EUROOPA KOHTU OTSUS

17. detsember 1980(*)

Töötajate vaba liikumine

Kohtuasjas 149/79,

Euroopa Ühenduste Komisjon, esindaja: õigusnõunik Jean Amphoux, keda abistas III Aix-Marseille’ ülikooli õigus- ja politoloogiateaduskonna professor Louis Dubouis, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress: komisjoni õigusnõunik Mario Cervino, bâtiment Jean Monnet, Kirchberg, Luxembourg,

hageja,

versus

Belgia Kuningriik, esindaja: välisministri volitatu, välisasjade, väliskaubanduse ja arengukoostöö ministeeriumi direktor Robert Hoebaer, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress: Belgia suursaatkond, rue des Girondins 4, résidence Champagne, Luxembourg,

kostja,

keda toetasid

Saksamaa Liitvabariik, esindajad: Martin Seidel ja Eberhardt Grabitz, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress: Saksamaa Liitvabariigi Suursaatkond, avenue Émile-Reuter 20–22, Luxembourg,

Prantsuse Vabariik, esindajad: G. Guillaume ja P. Moreau Defarges (asendusesindaja), kohtudokumentide kättetoimetamise aadress: Prantsusmaa Suursaatkond, rue Bertholet 2, Luxembourg,

Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik, esindaja: Assistant Treasury Solicitor W. H. Godwin, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress: Suurbritannia Suursaatkond, boulevard Royal 28, Luxembourg,

menetlusse astujad,

mille esemeks on hagi, millega palutakse tuvastada, et kuna Belgia Kuningriik kehtestas kodakondsustingimuse ametikohtade puhul, mis ei kuulu EMÜ asutamislepingu artikli 48 lõike 4 kohaldamisalasse, on ta rikkunud kohustusi, mis tulenevad EMÜ asutamislepingu artiklist 48 ning nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta määrusest (EMÜ) nr 1612/68 töötajate liikumisvabaduse kohta ühenduse piires,

EUROOPA KOHUS,

koosseisus: president J. Mertens de Wilmars, kodade esimehed P. Pescatore ja T. Koopmans, kohtunikud A. J. Mackenzie Stuart, A. O’Keeffe, G. Bosco ja A. Touffait,

kohtujurist: H. Mayras,

kohtusekretär: A. Van Houtte,

on teinud järgmise

otsuse

[…]

Õiguslik käsitlus

1       Komisjon esitas EMÜ asutamislepingu artikli 169 alusel hagiavalduse, mis saabus Euroopa Kohtusse 28. septembril 1979, paludes tuvastada, et „kuna Belgia Kuningriik nõudis või lubas nõuda kodakondsust ametikohtade puhul, mis ei kuulu EMÜ asutamislepingu artikli 48 lõike 4 kohaldamisalasse, jättis nimetatud liikmesriik täitmata kohustused, mis tulenevad EMÜ asutamislepingu artiklist 48 ning nõukogu määrusest (EMÜ) nr 1612/68 töötajate liikumisvabaduse kohta ühenduse piires” (EÜT L 257, lk 2).

2       Oma põhjendatud arvamuses ja hagis viitas komisjon üldiselt „erinevatele tööpakkumistele”, mida olid teinud Belgia raudteede riigiettevõte (SNCB) ja kõrvalraudteede riigiettevõte (SBCV) ning mis puudutasid kvalifitseerimata tööliste kohti, samuti tööpakkumisi, mida Brüsseli linn ja Auderghemi kommuun olid avaldanud „viimaste aastate jooksul” ning tõi näitena ära vaid nendes pakkumistes nimetatud töökohad. Vaidlusaluste ametikohtade täpne nimekiri õnnestus koostada tänu teabele, mida Euroopa Kohus palus kirjaliku ja suulise menetluse käigus ja mille esitas Belgia Kuningriigi valitsus, samuti tänu komisjoni poolt suulises menetluses esitatud loetelule, mida nimetatud valitsus ei vaidlustanud.

