EUROOPA KOHTU OTSUS

19. november 1991(*)

Direktiivi üle võtmata jätmine – Liikmesriigi vastutus

Liidetud kohtuasjades C-6/90 ja C-9/90,

mille esemeks on Euroopa Kohtule EMÜ asutamislepingu artikli 177 alusel esitatud Pretura di Vicenza (Itaalia) eelotsusetaotlus (kohtuasjas C‑6/90) ja Pretura di Bassano del Grappa (Itaalia) eelotsusetaotlus (kohtuasjas C‑9/90) nimetatud kohtutes pooleliolevates asjades järgmiste poolte vahel:

Andrea Francovich

ja

Itaalia Vabariik

ning

Danila Bonifaci jt

ja

Itaalia Vabariik,

eelotsuse tegemiseks EMÜ asutamislepingu artikli 189 kolmanda lõigu ja nõukogu 20. oktoobri 1980. aasta direktiivi 80/987/EMÜ töötajate kaitset tööandja maksejõuetuse korral käsitlevate liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise kohta (EÜT L 283, lk 23) tõlgendamise kohta,

EUROOPA KOHUS,

koosseisus: president O. Due, kodade esimehed Sir Gordon Slynn, R. Joliet, F. A. Schockweiler, F. Grévisse ja P. J. G. Kapteyn, kohtunikud G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodríguez Iglesias, M. Díez de Velasco ja M. Zuleeg,

kohtujurist: J. Mischo,

kohtusekretär: vanemametnik D. Louterman,

arvestades kirjalikke märkusi, mille esitasid:

–       Andrea Francovich ja Danila Bonifaci jt, esindajad: advokaadid Claudio Mondin, Aldo Campesan ja Alberto dal Ferro, Vicenza,

–       Itaalia valitsus, esindaja: riiklik esindaja Oscar Fiumara,

–       Madalmaade valitsus, esindaja: välisministeeriumi peasekretär B. R. Bot,

–       Ühendkuningriigi valitsus, esindaja: J. E. Collins, Treasury Solicitor’s Department, keda abistas M. Richard Plender, QC,

–       Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: õigustalituse ametnikud Giuliano Marenco ja Karen Banks,

arvestades kohtuistungi ettekannet,

olles 27. veebruari 1991. aasta kohtuistungil ära kuulanud Andrea Francovichi ja Daniela Bonifaci, Itaalia valitsuse, Ühendkuningriigi valitsuse, Saksamaa valitsuse (esindaja: advokaat Jochim Sedemund, Köln) ja komisjoni suulised märkused,

olles 28. mai 1991. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,

on teinud järgmise

otsuse

1       9. juuli ja 30. detsembri 1989. aasta määrustega, mis saabusid Euroopa Kohtusse vastavalt 8. jaanuaril ja 15. jaanuaril 1990, esitasid Pretura di Vicenza (kohtuasjas C-6/90) ja Pretura di Bassano del Grappa (kohtuasjas C‑9/90) EMÜ asutamislepingu artikli 177 alusel eelotsuse küsimused EMÜ asutamislepingu artikli 189 kolmanda lõigu ja nõukogu 20. oktoobri 1980. aasta direktiivi 80/987/EMÜ töötajate kaitset tööandja maksejõuetuse korral käsitlevate liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise kohta (EÜT L 283, lk 23) tõlgendamise kohta.

2       Need küsimused kerkisid üles menetluste käigus, mille Andrea Francovich ning Danila Bonifaci ja teised (edaspidi „hagejad”) algatasid Itaalia Vabariigi vastu.

3       Direktiivi 80/987 eesmärk on tagada töötajatele tööandja maksejõuetuse korral kaitse alammäär ühenduse õiguse alusel, ilma et see piiraks liikmesriikides kehtivate soodsamate sätete kohaldamist. Sel eesmärgil on direktiivis sätestatud eelkõige rahuldamata palganõuete rahuldamise eritagatised.

4       Artikliga 11 nõuti liikmesriikidelt direktiivi järgimiseks vajalike õigus- ja haldusnormide jõustamist tähtaja jooksul, mis möödus 23. oktoobril 1983. Itaalia Vabariik seda kohustust ei täitnud ning 2. veebruari 1989. aasta otsusega kohtuasjas 22/87: komisjon v. Itaalia (EKL 1989, lk 143) tuvastas Euroopa Kohus liikmesriigi kohustuste rikkumise Itaalia Vabariigi poolt.

