A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE

1974. június 21. (*)

„Letelepedési jog”

A 2‑74. sz. ügyben,

a Bírósághoz a belgiumi Conseil d’État által az EGK‑Szerződés 177. cikke értelmében benyújtott, az e bíróság előtt

Jean Reyners, a jogtudományok doktora, vállalatvezető (lakóhelye: Woluwé-Saint-Lambert [Brüsszel])

és

az État Belge (képviseli: az igazságügyminiszter),

beavatkozó: Ordre national des avocats de Belgique,

között folyamatban lévő eljárásban az EGK-Szerződés 52. és 55. cikkének a Code judiciaire ügyvédi tevékenység gyakorlásával és az ügyvédi cím viselésével kapcsolatos 428. cikkében előírt, állampolgárságra vonatkozó feltételtől való eltérést tartalmazó, 1970. augusztus 24-i királyi rendelettel összefüggésben történő értelmezésére vonatkozó előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában,

A BÍRÓSÁG,

tagjai: R. Lecourt elnök, A. M. Donner és M. Sørensen tanácselnökök, R. Monaco, J. Mertens de Wilmars, P. Pescatore (előadó), H. Kutscher, C. Ó Dálaigh és A. J. Mackenzie Stuart bírák,

főtanácsnok: H. Mayras,

hivatalvezető: A. Van Houtte,

meghozta a következő

Ítéletet

1       Az 1973. december 21-i ítélettel, amely 1974. január 9-én érkezett a Bíróság Hivatalához, a begiumi Conseil d’État az EGK-Szerződés 177. cikke alapján két, az ügyvédi tevékenység gyakorlásával összefüggésben az EGK-Szerződés letelepedési jogra vonatkozó 52. és 55. cikkének értelmezésére vonatkozó kérdést terjesztett a Bíróság elé.

2       Ezek a kérdések egy holland állampolgár által benyújtott kereset keretében merültek fel, aki olyan jogi diplomával rendelkezik, amely biztosítja számára az ügyvédi tevékenység gyakorlásának lehetőségét Belgiumban, ezzel a lehetőséggel azonban az ügyvédi cím viselésével és az ügyvédi tevékenység gyakorlásával kapcsolatos 1970. augusztus 24-i királyi rendelet (Moniteur belge, 1970., 9060. o.) alapján állampolgársága miatt nem élhet.

 Az EGK-Szerződés 52. cikkének értelmezéséről

3       A Conseil d’État azt kérdezi, hogy az EGK-Szerződés 52. cikke az átmeneti időszak vége óta „közvetlenül alkalmazandó rendelkezés”-nek minősül-e, tekintet nélkül arra, hogy hiányoznak a Szerződés 54. cikkének (2) bekezdésében és 57. cikkének (1) bekezdésében előírt irányelvek.

4       A belga és az ír kormány nagyrészt egybehangzó indokok alapján úgy ítéli meg, hogy az 52. cikknek nem ismerhető el ilyen hatálya.

5       A letelepedési jogra vonatkozó fejezet összefüggésében vizsgálva, amely összefüggésre kifejezetten utal az „alábbiakban megállapított rendelkezéseknek megfelelően” fordulat, ez a cikk a jogterület összetettsége miatt mindössze egy egyszerű elv kifejezése, amelynek végrehajtása szükségszerűen az 54. és az 57. cikkben előírt kiegészítő közösségi és nemzeti rendelkezések együttesétől függ.

6       A Szerződés által e végrehajtási jogi aktusokra választott forma – „általános program” létrehozása, amelyet irányelvek együttese hajt végre – megerősíti az 52. cikk közvetlen hatályának hiányát.

7       A bíróság nem gyakorolhat a Közösség és a tagállamok jogalkotó intézményeinek fenntartott mérlegelési jogkört.

8       Ezt az érvelést lényegét tekintve támogatta a brit és a luxemburgi kormány, valamint az Ordre national des avocats de Belgique, az alapeljárásban beavatkozó.

9       Az alapeljárás felperese úgy ítéli meg, hogy az ő esetében kizárólag az állampolgárság alapján történő hátrányos megkülönböztetés áll fenn, mivel az ügyvédi szakmába történő bejutás tekintetében olyan feltételek vonatkoznak rá, amelyek nem alkalmazandóak a belga állampolgárokra.

