SODBA SODIŠČA

z dne 29. oktobra 1980(*)

„Izoglukoza – Proizvodne kvote“

V zadevi 138/79,

SA Roquette Frères, s sedežem v Lestremu (Departma Pas-de-Calais), ki jo zastopa pomočnik generalnega direktorja Gerard Rousseaux, ob sodelovanju Marcela Veroonea, družbenika v družbi Veroone-Freyria-Letartre-Paillusseau-Hoste-Dutat, odvetniška družba pri odvetniški zbornici v Lillu, z naslovom za vročanje v kabinetu odvetnika Loescha, 2 rue Goethe,

tožeča stranka,

ob intervenciji

Evropskega parlamenta, ki ga zastopa njegov generalni direktor Francesco Pasetti Bombardella, ob pomoči Rolanda Bieberja, glavnega administratorja v njegovi pravni službi,

intrevenient,

proti

Svetu Evropskih skupnosti, ki ga zastopajo Daniel Vignes, direktor v pravni službi, ob sodelovanju Arthurja Brautigam in Hansa-Joachima Glaesnerja, zastopnikov, Hans-Jurgen Rabe, odvetnik pri odvetniški zbornici v Hamburgu, profesor Jean Boulouis, častni dekan univerze za pravo, ekonomijo in družbene vede v Parizu, z naslovom za vročanje v Luxembourgu pri Douglasu Fonteinu, direktorju pri direktoratu za pravna vprašanja Evropske investicijske banke, 100 bd Konrad Adenauer, Kirchberg,

tožena stranka,

ob intervenciji

Komisije Evropskih skupnosti, ki jo zastopa njen pravni svetovalec Peter Gilsdorf, zastopnik, ob sodelovanju Jacquesa Delmolya, člana pravne službe, z naslovom za vročanje v Luxembourgu, pri pravnem svetovalcu Mariu Cervinu, batiment Jean Monnet, Kirchberg,

intervenientka,

zaradi tožbe na razglasitev ničnosti Uredbe Sveta št. 1293/79 z dne 25. junija 1979 (UL L 162, str. 10 ), kolikor ta uredba, s tem da spreminja Uredbo Sveta št. 1111/77 o skupnih določbah o izoglukozi, tožeči stranki stranki določa osnovno kvoto,

SODIŠČE,

v sestavi H. Kutscher, predsednik, P. Pescatore in T. Koopmans, predsednika senatov, J. Mertens de Wilmars, Mackenzie Stuart, A. O’Keefe, G. Bosco, A. Touffait in O. Due, sodniki,

generalni pravobranilec: M. Reischl,

sodni tajnik: A. Van Houtte,

izreka naslednjo

Sodbo

1       S tožbo, vloženo 31. avgusta 1979 v sodnem tajništvu Sodišča, je tožeča stranka, francoska družba, ki med drugim proizvaja izoglukozo (v nadaljevanju: tožeča stranka), Sodišču predlagala, naj razglasi proizvodno kvoto, ki je zanjo določena v Prilogi št. II k Uredbi Sveta št. 1293/79 z dne 25. junija 1979, s katero je bila spremenjena Uredba št. 1111/77 o skupnih določbah o izoglukozi (UL L 162, str. 10, popravek UL L 176, str. 37), za nično. Iz preučitve tožbe izhaja, da se predlaga razglasitev ničnosti Uredbe št. 1293/79 v delu, ki tožeči stranki predpisuje proizvodno kvoto za izoglukozo.

2       Tožeča stranka v tožbi, poleg različnih tožbenih razlogov glede temelja, navaja tudi kršitev postopka in predlaga razglasitev ničnosti proizvodne kvote, ki ji jo predpisuje prej omenjena uredba. Tožeča stranka namreč trdi, da je Svet sprejel uredbo, ne da bi predhodno pridobil mnenje Evropskega parlamenta, kot to določa člen 43(2) Pogodbe EGS. S tem naj bi Svet storil bistveno kršitev postopka v smislu člena 173 te pogodbe.