5       A. Francovich, põhikohtuasja pool kohtuasjas C-6/90, oli töötanud Vicenza äriühingus CDN Elettronica SnC, kuid oli oma palgast saanud ainult juhuslikke makseid. Seetõttu algatas ta menetluse Pretura di Vicenza’s, kes mõistis kostjalt välja ligi 6 miljonit Itaalia liiri. Täitmismenetluse käigus tuli Tribunale di Vicenza kohtutäituril koostada protokoll vara puudumise kohta. Seejärel tugines A. Francovich õigusele saada Itaalia riigilt direktiivis 80/987 ettenähtud tagatisi või nende asemel hüvitist.

6       Kohtuasjas C-9/90 esitasid D. Bonifaci ja veel 33 töötajat hagiavalduse Pretura di Bassano del Grappa’le, väites, et nad on töötanud äriühingus Gaia Confezioni Srl, mille pankrot kuulutati välja 5. aprillil 1985. Töösuhete lõppemise ajal oli hagejatel üle 253 miljoni liiri suurune nõue, mida äriühingu pankrotimenetluses tunnustati. Rohkem kui viis aastat pärast pankroti väljakuulutamist ei olnud neile midagi makstud ja pankrotihaldur ütles neile, et isegi nende nõuete osaline rahuldamine on täiesti ebatõenäoline. Seejärel esitasid hagejad hagi Itaalia Vabariigi vastu ja nõudsid, et arvestades riigi kohustust rakendada 23. oktoobrist 1983 direktiivi 80/987, mõistetaks talt hagejate kasuks välja nende saamata jäänud palk vähemalt viimase kolme kuu eest või kohustatakse teda maksma selle asemel hüvitist.

7       Neil asjaoludel esitasid siseriiklikud kohtud Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused, mis olid kummalgi juhul ühesugused:

„1.      Kas ühenduse kehtiva õiguse kohaselt on üksikisikul, keda on kahjustanud direktiivi 80/987 rakendamata jätmine liikmesriigis – ning see rakendamata jätmine on tuvastatud Euroopa Kohtu otsusega –, õigus nõuda riigilt kõnealuse direktiivi piisavalt täpsete ja tingimusteta sätete täitmist, tuginedes kohustused täitmata jätnud liikmesriigi vastu vahetult ühenduse õigusele, et saada tagatisi, mida riik oleks pidanud andma, ja igal juhul nõuda sellise kahju hüvitamist, mida on kantud seoses sätetega, mille suhtes seda õigust ei kohaldata?

2.      Kas nõukogu direktiivi 80/987 artiklite 3 ja 4 sätteid tuleb tõlgendada nii, et kui riik ei ole kasutanud artikli 4 kohast võimalust piirata vastutust, on riik kohustatud rahuldama töötajate nõuded artikli 3 kohaselt?

3.      Kui küsimuse nr 2 vastus on eitav, palutakse Euroopa Kohtul sedastada, milline on miinimumtagatis, mille riik peab andma direktiivi 80/987 kohaselt selleks õigustatud töötajale tagamaks, et kõnealusele töötajale väljamaksmisele kuuluvat palgaosa võib käsitada direktiivi täitmisena.”

8       Põhikohtuasja faktiliste asjaolude, menetluse käigu ja Euroopa Kohtule esitatud kirjalike seisukohtade täielikuma ülevaate võib leida kohtuistungi ettekandest. Neid toimiku materjale korratakse allpool üksnes Euroopa Kohtu arutluskäigu seisukohast vajalikus ulatuses.

9       Siseriiklike kohtute esimene küsimus tõstatab kaks probleemi, mida tuleks käsitleda eraldi. Esiteks puudutab see töötajate õigusi määratlevate direktiivi sätete vahetut õigusmõju ja teiseks selle vastutuse olemasolu ja ulatust, mida riik kannab ühenduse õigusest tulenevate kohustuste rikkumisega tekitatud kahju eest.

 Töötajate õigusi määratlevate direktiivi sätete vahetu õigusmõju

10     Siseriiklike kohtute esimese küsimuse esimese osaga püütakse teada saada, kas töötajate õigusi määratlevaid direktiivi sätteid tuleb tõlgendada nii, et asjaomased isikud saavad tugineda neile õigustele riigi vastu siseriiklikes kohtutes, kui ettenähtud tähtaja jooksul ei ole rakendusmeetmeid võetud.