3       Sellest teabest ja loetelust selgub, et kõnesolevad ametikohad puudutavad SNCB-s vedurijuhiõpilaste, laadijate, pöörmeseadjate, sorteerimistöötajate ja märguandjate ning SNCV-s kvalifitseerimata tööliste ametikohti, samuti meditsiiniõdede, lastesõime kasvatajate, öövalvurite, torulukkseppade, tislerite, elektrikute, aednikuabide, arhitektide ja piletikontrolöride ametikohti Brüsseli linnas ja Auderghemi kommuunis. Uurimise käigus kogutud teave ei võimaldanud siiski saada täpset ettekujutust ametikohustustest, mis kaasnevad nende ametikohtadega, mille nimekiri õnnestus hankida.

4       Neid ametikohti pakkusid eelmainitud riigiasutused ja üksused tõesti 1973. ja 1977. aasta vahel avalikes teadaannetes või ajalehekuulutustes ning nendes märgiti tingimuste hulgas ära Belgia kodakondsus.

5       Oma 21. novembri 1978. aasta kirjaga teatas komisjon Belgia valitsusele, et „peab seda poliitikat EMÜ asutamislepingu artikliga 48 ja määrusega EMÜ nr 1612/68 (töötajate liikumisvabaduse kohta ühenduse piires) vastuolus olevaks” ning algatas seetõttu liikmesriigi suhtes menetluse EMÜ asutamislepingu artikli 169 alusel.

6       Oma 15. jaanuari 1979. aasta kirjas vastas Belgia Kuningriigi alaline esindus eelkõige, et:

–       vaidlusalune kodakondsustingimus vastab Belgia põhiseaduse artikli 6 teise lõigu nõuetele, mille kohaselt võib „tsiviil- ja sõjalistele ametikohtadele võtta vaid Belgia kodanikke, välja arvatud erandid, mis seadus kehtestab erijuhtumite puhuks”;

–       igal juhul muudab asutamislepingu artikli 48 lõikele 4 antud komisjoni tõlgendus hädavajalikuks eristada haldusüksuses ametikohti, millel töötavad isikud osalevad avaliku võimu teostamises, ja ametikohti, millel töötavad isikud selles ei osale, ning tõstatab niisiis probleemi, mille lahendus tuleb leida kõigi liikmesriikide jaoks ühenduse tasemel.

7       Komisjon leidis, et ei saa nõustuda Belgia valitsuse argumentidega. Ta väljastas 2. aprillil 1979. aastal asutamislepingu artikli 169 alusel põhjendatud arvamuse, mis rõhutas muu hulgas, et:

–       Belgia Kuningriik ei saa toetuda oma põhiseaduse artikli 6 teisele lõigule selleks, et muuta talle etteheidetav tegevus töö saamise valdkonnas seaduslikuks;

–       asutamislepingu artikli 48 lõikes 4 sätestatud erandnorm peab silmas ainult ametikohti, millel töötaja osaleb tegelikult avaliku võimu teostamises, see tähendab, et tema tööülesannetega kaasneb otsustusõigus eraisikute suhtes või need puudutavad riiklikke huve, eriti neid, mis on seotud riigi sise- ja välisjulgeolekuga;

–       erandnormi kohaldamise tingimused ei ole täidetud nende ametikohtade osas, mida on silmas peetud kõnesolevates tööpakkumistes.

8       Kuna Belgia Kuningriik ei järginud põhjendatud arvamust komisjoni määratud tähtaja jooksul, esitas komisjon 27. septembril 1979 hagi käesolevas asjas.

