1. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant un manquement à l'obligation d'exécuter un arrêt et imposant une astreinte - Compétence de la Commission pour le calcul du montant de l'astreinte prononcée par la Cour - Limites
Dans le cadre de l’exécution d’un arrêt de la Cour de justice infligeant une astreinte à un État membre, la Commission doit pouvoir apprécier les mesures adoptées par l’État membre pour se conformer à l’arrêt de la Cour afin, notamment, d’éviter que l’État membre qui a manqué à ses obligations ne se borne à prendre des mesures ayant en réalité le même contenu que celles ayant fait l’objet de l’arrêt de la Cour. Toutefois, l’exercice de ce pouvoir d’appréciation ne saurait porter atteinte ni aux droits - et, en particulier, aux droits procéduraux - des États membres, tels qu’ils résultent de la procédure établie par l’article 226 CE, ni à la compétence exclusive de la Cour pour statuer sur la conformité d’une législation nationale avec le droit communautaire. La détermination des droits et obligations des États membres et le jugement de leur comportement ne peuvent résulter que d’un arrêt de la Cour au titre des articles 226 CE à 228 CE. Par conséquent, la Commission ne peut décider dans un tel cadre que les mesures prises par un État membre pour se conformer à un arrêt ne sont pas conformes au droit communautaire pour en tirer des conséquences pour le calcul de l'astreinte prononcée par la Cour. Si elle estime que le nouveau régime juridique introduit par un État membre ne constitue toujours pas une transposition correcte d'une directive, elle doit déclencher la procédure prévue à l'article 226 CE.
Arrêt du 29 mars 2011, Portugal / Commission (T-33/09, Rec._p._II-1429) (cf. points 81-82, 88-89)
2. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Finalité - Choix de la sanction appropriée - Éléments à prendre en considération
Dans le cadre de la procédure prévue à l’article 228, paragraphe 2, CE, il appartient à la Cour, dans chaque affaire et en fonction des circonstances de l’espèce dont elle se trouve saisie ainsi que du niveau de persuasion et de dissuasion qui lui paraît requis, d’arrêter les sanctions pécuniaires appropriées pour assurer l’exécution la plus rapide possible de l’arrêt ayant précédemment constaté un manquement et prévenir la répétition d’infractions analogues au droit de l’Union. Si l’imposition d’une astreinte semble particulièrement adaptée pour inciter un État membre à mettre fin, dans les plus brefs délais, à un manquement qui, en l’absence d’une telle mesure, aurait tendance à persister, l’imposition d’une somme forfaitaire repose essentiellement sur l’appréciation des conséquences du défaut d’exécution des obligations de l’État membre concerné sur les intérêts privés et publics, notamment lorsque le manquement a persisté pendant une longue période postérieurement à l’arrêt qui l’a initialement constaté.
Arrêt du 31 mars 2011, Commission / Grèce (C-407/09, Rec._p._I-2467) (cf. points 28-29)
Dans le cadre de la procédure prévue à l’article 228, paragraphe 2, CE, il appartient à la Cour, dans chaque affaire et en fonction des circonstances de l’espèce dont elle se trouve saisie ainsi que du niveau de persuasion et de dissuasion qui lui paraît requis, d’arrêter les sanctions pécuniaires appropriées pour assurer l’exécution la plus rapide possible de l’arrêt ayant précédemment constaté un manquement et prévenir la répétition d’infractions analogues au droit de l’Union. À cet effet, les propositions de la Commission ne sauraient lier la Cour et ne constituent qu’une base de référence utile. De même, des lignes directrices telles que celles contenues dans les communications de la Commission ne lient pas la Cour, mais contribuent à garantir la transparence, la prévisibilité et la sécurité juridique de l’action menée par cette institution.
En outre, le contexte juridique et factuel du manquement constaté peut constituer un indicateur de ce que la prévention effective de la répétition future d’infractions analogues au droit de l’Union est de nature à requérir l’adoption d’une mesure dissuasive.
Arrêt du 17 novembre 2011, Commission / Italie (C-496/09, Rec._p._I-11483) (cf. points 35-37, 89)
Arrêt du 13 juillet 2017, Commission / Espagne (C-388/16) (cf. points 34, 35, 37)
Arrêt du 27 février 2020, Commission / Grèce (Pollution par les nitrates) (C-298/19) (cf. point 39)
3. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Imposition d'une somme forfaitaire - Pouvoir d'appréciation de la Cour - Critères d'appréciation
Dans le cadre de la procédure prévue à l’article 228, paragraphe 2, CE, l’imposition éventuelle d’une somme forfaitaire doit, dans chaque cas d’espèce, demeurer fonction de l’ensemble des éléments pertinents ayant trait tant aux caractéristiques du manquement constaté qu’à l’attitude propre à l’État membre concerné par la procédure initiée sur le fondement de l’article 228 CE. En tout état de cause, si la Cour décide de l’imposition d’une somme forfaitaire, il lui appartient, dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation, de fixer celle-ci de sorte qu’elle soit, d’une part, adaptée aux circonstances et, d’autre part, proportionnée au manquement constaté ainsi qu’à la capacité de paiement de l’État membre concerné. Par conséquent, afin de statuer sur une demande d’imposition d’une somme forfaitaire, la Cour doit tenir compte de l’ensemble des circonstances du manquement et, notamment, de l’attitude de l’État membre concerné, de la durée ainsi que de la gravité de l’infraction.
Arrêt du 31 mars 2011, Commission / Grèce (C-407/09, Rec._p._I-2467) (cf. points 30-32)
Voir le texte de la décision.
Arrêt du 11 décembre 2012, Commission / Espagne (C-610/10) (cf. points 141, 143-145)
Arrêt du 2 décembre 2014, Commission / Italie (C-196/13) (cf. points 114-119)
Arrêt du 2 décembre 2014, Commission / Grèce (C-378/13) (cf. points 72-77)
Arrêt du 22 juin 2016, Commission / Portugal (C-557/14) (cf. points 92, 94, 95)
Arrêt du 7 septembre 2016, Commission / Grèce (C-584/14) (cf. points 101, 102)
Arrêt du 22 février 2018, Commission / Grèce (C-328/16) (cf. points 117-120)
Arrêt du 4 juillet 2018, Commission / Slovaquie (C-626/16) (cf. points 98-102)
La nature, la complexité, le coût et la durée de réalisation de projets d’infrastructures de grande ampleur par un État membre condamné pour avoir manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 260, paragraphe 1, TFUE doivent être pris en compte tant dans l’appréciation de la nécessité d’infliger une somme forfaitaire que dans la fixation du montant de celle-ci.
Arrêt du 28 novembre 2013, Commission / Luxembourg (C-576/11) (cf. point 61)
Arrêt du 19 décembre 2012, Commission / Irlande (C-279/11) (cf. points 65-67, 70, 72)
Arrêt du 19 décembre 2012, Commission / Irlande (C-374/11) (cf. points 47-49)
Arrêt du 4 décembre 2014, Commission / Suède (C-243/13) (cf. points 61-67)
Arrêt du 16 juillet 2015, Commission / Italie (C-653/13) (cf. points 88-94)
Arrêt du 17 septembre 2015, Commission / Italie (C-367/14) (cf. points 117-127)
Arrêt du 15 octobre 2015, Commission / Grèce (C-167/14) (cf. points 73-78)
Arrêt du 13 juillet 2017, Commission / Espagne (C-388/16) (cf. points 36-38)
Arrêt du 31 mai 2018, Commission / Italie (C-251/17) (cf. points 97-100)
Arrêt du 25 juillet 2018, Commission / Espagne (C-205/17) (cf. points 75-78)
Arrêt du 8 mai 2025, Commission / Slovénie (Décharge de Bukovžlak) (C-318/23) (cf. points 64-67, 83)
4. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant un manquement à l'obligation d'exécuter un arrêt et imposant une astreinte - Compétence de la Commission pour recouvrer une astreinte fixée par la Cour
Le traité CE n’établit pas les modalités d’exécution de l’arrêt que prononce la Cour de justice à l’issue de la procédure prévue par l’article 228 CE, en particulier lorsqu’une astreinte est prononcée. Si, certes, les procédures prévues aux articles 226 CE et 228 CE ont la même finalité, à savoir celle d’assurer l’application effective du droit de l’Union, il n’en demeure pas moins qu’elles constituent deux procédures distinctes, avec des objets différents. En effet, la procédure instituée par l’article 226 CE vise à faire constater et à faire cesser le comportement d’un État membre qui viole le droit de l’Union, alors que l’objet de la procédure prévue à l’article 228 CE est beaucoup plus circonscrit, ne visant qu’à inciter un État membre défaillant à exécuter un arrêt en manquement.
Il s’ensuit que, une fois que la Cour a constaté, par un arrêt rendu au titre de l’article 226 CE, qu’un État membre a manqué à ses obligations, la poursuite de négociations entre cet État membre et la Commission aura pour objet non plus l’existence du manquement, qui a précisément déjà été constaté par la Cour, mais la question de savoir si les conditions nécessaires à l’introduction d’un recours au titre de l’article 228 CE sont réunies.
Selon les articles 226 CE à 228 CE, la détermination des droits et des obligations des États membres ainsi que le jugement de leur comportement ne peuvent résulter que d’un arrêt de la Cour. La Cour ayant clairement déterminé les obligations d'un État membre dans un arrêt rendu au titre de l'article 228 CE, il serait contraire à l’esprit du traité et à l’objectif du mécanisme prévu par l’article 228 CE d’imposer à la Commission l’introduction d’un nouveau recours en manquement sur le fondement de l’article 226 CE.
Par ailleurs, dans la mesure où un arrêt de la Cour, rendu en vertu de l’article 228, paragraphe 2, CE, condamne un État membre à payer à la Commission, sur le compte "Ressources propres de la Communauté européenne", une astreinte et où, en vertu de l’article 274 CE, la Commission exécute le budget, il appartient à celle-ci de recouvrer les sommes qui seraient dues au budget de l’Union en exécution de l’arrêt, conformément aux dispositions des règlements pris en exécution de l’article 279 CE.
Il en résulte que la Commission est, en principe, compétente afin d’exiger le paiement d’une astreinte fixée par la Cour.
5. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant un manquement à l'obligation d'exécuter un arrêt et imposant une astreinte - Appréciation par la Commission des mesures adoptées par l'État membre pour se conformer à l'arrêt de la Cour - Limites
Dans le cadre de l'exécution d'un arrêt de la Cour de justice infligeant une astreinte à un État membre, si la Commission a un doute sérieux et raisonnable à l’égard des contrôles effectués par les autorités nationales, l’État membre ne saurait infirmer les constatations de celle-ci sans étayer ses propres allégations par des éléments établissant l’existence d’un système fiable et opérationnel de contrôle. En effet, il incombe à cet État membre de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles et, le cas échéant, de l’inexactitude des affirmations de la Commission. Cela est d’autant plus vrai dans le cadre d’une procédure d’exécution d’un arrêt en manquement de la Cour, puisqu’il appartient à l’État membre de démontrer qu’il a mis fin audit manquement. En effet, dans ce cadre, la Commission doit pouvoir apprécier les mesures adoptées par l’État membre pour se conformer à l’arrêt de la Cour afin, notamment, d’éviter que l’État membre qui a manqué à ses obligations ne se borne à prendre des mesures ayant en réalité le même contenu que celles ayant fait l’objet de l’arrêt de la Cour.
Toutefois, l’exercice de ce pouvoir d’appréciation ne saurait porter atteinte ni aux droits - et, en particulier, aux droits procéduraux - des États membres, tels qu’ils résultent de la procédure établie par l’article 226 CE, ni à la compétence exclusive de la Cour pour statuer sur la conformité d’une législation nationale avec le droit communautaire.
Par conséquent, la Commission, avant de recouvrer une astreinte, est tenue de vérifier si les griefs retenus par la Cour dans le cadre d’un arrêt fondé sur l’article 228 CE persistent toujours à la date du délai fixé par la Cour.
Arrêt du 19 octobre 2011, France / Commission (T-139/06, Rec._p._II-7315) (cf. points 52-55)
Lorsque, dans le cadre de la vérification de l’exécution d’un arrêt rendu par la Cour au titre de l’article 260 TFUE, il existe un différend entre la Commission et l’État membre concerné quant à l’aptitude d’une pratique ou d’une réglementation nationale n’ayant pas été examinée auparavant par la Cour à exécuter un tel arrêt, la Commission ne saurait, en adoptant une décision, trancher elle-même un tel différend et en tirer les conséquences qui s’imposent pour le calcul de l’astreinte.
En effet, s’il est certes vrai que, dans le cadre de l’exécution d’un arrêt de la Cour infligeant une astreinte à un État membre, la Commission doit pouvoir apprécier les mesures adoptées par ce dernier afin de se conformer à l’arrêt portant condamnation, il n’en demeure pas moins que ce pouvoir d’appréciation ne saurait être exercé de manière telle qu’il porte atteinte à la compétence exclusive de la Cour pour statuer sur la conformité d’une législation nationale avec le droit de l’Union. Or, dès lors que, selon le système établi par les articles 258 TFUE à 260 TFUE, la détermination des droits et des obligations des États membres ainsi que le jugement de leur comportement ne peuvent résulter que d’un arrêt de la Cour, la vérification par la Commission des mesures adoptées par un État membre pour se conformer à un arrêt de la Cour et le recouvrement des sommes dues en application des sanctions imposées doivent être effectués en tenant compte de la délimitation du manquement, telle qu’elle a été opérée par la Cour dans ses arrêts rendus au titre des articles 258 TFUE et 260 TFUE.
Par ailleurs, reconnaître à la Commission une plus grande marge d’appréciation en ce qui concerne l’évaluation des mesures d’exécution d’un arrêt rendu au titre de l’article 260, paragraphe 2, TFUE conduirait à violer les droits procéduraux de la défense dont disposent les États membres dans le cadre des procédures en manquement. En effet, conformément aux articles 258 TFUE à 260 TFUE, les États membres dont la Commission prétend qu’ils n’ont pas respecté leurs obligations découlant du droit de l’Union peuvent, notamment, préciser leur position lors d’une phase précontentieuse. Cette phase de la procédure a précisément pour objet de donner à l’État membre concerné l’occasion de se conformer à ses obligations ou de faire utilement valoir ses moyens de défense à l’encontre des griefs formulés par la Commission.
Arrêt du 15 janvier 2014, Commission / Portugal (C-292/11 P) (cf. points 41, 47-49, 52, 55, 56)
6. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant un manquement à l'obligation d'exécuter un arrêt et imposant une astreinte - "Astreinte fixe" et "astreinte dégressive" - Compétence de la Commission pour réduire le montant de l'astreinte fixée par la Cour - Absence
Si, dans le cadre de l'exécution d'un arrêt en manquement, la Cour de justice décide, sur le fondement de l'article 228 CE, de retenir une astreinte fixe qui est exigible après chaque semestre à compter du prononcé de l’arrêt au terme duquel l'arrêt en manquement n’a pas été pleinement exécuté, il doit en être déduit qu’une exécution partielle dudit arrêt ne donne pas droit à une réduction du montant de l’astreinte. En effet, si la Cour retient explicitement une "astreinte fixe", et non une "astreinte dégressive", la Commission, étant liée par l’arrêt de la Cour, n’a pas compétence pour réduire le montant de cette astreinte.
Arrêt du 19 octobre 2011, France / Commission (T-139/06, Rec._p._II-7315) (cf. points 78-79)
7. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Astreinte - Condamnation au paiement - Condition - Persistance du manquement jusqu'à l'examen des faits par la Cour
L'imposition d’une astreinte ne se justifie en principe que pour autant que perdure le manquement tiré de l’inexécution d’un précédent arrêt jusqu’à l’examen des faits par la Cour.
Tel est le cas, dans le cadre d'une procédure visant à l'exécution d'une décision de la Commission imposant la récupération d'aides illégales, lorsque, à la date de clôture de la procédure orale, l'État membre dispensateur desdites aides n'en a pas encore récupéré une partie substantielle, faisant ainsi obstacle au rétablissement d’une concurrence effective tel qu’envisagé par le treizième considérant du règlement nº 659/1999, relatif à l'application de l'article 88 CE.
La condamnation de cet État membre au paiement d’une astreinte constitue alors un moyen financier approprié afin d’inciter ce dernier à prendre les mesures nécessaires pour mettre fin au manquement constaté et pour assurer l’exécution complète de la décision de la Commission ainsi que du précédent arrêt en manquement rendu à son encontre.
Arrêt du 17 novembre 2011, Commission / Italie (C-496/09, Rec._p._I-11483) (cf. points 42, 44-45)
Voir le texte de la décision.
Arrêt du 28 novembre 2013, Commission / Luxembourg (C-576/11) (cf. point 43)
Arrêt du 7 septembre 2016, Commission / Grèce (C-584/14) (cf. point 70)
Arrêt du 4 juillet 2018, Commission / Slovaquie (C-626/16) (cf. points 74-81)
Voir texte de la décision.
La Cour condamne la Hongrie au paiement d’une somme forfaitaire d’un montant de 200 000 000 euros et d’une astreinte d’un montant total de 1 000 000 euros par jour pour l’inexécution, par cet État membre, de l’arrêt Commission/Hongrie (Accueil des demandeurs de protection internationale){1}.
Par cet arrêt, prononcé le 17 décembre 2020, la Cour a jugé que la Hongrie avait manqué aux obligations lui incombant en vertu des directives « procédures »{2}, « accueil »{3} et « retour »{4}. Plus spécifiquement, la Hongrie avait manqué à ses obligations relatives, premièrement, à l’accès à la procédure de protection internationale, deuxièmement, à la rétention des demandeurs de protection internationale dans les zones de transit de Röszke et de Tompa, troisièmement, à l’éloignement des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, ainsi que, quatrièmement, au droit des demandeurs de protection internationale de rester sur le territoire hongrois jusqu’à l’expiration du délai prévu pour l’exercice de leur droit à un recours effectif et, si ce droit a été exercé dans le délai prévu, dans l’attente de l’issue du recours.
Le 9 juin 2021, la Commission européenne a adressé à la Hongrie une lettre de mise en demeure, conformément à la procédure prévue à l’article 260, paragraphe 2, TFUE{5}, dans laquelle elle estimait que la Hongrie n’avait pas pris les mesures que comportait l’exécution de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020. Elle a alors invité cet État membre à présenter ses observations dans un délai de deux mois.
Insatisfaite des réponses de la Hongrie, la Commission a saisi la Cour d’un recours en manquement sur le fondement de l’article 260, paragraphe 2, TFUE afin de faire constater que cet État membre, en dépit de la fermeture des zones de transit de Röszke et de Tompa, ne s’est pas conformé à cet arrêt et afin de le faire condamner au paiement d’une somme forfaitaire et d’une astreinte journalière jusqu’à l’exécution complète dudit arrêt.
La Cour accueille le recours de la Commission.
Appréciation de la Cour
Dans son arrêt de ce jour, la Cour constate que, à la date d’expiration du délai fixé dans la lettre de mise en demeure, à savoir le 9 août 2021, la Hongrie n’a pas pris les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020. En effet, ces mesures doivent nécessairement être compatibles avec les dispositions du droit de l’Union dont la violation a été établie dans cet arrêt et permettre la correcte application de ces dispositions. Or, à la date d’expiration du délai fixé dans la lettre de mise en demeure, outre la fermeture des zones de transit de Röszke et de Tompa, la législation nationale ayant fait l’objet de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020 n’a pas été modifiée de manière à la rendre conforme à ces exigences. En particulier, la modification de la législation nationale ayant fait l’objet de l’arrêt Commission/Hongrie (Déclaration d’intention préalable à une demande d’asile){6} ne peut pas être considérée comme une mesure que comporte l’exécution de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020, dès lors qu’elle n’est pas compatible avec les obligations découlant de l’article 6 de la directive 2013/32, dont la violation a été constatée dans ce dernier arrêt.