10     E tekintetben az 52. cikk világos és teljes rendelkezést tartalmaz, amely alkalmas közvetlen hatály kifejtésére.

11     A német kormány, amelynek érvelését a holland kormány lényegét tekintve támogatja, hivatkozik a Bíróság által az 57-65. sz. Lütticke-ügyben 1966. június 16-án hozott ítéletre (EBHT 1966., 293. o.), és úgy véli, hogy azok a rendelkezések, amelyek a tagállamok számára adott határidőn belül teljesítendő kötelezettséget írnak elő, közvetlenül alkalmazandóvá válnak a határidő lejártával, amennyiben az előírt kötelezettségnek a tagállamok addig nem tettek eleget.

12     Az átmeneti időszak lejártával a tagállamok tehát már nem tarthatják fenn a letelepedés szabadságának korlátozásait, az 52. cikk pedig ettől az időszaktól kezdve önmagában teljes és jogilag tökéletes rendelkezés.

13     Ilyen körülmények között az „általános program” és az 54. cikkben előírt irányelvek csupán az átmeneti időszakban bírnának jelentőséggel, hiszen a letelepedés szabadsága teljes mértékben megvalósul az átmeneti időszak végére.

14     A Bizottság mindazon kételyei ellenére, amelyeket az értelmezésre váró rendelkezés közvetlen hatályával kapcsolatban megfogalmaz – egyrészt a Szerződésnek az „általános program”-ra és az alkalmazási irányelvekre való utalása, másrészt a már meghozott egyes liberalizációs irányelvek tartalma miatt, mely utóbbiak nem minden tekintetben érték el a tökéletesen egyenlő bánásmódot –, úgy véli, hogy az 52. cikk legalábbis részleges közvetlen hatállyal bír annyiban, amennyiben tiltja az állampolgárság alapján történő hátrányos megkülönböztetést.

15     A Szerződés 7. cikke, amely a Közösség „alapelvei” között szerepel, úgy rendelkezik, hogy a Szerződés alkalmazási körében és az abban foglalt különös rendelkezések sérelme nélkül, „tilos az állampolgárság alapján történő bármely megkülönböztetés”.

16     Az 52. cikk biztosítja ennek az általános rendelkezésnek a végrehajtását a letelepedési jog speciális területén.

17     Az „alábbiakban megállapított rendelkezéseknek megfelelően” fordulattal a letelepedési jogra vonatkozó fejezet egészére utal, és így azt ezen általános keretben kell értelmezni.

18     Miután az 52. cikk megállapítja, hogy „az átmeneti időszak alatt fokozatosan el kell törölni a valamely tagállam állampolgárainak egy másik tagállam területén történő szabad letelepedésére vonatkozó minden korlátozást”, megfogalmazza e terület vezérlő elvét, amely szerint a szabad letelepedés magában foglalja a jogot gazdasági tevékenység önálló vállalkozóként történő megkezdésére és folytatására „a letelepedés országának joga által a saját állampolgáraira előírt feltételek szerint”.

19     E célnak az átmeneti időszak alatt történő folyamatos megvalósítása érdekében az 54. cikk előírja, hogy a Tanács állítson össze egy „általános programot”, és e program végrehajtására bocsásson ki irányelveket annak érdekében, hogy a letelepedés szabadsága a különböző tevékenységek tekintetében megvalósuljon.

20     E liberalizációs intézkedéseken túl az 57. cikk olyan irányelveket ír elő, amelyek biztosítják az oklevelek, a bizonyítványok és egyéb tanúsítványok kölcsönös elismerését, és általánosságban a tagállamok önálló vállalkozói tevékenység megkezdésére és folytatására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek összehangolását.

21     A fentiekből kitűnik, hogy a letelepedési jogra vonatkozó fejezet rendszerében az „általános program” és az irányelvek, melyeket a Szerződés előír, két funkciót hivatottak betölteni:, egyrészt az átmeneti időszak során megszüntetik azokat az akadályokat, amelyek a letelepedés szabadságának megvalósítását megakadályozzák, másrészt a tagállamok jogába egy sor olyan rendelkezést vezetnek be, amelyek célja e jog tényleges gyakorlásának megkönnyítése az önálló vállalkozói tevékenység terén a Közösségen belüli gazdasági és társadalmi összefonódás elősegítése érdekében.