3       S sklepom z dne 16. januarja 1980 je Sodišče dovolilo, da Parlament intervenira v podporo predlogom tožeče stranke, ki se nanašajo na bistveno kršitev postopka. S sklepom z dne 13. februarja 1980 je dovolilo tudi intervencijo Komisije v podporo predlogom Sveta.

4       Svet je ugovarjal dopustnosti tožbe in dopustnosti intervencije v podporo tožeče stranke. Podredno je predlagal, naj se tožba zavrne kot neutemeljena.

5       Pred preučitvijo vprašanj o nedopustnosti, ki jih navaja Svet, in tožbenih razlogov tožeče stranke je treba opozoriti na potek sprejemanja sporne uredbe in njeno vsebino.

6       S sodbo z dne 25.oktobra 1978 v združenih zadevah 103 in 145/77 (Royal Scholten Honig (Holdings) Ltd/Intervention Board for Agricultural Produce; Tunnel Refineries Ltd/Intervention Board for Agricultural Produce, Recueil 1978, str. 2037) je Sodišče razsodilo, da je Uredba Sveta št.1111/77 z dne 17. maja 1977 o splošnih določbah o izoglukozi, (UL L 134, str.4) nična v delih, kjer v členih 8 in 9 predpisuje proizvodni prelevman za proizvodnjo izoglukoze v višini 5 enot na 100 kg suhe mase za tržno leto za sladkor 1977–78. Sodišče je ugotovilo, da ureditev, ki jo predpisujeta omenjena člena, krši splošno načelo enakega obravnavanja (v tem primeru med proizvajalci sladkorja in proizvajalci izoglukoze), prepoved diskriminacije, ki jo določa člen 40(3) Pogodbe, pa je njegov konkreten izraz. Vendar je Sodišče po drugi strani dodalo, da njegova sodba Svetu prepušča možnost, da po svoji presoji sprejme potrebne ukrepe, skladne s pravom Skupnosti, za zagotovitev normalnega delovanja trga sladil.

7       Po izdaji te sodbe je Komisija 7. marca 1979 Svetu predložila predlog sprememb Uredbe št. 1111/77. Svet je v dopisu z dne 19. marca 1979, naslovljenem na Parlament, ki ga je ta prejel 22. marca 1979, tega prosil, naj v skladu s členom 43(2), tretji pododstavek, Pogodbe sprejme mnenje o tej uredbi. V dopisu Svet navaja, da

„Ta predlog upošteva stanje, ki je nastalo kot posledica sodbe Sodišča z dne 25. oktobra 1978, v pričakovanju sprejetja novega režima na trgu sladil, ki mora začeti veljati 1. julija 1980 […]. Ker bi uredba morala začeti veljati julija 1979, je Svet prosil Parlament, naj na aprilski seji sprejme mnenje o tem predlogu.“

8       Nujnost posvetovanja s Parlamentom, za katerega je Svet prosil v dopisu, izhaja iz dejstva, da je bil namen predloga uredbe, z odpravo neenakega obravnavanja proizvajalcev sladkorja in izoglukoze, da bi za proizvodnjo izoglukoze veljali podobni predpisi, kakor so, v smislu skupne ureditve trga sladkorja, ki jo predpisuje Uredba Sveta št. 3330/74 z dne 19. decembra 1974 (UL L 369, str. 1), do 30. junija 1980 veljali za proizvodnjo sladkorja. Do tega datuma je bilo treba predvsem vzpostaviti prehodni režim proizvodnih kvot za izoglukozo, ki naj bi se začel uporabljati 1. julija1979, ko se je začelo novo tržno leto za sladkor.

9       Predsednik Parlamenta je zadevo takoj predal v vsebinsko obravnavanje odboru za kmetijstvo, za mnenje pa je prosil odbor za proračun. Odbor za proračun je mnenje predložil odboru za kmetijstvo 10. aprila 1979. Odbor za kmetijstvo je 9. maja 1979 sprejel predlog poročevalca za sprejetje resolucije. Poročilo in osnutek resolucije odbora za kmetijstvo je Parlament obravnaval na seji 10. maja 1979. Na seji 11. maja je Parlament zavrnil predlog resolucije in ga vrnil odboru za kmetijstvo v ponovno obravnavanje.

