ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA

21. června 1974 (*)

„Právo usazování“

Ve věci 2/74,

jejímž předmětem je žádost předložená Soudnímu dvoru na základě článku 177 Smlouvy o EHS Conseil d´État (Belgie) směřující k získání, ve sporu probíhajícím před tímto soudem mezi

Jeanem Reynersem, doktorem práv, členem správní rady společností, s bydlištěm ve Woluwé-Saint-Lambert (Brusel),

a

Belgickým státem, zastoupeným ministrem spravedlnosti,

za přítomnosti:

Ordre national des avocats de Belgique,

rozhodnutí o předběžné otázce týkající se výkladu článků 52 a 55 Smlouvy o EHS v souvislosti s královskou vyhláškou ze dne 24. srpna 1970, která stanoví výjimku z podmínky státní příslušnosti, uvedené v článku 428 soudního řádu, který se týká titulu a výkonu povolání advokáta,

SOUDNÍ DVŮR,

ve složení R. Lecourt, předseda, A. M. Donner a M. Sørensen, předsedové senátů, R. Monaco, J. Mertens de Wilmars, P. Pescatore (zpravodaj), H. Kutscher, C. Ó Dálaigh a A. J. Mackenzie Stuart, soudci,

generální advokát: H. Mayras,

vedoucí soudní kanceláře: A. Van Houtte,

s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 7. května 1974,

po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 28. května 1974,

vydává tento

Rozsudek

1       Rozhodnutím ze dne 21. prosince 1973 došlým kanceláři Soudního dvora dne 9. ledna 1974 položil belgický Conseil d'Etat na základě článku 177 Smlouvy o EHS dvě otázky týkající se výkladu článků 52 a 55 Smlouvy o EHS týkajících se práva usazování ve vztahu k výkonu povolání advokáta.

2       Tyto otázky byly vzneseny v rámci žaloby podané nizozemským státním příslušníkem, který je držitelem právnického diplomu, jenž v Belgii umožňuje přístup k povolání advokáta, kterému však je výkon tohoto povolání znemožněn z důvodu jeho státní příslušnosti na základě královské vyhlášky ze dne 24. srpna 1970 o titulu a výkonu povolání advokáta (Moniteur belge, 1970, s. 9060).

 K výkladu článku 52 Smlouvy o EHS

3       Conseil d'Etat se táže, zda článek 52 Smlouvy o EHS lze od skončení přechodného období považovat za „přímo použitelné ustanovení“ bez ohledu na neexistenci směrnic uvedených v čl. 54 odst. 2 a v čl. 57 odst. 1 Smlouvy.

4       Belgická a irská vláda uplatňují z důvodů do značné míry shodných, že článku 52 nelze tento účinek přiznat.

5       Pokud je tento článek nazírán v kontextu kapitoly týkající se práva usazování, na nějž výslovně odkazuje slovy „v rámci níže uvedených ustanovení“, má podle nich z důvodu složitosti problematiky být jen vyjádřením pouhé zásady, jejíž provádění nutně podléhá přijetí souboru doplňujících ustanovení, jak na úrovni Společenství, tak i na úrovni vnitrostátní, jak stanoví články 54 a 57.

6       Forma, kterou Smlouva zvolila pro tyto prováděcí akty, tedy vypracování „obecného programu“, který bude posléze proveden souborem směrnic, potvrzuje podle nich neexistenci přímého účinku článku 52.

7       Soudci nepřísluší vykonávat posuzovací pravomoc, která je vyhrazena legislativním orgánům Společenství a členských států.

8       Tuto argumentaci v zásadě podporují vlády Velké Británie a Lucemburska, jakož i Belgická advokátní komora, vedlejší účastník v původním řízení.

9       Žalobce v původním řízení uvádí, že v jeho případě jde pouze o diskriminaci na základě státní příslušnosti, neboť jsou vůči němu uplatňovány podmínky přístupu k povolání advokáta, které se nevztahují na belgické státní příslušníky.

10     V tomto ohledu je podle něj článek 52 jasným a úplným ustanovením, které může mít přímý účinek.

11     Německá vláda, v zásadě podporovaná nizozemskou vládou, připomíná rozsudek Soudního dvora ze dne 16. června 1966 ve věci 57-65, Lütticke (Recueil 1966, s. 293) a má za to, že ustanovení ukládající členským státům povinnost, které musí dostát v určité lhůtě, se stanou přímo použitelnými, pokud po uplynutí lhůty tato povinnost nebyla splněna.

