EUROOPA KOHTU OTSUS

21. juuni 1974(*)

Asutamisõigus

Kohtuasjas 2/74,

mille esemeks on Euroopa Kohtule EMÜ asutamislepingu artikli 177 alusel esitatud Belgia Conseil d’État’ eelotsusetaotlus nimetatud kohtus pooleliolevas menetluses järgmiste poolte vahel:

JeanReyners, õigusteaduste doktor, äriühingu nõukogu liige, elukoht: Woluwé-Saint-Lambert (Brüssel),

ja

Belgia riik, esindaja: justiitsminister,

menetlusse astuja:

Ordre national des avocats de Belgique,

eelotsuse tegemiseks EMÜ asutamislepingu artiklite 52 ja 55 tõlgendamise küsimuses seostatuna kuninga 24. augusti 1970. aasta dekreediga, millega advokaadikutse puhul tehti erand Code judiciaire’i artiklis 428 ette nähtud kodakondsuse tingimusest,

EUROOPA KOHUS,

koosseisus: president R. Lecourt, kodade esimehed A. M. Donner ja M.  Sørensen, kohtunikud R. Monaco, J. Mertens de Wilmars, P. Pescatore (ettekandja), H. Kutscher, C. Ó Dálaigh ja A. J. Mackenzie Stuart,

kohtujurist: H. Mayras,

kohtusekretär: A. Van Houtte,

on teinud järgmise

otsuse

[…]

Õiguslik käsitlus

1       21. detsembri 1973. aasta otsusega, mis saabus Euroopa Kohtu kantseleisse 9. jaanuaril 1974, esitas Belgia Conseil d’État EMÜ asutamislepingu artikli 177 alusel kaks EMÜ asutamislepingu artiklite 52 ja 55 tõlgendamise küsimust, mis käsitlesid asutamisõigust seoses advokaadi kutsealal tegutsemisega.

2       Need küsimused kerkisid üles hagimenetluse käigus, mille algatamise aluseks oli Madalmaade kodaniku esitatud hagi. Nimetatud kodanikul oli akadeemilist õigusharidust tõendav diplom, mis andis õiguse tegutseda Belgias advokaadina, kuid tal ei lubatud kõnealusel kutsealal oma kodakondsuse tõttu tegutseda tulenevalt kuninga 24. augusti 1970. aasta dekreedist, mis käsitleb advokaadi nimetust ja advokaadi kutsealal tegutsemist (Moniteur belge, 1970, lk 9060).

 EMÜ asutamislepingu artikli 52 tõlgendamine

3       Conseil d’État küsib, kas pärast üleminekuperioodi lõppemist on EMÜ asutamislepingu artikkel 52 „vahetult kohaldatav säte”, hoolimata sellest, et puuduvad asutamislepingu artikli 54 lõikes 2 ja artikli 57 lõikes 1 ette nähtud direktiivid.

4       Nii Belgia kui ka Iirimaa valitsus on enam-vähem ühesugustel põhjustel väitnud, et artiklil 52 ei ole sellist mõju.

5       Asutamisõigust käsitleva peatüki kontekstis, millele otseselt viidatakse sõnadega „allpool esitatud sätete kohaselt”, on valdkonna keerukuse tõttu esitatud selles artiklis vaid lihtne põhimõte, mille elluviimine oleneb tingimata reast täiendavatest, nii ühenduse kui ka siseriiklikest sätetest, mida näevad ette artiklid 54 ja 57.

6       Nende rakendusaktide jaoks asutamislepingus valitud vorm – „üldprogrammi” väljatöötamine, mida omakorda rakendavad direktiivid – kinnitavat seda, et artiklil 52 puudub vahetu õigusmõju.

7       Kohtud ei saa kasutada ühenduse ja liikmesriikide seadusandlikele organitele jäetud kaalutlusõigust.

8       Sisuliselt toetavad seda argumenti Ühendkuningriigi ja Luksemburgi valitsus, samuti Ordre national des avocats de Belgique, kes on põhikohtuasjas menetlusse astuja.

