A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE

1980. december 17.(*)

„Munkavállalók szabad mozgása”

A 149/79. sz. ügyben,

az Európai Közösségek Bizottsága (képviseli: Jean Amphoux jogtanácsos, meghatalmazotti minőségben, segítője: Louis Dubouis, az Aix-Marseille III. Egyetem Jogi és Politikatudományi Karának professzora, kézbesítési cím: Luxembourg, Mario Cervino jogtanácsos, bâtiment Jean Monnet, Kirchberg)

felperesnek

a Belga Királyság (képviseli: a külügyminiszter, meghatalmazottja: Robert Hoebaer, a Külügyminisztérium külkereskedelmi és fejlesztési együttműködési vezetője, kézbesítési cím: Luxembourg, Belga Nagykövetség, 4, rue des Girondins, résidence Champagne)

alperes ellen,

kérelmei tekintetében támogatják:

a Német Szövetségi Köztársaság (képviselik: Martin Seidel és Eberhardt Grabitz, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg, a Németországi Szövetségi Köztársaság Nagykövetségének irodaigazgatója, 20–22, avenue Émile-Reuter),

a Francia Köztársaság (képviselik: G. Guillaume, meghatalmazotti minőségben és P. Moreau Defarges, helyettes meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg, Francia Nagykövetség, 2, rue Bertholet),

az Egyesült Királyság (képviseli: W. H. Godwin, Assistant Treasury Solicitor, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg, Brit Nagykövetség, 28, boulevard Royal)

beavatkozók,

annak megállapítása iránti keresete tárgyában, hogy a Belga Királyság, mivel az EGK‑Szerződés 48. cikke (4) bekezdésének hatálya alá nem tartozó állások vonatkozásában állampolgársági feltételt írt elő, nem teljesítette az EGK‑Szerződés 48. cikkéből, valamint a munkavállalók Közösségen belüli szabad mozgásáról szóló, 1968. október 15‑i 1612/68/EGK tanácsi rendeletből eredő kötelezettségeit,

A BÍRÓSÁG,

tagjai: J. Mertens de Wilmars elnök, P. Pescatore és T. Koopmans tanácselnökök, Mackenzie Stuart, A. O’Keeffe és A. Touffait bírák,

főtanácsnok: H. Mayras,

hivatalvezető: A. Van Houtte,

meghozta a következő

Ítéletet

1       A Bíróság Hivatalához 1979. szeptember 28-án benyújtott keresetlevelével a Bizottság az EGK-Szerződés 169. cikke alapján keresetet indított annak megállapítása iránt, hogy a Belga Királyság, „mivel a Szerződés 48. cikke (4) bekezdésének hatálya alá nem tartozó állásokra történő felvétel vonatkozásában a belga állampolgárság feltételét írta elő, vagy annak előírását megengedte, nem teljesítette a Szerződés 48. cikkéből, valamint a munkavállalók Közösségen belüli szabad mozgásáról szóló, 1968. október 15-i 1612/68/EGK tanácsi rendeletből (HL L 257., 2. o.) eredő kötelezettségeit.”

2       A Bizottság indokolással ellátott véleményében és keresetlevelében általában a Állami Vasúttársaságtól (Société nationale des chemins de fer belges, „SNCB”), valamint az Állami Helyiérdekű Vasúttársaságtól (Société nationale des chemins de fer vicinaux, „SBCV”) eredő, és a szakképzetlen munkások foglalkoztatására vonatkozó „különböző állásajánlatokra”, továbbá „az utóbbi években” Brüsszel városa és Auderghem község által meghirdetett állásajánlatokra utal, és csak tájékoztatásképpen említette az ezen ajánlatokban szereplő munkahelyeket. Az eljárás írásbeli és szóbeli szakaszában a Bíróság által kért, és a Belga Királyság kormánya által szolgáltatott információknak köszönhetően, valamint az eljárás szóbeli szakaszában a Bizottság által előadott és az említett kormány által nem vitatott felsorolást követően vált lehetővé a vitatott állások pontos listájának összeállítása.