12     Po skončení přechodného období členské státy již nemají možnost ponechávat v platnosti omezení svobody usazování, protože počínaje touto dobou článek 52 nabývá charakteru ustanovení, které je úplné a právně dokonalé.

13     Za těchto podmínek měl „obecný program“ a směrnice uvedené v článku 54 význam jen pro přechodné období a svoboda usazování byla realizována v plném rozsahu po jeho skončení.

14     Komise má za to, a to navzdory pochybnostem, jež pociťuje, pokud jde o přímý účinek ustanovení předloženého k výkladu – jak z důvodu, že Smlouva odkazuje na „obecný program“ a na prováděcí směrnice, tak z důvodu znění některých již přijatých liberalizačních směrnic, které podle ní ve všech bodech nedosahují rovného zacházení – že článek 52 má přinejmenším částečný přímý účinek potud, pokud specificky zakazuje diskriminaci na základě státní příslušnosti.

15     Článek 7 Smlouvy, který je součástí „zásad“ Společenství, stanoví, že v rámci použití této smlouvy, aniž jsou dotčena její zvláštní ustanovení, „je zakázána jakákoli diskriminace na základě státní příslušnosti“.

16     Článek 52 zajišťuje provedení tohoto obecného ustanovení ve zvláštní oblasti práva usazování.

17     Slovy „v rámci níže uvedených ustanovení“ tento článek odkazuje na celou kapitolu týkající se práva usazování, a vyžaduje tedy, aby byl vykládán v tomto obecném rámci.

18     Poté, co uvádí, že „omezení svobody usazování pro státní příslušníky jednoho členského státu na území státu druhého budou v průběhu přechodného období postupně odstraněna“, článek 52 vyjadřuje vůdčí zásadu v této věci, když stanoví, že svoboda usazování zahrnuje přístup k samostatně výdělečným činnostem a jejich výkon „za podmínek stanovených pro vlastní státní příslušníky právem země usazení“.

19     Za účelem postupné realizace tohoto cíle v průběhu přechodného období článek 54 stanoví, že Rada vypracuje „obecný program“ a k jeho provedení směrnice k realizaci svobody usazování pro jednotlivé dotyčné činnosti.

20     Kromě těchto opatření liberalizačního charakteru článek 57 předpokládá přijetí směrnic upravujících vzájemné uznávání diplomů, osvědčení a jiných dokladů o kvalifikaci, a obecně pak koordinaci právních předpisů upravujících usazování a výkon samostatně výdělečných činností.

21     Z předchozího je zřejmé, že v systému kapitoly týkající se práva usazování mají „obecný program“ a směrnice uvedené ve Smlouvě dvojí funkci, přičemž první funkce je odstranit během přechodného období překážky bránící realizaci svobody usazování, zatímco druhá funkce spočívá v zavedení souboru ustanovení určených k usnadnění efektivního uplatnění této svobody do právních předpisů členských států s cílem podpořit uvnitř Společenství ekonomické a sociální prolínání v oblasti samostatně výdělečných činností.

22     Právě na tento druhý cíl se zaměřují jednak určitá ustanovení čl. 54 odst. 3, týkající se zejména spolupráce mezi příslušnými orgány státní správy členských států a přizpůsobení správních postupů a praxe, a jednak veškerá ustanovení článku 57.

23     Účinek článku 52 musí být stanoven v rámci tohoto systému.

24     Pravidlo národního zacházení je jedním ze základních právních ustanovení Společenství.

25     Jakožto odkaz na soubor právních předpisů, jež jsou skutečně uplatňovány zemí usazení vůči svým vlastním státním příslušníkům, je toto pravidlo svojí podstatou způsobilé k tomu, aby se ho přímo dovolávali státní příslušníci všech ostatních členských států.

26     Tím, že článek 52 stanoví realizaci svobody usazení na konec přechodného období, ukládá povinnost dosažení přesně stanoveného výsledku, jejíž splnění mělo být usnadněno, nikoliv však podmíněno, uplatněním programu postupných opatření.

27     Skutečnost, že tato postupnost nebyla dodržena, se nedotýká existence povinnosti jako takové i po skončení lhůty, stanovené pro její splnění.

28     Tento výklad je v souladu s čl. 8 odst. 7 Smlouvy, podle něhož uplynutí přechodného období představuje krajní lhůtu pro vstup všech pravidel stanovených Smlouvou v platnost a pro provedení všech opatření, která obnáší vytvoření společného trhu.

