ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA

29. října 1980 (*)

„Izoglukóza – výrobní kvóty“

Ve věci 138/79,

SA Roquette Frères, se sídlem v Lestrem (departement Pas-de-Calais), zastoupená svým zástupcem generálního ředitele, G. Rousseauxem, ve spolupráci s Marcelem Veroonem, společníkem společnosti Veroone-Freyria-Letartre-Paillusseau-Hoste-Dutat, advokátní kanceláře u advokátní komory v Lille, s adresou pro účely doručování v advokátní kanceláři p. Loesche, advokáta, 2, rue Goethe,

žalobkyně,

podporovaná

Evropským parlamentem, zastoupeným svým generálním ředitelem Francescem Pasetti-Bombardellou, ve spolupráci s Rolandem Bieberem, vrchním radou její právní služby, a Pierrem Henrim Teitgenem, s adresou pro účely doručování v Lucemburku v generálním sekretariáru Evropského parlamentu,

vedlejším účastníkem,

proti

Radě Evropské unie, zastoupené Danielem Vignesem, ředitelem právní služby, ve spolupráci s Arthurem Brautigamem a Hans-Joachimem Glaesnerem, jako zmocněnci, Hans-Jürgenem Rabem, advokátem u advokátní komory v Hamburku, profesorem Jeanem Boulouisem, čestným děkanem Univerzity práv, ekonomie a sociálních věc v Paříži, s adresou pro účely doručování v Lucemburku u Douglase Fonteina, ředitele ředitelství pro právní otázky Evropské investiční banky, 100, bd Konrad Adenauer, Kirchberg,

žalované,

podporované

Komisí Evropských společenství, zastoupenou svým právním poradcem, Peterem Gilsdorfem jako zmocněncem, ve spolupráci s Jacquesem Delmolym, členem právní služby, s adresou pro účely doručování v Lucemburku u svého právního poradce, Maria Cervina, budova Jean Monnet, Kirchberg,

vedlejším účastníkem,

jejímž předmětem je žaloba na neplatnost nařízení Rady č. 1293/1979 ze dne 25. června 1979 (Úř. věst. L 162, s.10) v rozsahu, v němž toto nařízení pozměňující nařízení Rady č. 1111/77 o společných předpisech pro izoglukózu, stanoví pro žalobkyni základní kvótu,

SOUDNÍ DVŮR,

ve složení H. Kutscher, předseda, P. Pescatore a T. Koopmans, předsedové senátů, J. Mertens de Wilmars, Mackenzie Stuart, A. O’Keefe, G. Bosco, A. Touffait a O. Due, soudci,

generální advokát: M. Reischl,

vedoucí soudní kanceláře: A. Van Houtte

vydává tento

Rozsudek

1       Žalobou došlou kanceláři Soudního dvora dne 31. srpna 1979 se žalobkyně, společnost podle francouzského práva, která vyrábí mimo jiné izoglukózu, domáhala prohlášení neplatnosti výrobní kvóty, která byla žalobkyni určena na základě přílohy II nařízení Rady č. 1293/79 ze dne 25. června 1979, kterým se mění nařízení Rady č. 1111/77 o společných předpisech pro izoglukózu (Úř. věst. L 162, s. 10 s opravou v Úř. věst. L 176, s. 37). Z přezkumu žaloby vyplývá, že se ve skutečnosti jedná o návrh na zrušení nařízení č. 1293/79 v rozsahu, v němž toto nařízení přiděluje žalobkyni kvótu pro výrobu izoglukózy.

2       Žalobkyně se na podporu své žaloby dovolává kromě několika meritorních žalobních důvodů formálního žalobního důvodu směřujícího ke zrušení její výrobní kvóty určené na základě uvedeného nařízení z důvodu, že Rada toto nařízení přijala, aniž obdržela stanovisko Evropského parlamentu vyžadované čl. 43 odst. 2 Smlouvy o EHS, což představuje porušení podstatných formálních náležitostí ve smyslu článku 173 této Smlouvy.