10     Parlamentarno zasedanje od 7. do 11. maja 1979 bi moralo biti zadnje pred ustanovitveno sejo novega Parlamenta, ki je bil izvoljen na splošnih, neposrednih volitvah 17. julija 1979 v skladu z aktom o volitvah predstavnikov Skupščine s splošnimi neposrednim volitvami. Predsedstvo Parlamenta je namreč na seji 1. marca 1979 sklenilo, da v obdobju med majsko in julijsko sejo ne bo sklicevalo dodatnih zasedanj Parlamenta. Vendar pa je predsedstvo Parlamenta v razširjeni sestavi odločilo,

–       „da lahko Svet in Komisija, če menita, da je treba predvideti dodatno sejo Parlamenta v skladu s členom 1(4) Poslovnika, predlagata sklic Parlamenta; taka dodatna seja se lahko skliče samo za obravnavanje poročil, sprejetih glede nujnih posvetovanj.“

Na sestanku 10. maja 1979 naj bi predsedstvo Parlamenta potrdilo naslednja stališča:

–       „potrjuje stališče, ki ga je zavzelo na prej omenjenem sestanku, na katerem je sklenilo, da v obdobju od zadnje seje zdajšnjega Parlamenta do ustanovitvene seje novega Parlamenta, ki bo izvoljen na splošnih, neposrednih volitvah, ne bo sklicevalo dodatnih sej, ob upoštevanju dejstva, da lahko večina poslancev, Svet ali Komisija v skladu s členom 1(4) Poslovnika zahtevajo sklic izrednega zasedanja Parlamenta;

–       ob upoštevanju določb člena 139 Pogodbe EGS je sklenjeno, da se v primeru, če bi bila predsedniku predložena taka zahteva, predsedstvo sestane in zahtevo preuči v razširjeni sestavi.“

11     Svet je 25. junija 1979 na predlog Komisije, pri čemer ni prejel zahtevanega mnenja Parlamenta, sprejel Uredbo št. 1293/79 o spremembah Uredbe št. 1111/77. Tretja pravna podlaga v preambuli Uredbe št. 1293/79 navaja posvetovanje s Skupščino. Svet je odsotnost mnenja Parlamenta zabeležil z navedbo v tretji uvodni izjavi uredbe, da „Skupščina, ki je bila 19. marca 1979 zaprošena za mnenje, na majskem zasedanju mnenja ni sprejela in je zadevo prepustila novemu sklicu“.

12     Sodišču se predlaga, naj Uredbo št. 1293/79 razglasi za nično v delu, ki spreminja Uredbo št. 1111/77.

 Dopustnost tožbe

13     Svet meni, da je tožba nedopustna, saj je vložena zoper uredbo, ne da bi bili izpolnjeni pogoji iz člena 173, druga alinea, Pogodbe. Izpodbijani akt po mnenju Sveta ni odločba, sprejeta v obliki uredbe, in ne zadeva tožnika ne neposredno ne posamično. Tožeča stranka po drugi strani trdi, da je izpodbijana uredba skupek posameznih odločb, od katerih se ena nanaša na tožečo stranko in ga zadeva tako neposredno kot posamično.

14     Člen 9(1), (2) in (3) Uredbe št. 1111/77, kot je bila spremenjena s členom 3 Uredbe št. 1293/79, določa:

„1.Osnovna kvota se določi za vsako podjetje, ki se ukvarja s proizvodnjo izoglukoze, ustanovljeno v Skupnosti, in sicer za obdobje, ki ga določa člen 8(1).

Ne glede na odstavek 3 je osnovna kvota za vsako zadevno podjetje v obdobju od 1. novembra 1978 do 30. aprila 1979 enaka dvojni vrednosti njene proizvodnje v smislu te uredbe.

2. Poleg osnovne kvote je za vsako podjetje določena maksimalna kvota, ki je enaka koeficientu njene osnovne kvote. Ta koeficient je za obdobje od 1. julija 1979 do 30. junija 1980 določen v členu 25(2), druga alinea, Uredbe (EGS) št. 3330/74.