3       Ezekből a tényekből és a felsorolásból kitűnik, hogy az említett állások az SNCB-nél mozdonyvezető-gyakornokokra, rakodómunkásokra, pályaépítő munkásokra, tolatószemélyzetre és váltókezelőkre vonatkoznak, az SNCV-nél pedig szakképzetlen munkásokra, valamint Brüsszel városában és Auderghem községben ápolónői, gyermekgondozói, éjjeliőri, vízvezetékszerelői, asztalosi, villanyszerelői, segédkertészi, építészi és ellenőri állásokra. A vizsgálat során összegyűjtött információkból mégsem lehetett pontos képet alkotni azon állások által felölelt feladatok természetére vonatkozóan, amelyek szerepelnek e felsorolásban.

4       Ezeket az állásokat ténylegesen 1973. és 1977. között ajánlották hirdetmények vagy újsághirdetések, a közintézmények, továbbá a fentebb említett intézmények útján, és a hirdetésekben a felvételi követelmények között a belga állampolgárság is szerepelt.

5       1978. november 21-i levelében a Bizottság a Belga Királyság kormányának tudomására hozta, hogy „ezt a politikát összeegyeztethetetlennek tartja az EGK-Szerződés 48. cikkével, valamint a munkavállalók Közösségen belüli szabad mozgásáról szóló 1612/68/EGK rendelet rendelkezéseivel”, és ezért megindította e tagállam ellen az EGK-Szerződés 169. cikke. szerinti eljárást.

6       1979. január 1-jei levelében a Belga Királyság Állandó Képviselete különösen az alábbiakat válaszolta:

–       a vitatott, állampolgárságra vonatkozó feltétel a Belga Alkotmány 6. cikkének (2) bekezdésében meghatározott előírásoknak felel meg, amelynek értelmében „csak belgák […] alkalmazhatók polgári és katonai munkakörökben, kivéve a törvényben megállapható különleges eseteket”;

–       mindenesetre, a Bizottság által adott, a Szerződés 48. cikkének (4) bekezdésére vonatkozó értelmezés nélkülözhetetlenné teszi, hogy minden közigazgatási szerven belül különbséget tegyenek azon állások között, amelyek a közhatalom gyakorlásához kapcsolódnak, illetve amelyek nem, és ezzel olyan problémát vet fel, melynek megoldása közösségi szinten valamennyi tagállam feladata lenne.

7       A Bizottság a belga kormány által kifejtett ezen érvelést nem tartotta elfogadhatónak. 1979. április 2-án, a Szerződés 169. cikke alapján indokolással ellátott véleményt bocsátott ki, amelyben többek között kiemelte:

–       a Belga Királyság nem hivatkozhat Alkotmánya 6. cikkének (2) bekezdésére, a munkavállalás kifogásolt gyakorlatának igazolására,

–       a Szerződés 48. cikkének (4) bekezdésében szereplő kivétel csak azokra az állásokra vonatkozik, amelyek gyakorlása a közhatalomban való tényleges részvételt igényel, vagyis magánszemélyek vonatkozásában döntési jogkörrel jár, vagy nemzeti érdekeket érint, különösen azokat, amelyek az állam belső és külső biztonságával kapcsolatosak;

–       e kivétel alkalmazásának feltételei nem teljesülnek a szóban forgó állásajánlatokban meghatározott állások vonatkozásában.

8       Mivel a Belga Királyság nem tett eleget az indokolással ellátott véleményben meghatározottaknak a Bizottság által megszabott határidőben, a Bizottság 1979. szeptember 27-én benyújtotta jelen keresetét.

9       A Szerződés 48. cikkének (4) bekezdése előírja, hogy „e cikk rendelkezései nem vonatkoznak a közszolgálatban történő foglalkoztatásra”.

10     E rendelkezés ugyanazon cikk első három bekezdésének hatálya alól kiveszi az állásoknak azon csoportját, amelyek – közvetlenül, vagy közvetve – a közhatalom gyakorlásában, valamint az állam közérdekeinek, vagy más közjogi szervek érdekeinek védelmét szolgáló feladatokban való részvétellel járnak. Az ilyen állások ugyanis betöltőik részéről az államhoz kötődő különleges szolidaritási kapcsolatot, valamint az állampolgársági kötelék alapját képező jogok és kötelezettségek kölcsönösségét feltételezik.