3       Soudní dvůr svým usnesením ze dne 16. ledna 1980 povolil vedlejší účastenství Parlamentu na podporu návrhových žádání žalobkyně založených na porušení podstatných formálních náležitostí. Rovněž svým usnesením ze dne 13. února 1980 povolil vedlejší účastenství Komise na podporu návrhových žádání Rady.

4       Rada vznesla námitku nepřípustnosti jak samotné žaloby, tak vedlejšího účastenství na podporu žalobkyně. Podpůrně navrhla zamítnout žalobu jako neopodstatněnou.

5       Než Soudní dvůr bude zkoumat otázky přípustnosti, vznesené Radou, a žalobní důvody žalobkyně, je namístě stručně připomenout průběh přijímání sporného nařízení i jeho obsah.

6       Soudní dvůr v rozsudku ze dne 25. října 1978 ve spojených věcech 103 a 145/77 [Royal Scholten Honig (Holdings) Ltd. v. Intervention Board for Agricultural Produce; Tunnel Refineries Ltd. v. Intervention Board for Agricultural Produce, Recueil 1978, s. 2037] rozhodl, že nařízení Rady č. 1111/77 ze dne 17. května 1977 o společných předpisech pro izoglukózu (Úř. věst. L 134, s. 4) není platné v rozsahu, v němž jeho články 8 a 9 ukládají odvod poplatku z výroby izoglukózy ve výši 5 zúčtovacích jednotek za 100 kilogramů suché hmoty pro hospodářský rok v odvětví cukru 1977/78. Soudní dvůr totiž konstatoval, že režim uvedenými těmito články porušuje obecnou zásadu rovnosti (v daném případě mezi výrobci cukru a izoglukózy), která je specificky vyjádřena zákazem diskriminace v čl. 40 odst. 3 Smlouvy. Soudní dvůr však zároveň dodal, že jeho rozsudek ponechává Radě možnost přijmout veškerá vhodná opatření, slučitelná s právem Společenství, za účelem zajištění řádného fungování trhu se sladidly.

7       V návaznosti na uvedený rozsudek Komise předložila Radě dne 7. března 1979 návrh změny nařízení č. 1111/77. Rada požádala Parlament dopisem ze dne 19. března 1979, který byl tomuto orgánu doručen dne 22. března, o stanovisko v souladu s čl. 43 odst. 2 třetím pododstavcem Smlouvy. V tomto dopise uvádí zejména, že

„Tento návrh vychází ze situace, která vznikla rozsudkem Soudního dvora ze dne 25. října 1978, a řeší přechodné období před zavedením nového režimu trhu se sladidly, který by měl vstoupit v platnost dne 1. července 1980. (...) Jelikož má nařízení platit od července 1979, Rada by byla Parlamentu velmi zavázána, kdyby laskavě vydal stanovisko k tomuto návrhu během svého dubnového zasedání.“ (neoficiální překlad)

8       Naléhavost konzultace, o kterou Rada požádala v uvedeném dopise, vyplývala z toho, že návrh nařízení měl zabránit nerovnému zacházení mezi výrobci cukru a výrobci izoglukózy podřízením výroby izoglukózy obdobným pravidlům, jaká platí pro výrobu cukru v přechodném období do 30. června 1980 v rámci společné organizace trhu s cukrem, vytvořené nařízením Rady č. 3330/74 ze dne 19. prosince 1974 (Úř. věst. L 369, s. 1). Nařízení mělo zejména zavést přechodný režim výrobních kvót pro izoglukózu s platností od 1. července 1979, tedy od začátku nového hospodářského roku v odvětví cukru, až do výše uvedeného data.

9       Předseda Parlamentu ihned postoupil návrh k věcnému přezkoumání zemědělskému výboru a požádal o stanovisko rozpočtový výbor. Ten předal své stanovisko zemědělskému výboru dne 10. dubna 1979. Zemědělský výbor schválil dne 9. května 1979 návrh usnesení svého zpravodaje. Parlament projednal zprávu a návrh usnesení zemědělského výboru na své schůzi dne 10. května 1979. Na schůzi dne 11. května Parlament zamítl návrh usnesení a vrátil ho k přepracování zemědělskému výboru.