3. Osnovno kvoto, ki jo določa odstavek 1, je mogoče, če je potrebno, popraviti tako, da maksimalna kvota, določena v skladu z odstavkom 2:

–       ne presega 85 %,

–       ni nižja od 65 %

letne tehnične proizvodne zmogljivosti zadevnega podjetja.

15     V skladu s členom 9(4) so osnovne kvote, določene na podlagi odstavkov 1 in 3, posamično dodeljene za vsako podjetje, kot je zapisano v Prilogi št. II. Ta priloga, ki je sestavni del člena 9, določa, da znaša osnovna kvota tožeče stranke 15.887 ton.

16     Iz tega izhaja, da člen 9(4) Uredbe št. 1111/77 (spremenjene s členom 3 Uredbe št. 12963/79) – v povezavi s Prilogo št. II – upošteva merila, navedena v členu 9, od (1) do (3), za vsako posamično zadevno podjetje, na katero se ta merila nanašajo in ga torej zadevajo neposredno in posamično. Uredba št. 1293/79 je torej akt, zoper katerega lahko podjetja, ki proizvajajo izoglukozo, vložijo tožbo za razglasitev ničnosti v skladu s členom 173, druga alinea, Pogodbe.

 Dopustnost intervencije Parlamenta

17     Svet dvomi, da Parlament lahko prostovoljno intervenira v sporu, ki ga obravnava Sodišče. Meni, da je tako pravico do intervencije mogoče enačiti z aktivno legitimacijo za vložitev tožbe, ki pa je splošna sistematika Pogodbe Parlamentu ne priznava. V tem pogledu navaja, da člen 173 Pogodbe Parlamenta ne navaja med institucijami, ki lahko predlagajo razglasitev ničnosti akta, in da tudi člen 20 Statuta Sodišča tega ne omenja med institucijami, ki v okviru postopkov predhodnega odločanja iz člena 177 lahko predložijo stališča.

18     Člen 37 Statuta Sodišča določa, da:

„Države članice in institucije Skupnosti lahko intervenirajo v postopku, ki poteka pred Sodiščem.

Enako velja za vse osebe, ki izkažejo upravičen interes za rešitev spora, predloženega Sodišču, z izjemo sporov med državami članicami, med institucijami Skupnosti ali med državami članicami in institucijami Skupnosti.

Predlogi v intervencijski vlogi morajo biti v podporo predlogov ene od strank.“

19     Prvi odstavek tega člena daje vsem institucijam Skupnosti enako pravico do intervencije. Te pravice ni mogoče nobeni od njih omejiti, ne da bi ogrozili njen institucionalni položaj, določen po Pogodbi, zlasti v členu 4(1).

20     Svet podredno trdi, da tudi če bi bila Parlamentu priznana pravica do intervencije, bi morala ta temeljiti na izkazanem pravnem interesu. Ta interes se sicer predpostavlja, kar pa ne preprečuje Sodišču, da glede na okoliščine primera preveri, ali je podan. Svet trdi, da bi v konkretnem primeru Sodišče, če bi to preverjalo, moralo ugotoviti, da Parlament nima pravnega interesa za rešitev spora.

21     Ta razlog je treba zavrniti, ker je v nasprotju z določbami člena 37 Statuta Sodišča. Čeprav člen 37, drugi pododstavek, Statuta Sodišča določa, da osebe, ki niso države ali institucije, ne morejo intervenirati v postopku, ki poteka pred Sodiščem, če ne izkažejo pravnega interesa za razrešitev spora, pa v skladu s členom 37, prvi pododstavek, za institucije in torej za Parlament ta pogoj ne velja.

 Kršitev načela enakega obravnavanja

22     Sodišče je v zgoraj navedeni sodbi v združenih zadevah 103 in 145/77 razglasilo, da Uredba št.1111/77 krši načelo enakega obravnavanja. Sodišče je ugotovilo, da so bile dajatve, naložene proizvajalcem izoglukoze, bistveno višje, čeprav je položaj proizvajalcev sladkorja in izoglukoze primerljiv. Po sodbi Sodišča je Svet z Uredbo št. 1293/79 spremenil Uredbo št. 1111/77 tako, da je za izoglukozo predpisal podoben sistem kvot, kakor je veljal za sladkor.