29     Proti takovému účinku se nelze dovolávat okolnosti, že Rada nepřijala směrnice uvedené v článcích 54 a 57, ani skutečnosti, že některé již skutečně přijaté směrnice plně neuskutečňují cíl nediskriminace uvedený v článku 52.

30     Uplynutím přechodného období se totiž směrnice uvedené v kapitole týkající se práva usazování staly nadbytečné, pokud jde o provedení zásady národního zacházení, protože od tohoto okamžiku jí Smlouva sama přiznává přímý účinek.

31     Tyto směrnice však neztratily úplně svůj význam, neboť jim zůstává významná působnost v oblasti opatření, která slouží k usnadnění účinného výkonu práva volného usazování.

32     Na položenou otázku je tedy třeba odpovědět v tom smyslu, že od skončení přechodného období je článek 52 Smlouvy přímo použitelným ustanovením, a to bez ohledu na případnou neexistenci, v určité oblasti, směrnic uvedených v čl. 54 odst. 2 a čl. 57 odst. 1 Smlouvy.

 K výkladu článku 55 prvního pododstavce Smlouvy o EHS

33     Conseil d'Etat požaduje mimo jiné upřesnění, jak je třeba chápat v čl. 55 prvním pododstavci „činnosti, které jsou v příslušném státě spjaty, i když jen příležitostně, s výkonem veřejné moci“.

34     Jde konkrétněji o to, zda v rámci takového povolání, jako je povolání advokáta, jsou z použití kapitoly týkající se práva usazování vyňaty pouze činnosti spojené s tímto povoláním, které jsou spjaty s výkonem veřejné moci, nebo zda se vynětí vztahuje na celé toto povolání z důvodu skutečnosti, že zahrnuje i činnosti, jež jsou spjaty s výkonem této moci.

35     Lucemburská vláda a Belgická advokátní komora mají za to, že povolání advokáta je celé vyňato z pravidel Smlouvy v oblasti práva usazování, s ohledem na skutečnost, že je toto povolání organicky spjato s fungováním justice jako veřejné služby.

36     Tato situace je důsledkem jak organizace advokacie dané právními předpisy, zahrnující přísné přijímací a disciplinární podmínky, tak i funkcí, které advokát vykonává v rámci soudního řízení, kde je jeho účast do značné míry povinná.

37     Tyto činnosti, které činí z advokáta nezbytnou pomocnou soudní osobu, vytvářejí souvislý celek, jehož jednotlivé části jsou neoddělitelné.

38     Žalobce v původním řízení tvrdí, že s výkonem veřejné moci jsou spjaty nanejvýš některé činnosti spojené s povoláním advokáta a že se výjimka ze zásady svobody usazování, upravená v článku 55, tudíž vztahuje pouze ně.

39     Podle německé, belgické, britské, irské a nizozemské vlády i podle Komise se výjimka stanovená v článku 55 vztahuje pouze na ty činnosti vykonávané v rámci dotyčných povolání, které jsou skutečně spjaty s výkonem veřejné moci za podmínky, že je lze oddělit od běžného výkonu povolání.

40     Mezi zmíněnými vládami však přetrvávají rozpory, pokud jde o povahu těchto činností, které jsou takto vyňaty ze zásady svobody usazování, což je dáno rozdíly v organizaci povolání advokáta v různých členských státech.

41     Zejména německá vláda je toho názoru, že z důvodu povinné účasti advokáta na určitých soudních řízeních, především v oblasti trestního nebo veřejného práva, jsou vztahy mezi povoláním advokáta a výkonem soudní moci tak úzké, že je namístě vyjmout z liberalizace přinejmenším široká odvětví tohoto povolání.

42     Podle článku 55 prvního pododstavce se ustanovení kapitoly o právu usazování nevztahují na „činnosti, které jsou v příslušném státě spjaty, i když jen příležitostně, s výkonem veřejné moci“.

43     Vzhledem k základnímu charakteru, který má v systému Smlouvy svoboda usazování a pravidlo národního zacházení, nelze výjimkám, jež připouští článek 55 první pododstavec, přiznat dosah překračující cíl, za jehož účelem bylo ustanovení o výjimce do tohoto článku zahrnuto.

44     Článek 55 první pododstavec musí členským státům umožnit, aby v případech, kdy jsou určité funkce obnášející výkon veřejné moci spjaty s některou ze samostatně výdělečných činností uvedených v článku 52, vyloučily přístup cizích státních příslušníků k těmto funkcím.