9       Põhikohtuasja hageja väidab omalt poolt, et tema juhtumil on tegemist lihtsalt kodakondsusel põhineva diskrimineerimisega, mille põhjustas asjaolu, et tema suhtes rakendati advokaadi kutsealale lubamisel tingimusi, mida Belgia kodanike suhtes ei kohaldata.

10     Selles osas on artikkel 52 selge ja täielik säte ning sellel saab olla vahetu õigusmõju.

11     Saksamaa valitsus, keda sisuliselt toetab Madalmaade valitsus, leiab 16. juuni 1966. aasta otsust kohtuasjas 57/65: Lütticke (EKL 1966, lk 293) tsiteerides, et sätted, mis panevad liikmesriikidele konkreetse tähtaja jooksul täidetava kohustuse, muutuvad vahetult kohaldatavaks, kui nimetatud tähtaja möödumisel ei ole kohustust täidetud.

12     Üleminekuperioodi lõppedes ei ole liikmesriikidel enam võimalik säilitada asutamisvabaduse piiranguid, sest sellest ajast alates on artikkel 52 sättena iseenesest õiguslikult täielik.

13     Neil asjaoludel oli artiklis 54 ette nähtud „üldprogrammil” ja direktiividel tähtsust üksnes üleminekuperioodi jooksul, kuna selle lõppedes oli asutamisvabadus täielikult saavutatud.

14     Hoolimata kahtlustest tõlgendatava sätte vahetu õigusmõju suhtes – seda nii asutamislepingu viidete tõttu „üldprogrammile” ja rakendusdirektiividele kui ka juba vastuvõetud liberaliseerimisdirektiivide sõnastuse tõttu, mis mitte igas suhtes ei vii täiesti võrdse kohtlemiseni –, leiab komisjon siiski, et artiklil 52 on vähemalt osaliselt vahetu õigusmõju selles osas, milles see spetsiaalselt keelab diskrimineerimise kodakondsuse alusel.

15     Ühenduse „põhimõtete” hulka kuuluv asutamislepingu artikkel 7 sätestab, et asutamislepingu kohaldamisalas, piiramata selle erisätteid, on „keelatud igasugune diskrimineerimine kodakondsuse alusel”.

16     Artikkel 52 näeb ette nimetatud üldsätte rakendamise asutamisõiguse valdkonnas.

17     Sõnad „allpool esitatud sätete kohaselt” viitavad asutamisõigust käsitlevale peatükile tervikuna ning järelikult tuleb tõlgendamisel lähtuda selle üldisest kontekstist.

18     Pärast sedastamist, et „üleminekuperioodi jooksul kaotatakse järk-järgult piirangud, mis kitsendavad liikmesriigi kodaniku asutamisvabadust teise liikmesriigi territooriumil”, väljendatakse artiklis 52 põhimõtet, millest kõnealuse valdkonna puhul juhinduda, sätestades, et asutamisõigus hõlmab õigust alustada ja jätkata tegutsemist füüsilisest isikust ettevõtjana „neil tingimustel, mida oma kodanike jaoks sätestab selle riigi õigus, kus niisugune asutamine toimub”.

19     Nimetatud eesmärgi järkjärguliseks saavutamiseks üleminekuperioodi jooksul näeb artikkel 54 ette, et nõukogu töötab välja „üldprogrammi” ja annab nimetatud programmi rakendamiseks direktiive asutamisvabaduse saavutamiseks mitmel käsitletaval tegevusalal.

20     Lisaks neile liberaliseerimismeetmetele näeb artikkel 57 ette direktiivid, mis peavad tagama diplomite, tunnistuste ja muude kvalifikatsioonitõendite vastastikuse tunnustamise ning üldiselt nende õigusnormide kooskõlastamise, mis käsitlevad tegevuse alustamist ja jätkamist füüsilisest isikust ettevõtjana.