22     E második célkitűzésre vonatkozik egyrészt az 54. cikk (3) bekezdésének néhány rendelkezése, különösen a hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságok közötti együttműködésre, valamint a közigazgatási eljárások és gyakorlat kiigazítására vonatkozó rendelkezések, másrészt az 57. cikk valamennyi rendelkezése.

23     Az 52. cikk rendelkezéseinek hatályát e rendszer keretén belül kell meghatározni.

24     A nemzeti elbánás szabálya a Közösség egyik alapvető jogi rendelkezése.

25     Mivel a letelepedés helye szerinti ország által a saját állampolgáraira alkalmazott jogszabályi rendelkezésekre utal, e szabály lényegénél fogva alkalmas arra, hogy a többi tagállam állampolgárai közvetlenül hivatkozhassanak rá.

26     A letelepedés szabadsága megvalósulásának az átmeneti időszak végére történő előírásával az 52. cikk olyan pontos eredménykötelezettséget ír elő, amely kötelezettség végrehajtásának megkönnyítésére szolgál, és nem annak feltétele egy fokozatos intézkedésekből álló program megvalósítása.

27     Az a tény, hogy ezt a fokozatosságot nem tartották be, magát a kötelezettséget a végrehajtására szánt határidőn túl is érvényben tartja.

28     Ez az értelmezés megfelel a Szerződés 8. cikke (7) bekezdésének, amelynek megfogalmazása szerint az átmeneti időszak lejárta az utolsó időpont valamennyi, a Szerződés által előírt szabály hatálybalépésére, és a közös piac megteremtéséhez szükséges valamennyi intézkedést végrehajtására.

29     Ilyen hatállyal szemben nem lehet arra a körülményre hivatkozni, hogy a Tanács elmulasztotta meghozni az 54. és 57. cikkben előírt irányelveket, vagy arra, hogy a ténylegesen meghozott irányelvek közül egyesek nem valósították meg teljes mértékben az 52. cikkben meghatározott megkülönböztetés-mentességet.

30     Az átmeneti időszak lejártát követően a letelepedési jogra vonatkozó fejezetben előírt irányelvek ugyanis feleslegessé váltak a nemzeti elbánás szabályának végrehajtásához, hiszen azt azóta maga a Szerződés állapítja meg közvetlen hatállyal.

31     Mindazonáltal ezek az irányelvek nem veszítették el teljesen jelentőségüket, hiszen a szabad letelepedés jogának tényleges gyakorlását elősegítő intézkedésekkel összefüggésben továbbra is fontos alkalmazási területük marad.

32     A feltett kérdésre adandó válasz az, hogy az átmeneti időszak vége óta a Szerződés 52. cikke közvetlenül alkalmazandó rendelkezés, tekintet nélkül arra, hogy adott területen esetleg hiányoznak a Szerződés 54. cikkének (2) bekezdésében és 57. cikkének (1) bekezdésében előírt irányelvek.

 Az EGK-Szerződés 55. cikke első bekezdésének értelmezéséről

33     A Conseil d’État ezen kívül annak pontosítását kéri, hogy hogyan kell értelmezni az 55. cikk első bekezdésének „valamely tagállamban a közhatalom gyakorlásához tartósan vagy időlegesen kapcsolódó tevékenységek” fordulatát.

34     Arra vonatkozik a kérdés, hogy olyan szakmában, mint amilyen az ügyvédeké, a letelepedési jogra vonatkozó fejezet alkalmazása alól csupán azon szakmai tevékenységek jelentenek-e kivételt, amelyek kapcsolódnak a közhatalom gyakorlásához, vagy ez a szakma teljes egészében kivételt képez, mivel tartalmaz olyan tevékenységeket is, amelyek a közhatalom gyakorlásához kapcsolódnak.

35     A luxemburgi kormány és az Ordre national des avocats de Belgique úgy véli, hogy az ügyvédi szakma egésze a Szerződés letelepedési jogra vonatkozó szabályainak hatályán kívül esik, mivel az szerves részét képezi az igazságszolgáltatás, mint közszolgálat működésének.