11     Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei saa liikmesriik, kes ei võtnud tähtaegselt direktiivis sätestatud rakendusmeetmeid, kaitsta end üksikisikute vastu asjaoluga, et ta ise ei ole täitnud direktiivist tulenevaid kohustusi. Kõigil juhtudel, mil direktiivi sätted tunduvad sisu poolest olevat tingimusteta ja piisavalt täpsed, võib nendele sätetele tugineda mis tahes siseriikliku sätte vastu, mis on direktiiviga vastuolus, kui rakendusmeetmeid ei ole tähtaegselt võetud, samuti juhul, kui need sätted määratlevad õigusi, millele üksikisikutel on võimalus riigi vastu tugineda (19. jaanuari 1982. aasta otsus kohtuasjas 8/81: Becker, EKL 1982, lk 53, punktid 24 ja 25).

12     Seetõttu on vaja uurida, kas töötajate õigusi määratlevad direktiivi 80/987 sätted on tingimusteta ja piisavalt täpsed. Arvesse tuleb võtta kolme aspekti: nendes sätetes ette nähtud tagatist saama õigustatud isikute kindlaksmääramine, kõnealuse tagatise sisu ja tagatise andmise eest vastutava isiku kindlaksmääramine. Siinkohal kerkib eelkõige küsimus, kas riiki saab pidada tagatise andmise eest vastutavaks seetõttu, et ta ei võtnud ettenähtud tähtaja jooksul vajalikke rakendusmeetmeid.

13     Kõigepealt tuleb tagatist saama õigustatud isikute kindlaksmääramise kohta märkida, et artikli 1 lõike 1 järgi kohaldatakse direktiivi töölepingust või töösuhtest tulenevate töötaja nõuete suhtes tööandja vastu, kes on artikli 2 lõikes 1 määratletud tähenduses maksejõuetu, kusjuures viimati nimetatud sättes määratletakse asjaolud, mille esinemisel tuleb tööandja lugeda maksejõuetuks. Artikli 2 lõige 2 viitab mõistete „töötaja” ja „tööandja” puhul siseriiklikus õiguses esitatud määratlustele. Lõpetuseks sätestatakse artikli 1 lõikes 2, et liikmesriigid võivad erandkorras ja teatavatel tingimustel direktiivi lisas loetletud teatud töötajate kategooriate nõuded direktiivi reguleerimisalast välja arvata.

14     Need sätted on piisavalt täpsed ja tingimusteta selleks, et siseriiklikud kohtud saaksid otsustada, kas isikut tuleks pidada direktiivi alusel soodustatud isikuks. Siseriiklikul kohtul on vaja üksnes veenduda, et asjaomane isik on siseriikliku õiguse kohaselt töötaja ja et teda ei ole direktiivi reguleerimisalast artikli 1 lõike 2 ja I lisa kohaselt välja arvatud (sellise väljaarvamise tingimuste kohta vt eespool viidatud 2. veebruari 1989. aasta otsus kohtuasjas 22/87: komisjon v. Itaalia, punktid 18–23, ja 8. novembri 1990. aasta otsus kohtuasjas C-53/88: komisjon v. Kreeka, EKL 1990, lk I-3917, I-5409, I-3931, punktid 11–26), ning seejärel kindlaks teha, kas esineb mõni direktiivi artiklis 2 ettenähtud maksejõuetuse olukord.

15     Tagatise sisu suhtes sätestatakse direktiivi artiklis 3, et tuleb võtta meetmeid, tagamaks töölepingutest või töösuhetest tulenevate töötasuga seotud rahuldamata nõuete väljamaksmine liikmesriigi määratud kuupäevale eelnenud ajavahemiku eest, kusjuures liikmesriik võib valida ühe kolmest võimalusest: a) tööandja maksejõuetuse tekkimise kuupäev; b) kuupäev, mil asjaomane töötaja sai teate vallandamise kohta tööandja maksejõuetuse tõttu; c) tööandja maksejõuetuse tekkimise kuupäev või kuupäev, mil lõpetati asjaomase töötaja tööleping või töösuhe tööandja maksejõuetuse tõttu.