21     Eeltoodust nähtub, et asutamisõigust käsitleva peatüki süsteemis on asutamislepinguga ette nähtud „üldprogramm” ja direktiivid mõeldud täitma kaht ülesannet: esiteks, kõrvaldada üleminekuperioodi jooksul asutamisvabaduse saavutamise takistused, ja teiseks, kehtestada liikmesriikides õigusnormid, mis võimaldaksid nimetatud vabadust tegelikult kasutada, et aidata kaasa majanduslikule ja sotsiaalsele läbipõimumisele ühenduses füüsilisest isikust ettevõtjana tegutsemise vallas.

22     Kõnealusele teisele eesmärgile viitavad esiteks teatavad artikli 54 lõike 3 sätted, mis käsitlevad liikmesriikide pädevate asutuste vahelist koostööd ning haldusmenetluste ja -tavade kohandamist, ning teiseks artikli 57 sätted.

23     Artikli 52 sätete mõju üle tuleb otsustada kõnealuse süsteemi raames.

24     Oma kodanikega võrdse kohtlemise põhimõte on üks ühenduse põhilisi õigusnorme.

25     Asutamisriigis oma kodanike suhtes kohaldatavatele õigusnormidele viitavana on see põhimõte oma olemuselt selline, et kõigi teiste liikmesriikide kodanikel on põhimõtteliselt võimalik sellele otseselt tugineda.

26     Sätestades, et asutamisvabadus tuleb saavutada üleminekuperioodi lõpuks, kehtestab artikkel 52 sellega kohustuse saavutada täpne tulemus; selle kohustuse täitmist pidanuks hõlbustama järkjärguliste meetmete programmi rakendamine, olemata siiski kohustuse täitmise eelduseks.

27     Asjaolu, et kõnealusest järkjärgulisusest ei peetud kinni, ei puuduta kohustust ennast pärast selle täitmise tähtaja möödumist.

28     Niisugune tõlgendus on kooskõlas asutamislepingu artikli 8 lõikega 7, mille kohaselt üleminekuperioodi lõpp on viimane tähtpäev, milleks peavad olema jõustunud kõik kavandatud eeskirjad ja rakendatud kõik ühisturu loomiseks vajalikud meetmed.

29     Sellise õigusmõju eitamiseks ei saa tugineda asjaolule, et nõukogu ei ole andnud artiklites 54 ja 57 ette nähtud direktiive, ega asjaolule, et teatavad tegelikult antud direktiivid ei taga täielikult artiklis 52 nõutud mittediskrimineerimist.

30     Pärast üleminekuperioodi lõppemist on asutamisõigust käsitlevas peatükis ette nähtud direktiivid muutunud ülearuseks oma kodanikega võrdse kohtlemise põhimõtte rakendamise seisukohalt, sest nimetatud põhimõte on alates sellest ajast tagatud asutamislepinguga ning sellel on vahetu õigusmõju.

31     Nimetatud direktiivid pakuvad siiski veel huvi, sest need kajastavad asutamisvabaduse tõhusat kasutamist hõlbustama mõeldud meetmete olulist kohaldamisala.

32     Esitatud küsimusele tuleb seega vastata, et alates üleminekuperioodi lõppemisest on asutamislepingu artikkel 52 vahetult kohaldatav säte, hoolimata asutamislepingu artikli 54 lõikes 2 ja artikli 57 lõikes 1 ette nähtud direktiivide puudumisest konkreetses valdkonnas.

 EMÜ asutamislepingu artikli 55 esimese lõigu tõlgendamine

33     Conseil d’État on palunud ka määratleda, mida tähendab artikli 55 esimese lõigu väljend „tegevus, mis selles riigis on kas või ajutiselt seotud avaliku võimu teostamisega”.

34     Täpsemalt on küsimus selles, kas niisuguse kutseala puhul nagu advokaadi kutseala on asutamisõigust käsitleva peatüki kohaldamisalast välja arvatud ainult selline kutsealane tegevus, mis on seotud avaliku võimu teostamisega, või on kogu kutseala sealt välja arvatud asjaolu tõttu, et sellesse kuulub kõnealuse võimu teostamisega seotud tegevus.