En outre, l’inexécution par la Hongrie de cet arrêt affecte de manière extraordinairement grave tant l’intérêt public que certains intérêts privés, notamment ceux des ressortissants de pays tiers et des apatrides souhaitant demander la protection internationale.
En effet, tout d’abord, l’importance des dispositions faisant l’objet du manquement constaté doit être soulignée. À cet égard, premièrement, la violation de la disposition fondamentale qu’est l’article 6 de la directive « procédures » empêche systématiquement tout accès à la procédure de protection internationale, rendant impossible, en ce qui concerne la Hongrie, l’application de l’intégralité de la politique commune en matière d’asile. Le fait, pour un État membre, d’éluder de manière systématique et délibérée l’application d’une politique commune dans son ensemble constitue une violation inédite et exceptionnellement grave du droit de l’Union, qui représente une menace importante pour l’unité de ce droit et pour le principe d’égalité des États membres, rappelé à l’article 4, paragraphe 2, TUE. Deuxièmement, le respect de l’article 46, paragraphe 5, de la directive « procédures » est indispensable pour assurer, en ce qui concerne les demandeurs de protection internationale, l’effectivité du principe de protection juridictionnelle effective des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union, qui est un principe général du droit de l’Union découlant des traditions constitutionnelles communes aux États membres. Troisièmement, les garanties fondamentales établies par les articles 5, 6, 12 et 13 de la directive « retour » constituent l’essentiel des exigences applicables au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, question qui correspond à une composante primordiale de la politique commune de l’immigration.
Ensuite, le comportement de la Hongrie a pour effet de transférer aux autres États membres la responsabilité qui lui incombe, y compris sur le plan financier, d’assurer l’accueil de personnes demandant la protection internationale dans l’Union, d’instruire les demandes suivant les procédures pour l’octroi et le retrait de cette protection, ainsi que de garantir des modalités de retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier conformes au droit de l’Union. Un tel comportement porte une atteinte extrêmement grave au principe de solidarité et de partage équitable de responsabilités entre les États membres en matière d’asile. À cet égard, la Cour rappelle que le principe de solidarité constitue l’un des principes fondamentaux du droit de l’Union et fait partie des valeurs, communes aux États membres, sur lesquelles l’Union est fondée, en vertu de l’article 2 TUE. Le fait, pour un État membre, de rompre unilatéralement l’équilibre entre les avantages et les charges découlant de son appartenance à l’Union remet en cause le respect du principe d’égalité des États membres devant le droit de l’Union. Ce manquement aux devoirs de solidarité acceptés par les États membres du fait de leur adhésion à l’Union affecte jusqu’aux bases essentielles de l’ordre juridique de l’Union.
Par ailleurs, la répétition du comportement infractionnel de la Hongrie, qui a donné lieu à plusieurs autres condamnations par la Cour en matière de protection internationale{7}, constitue une circonstance aggravante. Le comportement de la Hongrie à la suite de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020 démontre que cet État membre n’a pas agi conformément à son obligation de coopération loyale afin de mettre fin au manquement constaté par la Cour, ce qui constitue une circonstance aggravante supplémentaire.
Dans ces circonstances, compte tenu notamment de la gravité exceptionnelle des infractions en cause et du manque de coopération loyale de la Hongrie afin d’y mettre fin, de la durée du manquement et de la capacité de paiement de cet État membre, la Cour condamne ledit État membre à payer à la Commission une somme forfaitaire d’un montant de 200 000 000 euros et une astreinte d’un montant total de 1 000 000 euros par jour à compter de ce jour jusqu’à la date d’exécution de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020.
{1} Arrêt du 17 décembre 2020, Commission/Hongrie (Accueil des demandeurs de protection internationale) (C 808/18, EU:C:2020:1029, ci-après l’« arrêt Commission/Hongrie de 2020 »).
{2} Directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale (JO 2013, L 180, p. 60) (ci-après la « directive "procédures" »). La Cour a constaté un manquement aux obligations résultant de l’article 6, de l’article 24, paragraphe 3, de l’article 43 et de l’article 46, paragraphe 5, de cette directive.
{3} Directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale (JO 2013, L 180, p. 96) (ci-après la « directive "accueil" »). La Cour a constaté un manquement aux obligations découlant des articles 8, 9 et 11 de cette directive.
{4} Directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008, relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (JO 2008, L 348, p. 98) (ci-après la « directive "retour" »). La Cour a constaté un manquement aux obligations incombant à la Hongrie en vertu de l’article 5, de l’article 6, paragraphe 1, de l’article 12, paragraphe 1, et de l’article 13, paragraphe 1, de cette directive.
{5} En vertu de l’article 260, paragraphes 1 et 2, TFUE, un État membre à l’égard duquel la Cour a reconnu qu’il a manqué à l’une des obligations qui lui incombent en vertu des traités est tenu de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt de la Cour, la Commission pouvant saisir cette dernière si elle estime, après avoir mis l’État membre concerné en mesure de présenter ses observations, que ces mesures n’ont pas été prises. Si la Cour reconnaît que l’État membre concerné ne s’est pas conformé à son arrêt, elle peut lui infliger le paiement d’une somme forfaitaire ou d’une astreinte.
{6} Arrêt du 22 juin 2023, Commission/Hongrie (Déclaration d’intention préalable à une demande d’asile) (C 823/21, EU:C:2023:504).
{7} Arrêts du 2 avril 2020, Commission/Pologne, Hongrie et République tchèque (Mécanisme temporaire de relocalisation de demandeurs de protection internationale) (C 715/17, C 718/17 et C 719/17, EU:C:2020:257), du 16 novembre 2021, Commission/Hongrie (Incrimination de l’aide aux demandeurs d’asile) (C 821/19, EU:C:2021:930), ainsi qu’arrêt du 22 juin 2023, Commission/Hongrie (Déclaration d’intention préalable à une demande d’asile) (C 823/21, EU:C:2023:504).
Arrêt du 19 décembre 2012, Commission / Irlande (C-374/11) (cf. points 33-35)
Arrêt du 25 juin 2014, Commission / Portugal (C-76/13) (cf. points 69, 72)
Arrêt du 28 mars 2017, Portugal / Commission (T-733/15) (cf. points 48, 54, 57)
Arrêt du 31 mai 2018, Commission / Italie (C-251/17) (cf. points 64, 65)
Arrêt du 25 juillet 2018, Commission / Espagne (C-205/17) (cf. point 45)
8. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Astreinte - Forme de l'astreinte - Détermination du montant - Critères
Dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation en la matière, il incombe à la Cour de fixer l’astreinte de telle sorte que celle-ci soit, d’une part, adaptée aux circonstances et, d’autre part, proportionnée au manquement constaté ainsi qu’à la capacité de paiement de l’État membre concerné.
Dans le cadre de l’appréciation de la Cour, les critères de base devant être pris en considération afin d’assurer la nature coercitive de l’astreinte en vue de l’application uniforme et effective du droit de l’Union sont, en principe, la durée de l’infraction, son degré de gravité et la capacité de paiement de l’État membre en cause. Pour l’application de ces critères, la Cour est appelée à tenir compte, en particulier, des conséquences du défaut d’exécution sur les intérêts publics et privés ainsi que de l’urgence pour que l’État membre concerné se conforme à ses obligations.
S'agissant d'un litige relatif à l'inexécution d'une décision de la Commission prescrivant la récupération d’aides versées en exécution d'un régime d'aides illégales, il y a lieu, en vue de déterminer la forme de l’astreinte, de tenir compte de la spécificité des opérations de récupération desdites aides, invoquée par l'État membre dispensateur.
S'il apparaît qu’il sera particulièrement difficile pour cet État membre de parvenir dans un bref délai à une exécution complète de la décision de la Commission et, partant, du précédent arrêt en manquement rendu à son encontre, compte tenu de ce que les opérations qui en relèvent portent sur un nombre considérable d’entreprises, la fixation d'une astreinte non pas constante mais tenant compte des progrès éventuellement réalisés par l’État membre dans l’exécution de ses obligations paraît adaptée aux circonstances spécifiques du cas d’espèce et, partant, proportionnée au manquement constaté.
Dès lors, le paiement périodique d'une somme calculée en multipliant un montant de base par le pourcentage des aides illégales dont la récupération n'a pas encore été effectuée ou n'a pas été prouvée par rapport à la totalité des montants non encore récupérés à la date du prononcé de l'arrêt doit être considéré comme approprié.
9. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Astreinte - Détermination du montant - Preuve de l'état d'avancement de l'exécution à la charge de l'État membre concerné
Pour le calcul d'une astreinte imposée à un État membre n'ayant pas exécuté un arrêt de la Cour lui imposant la récupération d'aides illégalement versées, ladite récupération ne saurait être prise en compte qu’à la seule condition que la Commission en soit informée et puisse apprécier le caractère approprié de la preuve communiquée à cet égard.
En effet, en matière de récupération d'aides illégales, il appartient à l’État membre concerné d’apporter à la Commission la preuve de la récupération desdites aides, ainsi que cela découle du principe de coopération loyale, afin d’assurer le plein respect des dispositions du traité.
Par ailleurs, en dehors des hypothèses dans lesquelles les aides illégales sont remboursées par l'entreprise bénéficiaire, il convient d'adapter la nature de la preuve requise aux spécificités des situations factuelles auxquelles est confronté l'État membre en cause dans ses opérations de récupération.
Arrêt du 17 novembre 2011, Commission / Italie (C-496/09, Rec._p._I-11483) (cf. points 50, 53, 71)
10. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Astreinte - Somme forfaitaire - Cumul des deux sanctions - Admissibilité - Conditions - Prévention effective de la répétition future d'infractions analogues
Eu égard aux objectifs de la procédure prévue à l’article 228, paragraphe 2, CE, la Cour est habilitée, dans l’exercice du pouvoir d’appréciation qui lui est conféré dans le cadre dudit article, à imposer, de façon cumulative, une astreinte et une somme forfaitaire.
La décision d’imposer ou non une somme forfaitaire doit, dans chaque cas d’espèce, demeurer fonction de l’ensemble des éléments pertinents ayant trait tant aux caractéristiques du manquement constaté qu’à l’attitude propre à l’État membre concerné par la procédure initiée sur le fondement de l’article 228 CE. À cet égard, ladite disposition investit la Cour d’un large pouvoir d’appréciation afin de décider de l’imposition ou non d’une telle sanction.
Lorsque la Cour décide de l’imposition d’une telle somme forfaitaire, il lui appartient, dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation, de fixer celle-ci de sorte qu’elle soit, d’une part, adaptée aux circonstances et, d’autre part, proportionnée au manquement constaté ainsi qu’à la capacité de paiement de l’État membre concerné. Figurent notamment au rang des facteurs pertinents à cet égard des éléments tels que la durée de persistance du manquement depuis l’arrêt l’ayant constaté et la gravité de l’infraction. En outre, la prévention effective de la répétition future d’infractions analogues au droit de l’Union est de nature à requérir l’adoption d’une mesure dissuasive.
11. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Pouvoir d'appréciation de la Cour - Propositions et lignes directrices de la Commission - Incidence
Voir le texte de la décision.
Arrêt du 11 décembre 2012, Commission / Espagne (C-610/10) (cf. points 115-116)
12. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Astreinte - Détermination du montant - Pouvoir d'appréciation de la Cour - Critères
Lorsqu'il s'agit d'infliger à un État membre une astreinte pour sanctionner l'inexécution d'un arrêt en manquement, une telle sanction doit être arrêtée en fonction du degré de contrainte nécessaire pour persuader l'État membre défaillant d'exécuter l'arrêt en manquement et de modifier son comportement afin de mettre fin à l'infraction reprochée. À cet égard, dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation en la matière, il incombe à la Cour de fixer l'astreinte de telle sorte que celle-ci soit, d'une part, adaptée aux circonstances et, d'autre part, proportionnée au manquement constaté ainsi qu'à la capacité de paiement de l'État membre concerné.
Ainsi, dans le cadre de l'appréciation qu'il appartient à la Cour d'opérer, les critères devant être pris en considération afin d'assurer la nature coercitive de l'astreinte en vue de l'application uniforme et effective du droit de l'Union sont, en principe, la durée de l'infraction, son degré de gravité et la capacité de paiement de l'État membre en cause. Pour l'application de ces critères, la Cour est appelée à tenir compte, en particulier, des conséquences du défaut d'exécution sur les intérêts publics et privés ainsi que de l'urgence avec laquelle l'État membre concerné doit être incité à se conformer à ses obligations.
S'agissant de la capacité de paiement de l'État membre, il convient de prendre en compte l'évolution récente de l'inflation et du produit intérieur brut de cet État membre telle qu'elle se présente à la date de l'examen des faits par la Cour. À cet égard, dans le cas d'un manquement à l'obligation d'adopter les mesures nécessaires pour se conformer à une décision de la Commission, la circonstance qu'un État membre a confié à ses régions le soin de mettre en œuvre ladite décision ne saurait avoir aucune incidence sur l'application de l'article 260 TFUE. En effet, si chaque État membre est libre de répartir, comme il l'entend, les compétences du pouvoir central et régional sur le plan interne, il n'en demeure pas moins que, en vertu de ce même article, il reste seul responsable, vis-à-vis de l'Union, du respect des obligations qui résultent du droit de l'Union.
S'agissant de la durée de l'infraction, celle-ci doit être évaluée en ayant égard au moment auquel la Cour apprécie les faits et non pas à celui où cette dernière est saisie par la Commission.
Quant à la gravité de l'infraction, lorsque l'arrêt inexécuté porte sur la récupération des aides d'État illégales, il convient de tenir compte du caractère fondamental des dispositions du traité FUE en matière d'aides d'État, lesquelles constituent l'expression de l'une des missions essentielles conférées à l'Union en vertu de l'article 3, paragraphe 3, TUE, à savoir l'établissement d'un marché intérieur, ainsi que du protocole nº 27 sur le marché intérieur et la concurrence, lequel, en application de l'article 51 TUE, fait partie intégrante des traités, et aux termes duquel le marché intérieur comprend un système garantissant que la concurrence n'est pas faussée. Or, par le remboursement d'aides déclarées illégales et incompatibles avec le marché commun, se trouve éliminée la distorsion de concurrence causée par l'avantage concurrentiel procuré et, par cette restitution, le bénéficiaire perd l'avantage dont il avait bénéficié sur le marché par rapport à ses concurrents.
Arrêt du 11 décembre 2012, Commission / Espagne (C-610/10) (cf. points 117-120, 125-127, 131-132)
13. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Somme forfaitaire - Détermination du montant - Critères - Incidence des lignes directrices de la Commission
Arrêt du 19 décembre 2012, Commission / Irlande (C-279/11) (cf. points 76-78)
14. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Astreinte - Détermination du montant - Critères
Voir le texte de la décision.
Arrêt du 17 octobre 2013, Commission / Belgique (C-533/11) (cf. points 68, 69)
Arrêt du 28 novembre 2013, Commission / Luxembourg (C-576/11) (cf. points 46, 47)
Arrêt du 19 décembre 2012, Commission / Irlande (C-374/11) (cf. points 36-38)
Arrêt du 25 juin 2014, Commission / Portugal (C-76/13) (cf. point 73)
Arrêt du 4 décembre 2014, Commission / Suède (C-243/13) (cf. points 50-60)
15. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Astreinte - Détermination du montant - Critères - Capacité de paiement - Prise en compte du contexte de crise économique
Arrêt du 19 décembre 2012, Commission / Irlande (C-374/11) (cf. points 43-44)
16. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Astreinte - Somme forfaitaire - Cumul des deux sanctions - Admissibilité
Voir le texte de la décision.
Arrêt du 2 décembre 2014, Commission / Italie (C-196/13) (cf. point 113)
Arrêt du 2 décembre 2014, Commission / Grèce (C-378/13) (cf. point 71)
Arrêt du 22 juin 2016, Commission / Portugal (C-557/14) (cf. point 91)
Arrêt du 7 septembre 2016, Commission / Grèce (C-584/14) (cf. points 97-99)
Arrêt du 22 février 2018, Commission / Grèce (C-328/16) (cf. point 116)
Arrêt du 4 juillet 2018, Commission / Slovaquie (C-626/16) (cf. point 96)
Arrêt du 14 novembre 2018, Commission / Grèce (C-93/17) (cf. point 153)
Voir texte de la décision.
La Cour condamne la Hongrie au paiement d’une somme forfaitaire d’un montant de 200 000 000 euros et d’une astreinte d’un montant total de 1 000 000 euros par jour pour l’inexécution, par cet État membre, de l’arrêt Commission/Hongrie (Accueil des demandeurs de protection internationale){1}.
Par cet arrêt, prononcé le 17 décembre 2020, la Cour a jugé que la Hongrie avait manqué aux obligations lui incombant en vertu des directives « procédures »{2}, « accueil »{3} et « retour »{4}. Plus spécifiquement, la Hongrie avait manqué à ses obligations relatives, premièrement, à l’accès à la procédure de protection internationale, deuxièmement, à la rétention des demandeurs de protection internationale dans les zones de transit de Röszke et de Tompa, troisièmement, à l’éloignement des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, ainsi que, quatrièmement, au droit des demandeurs de protection internationale de rester sur le territoire hongrois jusqu’à l’expiration du délai prévu pour l’exercice de leur droit à un recours effectif et, si ce droit a été exercé dans le délai prévu, dans l’attente de l’issue du recours.
Le 9 juin 2021, la Commission européenne a adressé à la Hongrie une lettre de mise en demeure, conformément à la procédure prévue à l’article 260, paragraphe 2, TFUE{5}, dans laquelle elle estimait que la Hongrie n’avait pas pris les mesures que comportait l’exécution de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020. Elle a alors invité cet État membre à présenter ses observations dans un délai de deux mois.
Insatisfaite des réponses de la Hongrie, la Commission a saisi la Cour d’un recours en manquement sur le fondement de l’article 260, paragraphe 2, TFUE afin de faire constater que cet État membre, en dépit de la fermeture des zones de transit de Röszke et de Tompa, ne s’est pas conformé à cet arrêt et afin de le faire condamner au paiement d’une somme forfaitaire et d’une astreinte journalière jusqu’à l’exécution complète dudit arrêt.
La Cour accueille le recours de la Commission.
Appréciation de la Cour
Dans son arrêt de ce jour, la Cour constate que, à la date d’expiration du délai fixé dans la lettre de mise en demeure, à savoir le 9 août 2021, la Hongrie n’a pas pris les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020. En effet, ces mesures doivent nécessairement être compatibles avec les dispositions du droit de l’Union dont la violation a été établie dans cet arrêt et permettre la correcte application de ces dispositions. Or, à la date d’expiration du délai fixé dans la lettre de mise en demeure, outre la fermeture des zones de transit de Röszke et de Tompa, la législation nationale ayant fait l’objet de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020 n’a pas été modifiée de manière à la rendre conforme à ces exigences. En particulier, la modification de la législation nationale ayant fait l’objet de l’arrêt Commission/Hongrie (Déclaration d’intention préalable à une demande d’asile){6} ne peut pas être considérée comme une mesure que comporte l’exécution de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020, dès lors qu’elle n’est pas compatible avec les obligations découlant de l’article 6 de la directive 2013/32, dont la violation a été constatée dans ce dernier arrêt.