16     Olenevalt oma valikust on liikmesriigil artikli 4 lõigete 1 ja 2 alusel võimalus piirata maksmiskohustust vastavalt kas kolmekuulise või kaheksanädalase ajavahemikuga, mis on arvutatud kõnealuses artiklis sätestatud korras. Lõpetuseks sätestatakse artikli 4 lõikes 3, et liikmesriigid võivad kehtestada vastutuse ülemmäära, et vältida direktiivi sotsiaalset eesmärki ületavate summade maksmist. Selle võimaluse kasutamisel peavad liikmesriigid teatama komisjonile ülemmäära kindlaksmääramise viisidest. Lisaks sellele sätestatakse artiklis 10, et direktiiv ei mõjuta liikmesriikide võimalust võtta vajalikke meetmeid kuritarvituste vältimiseks, eelkõige keelduda vastutusest või vähendada seda teatavatel asjaoludel.

17     Seega annab direktiivi artikkel 3 liikmesriikidele vabaduse määrata kuupäev, millest alates tuleb tagada nõuete rahuldamine. Nagu Euroopa Kohtu praktikast siiski kaudselt tuleneb (4. detsembri 1986. aasta otsus kohtuasjas 71/85: FNV, EKL 1986, lk 3855, ja 23. märtsi 1987. aasta otsus kohtuasjas 286/85: McDermott ja Cotter, EKL 1987, lk 1453, punkt 15), ei välista liikmesriigi õigus – valida direktiiviga ettenähtud tulemuse saavutamiseks mitme võimaliku vahendi vahel – üksikisikute jaoks võimalust tugineda siseriiklikes kohtutes õigustele, mille sisu saab ainuüksi direktiivi sätete põhjal piisava täpsusega kindlaks määrata.

18     Käesoleval juhul on kõnealuse direktiiviga ettenähtud tulemuseks tagatis, et tööandja maksejõuetuse korral makstakse välja töötajate rahuldamata nõuded. Asjaolu, et artikkel 3 ja artikli 4 lõiked 1 ja 2 annavad liikmesriikidele teatava kaalutlusruumi selle tagatise kindlaksmääramise viiside ja suuruse piiramise osas, ei mõjuta nõutava tulemuse täpset ja tingimusteta laadi.

19     Nagu komisjon ja hagejad on märkinud, on direktiiviga ettenähtud miinimumtagatis võimalik kindlaks määrata, võttes aluseks kuupäeva, mille valimisega kaasneb vastutus, mis on garantiiasutuse jaoks kõige vähem koormav. See kuupäev on tööandja maksejõuetuse tekkimise kuupäev, sest kaks muud kuupäeva – kuupäev, mil töötaja sai teate oma vallandamise kohta ja töölepingu või -suhte lõpetamise kuupäev – saabuvad artiklis 3 sätestatud tingimuste kohaselt kindlasti pärast maksejõuetuse tekkimist, määratledes seega pikema ajavahemiku, mille suhtes tuleb tagada nõuete rahuldamine.

20     Artikli 4 lõike 2 kohane võimalus tagatist piirata ei muuda võimatuks miinimumtagatise kindlaksmääramist. Kõnealuse artikli sõnastusest tuleneb, et liikmesriikidel on võimalus piirata töötajatele antavaid tagatisi teatavate artiklis 3 nimetatud kuupäevale eelnenud ajavahemikega. Need ajavahemikud on kinnitatud artiklis 3 sätestatud kolmest kuupäevast iga kuupäeva suhtes, mistõttu on alati võimalik kindlaks määrata, kui palju liikmesriik oleks saanud vähendada direktiiviga ettenähtud tagatist sõltuvalt kuupäevast, mille ta oleks direktiivi ülevõtmise korral valinud.

21     Artikli 4 lõike 3 puhul, mille kohaselt liikmesriigid võivad seada vastutuse ülemmäära, et vältida direktiivi sotsiaalset eesmärki ületavate summade väljamaksmist, ja artikli 10 puhul, milles sätestatakse, et direktiiv ei mõjuta liikmesriikide võimalust võtta kuritarvituste vältimiseks vajalikke meetmeid, tuleks silmas pidada, et direktiivi ülevõtmise kohustust rikkunud liikmesriik ei või eirata direktiiviga üksikisikute jaoks loodud õigusi, tuginedes tagatise suuruse piiramise võimalusele, mida ta oleks saanud kasutada, kui ta oleks võtnud direktiivi rakendamiseks vajalikud meetmed (vt seoses samalaadse võimalusega, mis käsitleb kuritarvituste vältimist maksunduses, 19. jaanuari 1982. aasta otsus kohtuasjas 8/81: Becker, EKL 1982, lk 53, punkt 34).