35     Luksemburgi valitsus ja Ordre national des avocats de Belgique leiavad, et kogu advokaadi kutseala on asutamisõigust käsitlevate lepingusätete kohaldamisalast välja arvatud, kuna see on lahutamatult seotud õigusemõistmisega.

36     Nimetatud olukord tuleneb nii advokatuuri õiguslikust korraldusest, mis hõlmab rangeid advokatuuri astumise ja distsipliinitingimusi, kui ka advokaadi täidetavatest ülesannetest kohtumenetluse käigus, millest tema osavõtt on enamasti kohustuslik.

37     See tegevus, mille tõttu advokaat kuulub lahutamatult õigusemõistmise juurde, on terviklik ning seda ei saa osadeks jagada.

38     Omalt poolt leiab põhikohtuasja hageja, et avaliku võimu teostamisega võivad olla seotud vaid teatavad advokaadi kutsetoimingud ning seetõttu kuuluvad ainult need artiklis 55 ette nähtud asutamisvabaduse erandi alla.

39     Saksamaa, Belgia, Ühendkuningriigi, Iirimaa ja Madalmaade valitsus ning komisjon peavad artiklis 55 sätestatud erandit piirduvaks vaid sellise asjassepuutuvate eri kutsealade juurde kuuluva tegevusega, mis on tegelikult seotud avaliku võimu teostamisega, tingimusel et kutsealal tavalise tegutsemise korral on kõnealune tegevus sellest lahutatav.

40     Nimetatud valitsuste arvamused lahknevad siiski selles osas, missugune on selle tegevuse laad, mille puhul ei kohaldata asutamisvabaduse põhimõtet, kuivõrd advokaadi kutseala korraldus on liikmesriigiti erinev.

41     Saksamaa valitsus leiab eelkõige, et kuna advokaadi osalemine on teatavates kohtumenetlustes – eriti kriminaalõiguslikes või avaliku õiguse asjades – kohustuslik, on advokaadi kutseala ja kohtuvõimu teostamine sedavõrd tihedalt seotud, et vähemalt suur osa nimetatud kutsealast peaks kuuluma asutamisvabaduse erandi alla.

42     Artikli 55 esimese lõigu tingimuste järgi ei kohaldata asutamisvabadust käsitleva peatüki sätteid „liikmesriigis tegevuse puhul, mis selles riigis on kas või ajutiselt seotud avaliku võimu teostamisega”.

43     Pidades silmas asutamisvabaduse ja oma kodanikega võrdse kohtlemise põhimõtte keskset kohta asutamislepingu süsteemis, ei saa artikli 55 esimese lõiguga lubatud erandeid kohaldada laiemalt kui eesmärgil, milleks nimetatud erandnorm on asutamislepingusse võetud.

44     Juhul kui avaliku võimu teostamise sisuks olevad ülesanded on seotud artiklis 52 osutatud füüsilisest isikust ettevõtja tegevusega, peab artikli 55 esimene lõik võimaldama liikmesriikidel takistada mittekodanikel selliste ülesannete täitmist.

45     Nimetatud eesmärgi saavutamiseks piisab täiesti sellest, kui kõnealustele isikutele ei ole lubatud vaid selline tegevus, mis on otseselt ja eriomaselt seotud avaliku võimu teostamisega.

46     Artikliga 55 lubatud erandi laiendamine kogu kutsealale oleks võimalik vaid juhul, kui vaadeldav tegevus on vastava kutsealaga sellisel viisil seotud, et asutamisvabaduse tõttu peaks asjassepuutuv liikmesriik lubama mittekodanikel kas või ajutiselt täita avaliku võimu teostamisega seotud ülesandeid.

47     Selline laiendamine ei ole aga võimalik juhul, kui iseseisva kutseala raames on avaliku võimu teostamisega seotud ülesanded lahutatavad kutsealasest tegevusest kui tervikust.