En outre, l’inexécution par la Hongrie de cet arrêt affecte de manière extraordinairement grave tant l’intérêt public que certains intérêts privés, notamment ceux des ressortissants de pays tiers et des apatrides souhaitant demander la protection internationale.
En effet, tout d’abord, l’importance des dispositions faisant l’objet du manquement constaté doit être soulignée. À cet égard, premièrement, la violation de la disposition fondamentale qu’est l’article 6 de la directive « procédures » empêche systématiquement tout accès à la procédure de protection internationale, rendant impossible, en ce qui concerne la Hongrie, l’application de l’intégralité de la politique commune en matière d’asile. Le fait, pour un État membre, d’éluder de manière systématique et délibérée l’application d’une politique commune dans son ensemble constitue une violation inédite et exceptionnellement grave du droit de l’Union, qui représente une menace importante pour l’unité de ce droit et pour le principe d’égalité des États membres, rappelé à l’article 4, paragraphe 2, TUE. Deuxièmement, le respect de l’article 46, paragraphe 5, de la directive « procédures » est indispensable pour assurer, en ce qui concerne les demandeurs de protection internationale, l’effectivité du principe de protection juridictionnelle effective des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union, qui est un principe général du droit de l’Union découlant des traditions constitutionnelles communes aux États membres. Troisièmement, les garanties fondamentales établies par les articles 5, 6, 12 et 13 de la directive « retour » constituent l’essentiel des exigences applicables au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, question qui correspond à une composante primordiale de la politique commune de l’immigration.
Ensuite, le comportement de la Hongrie a pour effet de transférer aux autres États membres la responsabilité qui lui incombe, y compris sur le plan financier, d’assurer l’accueil de personnes demandant la protection internationale dans l’Union, d’instruire les demandes suivant les procédures pour l’octroi et le retrait de cette protection, ainsi que de garantir des modalités de retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier conformes au droit de l’Union. Un tel comportement porte une atteinte extrêmement grave au principe de solidarité et de partage équitable de responsabilités entre les États membres en matière d’asile. À cet égard, la Cour rappelle que le principe de solidarité constitue l’un des principes fondamentaux du droit de l’Union et fait partie des valeurs, communes aux États membres, sur lesquelles l’Union est fondée, en vertu de l’article 2 TUE. Le fait, pour un État membre, de rompre unilatéralement l’équilibre entre les avantages et les charges découlant de son appartenance à l’Union remet en cause le respect du principe d’égalité des États membres devant le droit de l’Union. Ce manquement aux devoirs de solidarité acceptés par les États membres du fait de leur adhésion à l’Union affecte jusqu’aux bases essentielles de l’ordre juridique de l’Union.
Par ailleurs, la répétition du comportement infractionnel de la Hongrie, qui a donné lieu à plusieurs autres condamnations par la Cour en matière de protection internationale{7}, constitue une circonstance aggravante. Le comportement de la Hongrie à la suite de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020 démontre que cet État membre n’a pas agi conformément à son obligation de coopération loyale afin de mettre fin au manquement constaté par la Cour, ce qui constitue une circonstance aggravante supplémentaire.
Dans ces circonstances, compte tenu notamment de la gravité exceptionnelle des infractions en cause et du manque de coopération loyale de la Hongrie afin d’y mettre fin, de la durée du manquement et de la capacité de paiement de cet État membre, la Cour condamne ledit État membre à payer à la Commission une somme forfaitaire d’un montant de 200 000 000 euros et une astreinte d’un montant total de 1 000 000 euros par jour à compter de ce jour jusqu’à la date d’exécution de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020.
{1} Arrêt du 17 décembre 2020, Commission/Hongrie (Accueil des demandeurs de protection internationale) (C 808/18, EU:C:2020:1029, ci-après l’« arrêt Commission/Hongrie de 2020 »).
{2} Directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale (JO 2013, L 180, p. 60) (ci-après la « directive "procédures" »). La Cour a constaté un manquement aux obligations résultant de l’article 6, de l’article 24, paragraphe 3, de l’article 43 et de l’article 46, paragraphe 5, de cette directive.
{3} Directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale (JO 2013, L 180, p. 96) (ci-après la « directive "accueil" »). La Cour a constaté un manquement aux obligations découlant des articles 8, 9 et 11 de cette directive.
{4} Directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008, relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (JO 2008, L 348, p. 98) (ci-après la « directive "retour" »). La Cour a constaté un manquement aux obligations incombant à la Hongrie en vertu de l’article 5, de l’article 6, paragraphe 1, de l’article 12, paragraphe 1, et de l’article 13, paragraphe 1, de cette directive.
{5} En vertu de l’article 260, paragraphes 1 et 2, TFUE, un État membre à l’égard duquel la Cour a reconnu qu’il a manqué à l’une des obligations qui lui incombent en vertu des traités est tenu de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt de la Cour, la Commission pouvant saisir cette dernière si elle estime, après avoir mis l’État membre concerné en mesure de présenter ses observations, que ces mesures n’ont pas été prises. Si la Cour reconnaît que l’État membre concerné ne s’est pas conformé à son arrêt, elle peut lui infliger le paiement d’une somme forfaitaire ou d’une astreinte.
{6} Arrêt du 22 juin 2023, Commission/Hongrie (Déclaration d’intention préalable à une demande d’asile) (C 823/21, EU:C:2023:504).
{7} Arrêts du 2 avril 2020, Commission/Pologne, Hongrie et République tchèque (Mécanisme temporaire de relocalisation de demandeurs de protection internationale) (C 715/17, C 718/17 et C 719/17, EU:C:2020:257), du 16 novembre 2021, Commission/Hongrie (Incrimination de l’aide aux demandeurs d’asile) (C 821/19, EU:C:2021:930), ainsi qu’arrêt du 22 juin 2023, Commission/Hongrie (Déclaration d’intention préalable à une demande d’asile) (C 823/21, EU:C:2023:504).
Arrêt du 19 décembre 2012, Commission / Irlande (C-374/11) (cf. point 46)
Arrêt du 16 juillet 2015, Commission / Italie (C-653/13) (cf. point 87)
Arrêt du 15 octobre 2015, Commission / Grèce (C-167/14) (cf. point 72)
Arrêt du 31 mai 2018, Commission / Italie (C-251/17) (cf. point 96)
Arrêt du 25 juillet 2018, Commission / Espagne (C-205/17) (cf. point 74)
17. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Somme forfaitaire - Détermination du montant - Critères
Dans le cadre de la procédure prévue à l’article 260, paragraphe 2, TFUE, il appartient à la Cour de fixer le montant de la somme forfaitaire, de sorte qu'il soit, d’une part, adapté aux circonstances et, d’autre part, proportionné au manquement constaté ainsi qu’à la capacité de paiement de l’État membre concerné. Figurent notamment au rang des facteurs pertinents à cet égard des éléments tels que la gravité de l’infraction et la période durant laquelle le manquement reproché a persisté depuis l’arrêt l’ayant constaté.
Arrêt du 30 mai 2013, Commission / Suède (C-270/11) (cf. points 45, 46)
Arrêt du 19 décembre 2012, Commission / Irlande (C-374/11) (cf. points 50-53)
18. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Imposition d'une somme forfaitaire - Propositions et lignes directrices de la Commission - Incidence - Pouvoir d'appréciation de la Cour - Critères d'appréciation
Dans le cadre de la procédure prévue à l’article 260, paragraphe 2, TFUE, l’imposition d’une somme forfaitaire doit, dans chaque cas d’espèce, demeurer fonction de l’ensemble des éléments pertinents ayant trait tant aux caractéristiques du manquement constaté qu’à l’attitude propre à l’État membre concerné. À cet égard, celui-ci investit la Cour d’un large pouvoir d’appréciation afin de décider de l’imposition ou non d’une telle sanction. Ainsi, les propositions de la Commission ne sauraient lier la Cour et ne constituent qu’une base de référence utile. De même, des lignes directrices telles que celles contenues dans les communications de la Commission ne lient pas la Cour, mais contribuent à garantir la transparence, la prévisibilité et la sécurité juridique de l’action menée par la Commission.
En vertu de l’article 260 TFUE, le principe même de l’imposition d’une somme forfaitaire repose essentiellement sur l’appréciation des conséquences du défaut d’exécution des obligations de l’État membre concerné sur les intérêts privés et publics, notamment lorsque le manquement a persisté pendant une longue période postérieurement à l’arrêt qui l’a initialement constaté.
Arrêt du 30 mai 2013, Commission / Suède (C-270/11) (cf. points 40-42)
Voir le texte de la décision.
Arrêt du 17 octobre 2013, Commission / Belgique (C-533/11) (cf. points 51-61)
Arrêt du 25 juin 2014, Commission / Portugal (C-76/13) (cf. points 49-51, 56, 61)
19. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Somme forfaitaire - Détermination du montant - Critères - Attitude de l'État membre concerné, durée de l'infraction et gravité de celle-ci
Voir le texte de la décision.
Arrêt du 25 juin 2013, Commission / République tchèque (C-241/11) (cf. points 50-55)
20. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Astreinte - Condamnation au paiement - Condition - Persistance du manquement jusqu'au prononcé de l'arrêt
La condamnation d'un État membre ayant manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 260, paragraphe 1, TFUE au paiement d’une astreinte ne se justifie, en principe, que pour autant que perdure le manquement tiré de l’inexécution d’un précédent arrêt jusqu’à l’examen des faits par la Cour. Si, à la date de l’audience, les mesures nécessaires à l’exécution du précédent arrêt n’ont pas encore été intégralement adoptées, la condamnation de cet État membre au paiement de l'astreinte constitue un moyen financier approprié afin d’assurer l’exécution complète de cet arrêt.
En revanche, dans le cas d’une évolution continue vers une exécution complète du précédent arrêt, il n’est pas exclu que, au jour du prononcé de l’arrêt constatant le manquement, le précédent arrêt soit totalement exécuté. Ainsi, l’astreinte n’est imposée que dans le cas où le manquement persiste à la date du prononcé de l’arrêt constatant ledit manquement.
Arrêt du 17 octobre 2013, Commission / Belgique (C-533/11) (cf. points 64-67)
Voir le texte de la décision.
Arrêt du 2 décembre 2014, Commission / Italie (C-196/13) (cf. points 87, 94)
Arrêt du 2 décembre 2014, Commission / Grèce (C-378/13) (cf. points 47, 50, 51)
Arrêt du 22 juin 2016, Commission / Portugal (C-557/14) (cf. points 61, 66)
Arrêt du 22 février 2018, Commission / Grèce (C-328/16) (cf. points 82, 88)
Arrêt du 16 juillet 2015, Commission / Italie (C-653/13) (cf. points 67-71)
Arrêt du 15 octobre 2015, Commission / Grèce (C-167/14) (cf. points 47-50)
21. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Astreinte - Détermination du montant - Astreinte dégressive
Étant donné que la fourniture de la preuve de la conformité avec la directive 91/271, relative au traitement des eaux urbaines résiduaires, peut exiger un certain délai et afin de tenir compte du progrès éventuellement réalisé par un État membre ayant manqué aux obligations découlant des articles 3 et 5 de la directive précitée, le montant effectif de l’astreinte doit être calculé sur la base de périodes de six mois en réduisant le total relatif à de telles périodes d’un pourcentage correspondant à la proportion représentant le nombre d’équivalents habitants qui ont été mis en conformité avec l’arrêt constatant le manquement de cet État membre jusqu’à la fin d’une telle période par rapport au nombre d’équivalents habitants qui ne sont pas conformes à l’arrêt condamnant au paiement de l'astreinte au jour de son prononcé.
Arrêt du 17 octobre 2013, Commission / Belgique (C-533/11) (cf. points 73, 74 et disp. 3)
S’agissant de la possibilité de tenir compte, pour le calcul du montant de l’astreinte journalière, de la réduction progressive du nombre d’équivalents habitants non conformes, c’est-à-dire non collectés ou non traités ou traités de manière non satisfaisante, afin de tenir compte des progrès réalisés par l’État membre en vue d’exécuter l’arrêt constatant que cet État membre a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive 91/271, relative au traitement des eaux urbaines résiduaires, et du principe de proportionnalité, il convient de prendre en compte les circonstances aggravantes constatées par la Commission.
L’astreinte ne doit pas être suspendue ou diminuée avant que l’État membre n’ait pris toutes les mesures nécessaires que comporte l’exécution de l'arrêt constatant le manquement et, par conséquent, l’exécution des obligations prévues par la directive 91/271, lorsque cet État membre a eu un temps plus que suffisant pour exécuter pleinement cet arrêt, et qu’en désignant l’entièreté du territoire national "zone sensible", les autorités nationales ont jugé que les masses d’eau de surface étaient déjà affectées ou susceptibles d’être affectées à brève échéance par un phénomène d’eutrophisation, ce qui conduit à considérer que l’État membre ne pouvait ignorer la nécessité de procéder aux travaux permettant de mettre en conformité ses stations d’épuration avec le droit de l’Union au moins à partir de la date où les autorités nationales ont confirmé cette désignation à la Commission.
Arrêt du 28 novembre 2013, Commission / Luxembourg (C-576/11) (cf. points 48, 51-54)
Pour garantir l’exécution complète d’un arrêt de la Cour de justice, l’astreinte doit être exigée dans son intégralité jusqu’à ce que l’État membre ait pris toutes les mesures nécessaires pour mettre fin au manquement constaté. Dans certains cas spécifiques, toutefois, une sanction qui tient compte des progrès éventuellement réalisés par l’État membre dans l’exécution de ses obligations peut être envisagée.
S’agissant de la détermination du mode de calcul de cette astreinte ainsi que la périodicité de celle-ci, l’astreinte dégressive sur une base semestrielle permet d’apprécier l’état d’avancement des mesures d’exécution de l’arrêt de la Cour, eu égard à la situation prévalant à l’issue de la période en question.
Arrêt du 2 décembre 2014, Commission / Italie (C-196/13) (cf. points 106-108)
Arrêt du 2 décembre 2014, Commission / Grèce (C-378/13) (cf. points 60-62)
Pour garantir l’exécution complète d’un arrêt de la Cour, l’astreinte doit être exigée dans son intégralité jusqu’à ce que l’État membre ait pris toutes les mesures nécessaires pour mettre fin au manquement constaté. Dans certains cas spécifiques, toutefois, une sanction qui tient compte des progrès éventuellement réalisés par l’État membre dans l’exécution de ses obligations peut être envisagée.
Arrêt du 7 septembre 2016, Commission / Grèce (C-584/14) (cf. point 83)
Même si, pour garantir l’exécution complète d’un arrêt de la Cour constatant un manquement aux dispositions de la directive 91/271, relative au traitement des eaux urbaines résiduaires, l’astreinte doit être exigée dans son intégralité jusqu’à ce que l’État membre ait pris toutes les mesures nécessaires pour mettre fin au manquement constaté, dans certains cas spécifiques, toutefois, une sanction qui tient compte des progrès éventuellement réalisés par l’État membre dans l’exécution de ses obligations peut être envisagée.
En ce qui concerne la périodicité de l’astreinte, la composante dégressive de celle-ci est fixée sur une base semestrielle, étant donné que la fourniture de la preuve de la conformité à la directive 91/271 peut exiger un certain délai et afin de tenir compte des progrès éventuellement réalisés par l’État membre concerné. Il convient ainsi de réduire le montant total relatif à chacune de ces périodes d’un pourcentage correspondant à la proportion représentant le nombre d’unités d’équivalent habitant effectivement mises en conformité avec l’arrêt constatant le manquement.
Arrêt du 22 février 2018, Commission / Grèce (C-328/16) (cf. points 103, 106)
Voir texte de la décision.
Arrêt du 16 juillet 2015, Commission / Italie (C-653/13) (cf. point 82)
Arrêt du 15 octobre 2015, Commission / Grèce (C-167/14) (cf. points 61-66)
Arrêt du 31 mai 2018, Commission / Italie (C-251/17) (cf. points 82-87)
Arrêt du 25 juillet 2018, Commission / Espagne (C-205/17) (cf. points 65-67)
22. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Procédure judiciaire spéciale d'exécution des arrêts de la Cour - Traitement des manquements considérés par la Cour comme fondés sur la base de l'article 258 TFUE
Voir le texte de la décision.
Arrêt du 22 octobre 2013, Commission / Allemagne (C-95/12) (cf. point 23)
Arrêt du 2 décembre 2014, Commission / Italie (C-196/13) (cf. point 32)
Ne peuvent être traités dans le cadre de la procédure prévue à l’article 260 TFUE que les manquements aux obligations incombant à un État membre en vertu du traité FUE que la Cour, sur la base de l’article 258 TFUE, a considérés comme fondés.
En effet, contrairement à la procédure instituée par l’article 258 TFUE, qui vise à constater et à faire cesser le comportement d’un État membre constituant une violation du droit de l’Union, l’objet de la procédure prévue à l’article 260 TFUE est beaucoup plus circonscrit, en ce qu’il ne vise qu’à inciter un État membre défaillant à exécuter un arrêt en manquement. En conséquence, cette dernière procédure doit être considérée comme une procédure juridictionnelle spéciale d’exécution des arrêts de la Cour, en d’autres termes, comme une voie d’exécution.
Arrêt du 15 janvier 2014, Commission / Portugal (C-292/11 P) (cf. points 39, 40)
23. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Imposition d'une somme forfaitaire - Pouvoir d'appréciation de la Cour - Critères d'appréciation - Propositions et lignes directrices de la Commission - Incidence
Voir le texte de la décision.
Arrêt du 13 mai 2014, Commission / Espagne (C-184/11) (cf. points 58-61)
24. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Somme forfaitaire - Détermination du montant - Critères - Capacité de paiement - Prise en compte du contexte de crise économique
Arrêt du 25 juin 2014, Commission / Portugal (C-76/13) (cf. point 66)
25. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Astreinte - Détermination de la forme et du montant - Pouvoir d'appréciation de la Cour - Critères
S’agissant du montant et de la forme de l'astreinte infligée à un État membre, il appartient à la Cour, dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation, de fixer l’astreinte de telle sorte que celle-ci soit, d’une part, adaptée aux circonstances et, d’autre part, proportionnée à l’infraction constatée, ainsi qu’à la capacité de paiement de l’État membre concerné.
Les propositions de la Commission concernant l’astreinte ne sauraient lier la Cour et ne constituent qu’une base de référence utile. De même, des lignes directrices telles que celles contenues dans les communications de la Commission ne lient pas la Cour, mais contribuent à garantir la transparence, la prévisibilité et la sécurité juridique de l’action menée par la Commission elle-même lorsque cette institution fait des propositions à la Cour. En effet, dans le cadre d’une procédure fondée sur l’article 260, paragraphe 2, TFUE, relative à un manquement qui persiste dans le chef d’un État membre nonobstant le fait que ce même manquement a déjà été constaté à l’occasion d’un premier arrêt rendu au titre de l’article 226 CE ou de l’article 258 TFUE, la Cour doit demeurer libre de fixer l’astreinte infligée au montant et sous la forme qu’elle considère adéquats pour inciter cet État membre à mettre fin à l’inexécution des obligations découlant de ce premier arrêt de la Cour. Une telle sanction doit être arrêtée en fonction du degré de contrainte nécessaire pour persuader l’État membre défaillant d’exécuter un arrêt en manquement et de modifier son comportement afin de mettre fin à l’infraction reprochée.