23     Tožeča stranka zatrjuje, da tudi nova uredba krši načelo enakega obravnavanja. Po njenem mnenju uredba po eni strani predpisuje podobna pravila za različne primere, po drugi strani pa med obema sistemoma ohranja razlike, ki povzročajo neenako obravnavanje v enakih primerih.

24     Že dejstvo, da tožeč stranka meni, da lahko hkrati predloži obe trditvi, kaže na zapletenost položaja, v katerem sta trga izoglukoze in sladkorja primerljiva, pri čemer pa nista enaka.

25     Kadar izvajanje kmetijske politike Skupnosti s strani Sveta vključuje potrebo po preučitvi zapletenega ekonomskega položaja, se njegova diskrecijska pravica ne nanaša zgolj na vrsto in obseg ukrepov, ki jih je sprejme, ampak v določeni meri tudi na ugotavljanje temeljnih podatkov v tem smislu, da se Svet glede na okoliščine primera lahko opre na splošne ugotovitve. Ko preverja izvajanje take diskrecije, se mora nadzor Sodišča omejiti na to, da preuči, ali zadevni ukrep ni obremenjen z očitno napako ali zlorabo pooblastil oziroma da zadevni organ ni očitno prekoračil pooblastila za odločanje po prostem preudarku.

26     Ob upoštevanju dejstva, da je proizvodnja izoglukoze igrala pomembno vlogo pri nastanku presežkov sladkorja in da je Svet lahko sprejel restriktivne ukrepe glede te proizvodnje, je Svet pristojen, da v okviru kmetijske politike sprejme vse ukrepe, ki se mu zdijo potrebni, pri čemer pa mora upoštevati podobnost in medsebojno soodvisnost obeh trgov ter posebnosti trga izoglukoze.

27     To zlasti velja, ker je moral Svet zaradi zapletenega problema, ki se je pojavil zaradi proizvodnje izoglukoze in njenega vpliva na politiko Skupnosti na področju proizvodnje sladkorja, v zelo kratkem času sprejeti prehodne pravila za nov trg v polnem razvoju. V navedenih okoliščinah ni dokazano, da je Svet s sprejetjem Uredbe št. 1293/79 prekoračil pooblastilo za odločanje po prostem preudarku.

 Kršitev načela sorazmernosti

28     Po mnenju tožeče stranke kvota, ki ji je bila določena s Prilogo št. II k Uredbi št. 1111/77, še zdaleč ni dovolj velika. Določitev kvote glede na proizvodnjo, realizirano v obdobju od 1. novembra 1978 do 30. aprila 1979, namreč ni upoštevala sezonskih odstopanj in dejstva, da je bila v tem obdobju proizvodnja omejena zaradi negotovega položaja, v katerem se je znašla tožeča stranka, glede ureditve, ki jo bo Skupnost izvajala po sodbi Sodišča v zgoraj navedenih zadevah, in zaradi stališča francoskih oblasti, ki so odobrile uporabo izoglukoze šele z odlokom z dne 9. avgusta 1979. Z morebitnim popravkom kvot glede na letne tehnične zmogljivosti bi po mnenju tožeče stranke oškodovali podjetja, ki so tako kot njeno do razjasnitve položaja odložila nove naložbe. Zaradi teh kvot je kakršna koli konkurenca nemogoča.

29     V zvezi s tem je treba poudariti, da je določitev kvot na temelju referenčnega obdobja povsem običajna v pravu Skupnosti in primerna za nadzor nad proizvodnjo v določenem sektorju. Po drugi strani tožeča stranka z ničimer ni podprla svojih trditev, da je bila prisiljena omejiti proizvodnjo. Treba pa je omeniti tudi to, da se po navedeni sodbi prvotno predvidena dajatev ni več odmerjala.

30     V vsakem primeru od Sveta ni mogoče pričakovati, da bo pri sprejemanju ukrepov v splošnem interesu za to, da se prepreči, da bi nenadzorovana proizvodnja izoglukoze ogrozila politiko Skupnosti na področju proizvodnje sladkorja, upošteval namere, poslovne cilje in notranjo politiko posameznega podjetja.