48     Kuna artikli 57 alusel ei ole antud direktiive advokaadi kutseala käsitlevate siseriiklike normide ühtlustamiseks, on sellel kutsealal tegutsemine jätkuvalt reguleeritud liikmesriikide õigusega.

49     Artikli 55 esimese lõiguga ette nähtud asutamisvabaduse erandite võimalikku kohaldamist tuleks seetõttu hinnata iga liikmesriigi puhul eraldi, võttes arvesse selle kutseala korraldust ja sellel tegutsemist reguleerivaid siseriiklikke sätteid.

50     Sellise hindamise korral tuleb siiski arvesse võtta, et artikkel 55 näeb lubatavate asutamisvabaduse erandite puhul ette ühenduse määratud piirid, et vältida asutamislepingu kasuliku mõju kaotamist liikmesriigi ühepoolsete sätetega.

51     Kutsealane tegevus, mille juurde kuulub regulaarne ja süsteemisisene suhtlemine kohtuga – kaasa arvatud kohustuslik osalemine kohtu tegevuses –, ei ole sellepärast veel seotud avaliku võimu teostamisega.

52     Advokaadi kutseala tüüpilisemaid tegevusi, nagu nõustamine ja õigusabi, samuti poolte esindamine ja kaitsmine kohtus, ei saa pidada seotuks avaliku võimu teostamisega, ka mitte juhul, kui advokaadi osalemine või abi on kohustuslik või selle suhtes kehtib seaduse alusel ainuõigus.

53     Kirjeldatud tegevus ei mõjuta kohtu kaalutlusõigust ega kohtuvõimu vaba teostamist.

54     Seetõttu tuleb esitatud küsimusele vastata, et artikli 55 esimeses lõigus ette nähtud asutamisvabaduse erand peab piirduma nende artiklis 52 viidatud tegevustega, mis on otseselt ja eriomaselt seotud avaliku võimu teostamisega.

55     Advokaadi kutseala puhul ei vasta sellisele kirjeldusele mingil juhul sellised tegevused nagu nõustamine ja õigusabi või poolte esindamine ja kaitsmine kohtus, ka mitte juhul, kui nimetatud tegevus on kohustuslik või selle suhtes kehtib seaduse alusel ainuõigus.

 Kohtukulud

56     Euroopa Kohtule märkusi esitanud Belgia Kuningriigi valitsuse, Saksamaa Liitvabariigi valitsuse, Iirimaa valitsuse, Luksemburgi Suurhertsogiriigi valitsuse, Madalmaade Kuningriigi valitsuse, Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigi valitsuse ning Euroopa Ühenduste Komisjoni kohtukulusid ei hüvitata.

57     Et põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus Belgia Conseil d’État’s poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse nimetatud kohus.

Esitatud põhjendustest lähtudes

EUROOPA KOHUS

vastuseks küsimustele, mis talle 21. detsembri 1973. aasta otsusega esitas Belgia Conseil d’État, section administration, troisième chambre, otsustab:

1.      Pärast üleminekuperioodi lõppemist on asutamislepingu artikkel 52 vahetult kohaldatav säte, hoolimata asutamislepingu artikli 54 lõikes 2 ja artikli 57 lõikes 1 ette nähtud direktiivide puudumisest konkreetses valdkonnas.

2.      Artikli 55 esimeses lõigus ette nähtud asutamisvabaduse erandit võib kohaldada vaid nende artikli 52 esimeses lõigus osutatud tegevuste suhtes, mis on otseselt ja eriomaselt seotud avaliku võimu teostamisega; advokaadi kutseala puhul ei saa niiviisi kirjeldada selliseid tegevusi nagu nõustamine ja õigusabi või poolte esindamine ja kaitsmine kohtus, isegi mitte juhul, kui nimetatud tegevus on kohustuslik või selle suhtes kehtib seaduse alusel ainuõigus.

Kuulutatud avalikul kohtuistungil 21. juunil 1974 Luxembourgis.

* Kohtumenetluse keel: prantsuse.