11     A 48. cikk (4) bekezdésében meghatározott, az e cikk első három bekezdésében szereplő szabad mozgás és egyenlő bánásmód elvétől való eltérés terjedelmét ezért az ugyanazon cikkben kitűzött cél alapján kell meghatározni. A 48. cikk (4) bekezdése hatályának meghatározása mindazonáltal sajátos nehézségeket vet fel, mivel a különböző tagállamokban a közhatalom gazdasági és szociális jellegű feladatokat lát el, vagy olyan tevékenységekben vesz részt, amelyek nem hasonlatosak a közigazgatás jellegzetes funkcióihoz, de természetükből fakadóan a Szerződés alkalmazási körébe tartoznak. Ilyen feltételek mellett a 48. cikk (4) bekezdésében előírt kivétel olyan állásokra történő kiterjesztése, amelyek bár az államtól vagy más közjogi szervtől erednek, nem foglalnak magukban semmilyen, tisztán közigazgatási feladatot, azzal a következménnyel járna, hogy a Szerződés elveinek alkalmazása alól jelentős számú állást vonna ki, és egyenlőtlenséget teremtene a tagállamok között az államszervezet, valamint a gazdasági élet egyes ágazatai jellegének különbözősége folytán.

12     Azt kell megvizsgálni tehát, hogy a keresetben említett állások a 48. cikk (4) bekezdése értelmében kapcsolódnak-e a közigazgatás fogalmához, amelyet egységesen kell értelmezni és alkalmazni az egész Közösségben. El kell ismerni, hogy a fentebb említett különbségtételi ismérvek alkalmazása konkrét esetekben értékelési és elhatárolási problémákat vet fel. Az előzőekből következik, hogy ez a minősítés attól függ, hogy a szóban forgó állások jellegzetesen a közhatalom gyakorlásával és az állam általános érdekei védelmének feladatával megbízott közigazgatás sajátságos tevékenységei közé tartoznak-e vagy sem.

13     Jóllehet olyan állások esetében, amelyeket bár közjogi szervek ajánlottak fel, de nem tartoznak a 48. cikk (4) bekezdésének hatálya alá, másik tagállam munkavállalójának – mint ahogy a hazai munkavállalónak is – teljesítenie kell a felvételhez szükséges valamennyi feltételt, különösen ami a hozzáértést illetve a szakképzettséget illeti, a 48. cikk első három bekezdése és a 1612/68 rendelet rendelkezései azonban nem teszik lehetővé a munkavállalónak az említett állásokból önmagában az állampolgársága miatt való kizárását.

14     A belga kormány által kifejtett, és a beavatkozók által támogatott érvelés alátámasztására, amely szerint a Szerződés 48. cikkének (4) bekezdésében foglalt kivétel általános hatályú, és valamely tagállam közigazgatásában található valamennyi állásra vonatkozik, az említett kormány a 1612/68 rendelet 8. cikkének különleges rendelkezéseire hivatkozott, amelyek értelmében másik tagállam munkavállalója „a köztestületek vezetésében való részvételből és a közjogi hivatalviselésből kizárható”.

15     Ez a rendelkezés egyáltalán nem támasztja alá a belga kormány érvelését, hanem éppen ellenkezőleg, a 48. cikk (4) bekezdésének fentebb kifejtett értelmezését erősíti meg. Ahogy azt a belga kormány maga is elismeri, a fent említett 8. cikknek ugyanis nem célja kizárni a többi tagállam munkavállalóit bizonyos állásokból, mindössze megengedi az említett munkavállalók eseti jellegű kizárását bizonyos olyan tevékenységekből, amelyek a közhatalom gyakorlásában való részvételt jelentenek, mint amilyen például – a belga kormány által említett példáknál maradva – „a szakszervezeti képviselők számos, gazdasági hatáskörrel rendelkező közjogi szervezet igazgatótanácsában való részvétele”.