36     Ez a helyzet egyrészt az ügyvédi kamara törvényben meghatározott szervezetére vezethető vissza, amely belépési feltételeket és szigorú belső szabályzatot tartalmaz, másrészt pedig azokra a feladatokra, amelyeket az ügyvédek a bírósági eljárások keretében ellátnak, amelyek során részvételük legtöbbször kötelező.

37     Ezek a tevékenységek, amelyek az ügyvédet az igazságszolgáltatás nélkülözhetetlen segítőjévé teszik, olyan összefüggő egységet alkotnak, melynek elemei nem választhatóak el egymástól.

38     Az alapeljárás felperese azt a véleményt képviseli, hogy az ügyvédi szakmának legfeljebb néhány tevékenysége kapcsolódik a közhatalom gyakorlásához, és ezért kizárólag ezek tartoznak az 55. cikkben a letelepedés szabadságának elve alól meghatározott kivételek közé.

39     A német, a belga, a brit, az ír és a holland kormány, valamit a Bizottság szerint az 55. cikkben meghatározott kivétel a különböző érintett szakmák keretein belül csak azokra a tevékenységekre vonatkozik, amelyek ténylegesen részei a közhatalom gyakorlásának, azzal a feltétellel, hogy ezek a tevékenységek elválaszthatók az adott szakma rendes gyakorlásától.

40     A letelepedési jog elve alóli kivételt képező tevékenységek természetének tekintetében azonban az említett kormányok véleményei eltérnek, figyelemmel az ügyvédi szakma szervezetének tagállamonként eltérő voltára.

41     A német kormány azt a véleményt képviseli, hogy az ügyvédeknek az egyes bírósági eljárásokban, különösen a büntető- vagy közjogi ügyekben történő kötelező részvétele miatt olyan szoros a kapcsolat az ügyvédi szakma és az igazságügyi hatósági tevékenység között, hogy az indokolná e szakma legalábbis nagy részének kivételét a liberalizáció alól.

42     Az 55. cikk első bekezdésének megfogalmazása szerint a letelepedési jogra vonatkozó fejezet rendelkezéseinek alkalmazása alól kivételt képeznek „a közhatalom gyakorlásához tartósan vagy időlegesen kapcsolódó tevékenységek […] az adott tagállam vonatkozásában”.

43     Tekintettel a letelepedés szabadságának és a nemzeti elbánás szabályának a Szerződés rendszerében való alapvető jellegére, az 55. cikk első bekezdésében megengedett eltérések nem rendelkezhetnek olyan hatállyal, mely túlmutatna azon a célon, amely érdekében ez a kivétel meghatározásra került.

44     Az 55. cikk első bekezdésének lehetővé kell tennie a tagállamok számára, hogy abban az esetben, ha egyes, a közhatalom gyakorlásához kapcsolódó tevékenységek összefüggenek az 52. cikkben megfogalmazott valamely önálló vállalkozói tevékenységgel, kizárhassák az állampolgárságukkal nem rendelkezőket e tevékenységekből.

45     Ezt az igényt tökéletesen kielégíti, ha ezen állampolgárok kizárása csak azokra a tevékenységekre korlátozódik, amelyek önmagukban közvetlen és sajátos részvételt jelentenek a közhatalom gyakorlásában.

46     Az 55. cikkben meghatározott kivételnek egy egész szakmára történő kiterjesztése csak abban az esetben lenne megengedhető, ha az ilyen tevékenységek oly módon kapcsolódnának e szakmához, hogy a letelepedés liberalizálása arra kötelezné az érintett tagállamot, hogy elfogadja – akár csak eseti jelleggel –, hogy a közhatalom gyakorlásához kapcsolódó tevékenységeket állampolgárságával nem rendelkezők lássák el.

47     E kiterjesztést nem lehet ellenben elfogadni akkor, ha egy független szakma keretein belül a közhatalom gyakorlásának esetlegesen részét képező tevékenységek elválaszthatóak az adott szakmai tevékenységek együttesétől.

48     Az 57. cikk alapján elfogadott irányelvek hiányában, melyek célja különösen az ügyvédi szakmára vonatkozó nemzeti rendelkezések összehangolása volna, az ügyvédi hivatás gyakorlását továbbra is az egyes tagállamok joga szabályozza.