22     Seetõttu tuleb olla seisukohal, et kõnealused sätted on tagatise sisu osas tingimusteta ja piisavalt täpsed.

23     Lõpetuseks sätestatakse direktiivi artiklis 5 tagatise andmise eest vastutava isiku kohta, et:

„Liikmesriigid sätestavad üksikasjalikud eeskirjad garantiiasutuste organiseerimise, rahastamise ja töö kohta, järgides eelkõige järgmisi põhimõtteid:

a)      garantiiasutuste vara ei sõltu tööandja käibekapitalist ning sellele ei või pöörata sissenõuet tööandja maksejõuetuse menetluse käigus;

b)      tööandjad osalevad garantiiasutuste rahastamises, kui riigiasutused ei kata seda täies ulatuses;

c)      garantiiasutuste vastutus ei sõltu sellest, kas rahastamiskohustus on täidetud või mitte.”

24     On väidetud, et kuna direktiiviga nähakse ette võimalus, et riigiasutused võivad garantiiasutusi rahastada täies ulatuses, on vastuvõetamatu, et liikmesriik võiks kõrvaldada direktiivi mõju, väites, et ta oleks saanud nõuda temal lasuvate rahaliste kohustuste osalist või täielikku kandmist muudelt isikutelt.

25     Seda väidet ei saa toetada. Direktiivi sõnastusest nähtub, et liikmesriigilt nõutakse asjakohase institutsioonilise tagatissüsteemi korraldamist. Artikli 5 alusel on liikmesriigil garantiiasutuste organiseerimise, töö ja rahastamise osas lai kaalutlusruum. Komisjoni osutatud asjaolu, et direktiiviga nähakse ühe võimalusena ette, et sellist süsteemi võivad täies ulatuses rahastada riigiasutused, ei tähenda, et riiki saab pidada rahuldamata nõuete eest vastutavaks isikuks. Maksekohustus on garantiiasutustel ja üksnes kasutades oma tagatissüsteemi korraldamise õigust võib riik sätestada, et garantiiasutusi rahastavad täies ulatuses riigiasutused. Sellisel juhul võtab riik endale kohustuse, mis põhimõtteliselt ei ole tema kohustus.

26     Seega, kuigi kõnealuse direktiivi sätted on tagatist saama õigustatud isikute piiritlemise ja selle tagatise sisu osas piisavalt täpsed ja tingimusteta, ei ole need elemendid piisavad selleks, et üksikisikutel oleks võimalik neile sätetele siseriiklikes kohtutes tugineda. Esiteks ei täpsusta need sätted tagatise andmise eest vastutavat isikut ja teiseks ei saa riiki pidada vastutavaks isikuks üksnes seetõttu, et ta ei ole ülevõtmismeetmeid võtnud ettenähtud tähtaja jooksul.

27     Seetõttu tuleb esimese küsimuse esimesele osale vastata, et töötajate õigusi määratlevaid direktiivi 80/987 sätteid tuleb tõlgendada nii, et asjaomased isikud ei saa tugineda neile õigustele riigi vastu siseriiklikes kohtutes, kui ettenähtud tähtaja jooksul ei ole rakendusmeetmeid võetud.

 Riigi vastutus ühenduse õigusest tulenevate kohustuste rikkumisega tekitatud kahju eest

28     Esimese küsimuse teise osaga püüab siseriiklik kohus kindlaks teha, kas liikmesriik on kohustatud direktiivi 80/987 üle võtmata jätmisega üksikisikutele tekitatud kahju hüvitama.

29     Siseriiklik kohus tõstatab küsimuse sellise vastutuse olemasolust ja ulatusest, mida riik kannab ühenduse õigusest tulenevate kohustuste rikkumisega tekitatud kahju eest.