Dès lors, dans le cadre de l’appréciation de la Cour, les critères devant être pris en considération afin d’assurer la nature coercitive de l’astreinte en vue de l’application uniforme et effective du droit de l’Union sont, en principe, la durée de l’infraction, évaluée en ayant égard au moment auquel la Cour apprécie les faits et non pas à celui où cette dernière est saisie par la Commission, son degré de gravité et la capacité de paiement de l’État membre en cause en prenant en compte l’évolution récente de son produit intérieur brut telle qu’elle se présente à la date de l’examen des faits par la Cour. Pour l’application de ces critères, la Cour est appelée à tenir compte, en particulier, des conséquences du défaut d’exécution sur les intérêts publics et privés ainsi que de l’urgence avec laquelle l’État membre concerné doit être incité à se conformer à ses obligations.
Arrêt du 2 décembre 2014, Commission / Italie (C-196/13) (cf. points 95-97, 102, 104)
S’agissant du montant et de la forme de l'astreinte infligée à un État membre, il appartient à la Cour, dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation, de fixer l’astreinte de telle sorte que celle-ci soit, d’une part, adaptée aux circonstances et, d’autre part, proportionnée à l’infraction constatée, ainsi qu’à la capacité de paiement de l’État membre concerné.
Les propositions de la Commission concernant l’astreinte ne sauraient lier la Cour et ne constituent qu’une base de référence utile. De même, des lignes directrices telles que celles contenues dans les communications de la Commission ne lient pas la Cour, mais contribuent à garantir la transparence, la prévisibilité et la sécurité juridique de l’action menée par la Commission elle-même lorsque cette institution fait des propositions à la Cour. En effet, dans le cadre d’une procédure fondée sur l’article 260, paragraphe 2, TFUE, relative à un manquement qui persiste dans le chef d’un État membre nonobstant le fait que ce même manquement a déjà été constaté à l’occasion d’un premier arrêt rendu au titre de l’article 226 CE ou de l’article 258 TFUE, la Cour doit demeurer libre de fixer l’astreinte infligée au montant et sous la forme qu’elle considère adéquats pour inciter cet État membre à mettre fin à l’inexécution des obligations découlant de ce premier arrêt de la Cour.
Dès lors, dans le cadre de l’appréciation de la Cour, les critères de base qui doivent être pris en considération afin d’assurer la nature coercitive de l’astreinte en vue de l’application uniforme et effective du droit de l’Union sont, en principe, la durée de l’infraction, évaluée en prenant en considération le moment auquel la Cour apprécie les faits et non pas à celui où cette dernière est saisie par la Commission, son degré de gravité et la capacité de paiement de l’État membre en cause en prenant en compte l’évolution récente de son produit intérieur brut telle qu’elle se présente à la date de l’examen des faits par la Cour. Pour l’application de ces critères, la Cour est appelée à tenir compte, en particulier, des conséquences du défaut d’exécution sur les intérêts publics et privés ainsi que de l’urgence avec laquelle l’État membre concerné doit être incité à se conformer à ses obligations.
Arrêt du 2 décembre 2014, Commission / Grèce (C-378/13) (cf. points 52, 53, 57, 58)
Voir le texte de la décision.
Arrêt du 22 juin 2016, Commission / Portugal (C-557/14) (cf. points 67-70)
Arrêt du 7 septembre 2016, Commission / Grèce (C-584/14) (cf. points 73-77)
Arrêt du 22 février 2018, Commission / Grèce (C-328/16) (cf. points 89-92)
Arrêt du 4 juillet 2018, Commission / Slovaquie (C-626/16) (cf. points 82-84)
Arrêt du 14 novembre 2018, Commission / Grèce (C-93/17) (cf. points 117-120)
Dans l’arrêt Commission/Irlande (Parc éolien de Derrybrien) (C-261/18), prononcé le 12 novembre 2019, la Cour, réunie en grande chambre, a condamné l’Irlande à des sanctions pécuniaires pour ne pas avoir donné de suite concrète à l’arrêt du 3 juillet 2008, Commission/Irlande{1}, en tant que la Cour y avait constaté une violation de la directive 85/337{2} par l’Irlande résultant de la construction d’un parc éolien à Derrybrien (Irlande) sans évaluation préalable de ses incidences sur l’environnement.
À la suite du prononcé de l’arrêt de 2008, l’Irlande avait mis en place une procédure de régularisation par laquelle elle cherchait à permettre à l’exploitant du parc éolien à Derrybrien de se conformer aux exigences de la directive 85/337. Néanmoins, dès lors que l’exploitant du parc éolien ne s’était pas soumis à cette procédure et que cette dernière n’avait pas non plus été entamée d’office par les autorités irlandaises, la Commission a saisi la Cour d’un second recours en manquement.
La Cour a, tout d’abord, examiné les obligations qui incombent aux États membres lorsqu’un projet a été autorisé en violation de l’obligation d’évaluation préalable de ses incidences sur l’environnement prévue par la directive 85/337. La Cour a rappelé que les États membres sont tenus, en vertu du principe de coopération loyale, de prendre toutes les mesures nécessaires afin de remédier à l’omission d’une évaluation des incidences sur l’environnement. Ils sont, en particulier, obligés d’effectuer une évaluation à titre de régularisation et cela également après la mise en service d’une installation. Une telle évaluation doit tenir compte non seulement des effets futurs de l’installation en cause, mais également des incidences environnementales intervenues depuis sa réalisation. Elle peut aboutir à la modification ou au retrait des autorisations accordées en violation de l’obligation d’évaluation préalable.
Or, nonobstant la réforme législative introduisant une procédure de régularisation, l’Irlande s’était abstenue de procéder à une nouvelle évaluation des incidences du parc éolien sur l’environnement, ce qui méconnaissait l’autorité attachée à l’arrêt de 2008.
Ensuite, la Cour a rejeté les différents arguments avancés par l’Irlande afin de se justifier. D’une part, l’Irlande ne saurait se prévaloir de dispositions nationales limitant les possibilités de déclenchement de la procédure de régularisation introduite en vue d’assurer l’exécution de l’arrêt de 2008. Dans ce cadre, la Cour a rappelé que les autorités nationales étaient tenues de remédier à l’omission de l’évaluation des incidences et que les obligations découlant de la directive 85/337 s’imposaient également à l’exploitant du parc éolien, dans la mesure où celui-ci était contrôlé par l’Irlande. D’autre part, bien que les autorisations pour la construction du parc éolien à Derrybrien sont devenues définitives, la sécurité juridique et la confiance légitime de l’exploitant du parc éolien dans des droits acquis ne peuvent pas être invoquées par l’Irlande pour s’exonérer des conséquences découlant de la constatation objective du non-respect de la directive 85/337. À cet égard, la Cour a souligné que les projets dont l’autorisation n’est plus exposée à un recours contentieux direct ne sauraient être purement et simplement considérés comme légalement autorisés au regard de l’obligation d’évaluation des incidences sur l’environnement.
Compte tenu de la gravité et de la durée du manquement, plus de onze ans s’étant écoulés depuis l’arrêt de 2008 sans qu’aient été adoptées les mesures nécessaires afin de de se conformer à celui-ci, et eu égard à la capacité de paiement de l’Irlande, la Cour a condamné cet État membre à payer à la Commission européenne une somme forfaitaire d’un montant de 5 000 000 euros ainsi qu’une astreinte d’un montant de 15 000 euros par jour à compter du prononcé de l’arrêt jusqu’à la date de l’exécution de l’arrêt de 2008.
{1 Arrêt du 3 juillet 2008, Commission/Irlande, (C-215/06, EU:C:2008:380).}
{2 Directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, (JO 1985, L 175, p. 40).}
Voir texte de la décision.
La Cour condamne la Hongrie au paiement d’une somme forfaitaire d’un montant de 200 000 000 euros et d’une astreinte d’un montant total de 1 000 000 euros par jour pour l’inexécution, par cet État membre, de l’arrêt Commission/Hongrie (Accueil des demandeurs de protection internationale){1}.
Par cet arrêt, prononcé le 17 décembre 2020, la Cour a jugé que la Hongrie avait manqué aux obligations lui incombant en vertu des directives « procédures »{2}, « accueil »{3} et « retour »{4}. Plus spécifiquement, la Hongrie avait manqué à ses obligations relatives, premièrement, à l’accès à la procédure de protection internationale, deuxièmement, à la rétention des demandeurs de protection internationale dans les zones de transit de Röszke et de Tompa, troisièmement, à l’éloignement des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, ainsi que, quatrièmement, au droit des demandeurs de protection internationale de rester sur le territoire hongrois jusqu’à l’expiration du délai prévu pour l’exercice de leur droit à un recours effectif et, si ce droit a été exercé dans le délai prévu, dans l’attente de l’issue du recours.
Le 9 juin 2021, la Commission européenne a adressé à la Hongrie une lettre de mise en demeure, conformément à la procédure prévue à l’article 260, paragraphe 2, TFUE{5}, dans laquelle elle estimait que la Hongrie n’avait pas pris les mesures que comportait l’exécution de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020. Elle a alors invité cet État membre à présenter ses observations dans un délai de deux mois.
Insatisfaite des réponses de la Hongrie, la Commission a saisi la Cour d’un recours en manquement sur le fondement de l’article 260, paragraphe 2, TFUE afin de faire constater que cet État membre, en dépit de la fermeture des zones de transit de Röszke et de Tompa, ne s’est pas conformé à cet arrêt et afin de le faire condamner au paiement d’une somme forfaitaire et d’une astreinte journalière jusqu’à l’exécution complète dudit arrêt.
La Cour accueille le recours de la Commission.
Appréciation de la Cour
Dans son arrêt de ce jour, la Cour constate que, à la date d’expiration du délai fixé dans la lettre de mise en demeure, à savoir le 9 août 2021, la Hongrie n’a pas pris les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020. En effet, ces mesures doivent nécessairement être compatibles avec les dispositions du droit de l’Union dont la violation a été établie dans cet arrêt et permettre la correcte application de ces dispositions. Or, à la date d’expiration du délai fixé dans la lettre de mise en demeure, outre la fermeture des zones de transit de Röszke et de Tompa, la législation nationale ayant fait l’objet de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020 n’a pas été modifiée de manière à la rendre conforme à ces exigences. En particulier, la modification de la législation nationale ayant fait l’objet de l’arrêt Commission/Hongrie (Déclaration d’intention préalable à une demande d’asile){6} ne peut pas être considérée comme une mesure que comporte l’exécution de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020, dès lors qu’elle n’est pas compatible avec les obligations découlant de l’article 6 de la directive 2013/32, dont la violation a été constatée dans ce dernier arrêt.
En outre, l’inexécution par la Hongrie de cet arrêt affecte de manière extraordinairement grave tant l’intérêt public que certains intérêts privés, notamment ceux des ressortissants de pays tiers et des apatrides souhaitant demander la protection internationale.
En effet, tout d’abord, l’importance des dispositions faisant l’objet du manquement constaté doit être soulignée. À cet égard, premièrement, la violation de la disposition fondamentale qu’est l’article 6 de la directive « procédures » empêche systématiquement tout accès à la procédure de protection internationale, rendant impossible, en ce qui concerne la Hongrie, l’application de l’intégralité de la politique commune en matière d’asile. Le fait, pour un État membre, d’éluder de manière systématique et délibérée l’application d’une politique commune dans son ensemble constitue une violation inédite et exceptionnellement grave du droit de l’Union, qui représente une menace importante pour l’unité de ce droit et pour le principe d’égalité des États membres, rappelé à l’article 4, paragraphe 2, TUE. Deuxièmement, le respect de l’article 46, paragraphe 5, de la directive « procédures » est indispensable pour assurer, en ce qui concerne les demandeurs de protection internationale, l’effectivité du principe de protection juridictionnelle effective des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union, qui est un principe général du droit de l’Union découlant des traditions constitutionnelles communes aux États membres. Troisièmement, les garanties fondamentales établies par les articles 5, 6, 12 et 13 de la directive « retour » constituent l’essentiel des exigences applicables au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, question qui correspond à une composante primordiale de la politique commune de l’immigration.
Ensuite, le comportement de la Hongrie a pour effet de transférer aux autres États membres la responsabilité qui lui incombe, y compris sur le plan financier, d’assurer l’accueil de personnes demandant la protection internationale dans l’Union, d’instruire les demandes suivant les procédures pour l’octroi et le retrait de cette protection, ainsi que de garantir des modalités de retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier conformes au droit de l’Union. Un tel comportement porte une atteinte extrêmement grave au principe de solidarité et de partage équitable de responsabilités entre les États membres en matière d’asile. À cet égard, la Cour rappelle que le principe de solidarité constitue l’un des principes fondamentaux du droit de l’Union et fait partie des valeurs, communes aux États membres, sur lesquelles l’Union est fondée, en vertu de l’article 2 TUE. Le fait, pour un État membre, de rompre unilatéralement l’équilibre entre les avantages et les charges découlant de son appartenance à l’Union remet en cause le respect du principe d’égalité des États membres devant le droit de l’Union. Ce manquement aux devoirs de solidarité acceptés par les États membres du fait de leur adhésion à l’Union affecte jusqu’aux bases essentielles de l’ordre juridique de l’Union.
Par ailleurs, la répétition du comportement infractionnel de la Hongrie, qui a donné lieu à plusieurs autres condamnations par la Cour en matière de protection internationale{7}, constitue une circonstance aggravante. Le comportement de la Hongrie à la suite de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020 démontre que cet État membre n’a pas agi conformément à son obligation de coopération loyale afin de mettre fin au manquement constaté par la Cour, ce qui constitue une circonstance aggravante supplémentaire.
Dans ces circonstances, compte tenu notamment de la gravité exceptionnelle des infractions en cause et du manque de coopération loyale de la Hongrie afin d’y mettre fin, de la durée du manquement et de la capacité de paiement de cet État membre, la Cour condamne ledit État membre à payer à la Commission une somme forfaitaire d’un montant de 200 000 000 euros et une astreinte d’un montant total de 1 000 000 euros par jour à compter de ce jour jusqu’à la date d’exécution de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020.
{1} Arrêt du 17 décembre 2020, Commission/Hongrie (Accueil des demandeurs de protection internationale) (C 808/18, EU:C:2020:1029, ci-après l’« arrêt Commission/Hongrie de 2020 »).
{2} Directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale (JO 2013, L 180, p. 60) (ci-après la « directive "procédures" »). La Cour a constaté un manquement aux obligations résultant de l’article 6, de l’article 24, paragraphe 3, de l’article 43 et de l’article 46, paragraphe 5, de cette directive.
{3} Directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale (JO 2013, L 180, p. 96) (ci-après la « directive "accueil" »). La Cour a constaté un manquement aux obligations découlant des articles 8, 9 et 11 de cette directive.
{4} Directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008, relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (JO 2008, L 348, p. 98) (ci-après la « directive "retour" »). La Cour a constaté un manquement aux obligations incombant à la Hongrie en vertu de l’article 5, de l’article 6, paragraphe 1, de l’article 12, paragraphe 1, et de l’article 13, paragraphe 1, de cette directive.
{5} En vertu de l’article 260, paragraphes 1 et 2, TFUE, un État membre à l’égard duquel la Cour a reconnu qu’il a manqué à l’une des obligations qui lui incombent en vertu des traités est tenu de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt de la Cour, la Commission pouvant saisir cette dernière si elle estime, après avoir mis l’État membre concerné en mesure de présenter ses observations, que ces mesures n’ont pas été prises. Si la Cour reconnaît que l’État membre concerné ne s’est pas conformé à son arrêt, elle peut lui infliger le paiement d’une somme forfaitaire ou d’une astreinte.
{6} Arrêt du 22 juin 2023, Commission/Hongrie (Déclaration d’intention préalable à une demande d’asile) (C 823/21, EU:C:2023:504).
{7} Arrêts du 2 avril 2020, Commission/Pologne, Hongrie et République tchèque (Mécanisme temporaire de relocalisation de demandeurs de protection internationale) (C 715/17, C 718/17 et C 719/17, EU:C:2020:257), du 16 novembre 2021, Commission/Hongrie (Incrimination de l’aide aux demandeurs d’asile) (C 821/19, EU:C:2021:930), ainsi qu’arrêt du 22 juin 2023, Commission/Hongrie (Déclaration d’intention préalable à une demande d’asile) (C 823/21, EU:C:2023:504).
Voir texte de la décision
Arrêt du 16 juillet 2015, Commission / Italie (C-653/13) (cf. points 72, 73, 79, 81)
Arrêt du 17 septembre 2015, Commission / Italie (C-367/14) (cf. points 88, 89, 91-95, 99, 105)
Arrêt du 15 octobre 2015, Commission / Grèce (C-167/14) (cf. points 51-60)
Arrêt du 31 mai 2018, Commission / Italie (C-251/17) (cf. points 68-71)
Arrêt du 25 juillet 2018, Commission / Espagne (C-205/17) (cf. points 49-53)
26. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Astreinte - Détermination du montant - Astreinte constante et astreinte dégressive
Arrêt du 17 septembre 2015, Commission / Italie (C-367/14) (cf. points 106-112)
27. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Preuve du manquement - Charge incombant à la Commission - Présentation d'éléments faisant apparaître la persistance du manquement - Réfutation à la charge de l'État membre mis en cause
Arrêt du 17 septembre 2015, Commission / Italie (C-367/14) (cf. points 36, 56)
28. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Finalité - Choix de la sanction appropriée - Éléments à prendre en considération - Pouvoir d'appréciation de la Cour - Cumul des sanctions - Admissibilité
Voir texte de la décision.
Arrêt du 17 septembre 2015, Commission / Italie (C-367/14) (cf. points 85-87, 114-116)
29. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Astreinte - Détermination du montant - Critères - Gravité de l'infraction - Défaut d'exécution d'un arrêt en matière de traitement des eaux urbaines résiduaires
S’agissant du montant et de la forme de l'astreinte infligée à un État membre pour défaut d’exécution d’un arrêt de la Cour constatant un manquement aux dispositions de la directive 91/271, relative au traitement des eaux urbaines résiduaires, il convient, en ce qui concerne la gravité de l’infraction, de rappeler que cette directive vise à protéger l’environnement. L’absence ou l’insuffisance notamment de systèmes de traitement desdites eaux sont susceptibles de porter atteinte à l’environnement et doivent être considérées comme particulièrement graves. Il convient en outre de considérer comme aggravante la circonstance selon laquelle l’État membre concerné déclare ne pas être en mesure de se conformer à l’intégralité de l’arrêt en cause avant presque 20 ans à compter de la date à laquelle l’obligation d’assurer la conformité du traitement secondaire des eaux urbaines résiduaires en cause aurait dû être remplie. Outre son caractère particulièrement long, cette infraction revêt, eu égard à l’objectif visé ci-avant, une gravité certaine. Toutefois, l’importance de l’atteinte à l’environnement est fonction, dans une large mesure, du nombre d’agglomérations visées par le manquement reproché. Par ailleurs, il y a lieu de considérer cette infraction comme étant plus grave aux fins du calcul de la somme forfaitaire qu’aux fins de la fixation de l’astreinte.