10     Zasedání Parlamentu ve dnech 7.–11. května 1979 mělo být poslední před ustavujícím zasedáním Parlamentu zvoleného přímým všeobecným hlasováním, které se mělo podle aktu o volbě zástupců do Shromáždění přímým všeobecným hlasováním konat dne 17. července 1979. Předsednictvo Parlamentu totiž na své schůzi dne 1. března 1979 rozhodlo, že mezi květnovým a červencovým zasedáním se Parlament nesejde. Upřesnilo však, že

„Rozšířené předsednictvo...

–       má nicméně za to, že budou-li Rada a Komise považovat další zasedání Parlamentu za nezbytné, mohou využít ustanovení čl. 1 odst. 4 jednacího řádu a požádat o jeho svolání; toto zasedání se však může zabývat pouze zprávami vypracovanými na základě naléhavých konzultací;“ (neoficiální překlad)

Na schůzi dne 10. května 1979 pak předsednictvo potvrdilo své předchozí stanovisko těmito slovy:

„–     potvrzuje své stanovisko schválené na výše uvedené schůzi, kdy rozhodlo, že mezi současným zasedáním Parlamentu a ustavujícím zasedáním Parlamentu zvoleného přímým všeobecným hlasováním se Parlament již nesejde, nicméně v případě, že by většina poslanců Parlamentu, členů Rady nebo Komise uznala za účelné uspořádat další zasedací období, může v souladu s ustanovením čl. 1 odst. 4 jednacího řádu požádat o svolání Parlamentu;

–       mimoto rozhoduje, že pokud předseda obdrží takovouto žádost, předsednictvo se s ohledem na ustanovení článku 139 Smlouvy o EHS sejde, aby zvážilo další postup.“ (neoficiální překlad)

11     Aniž Rada obdržela vyžádané stanovisko Parlamentu, schválila dne 25. června 1979 návrh nařízení vypracovaný Komisí, který se tak stal nařízením č. 1293/79, kterým se mění nařízení č. 1111/77. Třetí právní východisko nařízení č. 1293/79 zmiňuje konzultaci Shromáždění. Rada však ve třetím bodě odůvodnění nařízení vysvětluje, že „Shromáždění, na nějž se s konzultací obrátila již 16. března 1979, neposkytlo vyžádané stanovisko během svého květnového zasedání a přenechalo tuto otázku k rozhodnutí nově zvolenému Shromáždění“.

12     Žalobkyně se domáhá zrušení tohoto nařízení č. 1293/79 v rozsahu, v němž mění nařízení č. 1111/77.

 K přípustnosti žaloby

13     Podle názoru Rady je žaloba nepřípustná, neboť je podána proti nařízení, aniž by byly splněny podmínky stanovené čl. 173 druhým pododstavcem Smlouvy. Napadený akt není rozhodnutím ve formě nařízení a žalobkyně se bezprostředně a osobně nedotýká. Žalobkyně naopak tvrdí, že napadené nařízení je souborem individuálních rozhodnutí, z nichž jedno je jí určeno a bezprostředně a osobně se jí dotýká.

14     Podle ustanovení čl. 9 odst. 1, 2 a 3 nařízení č. 1111/77, ve znění článku 3 nařízení č. 1293/79:

„1.      Každému výrobci izoglukózy usazenému ve Společenství se pro období uvedené v čl. 8 odst. 1 přiděluje základní kvóta.

Aniž je dotčeno použití odstavce 3, základní kvóta každého výrobce se rovná dvojnásobku jeho výroby v období od 1. listopadu 1978 do 30. dubna 1979, zjištěné na základě tohoto nařízení.

2.      Každému výrobci, kterému byla přidělena základní kvóta, se přiděluje také maximální kvóta, která se rovná jeho základní kvótě upravené koeficientem. Tento koeficient je koeficientem podle čl. 25 odst. 2 druhého pododstavce nařízení (EHS) č. 3330/74 pro období od 1. července 1979 do 30. června 1980.

