SODBA SODIŠČA

z dne 17. decembra 1980(*)

„Prosto gibanje delavcev“

V zadevi 149/79,

Komisija Evropskih skupnosti, ki jo zastopa njen pravni svetovalec Jean Amphoux, zastopnik, skupaj z Louisom Dubouisom, profesorjem na Faculté de droit et de sciences politiques de l'université d'Aix – Marseille III, z naslovom za vročanje v Luxembourgu pri njegovem pravnem svetovalcu Mariu Cervinu, zgradba Jean Monnet, Kirchberg,

tožeča stranka,

proti

Kraljevini Belgiji, ki jo zastopa zastopnik ministra za zunanje zadeve Robert Hoebaer, direktor ministrstva za zunanje zadeve, zunanjo trgovino in sodelovanje za razvoj, z naslovom za vročanje v Luxembourgu pri veleposlaništvu Belgije, 4 rue des Girondins, résidence Champagne,

tožena stranka,

ob intervenciji:

Zvezne republike Nemčije, ki jo zastopata Martin Seidel in Eberhardt Grabitz, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu pri veleposlaništvu Zvezne republike Nemčije, 20–22, avenue Émile Reuter,

Francoske republike, ki jo zastopata G. Guillaume, zastopnik, in P. Moreau Defarges, namestnik zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu pri veleposlaništvu Francije, 2 rue Bertholet,

Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska, ki ga zastopajo W. H. Godwin, Assistant Treasury Solicitor, zastopnik, z naslovom za vročanje v Luxembourgu pri britanskem veleposlaništvu, 28 boulevard Royal,

intervenienti,

zaradi tožbe za ugotovitev, da Kraljevina Belgija ni izpolnila obveznosti iz člena 48 Pogodbe EGS in iz Uredbe Sveta (EGS) št. 1612/68 z dne 15. oktobra 1968 o prostem gibanju delavcev znotraj Skupnosti s tem, da je kot pogoj za pridobitev delovnih mest, ki ne spadajo v okvir člena 48(4) Pogodbe EGS, navedla državljanstvo,

SODIŠČE,

v sestavi J. Mertens de Wilmars, predsednik, P. Pescatore in T. Koopmans, predsednika senatov, Mackenzie Stuart, A. O'Keeffe, G. Bosco in A. Touffait, sodniki,

generalni pravobranilec: H. Mayras,

sodni tajnik: A. Van Houtte,

izreka naslednjo

Sodbo

1       Komisija je s tožbo, vloženo v sodnem tajništvu Sodišča 28. septembra 1979, sprožila postopek v skladu s členom 169 Pogodbe EGS za ugotovitev, da Kraljevina Belgija „s tem, da je kot pogoj za pridobitev delovnih mest, ki ne spadajo v člen 48(4) Pogodbe EGS, zahtevala ali dopustila, da se zahteva belgijsko državljanstvo, ni izpolnila obveznosti v skladu s členom 48 Pogodbe EGS in v skladu z Uredbo (EGS) št. 1612/68 z dne 15. oktobra 1968 o prostem gibanju delavcev znotraj Skupnosti“ (UL 1968 (II), str. 475).

2       V svojem obrazloženem mnenju in tožbi, vloženi pri Sodišču, se je Komisija na splošno sklicevala na „različna prosta delovna mesta“, ki jih je objavila Société nationale des chemins de fer belges (belgijsko nacionalno železniško podjetje) in Société nationale des chemins de fer vicinaux (nacionalno lokalno železniško podjetje), in sicer delovna mesta za nekvalificirane delavce, ter na prosta delovna mesta, ki sta jih „v zadnjih letih“ razpisala mesto Bruselj in občina Auderghem, pri čemer je Komisija podala le kratke navedbe zadevnih delovnih mest. Na podlagi informacij, ki jih je Sodišče zahtevalo v pisnem in ustnem postopku in ki jih je predložila vlada Kraljevine Belgije, ter potem ko je Komisija natančno opredelila delovna mesta v ustnem postopku, česar belgijska vlada ni izpodbijala, je bilo mogoče sestaviti natančen seznam zadevnih delovnih mest.

3       Iz teh informacij in seznama je razvidno, da navedena prosta delovna mesta pomenijo delovna mesta za pripravnike strojevodje, nakladalce, premikače, kretničarje in signaliste pri nacionalni železnici ter nekvalificirane delavce pri lokalni železnici, pa tudi delovna mesta za medicinske sestre v bolnišnicah, negovalke otrok, nočne čuvaje, vodovodarje, tesarje, električarje, vrtnarske pomočnike, arhitekte in nadzornike v mestu Bruselj in občini Auderghem. Vendar informacije, pridobljene med preiskovalnim postopkom, Sodišču niso omogočile, da bi dobilo natančno predstavo o nalogah, ki jih vključujejo delovna mesta, za katera je bilo mogoče sestaviti natančen seznam.