16     A belga kormány ezen kívül azt is kifejezésre juttatja, hogy egyes tagállamok alkotmányos rendelkezései kifejezetten utalnak a közszolgálatban történő foglalkoztatás kérdésére, amelyre a nem állampolgárok kizárásának elve vonatkozik, esetleges eltérések kivételével. A Belga Alkotmány 6. cikkének hatálya hasonló, és annak értelmében „csak” a belgák „foglalkoztathatók polgári és katonai állásokban, különleges esetekre megállapítható kivételektől eltekintve”. Maga a belga kormány is kijelentette, hogy nem vitatja azt, hogy „a közösségi norma a nemzeti norma felett áll”, de úgy ítéli meg, hogy e tagállamok alkotmányjogai hasonlóságának értelmezési tényezőként kellene szolgálnia a 48. cikk (4) bekezdése jelentésének megvilágítása, és a Bizottság által e rendelkezés vonatkozásában adott értelmezés elutasítása céljából, amely értelmezés azokkal az alkotmányos rendelkezésekkel való ellentétet teremtene, amelyekre maga a rendelkezés utal.

17     A francia kormány hasonlóan érvelt, rámutatva a közszolgálatra vonatkozó francia jogban elfogadott elvekre, amelyek alapja olyan átfogó koncepció, amely a francia állampolgárságot követeli meg valamennyi olyan közszolgálati állás betöltésének feltételeként, amely az államhoz, az önkormányzatokhoz vagy egyéb közjogi szervhez kapcsolódik, az adott állás természete és jellege szerint történő különbségtétel lehetősége nélkül.

18     Igaz, hogy a 48. cikk (4) bekezdésének pontosan az a szerepe a munkavállalók szabad mozgására vonatkozó rendelkezések rendszerében, hogy az említettekhez hasonló jellegű rendelkezésekre tekintettel legyen. Ugyanakkor, mint ahogy azt a francia kormány beadványában elismerte, a 48. cikk (4) bekezdése szerinti „közszolgálat” fogalmának elhatárolását nem lehet a tagállamok szabad mérlegelésének tárgyává tenni.

19     Függetlenül attól a körülménytől, hogy a Belga Alkotmány szövege nem zárja ki a kivételek lehetőségét a belga állampolgárság meglétének általános követelménye alól, emlékeztetni kell arra, hogy – amint azt a Bíróság ítélkezési gyakorlatában folyamatosan kiemelte – a belső jogrend rendelkezéseire a közösségi jog rendelkezései hatályának korlátozása céljából történő hivatkozás nem megengedhető, mivel az a közösségi jog egységességét és hatékonyságát sértené. Ezt a Közösség léte szempontjából alapvető szabályt a Szerződés 48. cikke (4) bekezdése hatályának és korlátainak meghatározásánál is alkalmazni kell. Igaz ugyan, hogy e rendelkezés a tagállamok arra vonatkozó jogos érdekére van figyelemmel, hogy saját állampolgáraik számára olyan állások sorát tartsák fenn, amelyek a közhatalom gyakorlásával és a közérdekek védelmével kapcsolatosak, ugyanakkor el kell kerülni, hogy a Szerződésnek a munkavállalók szabad mozgásával és a valamennyi tagállam állampolgárára vonatkozó egyenlő bánásmód elvével kapcsolatos rendelkezései hatékony érvényesülését és hatályát a közszolgálat fogalmának olyan értelmezése korlátozza, amely kizárólag a nemzeti jogon alapul, és amely akadályozná a közösségi jogszabályok alkalmazását.