9       Asutamislepingu artikli 48 lõige 4 näeb ette, et „käesoleva artikli sätted ei hõlma avalikku teenistust”.

10     See õigusnorm asetab väljapoole sama artikli kolme esimese lõike kohaldamisala terve rea ametikohti, millel töötav isik osaleb otseselt või kaudselt avaliku võimu teostamises ja täidab ametikohustusi, mille eesmärk on riigi ja teiste haldusüksuste üldiste huvide kaitse. Niisugused ametikohad eeldavad nimelt, et töötajatel oleks riigiga eriline ustavussuhe, samuti vastastikused õigused ja kohustused, mis on kodakondsussuhte aluseks.

11     Seega tuleb lähtuda artikli 48 lõike 4 eesmärgist, kui määratakse kindlaks, milline ulatus on erandil, mille teeb nimetatud säte sama artikli kolmes esimeses lõikes sätestatud vaba liikumise ja võrdse kohtlemise põhimõtetest. Artikli 48 lõike 4 kohaldamisala piiritlemisel tekib siiski spetsiifilisi raskusi, sest avalik võim on erinevates liikmesriikides võtnud majanduslikke ja sotsiaalseid ülesandeid või osaleb tegevustes, mis ei ole avaliku halduse tüüpilised funktsioonid, kuid kuuluvad oma iseloomu tõttu asutamislepingu kohaldamisalasse. Selles olukorras tooks artikli 48 lõikes 4 sätestatud erandi laiendamine ametikohtadele, mis on küll riigi ja teiste avalik-õiguslike isikute alluvuses, kuid ei ole seotud ülesannetega, mis kuuluvad avalikku haldusse selle kitsas tähenduses, kaasa selle, et asutamislepingu põhimõtteid ei rakendata suurele osale ametikohtadele, ning looks liikmesriikide ebavõrdsuse, sõltuvalt erinevustest, mis iseloomustavad riigi korraldust ja majanduselu teatud sektoreid.

12     Seetõttu tuleb uurida, kas hagiavalduses nimetatud ametikohad võivad olla seotud avaliku teenistuse mõistega artikli 48 lõike 4 tähenduses, mida peab kogu ühenduses ühetaoliselt tõlgendama ja rakendama. Tuleb tunnistada, et eelmainitud eristamiskriteeriumide rakendamisel tekib konkreetsetel juhtumitel hindamis- ja piiritlemisprobleeme. Eeltoodust nähtub, et see sõltub sellest, kas kõnesolevad ametikohad on avaliku halduse spetsiifilistele tegevustele iseloomulikud või mitte selles mõttes, kas teostatakse avalikku võimu ja kas täidetakse riigi üldiste huvide kaitse ülesannet.

13     Kui ametikohad, mida pakuvad küll riigiasutused, ei kuulu artikli 48 lõike 4 kohaldamisalasse, peab teise liikmesriigi kodanik vastama kõigile samadele töölevõtmise tingimustele nagu selle riigi kodakondsusega töötaja, eriti mis puudutab nõutavaid kutsealaseid võimeid ja teadmisi – artikli 48 kolm esimest lõiget ja määrus nr 1612/68 ei luba, et teda võiks nendelt ametikohtadelt kõrvale jätta vaid tema kodakondsuse tõttu.

14     Belgia valitsus toetub oma argumendi puhul, millega ühinesid ka menetlusse astujad ja mille kohaselt on artikli 48 lõikes 4 toodud erandnorm üldkohaldatav ning hõlmab kõiki töökohti liikmesriigi avalikus halduses, määruse nr 1612/68 artikli 8 sättele, mille järgi võidakse teise liikmesriigi töötajal „mitte lubada osaleda avalik-õiguslike juriidiliste isikute juhtimises ja olla avalik-õiguslikul ametikohal”.