31     Končno, tožeča stranka, ki kvote, ki ji je bila določena za tržno leto, ni v celoti izkoristila, se ne more sklicevati na to, da dodeljena kvota omejuje njene konkurenčne možnosti.

 Kršitev postopkovnih pravil

32     Tožeča stranka in Parlament v vlogi intervenienta trdita, da je, ker je Svet sprejel spremembo Uredbe št. 1111/77, pri čemer ni spoštoval postopka posvetovanja, ki ga določa člen 43, druga alinea, Pogodbe, ta uredba zaradi bistvenih kršitev postopka nična.

33     Posvetovanje, ki ga določa člen 43(2), tretja alinea, in druge podobne določbe v Pogodbi, Parlamentu dejansko omogoča sodelovanje v zakonodajnem postopku Skupnosti. Ta pristojnost bistveno prispeva k institucionalnemu ravnovesju, ki ga določa Pogodba. Čeprav omejeno, ta pristojnost na ravni Skupnosti izraža temeljno demokratično načelo, po katerem ljudstvo po svojem predstavniku v skupščini sodeluje pri izvajanju oblasti. Uzakonjeno posvetovanje v Parlamentu v primerih, ki jih določa Pogodba, je torej bistveno postopkovno pravilo, katerega kršitev ima za posledico ničnost zadevnega pravnega akta.

34     Poudariti je treba, da spoštovanje te zahteve pomeni, da mora Parlament podati svoje mnenje. Ni namreč mogoče zavzeti stališča, da je zahteva izpolnjena že s tem, da Svet zaprosi za mnenje. Svet se je torej motil, ko je v sklicevanju v preambuli Uredbe št. 1293/79 navedel, da je bilo posvetovanje s Parlamentom opravljeno.

35     Svet ni ugovarjal temu, da je posvetovanje s Parlamentom bistveni del postopka. Trdi pa, da je v okoliščinah tega primera Parlament s svojim ravnanjem sam onemogočil izpolnitev te zahteve, zaradi česar se ne more sklicevati na njeno nespoštovanje.

36     Ne glede na načelna vprašanja, ki jih je s tem argumentom sprožil Svet, zadostuje ugotovitev, da Svet 25. junija 1979, ko je sprejel Uredbo št. 1293/79, ki spreminja Uredbo št. 1111/77, brez pridobljenega mnenja Parlamenta, ni izčrpal vseh možnosti za pridobitev predhodnega mnenja Parlamenta. Ni namreč zahteval uvedbe nujnega postopka, ki ga predvideva Poslovnik Parlamenta, čeprav je to možnost izkoristil na drugih področjih in v zvezi z drugimi osnutki uredb. Poleg tega bi Svet lahko izkoristil možnost, ki mu jo ponuja člen 139 Pogodbe, in zahteval sklic izrednega zasedanja Parlamenta; še toliko bolj, ker ga je na to možnost 1. marca in 10. maja 1979 opozorilo predsedstvo Parlamenta.

37     Iz tega izhaja, da je treba glede na to, da mnenje Parlamenta, ki ga zahteva določba člena 43 Pogodbe, ni bilo podano, Uredbo št. 1293/79, ki spreminja Uredbo Sveta št. 1111/77, razglasiti za nično, ne da bi to posegalo v pooblastilo Sveta, da po tej sodbi sprejme vse ustrezne ukrepe, v skladu s členom 176(1) Pogodbe.

 Stroški

38     V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni.

39     V obravnavani zadevi tožeča stranka in intervenienta niso predlagali, naj se Svetu naloži plačilo stroškov. Čeprav Svet s predlogi ni uspel, vsaka stranka nosi svoje stroške.

Iz teh razlogov je

SODIŠČE

razsodilo:

1)      Uredba št. 1293/79 (UL L 162, str. 10, popravek v UL L 176, str. 37), ki spreminja Uredbo št. 1111/77 (UL L 134, str. 4), se razglasi za nično.

2)      Vsaka stranka nosi svoje stroške.

Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 29. oktobra 1980.

* Jezik postopka: francoščina.