4       Ta delovna mesta so zgoraj omenjena javna podjetja in lokalne oblasti razpisali med letoma 1973 in 1977 v javnih obvestilih ali časopisnih oglasih, med pogoji za zasedbo delovnih mest pa so oglasi navajali belgijsko državljanstvo.

5       V pismu z dne 21. novembra 1978 je Komisija obvestila vlado Kraljevine Belgije, da „taka politika po njenem mnenju ni v skladu s členom 48 Pogodbe EGS in z določbami Uredbe (EGS) št. 1612/68 o prostem gibanju delavcev znotraj Skupnosti“, in je tako sprožila postopek v skladu s členom 169 Pogodbe EGS zoper to državo članico.

6       V pismu z dne 15. januarja 1979 je stalno predstavništvo Kraljevine Belgije med drugim odgovorilo:

–       sporna zahteva po državljanstvu je v skladu s členom 6, drugi pododstavek, belgijske ustave, po katerem lahko „[…] samo Belgijci dobijo službe v javni upravi in vojaške službe, razen v izjemnih primerih, če to dopušča zakon“;

–       razlaga člena 48(4) Pogodbe, kot ga navaja Komisija, pomeni, da je treba znotraj posameznih upravnih enot razlikovati med delovnimi mesti, ki so povezana z izvajanjem javnih pooblastil, in tistimi, ki s tem niso neposredno povezana, zaradi česar nastane problem, za katerega je treba rešitev za vse države članice poiskati na ravni Skupnosti.

7       Komisija je menila, da ne more sprejeti argumenta, ki ga je predložila belgijska vlada. 2. aprila 1979 je izdala obrazloženo mnenje v skladu s členom 169 Pogodbe, v katerem je med drugim poudarila:

–       da se Kraljevina Belgija ne more sklicevati na člen 6, drugi pododstavek, svoje ustave in s tem utemeljevati sporne prakse v zadevi dostopnosti delovnih mest;

–       da klavzula o izjemah, ki jo vključuje člen 48(4) Pogodbe, zajema le delovna mesta, pri katerih opravljanje dela vključuje izvajanje javnih pooblastil, torej sprejemanje odločitev, ki zadevajo posameznike ali nacionalne interese, predvsem tiste, ki zadevajo notranjo in zunanjo varnost države;

–       da pogoji za uporabo klavzule o izjemah v primeru zadevnih razpisanih delovnih mest niso izpolnjeni.

8       Kraljevina Belgija ni upoštevala tega obrazloženega mnenja v roku, ki ga je predpisala Komisija, zato je Komisija 27. septembra 1979 sprožila ta postopek.

9       Člen 48(4) Pogodbe določa, da se določbe tega člena ne uporabljajo pri zaposlovanju v državni upravi.

10     Ta določba izključuje izvajanje določb člena 48, od (1) do (3), kadar gre za delovna mesta, ki obsegajo neposredno ali posredno izvajanje javnih pooblastil in varovanje splošnih interesov države ali drugih javnih služb. Taka delovna mesta pravzaprav zahtevajo od ljudi, ki jih zasedajo, obstoj posebnega odnosa zvestobe državi in vzajemnosti pravic in dolžnosti, ki so temelj državljanske pripadnosti.

11     Obseg odstopanj v skladu z določbami člena 48(4) glede načel svobodnega gibanja in enakega obravnavanja, določenega v prvih treh odstavkih tega člena, mora biti zato določen na podlagi cilja tega člena. Določanje področja uporabe člena 48(4) je zlasti težavno, saj so v različnih državah članicah javne službe prevzele gospodarske in socialne naloge ali pa sodelujejo pri dejavnostih, ki niso značilne za delovanje javnih služb, ki pa spadajo na področje uporabe Pogodbe. V takih okoliščinah bi bil učinek širitve obsega izjem, ki jih dovoljuje člen 48(4), na delovna mesta – ki čeprav spadajo v okvir državnih ali drugih organizacij, za katere velja javno pravo, nimajo nikakršne povezave z nalogami javnih služb v pravem pomenu besede – tak, da bi se iz skupine delovnih mest, določenih po načelih Pogodbe, izključilo precej teh delovnih mest, s čimer bi se ustvarile neenakosti med posameznimi državami članicami zaradi različnih načinov organiziranosti posameznih držav in gospodarskega življenja v njih.