20     Végül a belga és a francia kormány azt állítja, hogy azokban az esetekben, amikor a felvétel szolgálati szabályzat alapján történik, és a kinevezettek olyan előmenetelre számíthatnak, amelynek magasabb szintjein a közhatalomhoz kapcsolódó feladatok és kötelezettségek jelennek meg, különösen szükségesnek bizonyulhat a külföldi munkavállalóknak az olyan állásokból történő kizárása, amelyek eredetileg nem járnak a közhatalom gyakorlásában való részvétellel. A német és a brit kormány hozzáteszi, hogy e kizárást az a körülmény is megkívánja, hogy a közigazgatást a feladatok rugalmassága jellemzi, amelynek következtében az alkalmazottra ruházott feladatok és kötelezettségek nemcsak az előmenetel következtében változhatnak, hanem akkor is, ha ugyanazon szervezeti egységen belüli vagy azonos beosztásban más szervezeti egységbe történő áthelyezésükre kerül sor.

21     Ezek a kifogások azonban nem veszik figyelembe azt a tényt, hogy a 48. cikk (4) bekezdése – a közhatalom gyakorlásával és az állam általános érdekeinek védelmével kapcsolatos feladatok ellátásával járó állások említésével – megengedi a tagállamok számára, hogy megfelelő szabályozásokkal állampolgáraiknak tarthassák fenn az olyan állások tekintetében történő munkavállalás lehetőségét, amelyek ilyen hatalom gyakorlásával és ilyen feladatok ellátásával járnak, ugyanazon pályán, ugyanazon szervezeti egységen, vagy ugyanazon állományon belül.

22     A német kormány által ez utóbbi kérdés tekintetében előadott érvelés, amely szerint a többi tagállam állampolgárainak a közszolgálatban bizonyos előmeneteli és áthelyezési lehetőségekből történő esetleges kizárása megkülönböztetést jelentene az adott közigazgatáson belül, nem veszi figyelembe, hogy az e kormány által a 48. cikk (4) bekezdésének vonatkozásában adott értelmezés, amely általában kizárja ezen említett állampolgárokat a közszolgálatban történő foglalkoztatásból, ezen állampolgárok jogainak olyan korlátozásával jár, amely meghaladja az előző megfontolások fényében értelmezett rendelkezés céljának eléréséhez szükséges mértéket.

23     A Bíróság úgy véli, hogy általánosságban a vitatott állások tekintetében rendelkezésre álló, az ügy irataiban foglalt, valamint a felek által az eljárás írásbeli és szóbeli szakaszában szolgáltatott információk nem teszik lehetővé az ezek tartalmát jelentő feladatok tényleges természetének kellő alaposságú vizsgálatát, amely lehetővé tenné az előző megfontolások fényében annak megállapítását, hogy ezek közül melyek azok az állások, amelyek nem tartoznak a Szerződés 48. cikkének (4) bekezdése szerinti közszolgálat fogalmi körébe.

24     Ilyen feltételek mellett a Bíróság úgy ítéli meg, hogy az ügy e szakaszában nincs abban a helyzetben, hogy határozzon a belga kormánynak felrótt kötelezettségszegésről. Ezért felkéri a Bizottságot és a Belga Királyságot a vitás kérdés újbóli vizsgálatára a fentiek figyelembevételével, valamint azt kéri, hogy együtt vagy külön-külön, megadott határidőre készítsenek jelentést a Bíróság számára, akár a jogvita általuk közösen elért teljes megoldásáról, akár saját álláspontjukról, a jelen ítéletből származó jogi elemek figyelembevételével. A beavatkozó felek e jelentésről vagy jelentésekről észrevételeiket a megfelelő időben a Bíróság elé terjeszthetik.

A fenti indokok alapján

A BÍRÓSÁG

a Bizottság által benyújtott, tagállami kötelezettségszegés megállapítására irányuló kereset kérdésében az érdemi döntéshozatalt elhalasztva a következőképpen határozott:

1)      A Bizottság és a Belga Királyság ezen ítélet jogi megfontolásainak fényében újból megvizsgálják a vitás ügyet, és a vizsgálat eredményéről jelentést készítenek a Bíróságnak 1981. július 1‑je előtt. A Bíróság e határidőt követően hozza meg végleges határozatát.

2)      A Bíróság a költségekről jelenleg nem határoz.

Kihirdetve Luxembourgban, az 1980. december 17‑i nyilvános ülésen.

* Az eljárás nyelve: francia.