3.      Základní kvóta určená podle odstavce 1 se případně upraví tak, aby maximální kvóta určená podle odstavce 2:

–       nebyla vyšší než 85 %

–       nebyla nižší než 65 %

roční technické výrobní kapacity daného výrobce.“ (neoficiální překlad)

15     Podle čl. 9 odst. 4 jsou základní kvóty, určené podle odstavců 1 až 3, přidělovány jednotlivě každému výrobci, jak je uvedeno v příloze II. Tato příloha, tvořící nedílnou součást článku 9, stanoví, že základní kvóta pro žalobkyni činí 15 887 tun.

16     Z toho vyplývá, že čl. 9 odst. 4 nařízení č. 1111/77 (ve znění článku 3 nařízení č. 1293/79) ve spojení s přílohou II uplatňuje kritéria uvedená v čl. 9 odst. 1 až 3 na každého dotčeného výrobce izoglukózy, kterému je přidělena, a který je tak bezprostředně a osobně dotčen. Nařízení č. 1293/79 je proto aktem, proti němuž mohou dotyční výrobci izoglukózy podat žalobu na neplatnost podle čl. 173 druhého pododstavce Smlouvy.

 K přípustnosti vedlejšího účastenství Parlamentu

17     Rada zpochybňuje možnost Parlamentu vstoupit na základě svého vlastního rozhodnutí do sporu projednávaného před Soudním dvorem jako vedlejší účastník. Podle Rady se toto právo vstoupit do řízení jako vedlejší účastník rovná právu žalobnímu, které podle ní Parlamentu v obecné systematice Smlouvy není přiznáno. V tomto ohledu Rada zejména podotýká, že článek 173 Smlouvy neuvádí Parlament mezi orgány, jež jsou oprávněny podávat žaloby na neplatnost, a že článek 20 statutu Soudního dvora neuvádí Parlament mezi orgány, jež předkládají vyjádření v rámci řízení o předběžných otázkách podle článku 177 Smlouvy.

18     Článek 37 statutu Soudního dvora stanoví, že:

„Členské státy a orgány Společenství mohou ve sporech předložených Soudnímu dvoru přistoupit k řízení.

Totéž právo má každá jiná osoba, která prokáže zájem na rozhodnutí sporu předloženého Soudnímu dovru s výjimkou sporů mezi členskými státy, sporů mezi orgány Společenství nebo sporů mezi členskými státy a orgány Společenství.

Návrhy obsažené v žádosti o přistoupení k řízení se omezí na podporu návrhů jedné ze stran sporu.“

19     První pododstavec tohoto článku tedy stanoví stejné právo na vstoupení do řízení jako vedlejší účastník všem orgánům Společenství. Výkon tohoto práva nelze jednomu z orgánů omezit, aniž by tím bylo dotčeno jeho rovné institucionální postavení zaručené Smlouvou, zejména pak čl. 4 odst. 1.

20     Rada podpůrně tvrdí, že i kdyby bylo třeba právo Parlamentu na vstoupení do řízení jako vedlejší účastník připustit, toto právo by záviselo na existenci právního zájmu. Takovýto zájem by byl bezpochyby předpokládán, avšak to by Soudnímu dvoru nebránilo případně přezkoumat jeho existenci. V projednávaném případě se Rada domnívá, že by toto přezkoumání vedlo Soudní dvůr k závěru, že Parlament nemá právní zájem na rozhodnutí sporu.

21     Tento argument je třeba zamítnout jako neslučitelný se stavbou článku 37 statutu Soudního dvora. Jestliže totiž čl. 37 druhý pododstavec statutu Soudního dvora stanoví, že jiné osoby než členské státy a orgány mohou ke sporu před Soudním dvorem přistoupit pouze tehdy, prokáží-li zájem na rozhodnutí sporu, právo na vstoupení do řízení jako vedlejší účastník, které orgánům Společenství, a tedy Parlamentu, přiznává čl. 37 první pododstavec.