12     Iz teh razlogov je primerno preveriti, ali je mogoče delovna mesta, ki jih obravnava ta postopek, povezati s pojmovanjem javnih služb v okviru člena 48(4), ki zahteva enako razlago in uporabo na celotnem ozemlju Skupnosti. Zavedati se je treba, da uporaba navedenih razlikovalnih meril sproža probleme presoje in razmejevanja posameznih zadev. Iz navedenega sledi, da je tako razvrščanje odvisno od tega, ali so zadevna delovna mesta značilna za posebne dejavnosti javnih služb ali ne, če gre za izvajanje javnih pooblastil in varovanje splošnih interesov države.

13     Kadar mora delavec iz druge države članice, kot tudi delavec iz zadevne države članice, izpolnjevati vse druge pogoje za delovno mesto, predvsem glede sposobnosti in zahtevane poklicne usposobljenosti, kadar gre za delovna mesta, ki, ne glede na to, da jih razpišejo javne službe, spadajo v okvir delovnih mest, za katera veljajo določbe člena 48(4), prvi trije odstavki člena 48 Pogodbe in Uredba št. 1612/68 ne dopuščajo, da bi bil ta delavec izključen iz možnosti pridobitve teh delovnih mest le na podlagi državljanstva.

14     Za podkrepitev teze, ki jo je predložila belgijska vlada in so jo podprli intervenienti, po kateri klavzula o izjemi v členu 48(4) Pogodbe pokriva splošno področje vseh delovnih mest v upravi države članice, se je ta vlada sklicevala na posebne določbe člena 8 Uredbe 1612/68, po katerih je lahko delavec iz druge države članice „izključen iz sodelovanja pri vodenju organov, za katere velja javno pravo, in opravljanja funkcije, ki jo ureja javno pravo“.

15     Ne le da ta določba ne podpira teze belgijske vlade, ampak nasprotno celo potrjuje zgoraj navedeno razlago člena 48(4). Kakor belgijska vlada sama priznava, da člen 8 Uredbe 1612/68 ne želi izključiti delavcev iz drugih držav pri zasedanju določenih delovnih mest, temveč le omogoča, da se te delavce v določenih okoliščinah izključi iz nekaterih dejavnosti, ko gre za izvajanje javnih pooblastil, kot so na primer – če se omejimo na primere, ki jih je navedla belgijska vlada – tista, ki vključujejo „prisotnost sindikalnih predstavnikov v upravnih svetih številnih organov, za katere velja javno pravo, s pooblastili v gospodarski sferi“.

16     Belgijska vlada dalje navaja, da se ustavne določbe nekaterih držav članic izrecno nanašajo na vprašanje zaposlovanja v javnih službah, pri čemer je načelo izključevanje nedržavljanov, razen morebitnih izjem. Tak je tudi učinek člena 6 belgijske ustave, po katerem lahko „[…] ‚samo‘ Belgijci dobijo službe v javni upravi in vojaške službe, razen v izjemnih primerih“. Belgijska vlada je sama zatrdila, da ne zanika, da je pravo Skupnosti nadrejeno nacionalnim pravom, vendar pa meni, da bi bilo treba skladnost med ustavnim pravom tistih držav članic uporabiti kot pomoč pri razlagi pomena člena 48(4), hkrati pa zavrniti razlago te določbe, ki jo je podala Komisija, katere posledica bi bila ustvarjanje konfliktov z ustavnimi določbami, na katere se sklicuje.

17     Francoska vlada je predlagala utemeljitev podobne vsebine, pri kateri se je oprla na načela, ki se glede javnih služb uporabljajo v francoski zakonodaji, ki je osnovana na celoviti ideji na podlagi zahteve po francoskem državljanstvu, ki je pogoj za pridobitev katerega koli delovnega mesta v javni službi na ravni države, občine ali druge javne ustanove, brez možnosti razlikovanja na podlagi narave in značilnosti zadevnega delovnega mesta.

18     Res je, da je namen člena 48(4), kar zadeva določbe o prostem gibanju delavcev, upoštevati obstoj takih določb. Hkrati pa, kot v svojih stališčih ugotavlja tudi francoska vlada, razmejevanja pojmovanja „javne službe“ v okviru člena 48(4) ne gre v celoti prepustiti presoji držav članic.