Arrêt du 22 juin 2016, Commission / Portugal (C-557/14) (cf. points 71, 74, 75, 97)
S’agissant du montant et de la forme de l'astreinte infligée à un État membre pour défaut d’exécution d’un arrêt de la Cour constatant un manquement aux dispositions de la directive 91/271, relative au traitement des eaux urbaines résiduaires, il convient, en ce qui concerne la gravité de l’infraction, de rappeler que cette directive vise à protéger l’environnement. L’absence ou l’insuffisance notamment de systèmes de traitement des eaux urbaines résiduaires sont susceptibles de porter atteinte à l’environnement et doivent être considérées comme particulièrement graves. Il convient en outre de constater comme aggravante la circonstance selon laquelle l’exécution complète de l’arrêt en manquement n’est pas encore intervenue, ce qui équivaut à un retard de presque vingt ans, dans la mesure où l’obligation d’assurer la conformité du traitement secondaire des eaux urbaines dans l’État membre concerné aurait dû être remplie au plus tard le 31 décembre 1998. La Cour ne peut dès lors que constater la durée particulièrement importante d’une infraction qui, eu égard à l’objectif visé ci-avant, revêt en outre une gravité certaine.
Toutefois, dans la mesure où la situation dans ledit État membre s’est améliorée par rapport à celle qui prévalait lors de l’engagement de la procédure en manquement ayant donné lieu à l’arrêt en manquement et où l’importance du préjudice occasionné à la santé humaine et à l’environnement est fonction du nombre de sites affectés par le manquement reproché, ce préjudice est dès lors moins important que celui qui était occasionné à la santé humaine et à l’environnement en raison du manquement initial constaté. En outre, il convient de considérer comme étant atténuante la circonstance que la région concernée dudit État membre est une région qui recèle un patrimoine archéologique important et que, en raison des fouilles archéologiques et de la découverte des vestiges archéologiques, le réseau secondaire a été réalisé, à l’exception d’une partie de celui-ci.
Arrêt du 22 février 2018, Commission / Grèce (C-328/16) (cf. points 93, 94, 96-98)
Arrêt du 31 mai 2018, Commission / Italie (C-251/17) (cf. points 72-77)
Arrêt du 25 juillet 2018, Commission / Espagne (C-205/17) (cf. points 54-58)
30. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Astreinte - Détermination du montant - Critères - Durée de l'infraction
Voir le texte de la décision.
Arrêt du 22 juin 2016, Commission / Portugal (C-557/14) (cf. points 76, 77)
Arrêt du 22 février 2018, Commission / Grèce (C-328/16) (cf. points 99, 100)
Arrêt du 14 novembre 2018, Commission / Grèce (C-93/17) (cf. points 130, 131)
Arrêt du 31 mai 2018, Commission / Italie (C-251/17) (cf. points 78, 79)
Arrêt du 25 juillet 2018, Commission / Espagne (C-205/17) (cf. points 59, 61)
31. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Astreinte - Détermination du montant - Critères - Capacité de paiement - Date d'appréciation
Dans le cadre de la fixation d’une astreinte, il convient, en ce qui concerne la capacité de paiement de l’État membre concerné, de prendre en compte l’évolution récente du produit intérieur brut de celui-ci, telle qu’elle se présente à la date de l’examen des faits par la Cour.
Arrêt du 22 juin 2016, Commission / Portugal (C-557/14) (cf. point 78)
Voir le texte de la décision.
Arrêt du 22 février 2018, Commission / Grèce (C-328/16) (cf. point 101)
Voir texte de la décision.
Arrêt du 31 mai 2018, Commission / Italie (C-251/17) (cf. point 81)
Arrêt du 25 juillet 2018, Commission / Espagne (C-205/17) (cf. point 63)
Arrêt du 27 février 2020, Commission / Grèce (Pollution par les nitrates) (C-298/19) (cf. point 53)
32. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Somme forfaitaire - Détermination du montant - Critères - Gravité de l'infraction - Caractère répétitif du comportement infractionnel de l'État membre concerné
Aux fins de la fixation de la somme forfaitaire à infliger à un État membre pour défaut d’exécution d’un arrêt de la Cour constatant un manquement aux dispositions de la directive 91/271, relative au traitement des eaux urbaines résiduaires, il convient de prendre en considération le fait que l’État membre concerné, bien qu’il ait coopéré systématiquement avec les services de la Commission, n’a pas respecté ses propres calendriers concernant l’installation de traitement des eaux urbaines résiduaires de l’agglomération en cause. En outre, dans le cas où il existe un nombre élevé d’arrêts constatant des manquements par ledit État membre à ses obligations en matière de traitement des eaux urbaines résiduaires, le caractère répétitif du comportement infractionnel de cet État membre s’avère d’autant plus inacceptable qu’il se manifeste dans un secteur dans lequel les incidences sur la santé humaine et sur l’environnement sont particulièrement importantes. À cet égard, une répétition de comportements infractionnels d’un État membre dans un secteur spécifique peut constituer un indicateur de ce que la prévention effective de la répétition future d’infractions analogues au droit de l’Union est de nature à requérir l’adoption d’une mesure dissuasive telle que l’imposition d’une somme forfaitaire.
Arrêt du 22 juin 2016, Commission / Portugal (C-557/14) (cf. points 98, 99)
33. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Moment de cessation du manquement - Entrée en vigueur de la réglementation abrogeant la réglementation incompatible avec le droit de l'Union - Pouvoir de la Commission d'imposer une astreinte pour la période entre le prononcé de l'arrêt en manquement et la cessation de celui-ci
Lorsque la cessation d’un manquement dépend de l’adoption d’une mesure nationale, telle une mesure d’abrogation, c’est la date de l’entrée en vigueur de celle-ci qui doit être prise en considération pour déterminer celle de la cessation du manquement. Dans le cas d'un manquement constaté dans un arrêt de la Cour et consistant en l’existence d’une législation incompatible avec le droit de l’Union, ledit manquement prend fin lorsque la loi nationale qui abroge cette législation incompatible entre en vigueur. La Commission est, dès lors, fondée à considérer qu’il découle d’un tel arrêt qu’une astreinte doit être infligée à l'État membre concerné à partir du prononcé dudit arrêt, au titre de la période durant laquelle la législation incompatible avec le droit de l’Union est demeurée en vigueur.
Ordonnance du 27 juin 2016, Portugal / Commission (T-810/14) (cf. point 34)
34. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant un manquement à l'obligation d'exécuter un arrêt et imposant une astreinte - Compétence de la Commission pour recouvrer une astreinte fixée par la Cour - Portée - Limites
La Commission est en principe compétente, en sa qualité d’ordonnateur et de comptable du budget de l’Union, pour procéder au recouvrement des sommes dues par les États membres lorsque ceux-ci se voient infliger une astreinte par la Cour sur le fondement de l’article 260, paragraphe 2, TFUE. Cette compétence implique que la Commission puisse apprécier si les conditions posées par la Cour dans l’arrêt prononçant une astreinte sont réunies, aux fins de déterminer la date de la cessation du manquement en cause. En revanche, cette compétence ne s’étend pas à la possibilité, pour la Commission, d’apprécier la conformité au droit de l’Union d’une norme ou d’un comportement d’un État membre sur laquelle la Cour n’a pas préalablement pris position.
Dans un cas où le manquement constaté par la Cour consiste en l’absence d’abrogation de la législation nationale incompatible avec le droit de l’Union, la Commission ne peut aller au-delà de la vérification de la réalité de cette abrogation. Elle ne peut donc considérer que l’abrogation de la législation nationale incompatible est insuffisante et conclure que seule une nouvelle législation peut mettre fin à cette incompatibilité. Ce faisant, en effet, la Commission apprécie la conformité du nouveau régime avec le droit de l’Union alors que la Cour n’a pas eu la possibilité de se prononcer sur cette question.
En revanche, la Commission reste dans les limites de la compétence de principe qu’elle détient en matière d’exécution du budget de l’Union lorsqu’elle liquide l’astreinte sans procéder à une analyse autonome de la conformité de la nouvelle législation avec le droit de l’Union, en se bornant à constater la date d’entrée en vigueur de la norme nationale abrogeant la législation incompatible, abrogation dont la Cour a précisé qu’elle suffisait à mettre fin au manquement constaté.
Ordonnance du 27 juin 2016, Portugal / Commission (T-810/14) (cf. points 40-42)
35. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant un manquement à l'obligation d'exécuter un arrêt et imposant une astreinte - Liquidation de l'astreinte par une décision jugée illégale - Pouvoir de la Commission de liquider l'astreinte par une nouvelle décision - Violation du principe ne bis in idem - Absence
Il est inhérent au mécanisme prévu à l’article 260, paragraphe 2, TFUE que la liquidation effectuée par la Commission ne soit qu’un acte d’exécution de la condamnation de l’État membre en cause au paiement d’une astreinte, laquelle résulte de l’arrêt rendu par la Cour. Dès lors, au cas où elle a une première fois liquidé l’astreinte dans une décision dont l’illégalité a été censurée par le juge de l’Union, la Commission est fondée à, et même tenue de, procéder à une nouvelle liquidation par la voie d’une nouvelle décision, sans pour autant, de ce fait, méconnaître le principe ne bis in idem.
Ordonnance du 27 juin 2016, Portugal / Commission (T-810/14) (cf. point 72)
36. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant un manquement à l'obligation d'exécuter un arrêt et imposant une astreinte - Appréciation par la Commission des mesures adoptées par l'État membre pour se conformer à l'arrêt de la Cour - Limites - Obligation de coopération loyale
Arrêt du 28 mars 2017, Portugal / Commission (T-733/15) (cf. points 35-37)
37. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Somme forfaitaire - Détermination du montant - Critères - Gravité de l'infraction - Caractère répétitif du comportement infractionnel de l'État membre concerné - Circonstances atténuantes
Aux fins de la fixation de la somme forfaitaire à infliger à un État membre pour défaut d’exécution d’un arrêt de la Cour constatant un manquement aux dispositions de la directive 91/271, relative au traitement des eaux urbaines résiduaires, il convient d’avoir égard au nombre élevé des arrêts ayant constaté des manquements par l’État membre concerné à ses obligations en matière de traitement des eaux urbaines résiduaires. Or, le caractère répétitif du comportement infractionnel d’un État membre s’avère d’autant plus inacceptable qu’il se manifeste dans un secteur dans lequel les incidences sur la santé humaine et sur l’environnement sont particulièrement importantes. À cet égard, une répétition de comportements infractionnels d’un État membre dans un secteur spécifique peut constituer un indicateur de ce que la prévention effective de la répétition future d’infractions analogues au droit de l’Union est de nature à requérir l’adoption d’une mesure dissuasive telle que l’imposition d’une somme forfaitaire.
Cependant, peuvent constituer, à cet égard, des éléments atténuants, des difficultés liées aux fouilles archéologiques et à la découverte des vestiges archéologiques dans la région concernée de l’État membre défendeur ainsi qu’aux effets de la crise économique subie par cet État membre sur la capacité de paiement de celui-ci.
Arrêt du 22 février 2018, Commission / Grèce (C-328/16) (cf. points 126, 127)
38. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Finalité - Prévention de la répétition d'infractions analogues
Voir le texte de la décision.
Arrêt du 14 novembre 2018, Commission / Grèce (C-93/17) (cf. point 107)
Voir texte de la décision.
La Cour condamne la Hongrie au paiement d’une somme forfaitaire d’un montant de 200 000 000 euros et d’une astreinte d’un montant total de 1 000 000 euros par jour pour l’inexécution, par cet État membre, de l’arrêt Commission/Hongrie (Accueil des demandeurs de protection internationale){1}.
Par cet arrêt, prononcé le 17 décembre 2020, la Cour a jugé que la Hongrie avait manqué aux obligations lui incombant en vertu des directives « procédures »{2}, « accueil »{3} et « retour »{4}. Plus spécifiquement, la Hongrie avait manqué à ses obligations relatives, premièrement, à l’accès à la procédure de protection internationale, deuxièmement, à la rétention des demandeurs de protection internationale dans les zones de transit de Röszke et de Tompa, troisièmement, à l’éloignement des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, ainsi que, quatrièmement, au droit des demandeurs de protection internationale de rester sur le territoire hongrois jusqu’à l’expiration du délai prévu pour l’exercice de leur droit à un recours effectif et, si ce droit a été exercé dans le délai prévu, dans l’attente de l’issue du recours.
Le 9 juin 2021, la Commission européenne a adressé à la Hongrie une lettre de mise en demeure, conformément à la procédure prévue à l’article 260, paragraphe 2, TFUE{5}, dans laquelle elle estimait que la Hongrie n’avait pas pris les mesures que comportait l’exécution de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020. Elle a alors invité cet État membre à présenter ses observations dans un délai de deux mois.
Insatisfaite des réponses de la Hongrie, la Commission a saisi la Cour d’un recours en manquement sur le fondement de l’article 260, paragraphe 2, TFUE afin de faire constater que cet État membre, en dépit de la fermeture des zones de transit de Röszke et de Tompa, ne s’est pas conformé à cet arrêt et afin de le faire condamner au paiement d’une somme forfaitaire et d’une astreinte journalière jusqu’à l’exécution complète dudit arrêt.
La Cour accueille le recours de la Commission.
Appréciation de la Cour
Dans son arrêt de ce jour, la Cour constate que, à la date d’expiration du délai fixé dans la lettre de mise en demeure, à savoir le 9 août 2021, la Hongrie n’a pas pris les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020. En effet, ces mesures doivent nécessairement être compatibles avec les dispositions du droit de l’Union dont la violation a été établie dans cet arrêt et permettre la correcte application de ces dispositions. Or, à la date d’expiration du délai fixé dans la lettre de mise en demeure, outre la fermeture des zones de transit de Röszke et de Tompa, la législation nationale ayant fait l’objet de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020 n’a pas été modifiée de manière à la rendre conforme à ces exigences. En particulier, la modification de la législation nationale ayant fait l’objet de l’arrêt Commission/Hongrie (Déclaration d’intention préalable à une demande d’asile){6} ne peut pas être considérée comme une mesure que comporte l’exécution de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020, dès lors qu’elle n’est pas compatible avec les obligations découlant de l’article 6 de la directive 2013/32, dont la violation a été constatée dans ce dernier arrêt.
En outre, l’inexécution par la Hongrie de cet arrêt affecte de manière extraordinairement grave tant l’intérêt public que certains intérêts privés, notamment ceux des ressortissants de pays tiers et des apatrides souhaitant demander la protection internationale.
En effet, tout d’abord, l’importance des dispositions faisant l’objet du manquement constaté doit être soulignée. À cet égard, premièrement, la violation de la disposition fondamentale qu’est l’article 6 de la directive « procédures » empêche systématiquement tout accès à la procédure de protection internationale, rendant impossible, en ce qui concerne la Hongrie, l’application de l’intégralité de la politique commune en matière d’asile. Le fait, pour un État membre, d’éluder de manière systématique et délibérée l’application d’une politique commune dans son ensemble constitue une violation inédite et exceptionnellement grave du droit de l’Union, qui représente une menace importante pour l’unité de ce droit et pour le principe d’égalité des États membres, rappelé à l’article 4, paragraphe 2, TUE. Deuxièmement, le respect de l’article 46, paragraphe 5, de la directive « procédures » est indispensable pour assurer, en ce qui concerne les demandeurs de protection internationale, l’effectivité du principe de protection juridictionnelle effective des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union, qui est un principe général du droit de l’Union découlant des traditions constitutionnelles communes aux États membres. Troisièmement, les garanties fondamentales établies par les articles 5, 6, 12 et 13 de la directive « retour » constituent l’essentiel des exigences applicables au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, question qui correspond à une composante primordiale de la politique commune de l’immigration.
Ensuite, le comportement de la Hongrie a pour effet de transférer aux autres États membres la responsabilité qui lui incombe, y compris sur le plan financier, d’assurer l’accueil de personnes demandant la protection internationale dans l’Union, d’instruire les demandes suivant les procédures pour l’octroi et le retrait de cette protection, ainsi que de garantir des modalités de retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier conformes au droit de l’Union. Un tel comportement porte une atteinte extrêmement grave au principe de solidarité et de partage équitable de responsabilités entre les États membres en matière d’asile. À cet égard, la Cour rappelle que le principe de solidarité constitue l’un des principes fondamentaux du droit de l’Union et fait partie des valeurs, communes aux États membres, sur lesquelles l’Union est fondée, en vertu de l’article 2 TUE. Le fait, pour un État membre, de rompre unilatéralement l’équilibre entre les avantages et les charges découlant de son appartenance à l’Union remet en cause le respect du principe d’égalité des États membres devant le droit de l’Union. Ce manquement aux devoirs de solidarité acceptés par les États membres du fait de leur adhésion à l’Union affecte jusqu’aux bases essentielles de l’ordre juridique de l’Union.
Par ailleurs, la répétition du comportement infractionnel de la Hongrie, qui a donné lieu à plusieurs autres condamnations par la Cour en matière de protection internationale{7}, constitue une circonstance aggravante. Le comportement de la Hongrie à la suite de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020 démontre que cet État membre n’a pas agi conformément à son obligation de coopération loyale afin de mettre fin au manquement constaté par la Cour, ce qui constitue une circonstance aggravante supplémentaire.
Dans ces circonstances, compte tenu notamment de la gravité exceptionnelle des infractions en cause et du manque de coopération loyale de la Hongrie afin d’y mettre fin, de la durée du manquement et de la capacité de paiement de cet État membre, la Cour condamne ledit État membre à payer à la Commission une somme forfaitaire d’un montant de 200 000 000 euros et une astreinte d’un montant total de 1 000 000 euros par jour à compter de ce jour jusqu’à la date d’exécution de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020.
{1} Arrêt du 17 décembre 2020, Commission/Hongrie (Accueil des demandeurs de protection internationale) (C 808/18, EU:C:2020:1029, ci-après l’« arrêt Commission/Hongrie de 2020 »).
{2} Directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale (JO 2013, L 180, p. 60) (ci-après la « directive "procédures" »). La Cour a constaté un manquement aux obligations résultant de l’article 6, de l’article 24, paragraphe 3, de l’article 43 et de l’article 46, paragraphe 5, de cette directive.
{3} Directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale (JO 2013, L 180, p. 96) (ci-après la « directive "accueil" »). La Cour a constaté un manquement aux obligations découlant des articles 8, 9 et 11 de cette directive.
{4} Directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008, relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (JO 2008, L 348, p. 98) (ci-après la « directive "retour" »). La Cour a constaté un manquement aux obligations incombant à la Hongrie en vertu de l’article 5, de l’article 6, paragraphe 1, de l’article 12, paragraphe 1, et de l’article 13, paragraphe 1, de cette directive.
{5} En vertu de l’article 260, paragraphes 1 et 2, TFUE, un État membre à l’égard duquel la Cour a reconnu qu’il a manqué à l’une des obligations qui lui incombent en vertu des traités est tenu de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt de la Cour, la Commission pouvant saisir cette dernière si elle estime, après avoir mis l’État membre concerné en mesure de présenter ses observations, que ces mesures n’ont pas été prises. Si la Cour reconnaît que l’État membre concerné ne s’est pas conformé à son arrêt, elle peut lui infliger le paiement d’une somme forfaitaire ou d’une astreinte.
{6} Arrêt du 22 juin 2023, Commission/Hongrie (Déclaration d’intention préalable à une demande d’asile) (C 823/21, EU:C:2023:504).