49     A letelepedés szabadságára vonatkozó, az 55. cikk első bekezdésben meghatározott korlátozások esetleges alkalmazását ezért minden egyes tagállam esetében külön kell vizsgálni, szem előtt tartva e szakma szervezetére és gyakorlására alkalmazandó nemzeti rendelkezéseket.

50     E vizsgálat során ugyanakkor figyelemmel kell lenni a letelepedés szabadsága alóli kivételekre vonatkozóan az 55. cikkben előírt korlátok közösségi jellegére, annak érdekében, hogy a Szerződés hatékony érvényesülését ne befolyásolhassák a tagállamok egyoldalú rendelkezései.

51     Azok a szakmai szolgáltatások, melyek akár rendszeres és szerves kapcsolatot jelentenek a bíróságokkal, sőt azok működéséhez való akár kötelező jellegű hozzájárulást képeznek, ettől még nem valósítanak meg közhatalom gyakorlásában való részvételt.

52     Különösen nem tekinthetők e közhatalomban való részvételnek a legtipikusabb ügyvédi tevékenységek, mint amilyen a jogi tanácsadás és segítségnyújtás, továbbá a bíróság előtti képviselet és védelem, akkor sem, ha az ügyvédi képviselet vagy segítségnyújtás kötelező, vagy törvény alapján e tevékenységek ellátására kizárólag ügyvéd jogosult.

53     E tevékenységek gyakorlása ugyanis érintetlenül hagyja az igazságügyi hatóság mérlegelési jogkörét és az igazságszolgáltatási hatáskör szabad gyakorlását.

54     A feltett kérdésre adandó válasz tehát az, hogy a letelepedés szabadsága alól az 55. cikk első bekezdésben meghatározott kivétel az 52. cikk hatálya alá tartozó azon tevékenységekre korlátozódik, amelyek önmagukban közvetlen és sajátos részvételt jelentenek a közhatalom gyakorlásában.

55     Semmiképp nem lehet ezt a minősítést az ügyvédi szakmához hasonló szabad foglalkozás keretében olyan tevékenységekre alkalmazni, mint amilyen a jogi tanácsadás és segítségnyújtás, vagy a bíróság előtti képviselet és védelem, még akkor sem, ha a törvény kötelező jogi képviseletet ír elő, vagy törvény alapján e tevékenységek ellátására kizárólag ügyvéd jogosult.

 A költségekről

56     A Bíróságnál észrevételt előterjesztő Belga Királyság Kormánya, Németországi Szövetségi Köztársaság Kormánya, Írország Kormánya, a Luxemburgi Nagyhercegség Kormánya, a Holland Királyság Kormánya, Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királyságának Kormánya és az Európai Közösségek Bizottsága részéről felmerült költségek nem téríthetők meg.

57     Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a belgiumi Conseil d’État előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez utóbbi bíróság dönt a költségekről.

A fenti indok alapján,

A BÍRÓSÁG,

a belgiumi Conseil d'État közigazgatási kollégiuma harmadik tanácsának 1973. december 21-i ítéletével hozzá intézett kérdésére válaszolva a következőképpen határozott:

1)      Az átmeneti időszak vége óta az EGK-Szerződés 52. cikke közvetlenül alkalmazandó rendelkezés, tekintet nélkül arra, hogy adott területen esetleg hiányoznak a Szerződés 54. cikkének (2) bekezdésében és 57. cikkének (1) bekezdésében előírt irányelvek.

2)      A letelepedés szabadsága alól az EGK-Szerződés 55. cikkének első bekezdésben meghatározott kivétel az 52. cikk hatálya alá tartozó azon tevékenységekre korlátozódik, amelyek önmagukban közvetlen és sajátos részvételt jelentenek a közhatalom gyakorlásában; semmiképp nem lehet ezt a minősítést az ügyvédi szakmához hasonló szabad foglalkozás keretében olyan tevékenységekre alkalmazni, mint amilyen a jogi tanácsadás és segítségnyújtás, vagy a bíróság előtti képviselet és védelem, még akkor sem, ha a törvény kötelező jogi képviseletet ír elő, vagy törvény alapján e tevékenységek ellátására kizárólag ügyvéd jogosult.

Mackenzie Stuart

Kihirdetve Luxembourgban, az 1974. június 21‑i nyilvános ülésen.

* Az eljárás nyelve: francia.