19     Ne glede na dejstvo, da besedilo belgijske ustave ne izključuje možnosti izjem glede splošnega pogoja, ki je belgijsko državljanstvo, je treba opozoriti, kot je Sodišče v svoji sodni praksi že večkrat poudarilo, da zatekanje k nacionalnim sistemom posameznih držav članic z namenom omejevanja obsega določb prava Skupnosti škodi enotnosti in učinkovitosti tega prava in zaradi tega ni sprejemljivo. To pravilo, ki je temelj obstoja Skupnosti, je treba uporabljati tudi pri določanju obsega in obveznosti v skladu s členom 48(4) Pogodbe. Medtem ko ta določba res upošteva legitimni interes, ki ga imajo države, da delovna mesta, povezana z izvajanjem javnih pooblastil in varovanjem splošnih interesov, zadržijo za svoje državljane, pa se je hkrati nujno izogniti temu, da bi polni učinek in obseg določb Pogodbe glede prostega gibanja delavcev in enakega obravnavanja državljanov vseh držav članic omejevale razlage pojmovanj javnih služb, ki temeljijo izključno na nacionalnem pravu in ki bi privedle do tega, da se pravila Skupnosti ne bi uporabila.

20     Končno, belgijska in francoska vlada zatrjujeta, da je izključevanje tujih delavcev iz pridobivanja delovnih mest, ki izvorno ne vključujejo sodelovanja pri izvajanju javnih pooblastil, nujno, kadar zaposlovanje novih delavcev temelji na pravilnikih služb in delavci, ki zasedajo delovna mesta, izpolnjujejo pogoje za napredovanje na višje položaje, ti pa vključujejo obveznosti in odgovornosti, povezane z izvajanjem javnih pooblastil. Nemška in britanska vlada dodajata, da je tako izključevanje potrebno tudi zaradi dejstva, da je za javne službe značilna prilagodljivost pri dodeljevanju delovnih mest, kar pomeni, da se lahko obveznosti in odgovornosti zaposlenega spreminjajo ne samo ob napredovanju, ampak tudi pri premestitvah znotraj iste enote ali med enotami na isti stopnji.

21     Te pripombe pa ne upoštevajo dejstva, da člen 48(4) glede delovnih mest, ki vključujejo izvajanje javnih pooblastil in dodelitev odgovornosti, povezanih z varovanjem splošnih interesov države, državam članicam omogoča, da z ustreznimi pravili omejijo dostop do nekaterih delovnih mest na svoje državljane, če so ta delovna mesta povezana z izvajanjem takih pooblastil in takih odgovornosti v okviru iste kariere, službe ali karierne skupine.

22     Argument nemške vlade glede te zadnje točke, v skladu s katerim naj bi vsako izključevanje državljanov drugih držav članic pri napredovanju ali premestitvah na nekatera delovna mesta v okviru javnih služb pomenilo diskriminacijo znotraj take službe, ne upošteva dejstva, da naj bi člen 48(4), kot ga razlaga ta vlada, ko pravi, da naj bi šlo za učinek izločevanja teh državljanov iz celotnega obsega delovnih mest v javnih službah, vključeval omejevanje pravic takih državljanov, kar pa precej presega okvire, potrebne za upoštevanje ciljev določbe, razložene v luči prej omenjenih preudarkov.

23     Sodišče zavzema stališče, da gledano na splošno z vidika zadevnih spornih delovnih mest podatki, vsebovani v spisu te zadeve in ki so jih predložile stranke med pisnimi in ustnimi postopki, ne omogočajo oblikovanja dovolj natančne presoje o dejanski naravi obravnavanih obveznosti, na podlagi katere bi bilo mogoče ob upoštevanju prej omenjenih preudarkov določiti tista delovna mesta, ki ne spadajo v pojmovanje javnih služb v okviru pomena, kot je določen v členu 48(4) Pogodbe.

24     Sodišče v teh okoliščinah meni, da na tej stopnji ne more sprejeti odločitve glede neizpolnitve obveznosti, ki je očitana belgijski vladi. Zato poziva Komisijo in Kraljevino Belgijo, naj v skladu s prej navedenimi preudarki ponovno preučita zadevo, nato pa Sodišču v določenem roku poročata ali skupaj ali ločeno o morebitnih rešitvah spora ali vsaka posebej o svojih stališčih, ob upoštevanju pravnih elementov, ki izhajajo iz te sodbe. Tudi intervenienti bodo dobili priložnost, da Sodišču ob primernem času predložijo svoje pripombe o tem ali teh poročilih.

Iz teh razlogov je

SODIŠČE

z vmesno sodbo in pred dokončno odločitvijo o tožbi zaradi neizpolnitve obveznosti, ki jo je vložila Komisija, razsodilo:

1)      Komisija in Kraljevina Belgija naj ponovno preučita sporno zadevo, pri čemer naj upoštevata pravne ugotovitve te sodbe, nato pa Sodišču poročata o rezultatu te preučitve pred 1. julijem 1981. Sodišče bo po tem datumu dokončno odločilo o zadevi.

2)      Odločitev o stroških se pridrži.

Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 17. decembra 1980.

* Jezik postopka: francoščina.