 K porušení rovného zacházení

22     Jak připomenuto výše, Soudní dvůr ve svém výše uvedeném rozsudku ve věcech 103 a 145/77 určil, že nařízení č. 1111/77 porušuje obecnou zásadu rovnosti. Soudní dvůr totiž konstatoval, že přestože se výrobci cukru a izoglukózy nacházeli ve srovnatelném postavení, výrobcům izoglukózy byla uložena zjevně těžší zátěž. Na základě tohoto rozsudku Rada novelizovala nařízení č. 1111/77 nařízením č. 1293/79, které zavedlo pro izoglukózu systém kvót přímo vycházející z již zavedeného systému kvót pro výrobu cukru.

23     Žalobkyně tvrdí, že rovněž toto nové nařízení porušuje zásadu rovnosti. Domnívá se, že nařízení uplatňuje podobná pravidla na odlišné situace a že mezi oběma režimy zachovává rozdíly, jejichž důsledkem je nerovné zacházení ve stejných situacích.

24     Již samotná skutečnost, že žalobkyně uvádí oba předchozí argumenty najednou, svědčí o složitosti současné situace, v níž jsou trhy s cukrem a s izoglukózou srovnatelné, avšak nikoli stejné.

25     Pokud je Rada při provádění zemědělské politiky Společenství postavena před nutnost hodnotit složitou hospodářskou situaci, nevztahuje se její diskreční pravomoc pouze na povahu a rozsah přijímaných ustanovení, ale v určitém rozsahu také na zjišťování základních údajů zejména v tom smyslu, že může v případě potřeby vycházet z obecnějších, celkových zjištění. Při přezkoumání výkonu této pravomoci se musí soud omezit na přezkum, zda se Rada nedopustila zjevného pochybení či zneužití pravomoci, nebo zda dotčený orgán nepřekročil meze své posuzovací pravomoci.

26     Vzhledem k tomu, že výroba izoglukózy dále zvyšovala přebytky cukru a že Rada byla oprávněna postihnout toto odvětví restriktivními opatřeními, bylo věcí Rady v rámci zemědělské politiky přijmout veškerá opatření, která považovala za nezbytná, se zřetelem na podobnost a vzájemnou provázanost obou trhů, jakož i na zvláštnost trhu s izoglukózou.

27     To platí tím spíše, že Rada stála před citlivým úkolem vyplývajícím z důsledků výroby izoglukózy na cukernou politiku Společenství, v krátké době zavést přechodnou právní úpravu pro nově vzniklý a rychle se vyvíjející trh. Za těchto okolností není prokázáno, že Rada přijetím nařízení č. 1293/79 překročila meze své posuzovací pravomoci.

 K porušení zásady proporcionality

28     Podle žalobkyně je kvóta, jež jí byla přidělena přílohou II nařízení č. 1111/77, výrazně nedostatečná. Určení kvóty na základě výroby v období od 1. listopadu 1978 do 30. dubna 1979 nebere v úvahu ani sezónní výkyvy, ani skutečnost, že žalobkyně v tomto období rozsah výroby omezila kvůli nejistotě, jednak jaký režim bude Společenství uplatňovat po rozsudku Soudního dvora ve výše uvedených věcech, jednak jaký bude postoj francouzských orgánů, které povolily používání izoglukózy teprve vyhláškou ze dne 9. srpna 1979. Možná oprava kvót podle roční technické kapacity znevýhodňuje ty výrobce, kteří podobně jako žalobkyně odkládali nové investice na dobu, kdy se celá situace vyjasní. Tyto kvóty způsobily, že jakákoliv hospodářská soutěž se stala iluzorní.

29     Na tomto místě je třeba podotknout, že určování kvót založených na údajích za referenční období je v právu Společenství běžným a vhodným postupem pro kontrolování objemu výroby v určitém odvětví. Krom toho žalobkyně nijak nepodepřela své tvrzení, že omezila rozsah výroby. Rovněž je třeba poznamenat, že po vydání výše uvedeného rozsudku nelze tak jako tak vyměřit původně stanovený poplatek.

30     V každém případě nelze po Radě požadovat, aby brala v úvahu důvody, obchodní možnosti a vnitřní politiku jednotlivých výrobců, pokud přijímá opatření v obecném zájmu, která mají zabránit, aby nekontrolovaná výroba izoglukózy ohrožovala cukernou politiku Společenství.