30     Seda küsimust tuleb käsitleda asutamislepingu üldist süsteemi ja selle põhimõtteid silmas pidades.

A –  Riigi vastutuse põhimõte

31     Kõigepealt tuleb meenutada, et EMÜ asutamisleping on loonud omaenda õiguskorra, mis on muutunud liikmesriikide õigussüsteemide lahutamatuks osaks ja mida nende kohtud on kohustatud kohaldama ning mille subjektide hulka ei kuulu mitte ainult liikmesriigid, vaid ka nende kodanikud, ning ühenduse õigus mitte ainult ei kohusta üksikisikuid, vaid on kavandatud andma neile ka õigusi, mis saavad osaks neile kuuluvate õiguste kogumist; kõnealused õigused ei teki mitte üksnes siis, kui need on sõnaselgelt antud asutamislepinguga, vaid ka kohustuste tõttu, mille asutamisleping paneb selgelt määratletud viisil nii üksikisikutele kui ka liikmesriikidele ning ühenduse institutsioonidele (vt 5. veebruari 1963. aasta otsus kohtuasjas 26/62: Van Gend en Loos, EKL 1963, lk 3, ja 15. juuli 1964. aasta otsus kohtuasjas 6/64: Costa, EKL 1964, lk 1141).

32     Veel tuleb meenutada, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peavad siseriiklikud kohtud, kelle ülesanne on ühenduse õigusnormide kohaldamine oma pädevuse piires, tagama nende normide täieliku õigusmõju ja kaitsma õigusi, mis nendega antakse üksikisikutele (vt eelkõige 9. märtsi 1978. aasta otsus kohtuasjas 106/77: Simmenthal, EKL 1978, lk 629, ja 19. juuni 1990. aasta otsus kohtuasjas C-213/89: Factortame, EKL 1990, lk I-2433, punkt 19).

33     Tuleb tõdeda, et ühenduse normide täielik toime muutuks küsitavaks ja nendega antavate õiguste kaitse nõrgeneks, kui üksikisikutel ei oleks võimalik saada hüvitist oma õiguste kahjustamise korral liikmesriigile süüks arvatava ühenduse õiguse rikkumisega.

34     Võimalus saada liikmesriigilt hüvitist on hädavajalik eelkõige siis, kui nagu käesolevalgi juhul sõltub ühenduse normide täielik õigusmõju riigi tegevusest ja kui sellise tegevuse puudumisel ei saa üksikisikud tugineda siseriiklikes kohtutes õigustele, mis on neile antud ühenduse õigusaktidega.

35     Sellest tulenevalt on asutamislepingu süsteemile omane põhimõte, et riik peab vastutama talle süüks arvatavate ühenduse õiguse rikkumistega üksikisikutele põhjustatud kahju eest.

36     Liikmesriikide kohustus see kahju hüvitada põhineb ka asutamislepingu artiklil 5, mille kohaselt liikmesriigid peavad võtma kõik asjakohased üld- või erimeetmed, et tagada ühenduse õigusest tulenevate kohustuste täitmine. Nende kohustuste hulgas on kohustus kõrvaldada ühenduse õiguse rikkumise õigusvastased tagajärjed (vt seoses ESTÜ asutamislepingu artikli 86 analoogilise sättega 16. detsembri 1960. aasta otsus kohtuasjas 6/60: Humblet, EKL 1960, lk 1125).

37     Eespool esitatust tulenevalt on ühenduse õiguse põhimõtteks, et liikmesriigid on kohustatud neile süüks arvatavate ühenduse õiguse rikkumistega üksikisikutele põhjustatud kahju hüvitama.

B –  Riigi vastutuse tingimused

38     Kuigi ühenduse õigus näeb ette riigi vastutuse, sõltuvad tingimused, mille alusel kõnealune vastutus annab hüvitise saamise õiguse, kahju põhjustanud ühenduse õiguse rikkumise laadist.

39     Kui, nagu käesoleval juhul, liikmesriik ei täida asutamislepingu artikli 189 kolmandast lõigust tulenevat kohustust võtta direktiiviga ettenähtud tulemuse saavutamiseks kõik vajalikud meetmed, on selle ühenduse õigusnormi täieliku toime tagamiseks vaja õigust saada hüvitist, kui on täidetud kolm tingimust.

40     Esimene nendest tingimustest on, et direktiiviga ettenähtud tulemus hõlmab õiguste andmist üksikisikutele. Teine tingimus on, et direktiivi sätete põhjal on võimalik piiritleda nende õiguste sisu. Kolmas ja viimane tingimus on põhjuslik seos riigi kohustuse rikkumise ja kahjustatud isikutele tekkinud kahju vahel.