15     See säte ei toeta Belgia valitsuse väidet, vaid vastupidi – kinnitab artikli 48 lõike 4 eespool toodud tõlgendust. Nagu Belgia valitsus ka ise tunnistas, ei ole eelmainitud artikli 8 eesmärk jätta teiste liikmesriikide töötajaid kõrvale teatud ametikohtadelt, vaid see võimaldab lihtsalt jätta need töötajad vajadusel kõrvale teatud tegevustest, millega kaasneb avaliku võimu teostamises osalemine – näiteks need, mida mainib Belgia valitsus ise ja mis eeldavad „ametiühingute esindajate kuulumist paljude majandusvaldkonnas pädevate avalik-õiguslike juriidiliste isikute nõukogusse”.

16     Belgia valitsus väidab ka, et mõnede liikmesriikide põhiseaduslikud aktid viitavad sõnaselgelt avalikus teenistuses töötamise probleemile, kusjuures selles valdkonnas kehtiva põhimõtte kohaselt ei võeta sinna tööle mittekodanikke, välja arvatud võimalikud erandid. Sama sisu on ka Belgia põhiseaduse artiklil 6, mille järgi võib „tsiviil- ja sõjalistele ametikohtadele võtta vaid Belgia kodanikke, välja arvatud erandid, mis seadus kehtestab erijuhtumite puhuks”. Belgia valitsus on ise teatanud, et ei vaidlusta seda, et „ühenduse õigusnorm on siseriikliku õigusnormi suhtes ülimuslik”, aga ta arvab, et liikmesriikide konstitutsiooniõiguse ühisosa tuleb kasutada tõlgendamiselemendina, mille eesmärk on avada artikli 48 lõike 4 sisu ja lükata ümber komisjoni tõlgendus, mis looks vastuolu põhiseaduslike aktidega, millele viidati.

17     Prantsuse valitsus esitas samalaadse argumendi, tuues välja avaliku teenistuse põhimõtted Prantsuse õiguses, mis rajaneb terviklikul kontseptsioonil, mis nõuab avaliku teenistuse puhul riigi-, kohaliku omavalitsuse või muus avalik-õiguslikus asutuses Prantsuse kodakondsust, tegemata vahet erinevat liiki ja erineva iseloomuga ametikohtade vahel.

18     On tõsi, et artikli 48 lõike 4 eesmärk on töötajate liikumisvabadust käsitlevate sätete süsteemis just mainitud liiki õigusnormide arvestamine. Kuid samal ajal – nagu märkis ka Prantsuse valitsus – ei saa artikli 48 lõikes 4 kasutatud „avaliku teenistuse” mõiste piiritlemist jätta täiesti liikmesriikide otsustada.

19     Vaatamata asjaolule, et Belgia põhiseaduse sõnastus ei välista Belgia kodakondsuse üldtingimuse erandite võimalust, tuleb meenutada, nagu Euroopa Kohus on oma praktikas pidevalt rõhutanud, et siseriikliku õiguskorra normidele toetumine ühenduse õigusnormide ulatuse piiramiseks kahjustab ühenduse õiguse ühtsust ja tõhusust ega ole seepärast lubatud. Seda ühenduse olemasolu seisukohalt põhilist reeglit peab rakendama ka artikli 48 lõike 4 ulatuse ja piiride kindlaksmääramisel. Kuigi on tõsi, et see säte võtab arvesse liikmesriikide õigustatud huvi jätta teatud ametikohad, mis on seotud avaliku võimu teostamise ja üldiste huvide kaitsega, vaid oma riigi kodanikele, tuleb samal ajal vältida seda, et töötajate vaba liikumist ja kõigi liikmesriikide kodanike võrdset kohtlemist käsitlevate asutamislepingu sätete kasulikku mõju ja ulatust piiraksid avaliku teenistuse mõiste tõlgendused, mis põhinevad vaid siseriiklikul õigusel ega lase rakendada ühenduse õigusnorme.