{7} Arrêts du 2 avril 2020, Commission/Pologne, Hongrie et République tchèque (Mécanisme temporaire de relocalisation de demandeurs de protection internationale) (C 715/17, C 718/17 et C 719/17, EU:C:2020:257), du 16 novembre 2021, Commission/Hongrie (Incrimination de l’aide aux demandeurs d’asile) (C 821/19, EU:C:2021:930), ainsi qu’arrêt du 22 juin 2023, Commission/Hongrie (Déclaration d’intention préalable à une demande d’asile) (C 823/21, EU:C:2023:504).
Arrêt du 8 mai 2025, Commission / Slovénie (Décharge de Bukovžlak) (C-318/23) (cf. points 62, 63)
39. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Astreinte - Condamnation au paiement - Condition - Persistance du manquement jusqu'à l'examen des faits par la Cour - Récupération d'une aide incompatible avec le marché intérieur - Entreprises bénéficiaires d'aides tombées en faillite - Inscription des aides au tableau des créances pour rétablir la situation antérieure - Nécessité de procéder à la récupération des aides ou à la liquidation de l'entreprise dans le délai imparti par la Commission
Voir le texte de la décision.
Arrêt du 14 novembre 2018, Commission / Grèce (C-93/17) (cf. points 108-115)
40. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Astreinte - Détermination du montant - Critères - Gravité de l'infraction - Défaut de récupération d'une aide incompatible avec le marché intérieur - Caractère fondamental des dispositions du traité en matière d'aides d'État - Circonstances atténuantes - Difficultés d'exécution - Obligation pour l'État membre d'entreprendre de véritables démarches auprès des entreprises en cause et de proposer à la Commission des solutions alternatives permettant de surmonter de telles difficultés - Caractère répétitif du comportement infractionnel de l'État membre concerné
Voir le texte de la décision.
Arrêt du 14 novembre 2018, Commission / Grèce (C-93/17) (cf. points 121-129)
41. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Astreinte - Détermination du montant - Critères - Capacité de paiement - Produit intérieur brut de l'État membre - Prise en compte du contexte de crise économique - Nombre de voix de l'État membre au sein du Conseil - Nouveau système de double majorité - Exclusion
Voir le texte de la décision.
Arrêt du 14 novembre 2018, Commission / Grèce (C-93/17) (cf. points 132-142)
42. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Astreinte - Périodicité de l'astreinte - Récupération d'une aide incompatible avec le marché intérieur - Appréciation par la Commission de l'état d'avancement des mesures d'exécution
Voir le texte de la décision.
Arrêt du 14 novembre 2018, Commission / Grèce (C-93/17) (cf. points 143-148)
43. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Imposition d'une somme forfaitaire - Pouvoir d'appréciation de la Cour - Critères d'appréciation - Prévention effective de la répétition future d'infractions analogues
Voir le texte de la décision.
Arrêt du 14 novembre 2018, Commission / Grèce (C-93/17) (cf. points 154-160)
Voir texte de la décision.
La Cour condamne la Hongrie au paiement d’une somme forfaitaire d’un montant de 200 000 000 euros et d’une astreinte d’un montant total de 1 000 000 euros par jour pour l’inexécution, par cet État membre, de l’arrêt Commission/Hongrie (Accueil des demandeurs de protection internationale){1}.
Par cet arrêt, prononcé le 17 décembre 2020, la Cour a jugé que la Hongrie avait manqué aux obligations lui incombant en vertu des directives « procédures »{2}, « accueil »{3} et « retour »{4}. Plus spécifiquement, la Hongrie avait manqué à ses obligations relatives, premièrement, à l’accès à la procédure de protection internationale, deuxièmement, à la rétention des demandeurs de protection internationale dans les zones de transit de Röszke et de Tompa, troisièmement, à l’éloignement des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, ainsi que, quatrièmement, au droit des demandeurs de protection internationale de rester sur le territoire hongrois jusqu’à l’expiration du délai prévu pour l’exercice de leur droit à un recours effectif et, si ce droit a été exercé dans le délai prévu, dans l’attente de l’issue du recours.
Le 9 juin 2021, la Commission européenne a adressé à la Hongrie une lettre de mise en demeure, conformément à la procédure prévue à l’article 260, paragraphe 2, TFUE{5}, dans laquelle elle estimait que la Hongrie n’avait pas pris les mesures que comportait l’exécution de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020. Elle a alors invité cet État membre à présenter ses observations dans un délai de deux mois.
Insatisfaite des réponses de la Hongrie, la Commission a saisi la Cour d’un recours en manquement sur le fondement de l’article 260, paragraphe 2, TFUE afin de faire constater que cet État membre, en dépit de la fermeture des zones de transit de Röszke et de Tompa, ne s’est pas conformé à cet arrêt et afin de le faire condamner au paiement d’une somme forfaitaire et d’une astreinte journalière jusqu’à l’exécution complète dudit arrêt.
La Cour accueille le recours de la Commission.
Appréciation de la Cour
Dans son arrêt de ce jour, la Cour constate que, à la date d’expiration du délai fixé dans la lettre de mise en demeure, à savoir le 9 août 2021, la Hongrie n’a pas pris les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020. En effet, ces mesures doivent nécessairement être compatibles avec les dispositions du droit de l’Union dont la violation a été établie dans cet arrêt et permettre la correcte application de ces dispositions. Or, à la date d’expiration du délai fixé dans la lettre de mise en demeure, outre la fermeture des zones de transit de Röszke et de Tompa, la législation nationale ayant fait l’objet de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020 n’a pas été modifiée de manière à la rendre conforme à ces exigences. En particulier, la modification de la législation nationale ayant fait l’objet de l’arrêt Commission/Hongrie (Déclaration d’intention préalable à une demande d’asile){6} ne peut pas être considérée comme une mesure que comporte l’exécution de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020, dès lors qu’elle n’est pas compatible avec les obligations découlant de l’article 6 de la directive 2013/32, dont la violation a été constatée dans ce dernier arrêt.
En outre, l’inexécution par la Hongrie de cet arrêt affecte de manière extraordinairement grave tant l’intérêt public que certains intérêts privés, notamment ceux des ressortissants de pays tiers et des apatrides souhaitant demander la protection internationale.
En effet, tout d’abord, l’importance des dispositions faisant l’objet du manquement constaté doit être soulignée. À cet égard, premièrement, la violation de la disposition fondamentale qu’est l’article 6 de la directive « procédures » empêche systématiquement tout accès à la procédure de protection internationale, rendant impossible, en ce qui concerne la Hongrie, l’application de l’intégralité de la politique commune en matière d’asile. Le fait, pour un État membre, d’éluder de manière systématique et délibérée l’application d’une politique commune dans son ensemble constitue une violation inédite et exceptionnellement grave du droit de l’Union, qui représente une menace importante pour l’unité de ce droit et pour le principe d’égalité des États membres, rappelé à l’article 4, paragraphe 2, TUE. Deuxièmement, le respect de l’article 46, paragraphe 5, de la directive « procédures » est indispensable pour assurer, en ce qui concerne les demandeurs de protection internationale, l’effectivité du principe de protection juridictionnelle effective des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union, qui est un principe général du droit de l’Union découlant des traditions constitutionnelles communes aux États membres. Troisièmement, les garanties fondamentales établies par les articles 5, 6, 12 et 13 de la directive « retour » constituent l’essentiel des exigences applicables au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, question qui correspond à une composante primordiale de la politique commune de l’immigration.
Ensuite, le comportement de la Hongrie a pour effet de transférer aux autres États membres la responsabilité qui lui incombe, y compris sur le plan financier, d’assurer l’accueil de personnes demandant la protection internationale dans l’Union, d’instruire les demandes suivant les procédures pour l’octroi et le retrait de cette protection, ainsi que de garantir des modalités de retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier conformes au droit de l’Union. Un tel comportement porte une atteinte extrêmement grave au principe de solidarité et de partage équitable de responsabilités entre les États membres en matière d’asile. À cet égard, la Cour rappelle que le principe de solidarité constitue l’un des principes fondamentaux du droit de l’Union et fait partie des valeurs, communes aux États membres, sur lesquelles l’Union est fondée, en vertu de l’article 2 TUE. Le fait, pour un État membre, de rompre unilatéralement l’équilibre entre les avantages et les charges découlant de son appartenance à l’Union remet en cause le respect du principe d’égalité des États membres devant le droit de l’Union. Ce manquement aux devoirs de solidarité acceptés par les États membres du fait de leur adhésion à l’Union affecte jusqu’aux bases essentielles de l’ordre juridique de l’Union.
Par ailleurs, la répétition du comportement infractionnel de la Hongrie, qui a donné lieu à plusieurs autres condamnations par la Cour en matière de protection internationale{7}, constitue une circonstance aggravante. Le comportement de la Hongrie à la suite de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020 démontre que cet État membre n’a pas agi conformément à son obligation de coopération loyale afin de mettre fin au manquement constaté par la Cour, ce qui constitue une circonstance aggravante supplémentaire.
Dans ces circonstances, compte tenu notamment de la gravité exceptionnelle des infractions en cause et du manque de coopération loyale de la Hongrie afin d’y mettre fin, de la durée du manquement et de la capacité de paiement de cet État membre, la Cour condamne ledit État membre à payer à la Commission une somme forfaitaire d’un montant de 200 000 000 euros et une astreinte d’un montant total de 1 000 000 euros par jour à compter de ce jour jusqu’à la date d’exécution de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020.
{1} Arrêt du 17 décembre 2020, Commission/Hongrie (Accueil des demandeurs de protection internationale) (C 808/18, EU:C:2020:1029, ci-après l’« arrêt Commission/Hongrie de 2020 »).
{2} Directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale (JO 2013, L 180, p. 60) (ci-après la « directive "procédures" »). La Cour a constaté un manquement aux obligations résultant de l’article 6, de l’article 24, paragraphe 3, de l’article 43 et de l’article 46, paragraphe 5, de cette directive.
{3} Directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale (JO 2013, L 180, p. 96) (ci-après la « directive "accueil" »). La Cour a constaté un manquement aux obligations découlant des articles 8, 9 et 11 de cette directive.
{4} Directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008, relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (JO 2008, L 348, p. 98) (ci-après la « directive "retour" »). La Cour a constaté un manquement aux obligations incombant à la Hongrie en vertu de l’article 5, de l’article 6, paragraphe 1, de l’article 12, paragraphe 1, et de l’article 13, paragraphe 1, de cette directive.
{5} En vertu de l’article 260, paragraphes 1 et 2, TFUE, un État membre à l’égard duquel la Cour a reconnu qu’il a manqué à l’une des obligations qui lui incombent en vertu des traités est tenu de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt de la Cour, la Commission pouvant saisir cette dernière si elle estime, après avoir mis l’État membre concerné en mesure de présenter ses observations, que ces mesures n’ont pas été prises. Si la Cour reconnaît que l’État membre concerné ne s’est pas conformé à son arrêt, elle peut lui infliger le paiement d’une somme forfaitaire ou d’une astreinte.
{6} Arrêt du 22 juin 2023, Commission/Hongrie (Déclaration d’intention préalable à une demande d’asile) (C 823/21, EU:C:2023:504).
{7} Arrêts du 2 avril 2020, Commission/Pologne, Hongrie et République tchèque (Mécanisme temporaire de relocalisation de demandeurs de protection internationale) (C 715/17, C 718/17 et C 719/17, EU:C:2020:257), du 16 novembre 2021, Commission/Hongrie (Incrimination de l’aide aux demandeurs d’asile) (C 821/19, EU:C:2021:930), ainsi qu’arrêt du 22 juin 2023, Commission/Hongrie (Déclaration d’intention préalable à une demande d’asile) (C 823/21, EU:C:2023:504).
44. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation de communiquer des mesures de transposition d'une directive - Sanctions pécuniaires - Astreinte - Manquement perdurant jusqu'à l'examen des faits par la Cour - Condamnation au paiement - Condition - Persistance du manquement jusqu'au prononcé de l'arrêt
Dans l’arrêt Commission/Belgique (Article 260, paragraphe 3, TFUE - Réseaux à haut débit) (C-543/17), prononcé le 8 juillet 2019, en formation de grande chambre, la Cour a, pour la première fois, interprété et appliqué l’article 260, paragraphe 3, TFUE{1}. En effet, la Cour a accueilli le recours en manquement introduit par la Commission contre la Belgique et a condamné cet État membre à payer une astreinte de 5 000 euros par jour, à compter du prononcé de l’arrêt, pour la non-transposition partielle de la directive 2014/61{2} sur les réseaux de communications électroniques à haut débit et, a fortiori, pour la non-communication à la Commission des mesures nationales de transposition correspondantes.
Les États membres devaient transposer la directive 2014/61 dans leur droit national au plus tard le 1er janvier 2016 et informer la Commission des mesures adoptées à cet égard.
Le 15 septembre 2017, la Commission a saisi la Cour d’un recours en manquement, considérant que la Belgique n’avait pas, dans le délai qui lui avait été fixé, transposé de manière complète la directive ni communiqué les mesures nationales de transposition correspondantes. En outre, elle a demandé de condamner la Belgique au paiement d’une astreinte journalière à compter du prononcé de l’arrêt pour avoir manqué à l’obligation de communiquer les mesures de transposition de cette même directive. Le montant de l’astreinte, initialement fixé à 54 639 euros, a été réduit à 6 071 euros, compte tenu des progrès réalisés par la Belgique depuis l’introduction du recours dans la transposition de la directive. La Commission a en effet précisé que des lacunes subsistaient uniquement au niveau de la Région de Bruxelles-Capitale.
En premier lieu, la Cour a constaté que, à l’expiration du délai qui lui avait été fixé dans l’avis motivé, tel que prorogé par la Commission à la demande de la Belgique, cette dernière n’avait ni adopté les mesures nationales de transposition de la directive 2014/61 ni communiqué à cette institution de telles mesures et qu’elle a, dès lors, manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.
Examinant, en second lieu, la portée de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, la Cour a rappelé le libellé et la finalité de cette disposition, introduite par le traité de Lisbonne afin non seulement d’inciter plus fortement les États membres à transposer les directives dans les délais fixés, mais également d’alléger et d’accélérer la procédure pour l’imposition de sanctions pécuniaires aux États membres manquant à leur obligation de communication des mesures nationales de transposition d’une directive.
Ainsi, la Cour a retenu une interprétation de cette disposition qui vise un double objectif. Il s’agit, d’une part, de garantir les prérogatives détenues par la Commission en vue d’assurer l’application effective du droit de l’Union et de protéger les droits de la défense ainsi que la position procédurale dont bénéficient les États membres au titre de l’application combinée de l’article 258 TFUE{3} et de l’article 260, paragraphe 2, TFUE{4}. D’autre part, il s’agit de mettre la Cour en position d’exercer sa fonction juridictionnelle consistant à apprécier, dans le cadre d’une seule procédure, si l’État membre concerné a rempli ses obligations en matière de communication et, le cas échéant, à évaluer la gravité du manquement ainsi constaté et à imposer la sanction pécuniaire qu’elle juge la plus adaptée aux circonstances de l’espèce.
Dès lors, la Cour a conclu que l’« obligation de communiquer des mesures de transposition », au sens de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, vise l’obligation des États membres de transmettre des informations suffisamment claires et précises quant aux mesures de transposition d’une directive. Afin de satisfaire à l’obligation de sécurité juridique et d’assurer la transposition de l’intégralité des dispositions de cette directive sur l’ensemble du territoire concerné, les États membres sont tenus d’indiquer, pour chaque disposition de ladite directive, la ou les dispositions nationales assurant sa transposition. Une fois cette communication intervenue, il incombe à la Commission d’établir, en vue de solliciter la condamnation de l’État membre concerné à une sanction pécuniaire prévue à cette disposition, que certaines mesures de transposition font manifestement défaut ou ne couvrent pas l’ensemble du territoire de l’État membre concerné. En revanche, il n’appartient pas à la Cour, dans le cadre de la procédure engagée en application de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, d’examiner si les mesures nationales communiquées à la Commission transposent correctement la directive concernée.
La Cour a considéré que cette disposition est applicable en l’espèce, dès lors que la Belgique a partiellement manqué à son obligation de communication. En effet, en n’ayant toujours pas, au moment de l’examen des faits par la Cour, adopté les mesures nécessaires pour transposer dans son droit interne, pour ce qui est de la Région de Bruxelles-Capitale, plusieurs dispositions de la directive 2014/61{5}, ni, a fortiori, communiqué à la Commission de telles mesures de transposition, la Belgique a partiellement persisté dans son manquement.
Par conséquent, après avoir constaté que la condamnation de la Belgique au paiement d’une astreinte constitue un moyen financier approprié aux fins d’assurer le respect par cet État membre des obligations qui lui incombent en vertu de la directive 2014/61 et des traités, la Cour, dans le cadre de son pouvoir d’appréciation, a évalué la gravité et la durée de l’infraction en cause, afin de déterminer le montant de l’astreinte. Au terme de cette analyse, la Cour a condamné la Belgique à payer à la Commission, à compter de la date du prononcé de l’arrêt et jusqu’à ce que cet État membre ait mis un terme au manquement constaté, une astreinte journalière de 5 000 euros.
{1 L’article 260, paragraphe 3, TFUE permet à la Cour d’infliger à l’État membre concerné une sanction financière (somme forfaitaire ou astreinte journalière) en cas de non-respect de l’« obligation de communiquer des mesures de transposition d’une directive de l’Union » à la Commission.}
{2 Directive 2014/61/UE du Parlement européen et du Conseil, du 15 mai 2014, relative à des mesures visant à réduire le coût du déploiement de réseaux de communications électroniques à haut débit (JO 2014, L 155, p. 1).}
{3 L’article 258 TFUE prévoit la procédure de recours en manquement introduit par la Commission.}
{4 L’article 260, paragraphe 2, TFUE prévoit la procédure en cas d’inexécution, par un État membre, d’un arrêt en constatation de manquement. Une sanction pécuniaire (somme forfaitaire ou astreinte) peut être infligée par la Cour.}
{5 À savoir, son article 2, paragraphes 7 à 9 et 11, son article 4, paragraphe 5, ainsi que son article 8.}
Voir le texte de la décision.
Voir texte de la décision.
Après avoir constaté que la République de Pologne a manqué aux obligations que lui incombent au titre du droit de l’Union du fait de l’absence de transposition de la directive « lanceurs d’alerte »{1} et de communication des mesures de sa transposition, la Cour examine la méthode appliquée par la Commission pour déterminer le montant des sanctions pécuniaires.
À défaut de communication à la Commission européenne des mesures de transposition de la directive « lanceurs d’alerte », cette institution a adressé à la République de Pologne, le 27 janvier 2022, une lettre de mise en demeure et, le 15 juillet 2022, un avis motivé, par lequel elle l’invitait à se conformer, dans un délai de deux mois, aux obligations qui lui incombent. Dans ses réponses écrites, cet État membre a indiqué que la publication au journal officiel polonais des mesures de transposition devait intervenir en janvier, puis en août 2023.
Dans ce cadre, la Commission demande à la Cour, d’une part, de constater que la République de Pologne a manqué à ses obligations d’adopter les dispositions nécessaires pour transposer la directive « lanceurs d’alerte » et de les communiquer à la Commission et, d’autre part, de lui infliger à ce titre des sanctions pécuniaires à la hauteur des montants fixés sur la base des lignes directrices contenues dans la communication de 2023{2}.