45     Je plně dostačující, pokud je vyloučení těchto státních příslušníků omezeno pouze na činnosti, které jako takové představují přímou a specifickou účast na výkonu veřejné moci.

46     Rozšíření výjimky povolené článkem 55 na povolání jako celek by bylo přípustné pouze v případech, kdy by takto charakterizované činnosti byly v jeho rámci natolik propojeny, že by liberalizace usazování měla za následek povinnost pro dotčený členský stát připustit výkon funkcí veřejné moci, i když jen příležitostný, cizími státními příslušníky.

47     Naopak toto rozšíření nelze připustit, pokud v rámci určitého svobodného povolání představují činnosti, které jsou případně spjaty s výkonem veřejné moci, prvek oddělitelný od dotyčné profesní činnosti jako celku.

48     Při neexistenci jakýchkoliv směrnic, přijatých podle článku 57 za účelem sbližování právních předpisů členských států, týkajících se zejména povolání advokáta, se výkon tohoto povolání řídí i nadále právem jednotlivých členských států.

49     Případné použití omezení svobody usazování, upravených v čl. 55 prvním pododstavci, musí být tedy posuzováno pro každý členský stát zvlášť s ohledem na vnitrostátní ustanovení uplatňovaná na organizaci a výkon tohoto povolání.

50     Toto posouzení však musí brát v úvahu, že charakter omezení, která článek 55 stanoví pro výjimky ze svobody usazování, je upraven právem Společenství, aby nedocházelo k tomu, že užitečný účinek Smlouvy bude zmařen jednostrannými ustanoveními členských států.

51     Služby poskytované v rámci profesní činnosti, zahrnující kontakty se soudy, i když pravidelné a organické, nebo dokonce spoluúčast, byť i povinnou, na jejich chodu, tím ještě nepředstavují účast na výkonu veřejné moci.

52     Zvláště pak nelze za účast na výkonu veřejné moci považovat nejtypičtější činnosti vyplývající z povolání advokáta, jako je udělování právních porad a právní pomoc, stejně jako zastupování a obhajoba účastníků řízení před soudy, a to ani v případech, kdy jsou zastoupení advokátem či jeho pomoc povinné, nebo mu jsou zákonem vyhrazeny.

53     Výkon těchto činností se totiž nedotýká volné úvahy soudního orgánu ani svobodného výkonu soudní pravomoci.

54     Na položenou otázku je tedy třeba odpovědět, že výjimka ze svobody usazování, upravená v čl. 55 prvním pododstavci, musí být omezena pouze na ty činnosti uvedené v článku 52, které samy o sobě obnášejí přímou a specifickou účast na výkonu veřejné moci.

55     V žádném případě nelze takto kvalifikovat v rámci svobodného povolání, jakým je povolání advokáta, takové činnosti, jako je udělování právních porad a právní pomoc nebo zastupování a obhajoba účastníků řízení před soudy, a to ani v případech, kdy jsou tyto činnosti povinné nebo zákonem vyhrazené.

 K nákladům řízení

56     Výdaje vzniklé vládám Belgického království, Spolkové republiky Německo, Irska, Lucemburského velkovévodství, Nizozemského království, Spojeného království Velké Británie a Severního Irska a Komisi Evropských společenství, které předložily Soudnímu dvoru vyjádření, se nenahrazují.

57     Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu před belgickým Conseil d'Etat, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud.

Z těchto důvodů

SOUDNÍ DVŮR

o otázkách, které mu byly předloženy rozsudkem belgického Conseil d'Etat, správním oddělením, třetím senátem, ze dne 21. prosince 1973, rozhodl takto:

1)      Od skončení přechodného období je článek 52 Smlouvy o EHS přímo použitelné ustanovení, a to bez ohledu na případnou neexistenci, v určité oblasti, směrnic uvedených v čl. 54 odst. 2 a čl. 57 odst. 1 Smlouvy.

2)      Výjimka ze svobody usazování, upravená v čl. 55 prvním pododstavci Smlouvy o EHS, musí být omezena pouze na ty činnosti uvedené v článku 52, které samy o sobě obnášejí přímou a specifickou účast na výkonu veřejné moci; v žádném případě nelze takto kvalifikovat v rámci svobodného povolání, jakým je povolání advokáta, takové činnosti, jako je udělování právních porad a právní pomoc nebo zastupování a obhajoba účastníků řízení před soudy, a to ani v případech, kdy jsou tyto činnosti povinné nebo zákonem vyhrazené.

Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 21. června 1974.

* Jednací jazyk: francouzština.