41     Need tingimused on piisavad, et anda üksikisikutele hüvitise saamise õigus, mis põhineb vahetult ühenduse õigusel.

42     Seda arvestades peab riik põhjustatud kahju tagajärjed kõrvaldama siseriikliku vastutusõiguse raames. Ühenduse õigusnormide puudumisel tuleb iga liikmesriigi siseriikliku õiguskorra alusel määrata pädevad kohtud ja kehtestada menetlusnormid hagide jaoks, mille eesmärk on ühenduse õigusest üksikisikutele tulenevate õiguste täielik kaitse (vt 22. jaanuari 1976. aasta otsus kohtuasjas 60/75: Russo, EKL 1976, lk 45; 16. veebruari 1976. aasta otsus kohtuasjas 33/76: Rewe, EKL 1976, lk 1989, ja 7. juuli 1981. aasta otsus kohtuasjas 158/80: Rewe, EKL 1981, lk 1805).

43     Lisaks tuleb märkida, et erinevate siseriiklike õigusaktidega kehtestatud kahju hüvitamise materiaalsed ja menetluslikud tingimused ei tohi olla ebasoodsamad kui samalaadsete siseriiklike nõuetega seotud tingimused ning need ei tohi olla sellised, et hüvitise saamine oleks praktiliselt võimatu või äärmiselt raske (seoses samalaadse, ühenduse õiguse vastaselt sissenõutud maksude tagasimaksmist käsitleva küsimusega vt muu hulgas 9. novembri 1983. aasta otsus kohtuasjas 199/82: San Giorgio, EKL 1983, lk 3595).

44     Käesolevas asjas on ühenduse õiguse rikkumist, mis seisneb selles, et liikmesriik jättis direktiivi 80/987 ettenähtud tähtaja jooksul üle võtmata, kinnitatud Euroopa Kohtu otsusega. Selle direktiiviga ettenähtud tulemus hõlmab töötajatele sellise õiguse andmist, mis tagab nende rahuldamata palganõuete väljamaksmise. Nagu esimese küsimuse esimese osa käsitlemisel ilmnes, saab selle õiguse sisu kindlaks teha direktiivi sätete põhjal.

45     Järelikult peavad siseriiklikud kohtud kaitsma siseriikliku vastutusõiguse raames töötajate õigust saada hüvitist neile direktiivi üle võtmata jätmisega põhjustatud kahju eest.

46     Seega tuleb siseriiklikule kohtule vastata, et liikmesriik peab hüvitama üksikisikutele direktiivi 80/987 üle võtmata jätmisega põhjustatud kahju.

 Teine ja kolmas küsimus

47     Esimesele eelotsuse küsimusele antud vastust arvestades ei ole vaja teisele ja kolmandale küsimusele vastata.

 Kohtukulud

48     Euroopa Kohtule märkusi esitanud Itaalia valitsuse, Ühendkuningriigi valitsuse, Madalmaade valitsuse, Saksamaa valitsuse ja Euroopa Ühenduste Komisjoni kohtukulusid ei hüvitata. Et põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus siseriiklikus kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kulude jaotuse siseriiklik kohus.

Esitatud põhjendustest lähtudes

EUROOPA KOHUS,

vastuseks küsimustele, mis talle esitasid Pretura di Vicenza (kohtuasjas C‑6/90) ja Pretura di Bassano del Grappa (kohtuasjas C‑9/90) vastavalt 9. juuli 1989. aasta ja 30. detsembri 1989. aasta määrusega, otsustab:

1.      Nõukogu 20. oktoobri 1980. aasta direktiivi 80/987/EMÜ töötajate kaitset tööandja maksejõuetuse korral käsitlevate liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise kohta sätteid, millega määratletakse töötajate õigused, tuleb tõlgendada nii, et asjaomased isikud ei saa tugineda neile õigustele riigi vastu siseriiklikes kohtutes, kui ettenähtud tähtaja jooksul ei ole rakendusmeetmeid võetud.

2.      Liikmesriik peab hüvitama üksikisikutele direktiivi 80/987/EMÜ üle võtmata jätmisega põhjustatud kahju.

Kuulutatud avalikul kohtuistungil 19. novembril 1991 Luxembourgis.

* Kohtumenetluse keel: itaalia.