31     Jelikož žalobkyně navíc kvótu, jež jí byla přidělena pro období odpovídající hospodářskému roku v odvětví cukru, plně nevyužila, nemůže se dovolávat omezení svých konkurenčních možností touto kvótou.

 K porušení podstatných formálních náležitostí

32     Žalobkyně i Parlament ve svém spise vedlejšího účastníka tvrdí, že Rada při přijímání nařízení č. 1111/77 v jeho pozměněném znění nedodržela konzultační postup stanovený v čl. 43 druhém pododstavci Smlouvy, takže toto nařízení musí být považováno za neplatné pro porušení podstatných formálních náležitostí.

33     Konzultace stanovená čl. 43 odst. 2 třetím pododstavcem, podobně jako další paralelní ustanovení Smlouvy, představuje prostředek, který Parlamentu umožňuje účinně se podílet na legislativním procesu Společenství. Tato pravomoc je stěžejním prvkem institucionální rovnováhy požadované Smlouvou. Na úrovni Společenství odráží, byť v omezeném rozsahu, základní demokratickou zásadu, podle které se lid účastní výkonu moci prostřednictvím voleného zastupitelského sboru. Náležitá konzultace Parlamentu v případech vymezených Smlouvou je tak podstatnou formální náležitostí, jejíž nedodržení způsobuje neplatnost dotyčného aktu.

34     V tomto ohledu je namístě upřesnit, že dodržení tohoto požadavku znamená vyjádření postoje Parlamentu; nelze tedy mít za to, že Rada tento požadavek splní tím, že si pouze vyžádá stanovisko. Rada tedy nesprávně uvedla konzultaci Shromáždění mezi právními východisky preambule nařízení č. 1293/79.

35     Rada nezpochybnila, že konzultace Parlamentu je podstatnou formální náležitostí. Tvrdí však, že splnění této náležitosti za okolností projednávaného případu znemožnil samotný Parlament svým jednáním, a proto se nyní nemůže dovolávat jejího porušení.

36     Aniž by byly dotčeny stěžejní otázky vznesené touto argumentací Rady, stačí v projednávaném případě konstatovat, že ke dni 25. června 1979, kdy bez stanoviska Shromáždění přijala nařízení č. 1293/79, kterým se mění nařízení č. 1111/77, nevyčerpala veškeré možnosti pro získání předběžného stanoviska Parlamentu. Rada zaprvé nepožádala o použití postupu v případě naléhavosti upraveného v jednacím řádu Parlamentu, ačkoli v jiných oblastech a u jiných návrhů nařízení této možnosti ve stejné době využila. Mimoto mohla Rada využít možnosti, kterou jí dává článek 139 Smlouvy, a požádat o svolání mimořádného zasedání Shromáždění, a to tím spíše, že na tuto možnost upozornilo předsednictvo Parlamentu dne 1. března a 10. května 1979.

37     Z toho vyplývá, že při neexistenci stanoviska Parlamentu, vyžadovaného článkem 43 Smlouvy, musí být nařízení č. 1293/79, kterým se mění nařízení č. 1111/77, zrušeno, aniž by tím byla dotčena pravomoc Rady po vydání tohoto rozsudku přijmout jakékoliv vhodné opatření v souladu s čl. 176 prvním pododstavcem Smlouvy.

 K nákladům řízení

38     Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.

39     Ani žalobkyně, ani vedlejší účastníci přitom nepožadovali, aby byla Radě uložena náhrada nákladů řízení. Z toho vyplývá, že ačkoliv Rada neměla ve věci úspěch, je namístě, aby každý z účastníků řízení nesl vlastní náklady řízení.

Z těchto důvodů

SOUDNÍ DVŮR

rozhodl takto:

1)      Nařízení č. 1293/79 (Úř. věst. L 162, s. 10, s opravou v Úř. věst. L 176, s. 37), kterým se mění nařízení č. 1111/77 (Úř. věst. L 134, s. 4), se zrušuje.

2)      Každý z účastníků řízení ponese vlastní náklady řízení.

Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 29. října 1980.

* Jednací jazyk: francouzština.