Appréciation de la Cour
En premier lieu, s’agissant de l’existence d’un manquement, la Cour constate que, à supposer que la République de Pologne considère que la pandémie de COVID-19 et l’afflux de réfugiés résultant de l’agression de l’Ukraine par la Russie soient constitutifs d’un cas de force majeure ayant empêché la transposition de la directive « lanceurs d’alerte » dans le délai imparti, cet État membre fait état pour la première fois au stade du mémoire en réponse de ces évènements en tant que justification du retard de transposition de cette directive. Or, si ces évènements sont étrangers à la République de Pologne, anormaux et imprévisibles, il n’en demeure pas moins qu’il lui appartenait d’agir avec toute la diligence requise en informant en temps utile la Commission des difficultés rencontrées. En outre, il est constant que cet État membre n’avait toujours pas procédé à la transposition de la directive « lanceurs d’alerte » à l’issue de la phase écrite de la présente procédure, à savoir presque un an après l’expiration du délai prévu dans l’avis motivé, et plus d’un an et demi après l’expiration du délai de transposition prévu par cette directive.
Ainsi, le manquement ne peut être justifié par ces évènements qui ne sauraient avoir eu qu’une incidence indirecte sur le processus de transposition de la directive « lanceurs d’alerte ».
En deuxième lieu, s’agissant de l’opportunité d’imposer des sanctions pécuniaires, la Cour considère que, en l’occurrence, il convient d’infliger tant une somme forfaitaire qu’une astreinte journalière.
Pour ce qui est de l’imposition d’une somme forfaitaire, elle observe que l’absence totale de communication des dispositions nécessaires à la transposition de la directive « lanceurs d’alerte » constitue un indicateur de ce que l’adoption d’une telle mesure dissuasive est nécessaire afin d’éviter la répétition future d’infractions analogues. Quant à l’astreinte journalière, en tenant compte du fait que la République de Pologne a persisté dans son manquement jusqu’à l’examen des faits par la Cour, la condamnation de cet État membre au paiement d’une astreinte journalière constitue un moyen financier approprié aux fins d’assurer qu’il mette fin, dans les plus brefs délais, au manquement constaté. En revanche, la Cour estime qu’il n’est approprié d’infliger une astreinte que dans la mesure où le manquement persisterait à la date du prononcé de l’arrêt dans la présente affaire.
En troisième lieu, s’agissant de la méthode de fixation du montant des sanctions pécuniaires, la Cour précise, en ce qui concerne le facteur relatif à la gravité du manquement constaté, que le montant des sanctions infligées à un État membre doit être adapté aux circonstances et proportionné à l’infraction commise. Or, l’application automatique d’un même coefficient de gravité dans tous les cas d’absence de transposition complète d’une directive fait nécessairement obstacle à l’imposition de sanctions proportionnées.
En particulier, en présumant que la violation de l’obligation de communiquer les mesures de transposition d’une directive doit être considérée comme ayant la même gravité quelle que soit la directive concernée, la Commission n’est pas en mesure d’adapter les sanctions pécuniaires en fonction des conséquences du défaut d’exécution de cette obligation sur les intérêts privés et publics, tel que le prévoit la communication de 2023. À cet égard, cette institution ne saurait invoquer le principe de l’égalité des États membres pour justifier une application automatique d’un coefficient de gravité unique, car il est manifeste que les conséquences du défaut d’exécution des obligations incombant aux États membres sur les intérêts privés et publics concernés sont susceptibles de varier non seulement d’un État membre à un autre, mais également en fonction du contenu normatif de la directive non transposée.
Par conséquent, la Commission ne saurait se libérer de son obligation d’apprécier, au cas par cas, les conséquences de l’infraction constatée sur les intérêts privés et publics. En l’espèce, le manquement à l’obligation de transposer la directive « lanceurs d’alerte » revêt une gravité particulièrement sérieuse dès lors que cette directive constitue un instrument crucial du droit de l’Union, en tant qu’elle vise à protéger les personnes signalant les violations de ce droit. Or, l’absence de transposition de ses dispositions porte nécessairement atteinte au respect du droit de l’Union et à son application uniforme et effective.
En ce qui concerne la capacité de paiement, la Cour observe que la méthode de calcul du facteur « n », critère reflétant l’effet dissuasif de la sanction et fixé dans la communication de 2023 pour chaque État membre, tient compte principalement du PIB de l’État membre concerné. Néanmoins, cette méthode repose sur la présomption selon laquelle il existerait une corrélation entre la taille de la population d’un État membre et sa capacité de paiement, ce qui n’est pas nécessairement le cas. Partant, la prise en compte d’un critère démographique entraîne un découplage du facteur « n » avec la capacité réelle de paiement de l’État membre concerné, susceptible de conduire à la fixation d’un facteur « n » qui ne correspond pas nécessairement à cette capacité.
Si la prise en compte d’un critère démographique pour la fixation du facteur « n », en vue de la détermination de la capacité de paiement de l’État membre concerné, permet de maintenir un certain écart entre les facteurs « n » des États membres, cet objectif ne saurait justifier que la capacité de paiement de cet État membre soit déterminée en fonction de critères ne reflétant pas cette capacité.
Dès lors, la détermination de la capacité de paiement de l’État membre concerné ne saurait inclure dans la méthode de calcul du facteur « n » la prise en compte d’un critère démographique selon les modalités prévues à la communication de 2023.
En quatrième et dernier lieu, en tenant compte de ces précisions, la Cour fixe, en l’espèce, les montants d’une somme forfaitaire et d’une astreinte journalière.
Dans ce cadre, elle souligne que la gravité particulièrement sérieuse du manquement constaté est renforcée par la circonstance que, à l’issue de la procédure écrite, la République de Pologne n’avait toujours pas adopté les dispositions nécessaires à la transposition de la directive « lanceurs d’alerte ».
En outre, malgré l’existence de certaines dispositions dispersées dans l’ordre juridique polonais dont la République de Pologne allègue qu’elles seraient conformes à certaines exigences de la directive « lanceurs d’alerte », l’absence de règles spécifiques et claires portant sur la protection des personnes signalant les violations du droit de l’Union fait obstacle à une protection effective de ces personnes et est donc susceptible de remettre en cause l’application uniforme et effective de ce droit dans les domaines couverts par cette directive.
La Cour observe aussi que compte tenu du fait que la République de Pologne n’a pas adopté, dans le délai qu’elle avait annoncé, les dispositions nécessaires pour se conformer à la directive « lanceurs d’alerte », sa coopération avec la Commission au cours de la procédure précontentieuse ne saurait être prise en compte en tant que circonstance atténuante.
Ainsi, la Cour considère que la prévention effective de la répétition future d’infractions analogues à celle résultant de la violation de l’obligation de transposition de la directive « lanceurs d’alerte » requiert l’imposition d’une somme forfaitaire dont le montant doit être fixé à 7 000 000 d’euros. Dans le cas où le manquement constaté dans le présent arrêt persisterait à la date du prononcé de cet arrêt, elle condamne la République de Pologne à payer à la Commission, à compter de cette date et jusqu’à ce que cet État membre ait mis un terme à ce manquement, une astreinte journalière d’un montant de 40 000 euros.
{1} Directive (UE) 2019/1937 du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2019, sur la protection des personnes qui signalent des violations du droit de l’Union (JO 2019, L 305, p. 17, ci-après la « directive "lanceurs d’alerte" »).
{2} Communication de la Commission 2023/C 2/01, intitulée « Sanctions financières dans les procédures d’infraction » (JO 2023, C 2, p. 1, ci-après la « communication de 2023 »).
Arrêt du 23 janvier 2025, Commission / Estonie (Directive ECN +) (C-577/23) (cf. points 88-90)
45. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation de communiquer des mesures de transposition d'une directive - Sanctions pécuniaires - Astreinte - Détermination de la forme et du montant - Pouvoir d'appréciation de la Cour - Critères
Dans l’arrêt Commission/Belgique (Article 260, paragraphe 3, TFUE - Réseaux à haut débit) (C-543/17), prononcé le 8 juillet 2019, en formation de grande chambre, la Cour a, pour la première fois, interprété et appliqué l’article 260, paragraphe 3, TFUE{1}. En effet, la Cour a accueilli le recours en manquement introduit par la Commission contre la Belgique et a condamné cet État membre à payer une astreinte de 5 000 euros par jour, à compter du prononcé de l’arrêt, pour la non-transposition partielle de la directive 2014/61{2} sur les réseaux de communications électroniques à haut débit et, a fortiori, pour la non-communication à la Commission des mesures nationales de transposition correspondantes.
Les États membres devaient transposer la directive 2014/61 dans leur droit national au plus tard le 1er janvier 2016 et informer la Commission des mesures adoptées à cet égard.
Le 15 septembre 2017, la Commission a saisi la Cour d’un recours en manquement, considérant que la Belgique n’avait pas, dans le délai qui lui avait été fixé, transposé de manière complète la directive ni communiqué les mesures nationales de transposition correspondantes. En outre, elle a demandé de condamner la Belgique au paiement d’une astreinte journalière à compter du prononcé de l’arrêt pour avoir manqué à l’obligation de communiquer les mesures de transposition de cette même directive. Le montant de l’astreinte, initialement fixé à 54 639 euros, a été réduit à 6 071 euros, compte tenu des progrès réalisés par la Belgique depuis l’introduction du recours dans la transposition de la directive. La Commission a en effet précisé que des lacunes subsistaient uniquement au niveau de la Région de Bruxelles-Capitale.
En premier lieu, la Cour a constaté que, à l’expiration du délai qui lui avait été fixé dans l’avis motivé, tel que prorogé par la Commission à la demande de la Belgique, cette dernière n’avait ni adopté les mesures nationales de transposition de la directive 2014/61 ni communiqué à cette institution de telles mesures et qu’elle a, dès lors, manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.
Examinant, en second lieu, la portée de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, la Cour a rappelé le libellé et la finalité de cette disposition, introduite par le traité de Lisbonne afin non seulement d’inciter plus fortement les États membres à transposer les directives dans les délais fixés, mais également d’alléger et d’accélérer la procédure pour l’imposition de sanctions pécuniaires aux États membres manquant à leur obligation de communication des mesures nationales de transposition d’une directive.
Ainsi, la Cour a retenu une interprétation de cette disposition qui vise un double objectif. Il s’agit, d’une part, de garantir les prérogatives détenues par la Commission en vue d’assurer l’application effective du droit de l’Union et de protéger les droits de la défense ainsi que la position procédurale dont bénéficient les États membres au titre de l’application combinée de l’article 258 TFUE{3} et de l’article 260, paragraphe 2, TFUE{4}. D’autre part, il s’agit de mettre la Cour en position d’exercer sa fonction juridictionnelle consistant à apprécier, dans le cadre d’une seule procédure, si l’État membre concerné a rempli ses obligations en matière de communication et, le cas échéant, à évaluer la gravité du manquement ainsi constaté et à imposer la sanction pécuniaire qu’elle juge la plus adaptée aux circonstances de l’espèce.
Dès lors, la Cour a conclu que l’« obligation de communiquer des mesures de transposition », au sens de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, vise l’obligation des États membres de transmettre des informations suffisamment claires et précises quant aux mesures de transposition d’une directive. Afin de satisfaire à l’obligation de sécurité juridique et d’assurer la transposition de l’intégralité des dispositions de cette directive sur l’ensemble du territoire concerné, les États membres sont tenus d’indiquer, pour chaque disposition de ladite directive, la ou les dispositions nationales assurant sa transposition. Une fois cette communication intervenue, il incombe à la Commission d’établir, en vue de solliciter la condamnation de l’État membre concerné à une sanction pécuniaire prévue à cette disposition, que certaines mesures de transposition font manifestement défaut ou ne couvrent pas l’ensemble du territoire de l’État membre concerné. En revanche, il n’appartient pas à la Cour, dans le cadre de la procédure engagée en application de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, d’examiner si les mesures nationales communiquées à la Commission transposent correctement la directive concernée.
La Cour a considéré que cette disposition est applicable en l’espèce, dès lors que la Belgique a partiellement manqué à son obligation de communication. En effet, en n’ayant toujours pas, au moment de l’examen des faits par la Cour, adopté les mesures nécessaires pour transposer dans son droit interne, pour ce qui est de la Région de Bruxelles-Capitale, plusieurs dispositions de la directive 2014/61{5}, ni, a fortiori, communiqué à la Commission de telles mesures de transposition, la Belgique a partiellement persisté dans son manquement.
Par conséquent, après avoir constaté que la condamnation de la Belgique au paiement d’une astreinte constitue un moyen financier approprié aux fins d’assurer le respect par cet État membre des obligations qui lui incombent en vertu de la directive 2014/61 et des traités, la Cour, dans le cadre de son pouvoir d’appréciation, a évalué la gravité et la durée de l’infraction en cause, afin de déterminer le montant de l’astreinte. Au terme de cette analyse, la Cour a condamné la Belgique à payer à la Commission, à compter de la date du prononcé de l’arrêt et jusqu’à ce que cet État membre ait mis un terme au manquement constaté, une astreinte journalière de 5 000 euros.
{1 L’article 260, paragraphe 3, TFUE permet à la Cour d’infliger à l’État membre concerné une sanction financière (somme forfaitaire ou astreinte journalière) en cas de non-respect de l’« obligation de communiquer des mesures de transposition d’une directive de l’Union » à la Commission.}
{2 Directive 2014/61/UE du Parlement européen et du Conseil, du 15 mai 2014, relative à des mesures visant à réduire le coût du déploiement de réseaux de communications électroniques à haut débit (JO 2014, L 155, p. 1).}
{3 L’article 258 TFUE prévoit la procédure de recours en manquement introduit par la Commission.}
{4 L’article 260, paragraphe 2, TFUE prévoit la procédure en cas d’inexécution, par un État membre, d’un arrêt en constatation de manquement. Une sanction pécuniaire (somme forfaitaire ou astreinte) peut être infligée par la Cour.}
{5 À savoir, son article 2, paragraphes 7 à 9 et 11, son article 4, paragraphe 5, ainsi que son article 8.}
Voir le texte de la décision.
46. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation de communiquer des mesures de transposition d'une directive - Sanctions pécuniaires - Astreinte - Détermination du montant - Critères
Dans l’arrêt Commission/Belgique (Article 260, paragraphe 3, TFUE - Réseaux à haut débit) (C-543/17), prononcé le 8 juillet 2019, en formation de grande chambre, la Cour a, pour la première fois, interprété et appliqué l’article 260, paragraphe 3, TFUE{1}. En effet, la Cour a accueilli le recours en manquement introduit par la Commission contre la Belgique et a condamné cet État membre à payer une astreinte de 5 000 euros par jour, à compter du prononcé de l’arrêt, pour la non-transposition partielle de la directive 2014/61{2} sur les réseaux de communications électroniques à haut débit et, a fortiori, pour la non-communication à la Commission des mesures nationales de transposition correspondantes.
Les États membres devaient transposer la directive 2014/61 dans leur droit national au plus tard le 1er janvier 2016 et informer la Commission des mesures adoptées à cet égard.
Le 15 septembre 2017, la Commission a saisi la Cour d’un recours en manquement, considérant que la Belgique n’avait pas, dans le délai qui lui avait été fixé, transposé de manière complète la directive ni communiqué les mesures nationales de transposition correspondantes. En outre, elle a demandé de condamner la Belgique au paiement d’une astreinte journalière à compter du prononcé de l’arrêt pour avoir manqué à l’obligation de communiquer les mesures de transposition de cette même directive. Le montant de l’astreinte, initialement fixé à 54 639 euros, a été réduit à 6 071 euros, compte tenu des progrès réalisés par la Belgique depuis l’introduction du recours dans la transposition de la directive. La Commission a en effet précisé que des lacunes subsistaient uniquement au niveau de la Région de Bruxelles-Capitale.
En premier lieu, la Cour a constaté que, à l’expiration du délai qui lui avait été fixé dans l’avis motivé, tel que prorogé par la Commission à la demande de la Belgique, cette dernière n’avait ni adopté les mesures nationales de transposition de la directive 2014/61 ni communiqué à cette institution de telles mesures et qu’elle a, dès lors, manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.
Examinant, en second lieu, la portée de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, la Cour a rappelé le libellé et la finalité de cette disposition, introduite par le traité de Lisbonne afin non seulement d’inciter plus fortement les États membres à transposer les directives dans les délais fixés, mais également d’alléger et d’accélérer la procédure pour l’imposition de sanctions pécuniaires aux États membres manquant à leur obligation de communication des mesures nationales de transposition d’une directive.
Ainsi, la Cour a retenu une interprétation de cette disposition qui vise un double objectif. Il s’agit, d’une part, de garantir les prérogatives détenues par la Commission en vue d’assurer l’application effective du droit de l’Union et de protéger les droits de la défense ainsi que la position procédurale dont bénéficient les États membres au titre de l’application combinée de l’article 258 TFUE{3} et de l’article 260, paragraphe 2, TFUE{4}. D’autre part, il s’agit de mettre la Cour en position d’exercer sa fonction juridictionnelle consistant à apprécier, dans le cadre d’une seule procédure, si l’État membre concerné a rempli ses obligations en matière de communication et, le cas échéant, à évaluer la gravité du manquement ainsi constaté et à imposer la sanction pécuniaire qu’elle juge la plus adaptée aux circonstances de l’espèce.
Dès lors, la Cour a conclu que l’« obligation de communiquer des mesures de transposition », au sens de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, vise l’obligation des États membres de transmettre des informations suffisamment claires et précises quant aux mesures de transposition d’une directive. Afin de satisfaire à l’obligation de sécurité juridique et d’assurer la transposition de l’intégralité des dispositions de cette directive sur l’ensemble du territoire concerné, les États membres sont tenus d’indiquer, pour chaque disposition de ladite directive, la ou les dispositions nationales assurant sa transposition. Une fois cette communication intervenue, il incombe à la Commission d’établir, en vue de solliciter la condamnation de l’État membre concerné à une sanction pécuniaire prévue à cette disposition, que certaines mesures de transposition font manifestement défaut ou ne couvrent pas l’ensemble du territoire de l’État membre concerné. En revanche, il n’appartient pas à la Cour, dans le cadre de la procédure engagée en application de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, d’examiner si les mesures nationales communiquées à la Commission transposent correctement la directive concernée.
La Cour a considéré que cette disposition est applicable en l’espèce, dès lors que la Belgique a partiellement manqué à son obligation de communication. En effet, en n’ayant toujours pas, au moment de l’examen des faits par la Cour, adopté les mesures nécessaires pour transposer dans son droit interne, pour ce qui est de la Région de Bruxelles-Capitale, plusieurs dispositions de la directive 2014/61{5}, ni, a fortiori, communiqué à la Commission de telles mesures de transposition, la Belgique a partiellement persisté dans son manquement.
Par conséquent, après avoir constaté que la condamnation de la Belgique au paiement d’une astreinte constitue un moyen financier approprié aux fins d’assurer le respect par cet État membre des obligations qui lui incombent en vertu de la directive 2014/61 et des traités, la Cour, dans le cadre de son pouvoir d’appréciation, a évalué la gravité et la durée de l’infraction en cause, afin de déterminer le montant de l’astreinte. Au terme de cette analyse, la Cour a condamné la Belgique à payer à la Commission, à compter de la date du prononcé de l’arrêt et jusqu’à ce que cet État membre ait mis un terme au manquement constaté, une astreinte journalière de 5 000 euros.