20     Viimaseks rõhutavad Belgia valitsus ja Prantsuse valitsus, et välisriikide kodanike tööle võtmata jätmine ametikohtadele, mis algselt ei ole seotud avaliku võimu teostamisega, on eriti vajalik siis, kui töölevõtmine toimub teenistuseeskirjade alusel ning kui edutamise korral hakkavad töötajad täitma avaliku võimu teostamisega seotud ametikohustusi ja -ülesandeid. Saksamaa valitsus ja Suurbritannia valitsus lisavad, et selline välistamine on vajalik ka seetõttu, et avalikku teenistust iseloomustab ametikohale määramise paindlikkus ning järelikult võivad töötaja ametikohustused ja -ülesanded muutuda mitte ainult edutamise käigus, vaid ka seoses teisele, kuid mitte hierarhias kõrgemale tööle üleviimisega samas või mõnes muus osakonnas.

21     Need vastuväited ei võta siiski arvesse asjaolu, et artikli 48 lõige 4, mis viitab ametikohtadele, mis on seotud avaliku võimu teostamisega ja riigi üldiste huvide kaitsmise ülesandega, võimaldab liikmesriikidel jätta asjakohaste õigusnormidega vaid oma riigi kodanikele juurdepääsu ametikohtadele, mis on seotud sellise võimu teostamisega või niisuguste ülesannetega samas teenistuses, osakonnas või asutuses.

22     Argument, mille esitab viimases küsimuses Saksamaa valitsus ja mille kohaselt looks teiste liikmesriikide kodanike edutamise ja asutusesiseselt teisele tööle suunamise keelamine selles asutuses diskrimineerimise, ei võta arvesse, et nimetatud valitsus andis artikli 48 lõikele 4 sellise tõlgenduse, mis jätab teiste riikide kodanikud kõrvale kõigilt avaliku teenistuse ametikohtadelt ja kitsendab nende õigusi rohkem, kui on vaja kõnesoleva sätte eesmärkide saavutamiseks, nagu seda sätet on eespool esitatud kaalutlustest lähtudes tõlgendatud.

23     Euroopa Kohus leiab, et vaidlusaluste ametikohtade puhul ei võimalda toimikus olev ning kirjaliku ja suulise menetluse käigus poolte edastatud teave piisava kindlusega hinnata tööülesannete tegelikku iseloomu ega teha eelnevatest kaalutlustest lähtudes kindlaks, missugused on nende ametikohtade hulgas need, mis ei kuulu avaliku teenistuse mõiste alla asutamislepingu artikli 48 lõike 4 mõttes.

24     Neil asjaoludel leiab Euroopa Kohus, et ta ei saa praeguses staadiumis teha otsust liikmesriigi kohustuste rikkumise küsimuses, milles Belgia valitsust süüdistatakse. Ta palub komisjonil ja Belgia valitsusel seetõttu vaidlusalust küsimust veel uurida, lähtudes eelnevatest kaalutlustest, ning esitada Euroopa Kohtule kindlaksmääratud tähtaja jooksul ühine või eraldi aruanne, mis puudutab kas lahendust, mille nad leidsid, või kummagi seisukohti, võttes arvesse käesolevast otsusest tulenevaid õiguslikke asjaolusid. Menetlusse astujatel lubatakse esitada Euroopa Kohtule oma märkused selle aruande või nende aruannete kohta, kui saabub selleks sobiv hetk.

Esitatud põhjendustest lähtudes

EUROOPA KOHUS

otsustab enne komisjoni esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi lahendamist järgmist.

1.      Komisjon ja Belgia Kuningriik uurivad vaidlusalust küsimust uuesti, lähtudes käesoleva otsuse õiguslikest kaalutlustest, ning esitavad Euroopa Kohtule selle uurimise tulemuste aruande 1. juuliks 1981. Euroopa Kohus teeb lõpliku otsuse pärast seda kuupäeva.

2.      Otsus kohtukulude kohta tehakse hiljem.

Kuulutatud avalikul kohtuistungil 17. detsembril 1980 Luxembourgis.

* Kohtumenetluse keel: prantsuse.