particularidades y limitaciones técnicas que caracterizan la gestión del acceso de las instalaciones a las redes eléctricas. A este respecto, MNG Strom ha indicado que el gestor de la red de transporte de electricidad no conoce, en tiempo real, la fracción de residuos biodegradables utilizados por una instalación de generación de electricidad cuando ha de elegir el orden en el que las instalaciones deben desconectarse, y ni siquiera los propios operadores de esas instalaciones saben en todo momento cuál es la cuota de energía producida a partir de fuentes renovables. 50 Hertz Transmission, por su parte, ha subrayado que la decisión de prioridad es una medida de urgencia que se toma prácticamente de forma instantánea y que repercute en los operadores que se hallan en una fase posterior, lo que implica que los criterios de prioridad deberán permitir dar orientaciones concretas al gestor de la red.
52 Procede añadir que la naturaleza de la electricidad es tal que, una vez que esta se incorpora a la red de transporte o de distribución, es difícil determinar su origen y, en especial, la fuente de energía de la que procede (sentencia de 1 de julio de 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, apartado 87). Del mismo modo, en el momento en que el gestor de la red de transporte despacha una instalación de producción de electricidad que utiliza fuentes de energía tanto renovables como convencionales, resulta igualmente difícil identificar concretamente la parte de la electricidad generada por dicha instalación a partir de fuentes de energía renovables. Estas circunstancias técnicas implican alguna incertidumbre, de modo que no puede excluirse que una parte de la electricidad declarada como generada a partir de fuentes de energía renovables no lo haya sido en su totalidad en ese momento concreto.
53 Ahora bien, el objetivo que pretende alcanzar la Directiva 2009/28 de favorecer al máximo el acceso a las redes de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables no exige que, en el momento preciso en que el gestor de la red despacha una instalación de generación de electricidad que utiliza una mezcla energética, dicho gestor tenga conocimiento de la proporción exacta de este tipo de electricidad en la cantidad total de energía suministrada por esa instalación.
54 A este respecto, basta con que la aplicación de los criterios adoptados por las autoridades nacionales competentes permita que, durante un período suficientemente largo y representativo y en la medida de la viabilidad técnica, se conceda prioridad de acceso a la red a cada instalación que genere electricidad a partir de fuentes de energía tanto renovables como convencionales, en proporción a la importancia de la cuota de fuentes de energía renovables utilizada por esta última.
55 No cabe excluir que las autoridades nacionales competentes tengan en cuenta, a tal efecto, una garantía de origen, en el sentido del artículo 2, letra j), de la Directiva 2009/28, expedida, en su caso, a un productor de electricidad con arreglo al artículo 15 de dicha Directiva, con independencia de que tal garantía se emita, como se desprende, en particular, del apartado 1 de esta disposición, para permitir a los clientes finales cerciorarse de la composición exacta de la estructura de abastecimiento energética del proveedor de energía.
56 Por otra parte, nada se opone a que las autoridades nacionales competentes, en el marco del ejercicio de su facultad de apreciación en cuanto al establecimiento de estos criterios, se basen en determinadas disposiciones que figuran en el artículo 5, apartado 3, de la Directiva 2009/28, en particular la disposición según la cual, en las instalaciones multicombustibles que utilizan fuentes de energía renovables y convencionales, para efectuar el cálculo de la cuota de la electricidad generada a partir de fuentes renovables, la contribución de cada fuente energética se calculará sobre la base de su contenido energético.
57 De todas estas consideraciones resulta que procede responder a las cuestiones prejudiciales segunda a quinta que el artículo 16, apartado 2, letra c), de la Directiva 2009/28 debe interpretarse en el sentido de que una instalación que genera electricidad a partir de fuentes de energía tanto renovables como convencionales disfruta de prioridad de acceso a la red únicamente para la parte de electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables. Corresponde a los Estados miembros establecer las modalidades de aplicación de esta prioridad de acceso, fijando criterios transparentes y no discriminatorios que, sin dejar de tener en cuenta los requisitos relativos al mantenimiento de la fiabilidad y la seguridad de la red, permitan establecer un orden de prioridad en función de la importancia de la cuota de fuentes de energía renovables utilizadas por cada instalación de generación de electricidad.
Costas
58 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Quinta) declara:
1) El artículo 16, apartado 2, letra c), de la Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE,
debe interpretarse en el sentido de que
la prioridad de acceso a la red eléctrica de que disfrutan las instalaciones de generación de electricidad que utilizan fuentes de energía renovables ha de concederse no solo a las instalaciones que generan electricidad exclusivamente a partir de fuentes de energía renovables, sino también a aquellas que la generan a partir de fuentes de energía tanto renovables como convencionales.
2) El artículo 16, apartado 2, letra c), de la Directiva 2009/28
debe interpretarse en el sentido de que
una instalación que genera electricidad a partir de fuentes de energía tanto renovables como convencionales disfruta de prioridad de acceso a la red únicamente para la parte de electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables. Corresponde a los Estados miembros establecer las modalidades de aplicación de esta prioridad de acceso, fijando criterios transparentes y no discriminatorios que, sin dejar de tener en cuenta los requisitos relativos al mantenimiento de la fiabilidad y la seguridad de la red, permitan establecer un orden de prioridad en función de la importancia de la cuota de fuentes de energía renovables utilizadas por cada instalación de generación de electricidad.
Firmas