{1 L’article 260, paragraphe 3, TFUE permet à la Cour d’infliger à l’État membre concerné une sanction financière (somme forfaitaire ou astreinte journalière) en cas de non-respect de l’« obligation de communiquer des mesures de transposition d’une directive de l’Union » à la Commission.}
{2 Directive 2014/61/UE du Parlement européen et du Conseil, du 15 mai 2014, relative à des mesures visant à réduire le coût du déploiement de réseaux de communications électroniques à haut débit (JO 2014, L 155, p. 1).}
{3 L’article 258 TFUE prévoit la procédure de recours en manquement introduit par la Commission.}
{4 L’article 260, paragraphe 2, TFUE prévoit la procédure en cas d’inexécution, par un État membre, d’un arrêt en constatation de manquement. Une sanction pécuniaire (somme forfaitaire ou astreinte) peut être infligée par la Cour.}
{5 À savoir, son article 2, paragraphes 7 à 9 et 11, son article 4, paragraphe 5, ainsi que son article 8.}
Après avoir constaté que la République de Pologne a manqué aux obligations que lui incombent au titre du droit de l’Union du fait de l’absence de transposition de la directive « lanceurs d’alerte »{1} et de communication des mesures de sa transposition, la Cour examine la méthode appliquée par la Commission pour déterminer le montant des sanctions pécuniaires.
À défaut de communication à la Commission européenne des mesures de transposition de la directive « lanceurs d’alerte », cette institution a adressé à la République de Pologne, le 27 janvier 2022, une lettre de mise en demeure et, le 15 juillet 2022, un avis motivé, par lequel elle l’invitait à se conformer, dans un délai de deux mois, aux obligations qui lui incombent. Dans ses réponses écrites, cet État membre a indiqué que la publication au journal officiel polonais des mesures de transposition devait intervenir en janvier, puis en août 2023.
Dans ce cadre, la Commission demande à la Cour, d’une part, de constater que la République de Pologne a manqué à ses obligations d’adopter les dispositions nécessaires pour transposer la directive « lanceurs d’alerte » et de les communiquer à la Commission et, d’autre part, de lui infliger à ce titre des sanctions pécuniaires à la hauteur des montants fixés sur la base des lignes directrices contenues dans la communication de 2023{2}.
Appréciation de la Cour
En premier lieu, s’agissant de l’existence d’un manquement, la Cour constate que, à supposer que la République de Pologne considère que la pandémie de COVID-19 et l’afflux de réfugiés résultant de l’agression de l’Ukraine par la Russie soient constitutifs d’un cas de force majeure ayant empêché la transposition de la directive « lanceurs d’alerte » dans le délai imparti, cet État membre fait état pour la première fois au stade du mémoire en réponse de ces évènements en tant que justification du retard de transposition de cette directive. Or, si ces évènements sont étrangers à la République de Pologne, anormaux et imprévisibles, il n’en demeure pas moins qu’il lui appartenait d’agir avec toute la diligence requise en informant en temps utile la Commission des difficultés rencontrées. En outre, il est constant que cet État membre n’avait toujours pas procédé à la transposition de la directive « lanceurs d’alerte » à l’issue de la phase écrite de la présente procédure, à savoir presque un an après l’expiration du délai prévu dans l’avis motivé, et plus d’un an et demi après l’expiration du délai de transposition prévu par cette directive.
Ainsi, le manquement ne peut être justifié par ces évènements qui ne sauraient avoir eu qu’une incidence indirecte sur le processus de transposition de la directive « lanceurs d’alerte ».
En deuxième lieu, s’agissant de l’opportunité d’imposer des sanctions pécuniaires, la Cour considère que, en l’occurrence, il convient d’infliger tant une somme forfaitaire qu’une astreinte journalière.
Pour ce qui est de l’imposition d’une somme forfaitaire, elle observe que l’absence totale de communication des dispositions nécessaires à la transposition de la directive « lanceurs d’alerte » constitue un indicateur de ce que l’adoption d’une telle mesure dissuasive est nécessaire afin d’éviter la répétition future d’infractions analogues. Quant à l’astreinte journalière, en tenant compte du fait que la République de Pologne a persisté dans son manquement jusqu’à l’examen des faits par la Cour, la condamnation de cet État membre au paiement d’une astreinte journalière constitue un moyen financier approprié aux fins d’assurer qu’il mette fin, dans les plus brefs délais, au manquement constaté. En revanche, la Cour estime qu’il n’est approprié d’infliger une astreinte que dans la mesure où le manquement persisterait à la date du prononcé de l’arrêt dans la présente affaire.
En troisième lieu, s’agissant de la méthode de fixation du montant des sanctions pécuniaires, la Cour précise, en ce qui concerne le facteur relatif à la gravité du manquement constaté, que le montant des sanctions infligées à un État membre doit être adapté aux circonstances et proportionné à l’infraction commise. Or, l’application automatique d’un même coefficient de gravité dans tous les cas d’absence de transposition complète d’une directive fait nécessairement obstacle à l’imposition de sanctions proportionnées.
En particulier, en présumant que la violation de l’obligation de communiquer les mesures de transposition d’une directive doit être considérée comme ayant la même gravité quelle que soit la directive concernée, la Commission n’est pas en mesure d’adapter les sanctions pécuniaires en fonction des conséquences du défaut d’exécution de cette obligation sur les intérêts privés et publics, tel que le prévoit la communication de 2023. À cet égard, cette institution ne saurait invoquer le principe de l’égalité des États membres pour justifier une application automatique d’un coefficient de gravité unique, car il est manifeste que les conséquences du défaut d’exécution des obligations incombant aux États membres sur les intérêts privés et publics concernés sont susceptibles de varier non seulement d’un État membre à un autre, mais également en fonction du contenu normatif de la directive non transposée.
Par conséquent, la Commission ne saurait se libérer de son obligation d’apprécier, au cas par cas, les conséquences de l’infraction constatée sur les intérêts privés et publics. En l’espèce, le manquement à l’obligation de transposer la directive « lanceurs d’alerte » revêt une gravité particulièrement sérieuse dès lors que cette directive constitue un instrument crucial du droit de l’Union, en tant qu’elle vise à protéger les personnes signalant les violations de ce droit. Or, l’absence de transposition de ses dispositions porte nécessairement atteinte au respect du droit de l’Union et à son application uniforme et effective.
En ce qui concerne la capacité de paiement, la Cour observe que la méthode de calcul du facteur « n », critère reflétant l’effet dissuasif de la sanction et fixé dans la communication de 2023 pour chaque État membre, tient compte principalement du PIB de l’État membre concerné. Néanmoins, cette méthode repose sur la présomption selon laquelle il existerait une corrélation entre la taille de la population d’un État membre et sa capacité de paiement, ce qui n’est pas nécessairement le cas. Partant, la prise en compte d’un critère démographique entraîne un découplage du facteur « n » avec la capacité réelle de paiement de l’État membre concerné, susceptible de conduire à la fixation d’un facteur « n » qui ne correspond pas nécessairement à cette capacité.
Si la prise en compte d’un critère démographique pour la fixation du facteur « n », en vue de la détermination de la capacité de paiement de l’État membre concerné, permet de maintenir un certain écart entre les facteurs « n » des États membres, cet objectif ne saurait justifier que la capacité de paiement de cet État membre soit déterminée en fonction de critères ne reflétant pas cette capacité.
Dès lors, la détermination de la capacité de paiement de l’État membre concerné ne saurait inclure dans la méthode de calcul du facteur « n » la prise en compte d’un critère démographique selon les modalités prévues à la communication de 2023.
En quatrième et dernier lieu, en tenant compte de ces précisions, la Cour fixe, en l’espèce, les montants d’une somme forfaitaire et d’une astreinte journalière.
Dans ce cadre, elle souligne que la gravité particulièrement sérieuse du manquement constaté est renforcée par la circonstance que, à l’issue de la procédure écrite, la République de Pologne n’avait toujours pas adopté les dispositions nécessaires à la transposition de la directive « lanceurs d’alerte ».
En outre, malgré l’existence de certaines dispositions dispersées dans l’ordre juridique polonais dont la République de Pologne allègue qu’elles seraient conformes à certaines exigences de la directive « lanceurs d’alerte », l’absence de règles spécifiques et claires portant sur la protection des personnes signalant les violations du droit de l’Union fait obstacle à une protection effective de ces personnes et est donc susceptible de remettre en cause l’application uniforme et effective de ce droit dans les domaines couverts par cette directive.
La Cour observe aussi que compte tenu du fait que la République de Pologne n’a pas adopté, dans le délai qu’elle avait annoncé, les dispositions nécessaires pour se conformer à la directive « lanceurs d’alerte », sa coopération avec la Commission au cours de la procédure précontentieuse ne saurait être prise en compte en tant que circonstance atténuante.
Ainsi, la Cour considère que la prévention effective de la répétition future d’infractions analogues à celle résultant de la violation de l’obligation de transposition de la directive « lanceurs d’alerte » requiert l’imposition d’une somme forfaitaire dont le montant doit être fixé à 7 000 000 d’euros. Dans le cas où le manquement constaté dans le présent arrêt persisterait à la date du prononcé de cet arrêt, elle condamne la République de Pologne à payer à la Commission, à compter de cette date et jusqu’à ce que cet État membre ait mis un terme à ce manquement, une astreinte journalière d’un montant de 40 000 euros.
{1} Directive (UE) 2019/1937 du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2019, sur la protection des personnes qui signalent des violations du droit de l’Union (JO 2019, L 305, p. 17, ci-après la « directive "lanceurs d’alerte" »).
{2} Communication de la Commission 2023/C 2/01, intitulée « Sanctions financières dans les procédures d’infraction » (JO 2023, C 2, p. 1, ci-après la « communication de 2023 »).
Arrêt du 23 janvier 2025, Commission / Estonie (Directive ECN +) (C-577/23) (cf. points 91-93)
47. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Somme forfaitaire - Détermination du montant - Critères - Gravité et durée de l'infraction - Défaut d'exécution d'un arrêt en matière d'évaluation des incidences sur l'environnement
Dans l’arrêt Commission/Irlande (Parc éolien de Derrybrien) (C-261/18), prononcé le 12 novembre 2019, la Cour, réunie en grande chambre, a condamné l’Irlande à des sanctions pécuniaires pour ne pas avoir donné de suite concrète à l’arrêt du 3 juillet 2008, Commission/Irlande{1}, en tant que la Cour y avait constaté une violation de la directive 85/337{2} par l’Irlande résultant de la construction d’un parc éolien à Derrybrien (Irlande) sans évaluation préalable de ses incidences sur l’environnement.
À la suite du prononcé de l’arrêt de 2008, l’Irlande avait mis en place une procédure de régularisation par laquelle elle cherchait à permettre à l’exploitant du parc éolien à Derrybrien de se conformer aux exigences de la directive 85/337. Néanmoins, dès lors que l’exploitant du parc éolien ne s’était pas soumis à cette procédure et que cette dernière n’avait pas non plus été entamée d’office par les autorités irlandaises, la Commission a saisi la Cour d’un second recours en manquement.
La Cour a, tout d’abord, examiné les obligations qui incombent aux États membres lorsqu’un projet a été autorisé en violation de l’obligation d’évaluation préalable de ses incidences sur l’environnement prévue par la directive 85/337. La Cour a rappelé que les États membres sont tenus, en vertu du principe de coopération loyale, de prendre toutes les mesures nécessaires afin de remédier à l’omission d’une évaluation des incidences sur l’environnement. Ils sont, en particulier, obligés d’effectuer une évaluation à titre de régularisation et cela également après la mise en service d’une installation. Une telle évaluation doit tenir compte non seulement des effets futurs de l’installation en cause, mais également des incidences environnementales intervenues depuis sa réalisation. Elle peut aboutir à la modification ou au retrait des autorisations accordées en violation de l’obligation d’évaluation préalable.
Or, nonobstant la réforme législative introduisant une procédure de régularisation, l’Irlande s’était abstenue de procéder à une nouvelle évaluation des incidences du parc éolien sur l’environnement, ce qui méconnaissait l’autorité attachée à l’arrêt de 2008.
Ensuite, la Cour a rejeté les différents arguments avancés par l’Irlande afin de se justifier. D’une part, l’Irlande ne saurait se prévaloir de dispositions nationales limitant les possibilités de déclenchement de la procédure de régularisation introduite en vue d’assurer l’exécution de l’arrêt de 2008. Dans ce cadre, la Cour a rappelé que les autorités nationales étaient tenues de remédier à l’omission de l’évaluation des incidences et que les obligations découlant de la directive 85/337 s’imposaient également à l’exploitant du parc éolien, dans la mesure où celui-ci était contrôlé par l’Irlande. D’autre part, bien que les autorisations pour la construction du parc éolien à Derrybrien sont devenues définitives, la sécurité juridique et la confiance légitime de l’exploitant du parc éolien dans des droits acquis ne peuvent pas être invoquées par l’Irlande pour s’exonérer des conséquences découlant de la constatation objective du non-respect de la directive 85/337. À cet égard, la Cour a souligné que les projets dont l’autorisation n’est plus exposée à un recours contentieux direct ne sauraient être purement et simplement considérés comme légalement autorisés au regard de l’obligation d’évaluation des incidences sur l’environnement.
Compte tenu de la gravité et de la durée du manquement, plus de onze ans s’étant écoulés depuis l’arrêt de 2008 sans qu’aient été adoptées les mesures nécessaires afin de de se conformer à celui-ci, et eu égard à la capacité de paiement de l’Irlande, la Cour a condamné cet État membre à payer à la Commission européenne une somme forfaitaire d’un montant de 5 000 000 euros ainsi qu’une astreinte d’un montant de 15 000 euros par jour à compter du prononcé de l’arrêt jusqu’à la date de l’exécution de l’arrêt de 2008.
{1 Arrêt du 3 juillet 2008, Commission/Irlande, (C-215/06, EU:C:2008:380).}
{2 Directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, (JO 1985, L 175, p. 40).}
48. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Somme forfaitaire - Détermination du montant - Critères - Capacité de paiement - Date d'appréciation
Dans l’arrêt Commission/Irlande (Parc éolien de Derrybrien) (C-261/18), prononcé le 12 novembre 2019, la Cour, réunie en grande chambre, a condamné l’Irlande à des sanctions pécuniaires pour ne pas avoir donné de suite concrète à l’arrêt du 3 juillet 2008, Commission/Irlande{1}, en tant que la Cour y avait constaté une violation de la directive 85/337{2} par l’Irlande résultant de la construction d’un parc éolien à Derrybrien (Irlande) sans évaluation préalable de ses incidences sur l’environnement.
À la suite du prononcé de l’arrêt de 2008, l’Irlande avait mis en place une procédure de régularisation par laquelle elle cherchait à permettre à l’exploitant du parc éolien à Derrybrien de se conformer aux exigences de la directive 85/337. Néanmoins, dès lors que l’exploitant du parc éolien ne s’était pas soumis à cette procédure et que cette dernière n’avait pas non plus été entamée d’office par les autorités irlandaises, la Commission a saisi la Cour d’un second recours en manquement.
La Cour a, tout d’abord, examiné les obligations qui incombent aux États membres lorsqu’un projet a été autorisé en violation de l’obligation d’évaluation préalable de ses incidences sur l’environnement prévue par la directive 85/337. La Cour a rappelé que les États membres sont tenus, en vertu du principe de coopération loyale, de prendre toutes les mesures nécessaires afin de remédier à l’omission d’une évaluation des incidences sur l’environnement. Ils sont, en particulier, obligés d’effectuer une évaluation à titre de régularisation et cela également après la mise en service d’une installation. Une telle évaluation doit tenir compte non seulement des effets futurs de l’installation en cause, mais également des incidences environnementales intervenues depuis sa réalisation. Elle peut aboutir à la modification ou au retrait des autorisations accordées en violation de l’obligation d’évaluation préalable.
Or, nonobstant la réforme législative introduisant une procédure de régularisation, l’Irlande s’était abstenue de procéder à une nouvelle évaluation des incidences du parc éolien sur l’environnement, ce qui méconnaissait l’autorité attachée à l’arrêt de 2008.
Ensuite, la Cour a rejeté les différents arguments avancés par l’Irlande afin de se justifier. D’une part, l’Irlande ne saurait se prévaloir de dispositions nationales limitant les possibilités de déclenchement de la procédure de régularisation introduite en vue d’assurer l’exécution de l’arrêt de 2008. Dans ce cadre, la Cour a rappelé que les autorités nationales étaient tenues de remédier à l’omission de l’évaluation des incidences et que les obligations découlant de la directive 85/337 s’imposaient également à l’exploitant du parc éolien, dans la mesure où celui-ci était contrôlé par l’Irlande. D’autre part, bien que les autorisations pour la construction du parc éolien à Derrybrien sont devenues définitives, la sécurité juridique et la confiance légitime de l’exploitant du parc éolien dans des droits acquis ne peuvent pas être invoquées par l’Irlande pour s’exonérer des conséquences découlant de la constatation objective du non-respect de la directive 85/337. À cet égard, la Cour a souligné que les projets dont l’autorisation n’est plus exposée à un recours contentieux direct ne sauraient être purement et simplement considérés comme légalement autorisés au regard de l’obligation d’évaluation des incidences sur l’environnement.
Compte tenu de la gravité et de la durée du manquement, plus de onze ans s’étant écoulés depuis l’arrêt de 2008 sans qu’aient été adoptées les mesures nécessaires afin de de se conformer à celui-ci, et eu égard à la capacité de paiement de l’Irlande, la Cour a condamné cet État membre à payer à la Commission européenne une somme forfaitaire d’un montant de 5 000 000 euros ainsi qu’une astreinte d’un montant de 15 000 euros par jour à compter du prononcé de l’arrêt jusqu’à la date de l’exécution de l’arrêt de 2008.
{1 Arrêt du 3 juillet 2008, Commission/Irlande, (C-215/06, EU:C:2008:380).}
{2 Directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, (JO 1985, L 175, p. 40).}
Voir texte de la décision.
Arrêt du 8 mai 2025, Commission / Slovénie (Décharge de Bukovžlak) (C-318/23) (cf. points 81-83)
49. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Astreinte - Détermination du montant - Critères - Gravité de l'infraction - Défaut de récupération d'une aide incompatible avec le marché intérieur - Caractère fondamental des dispositions du traité en matière d'aides d'État - Circonstance atténuante - Plan de recouvrement échelonné des aides accepté par la Commission
50. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Astreinte - Détermination du montant - Critères - Durée de l'infraction - Appréciation à la date d'examen des faits par la Cour
Voir texte de la décision.
Voir le texte de la décision.
51. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Astreinte - Détermination du montant - Critères - Capacité de paiement - Appréciation à la date d'examen des faits par la Cour
52. Recours en manquement - Méconnaissance des obligations découlant d'une directive - Obligation de communiquer des mesures de transposition - Demande de la Commission de condamner l'État membre concerné à une sanction pécuniaire - Pouvoir discrétionnaire - Incidence - Absence d'obligation de motiver au cas par cas sa décision de solliciter une sanction pécuniaire - Obligation de motiver la nature et le montant de la sanction pécuniaire sollicitée - Prise en compte des lignes directrices adoptées par la Commission - Contrôle juridictionnel - Limites
La directive 2015/849{1} vise à prévenir l’utilisation du système financier de l’Union européenne aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme. Les États membres devaient transposer cette directive dans leur droit national au plus tard le 26 juin 2017 et informer la Commission européenne des mesures adoptées à cet égard.
Le 27 août 2018, la Commission a saisi la Cour de deux recours en manquement, considérant que la Roumanie, d’une part, et l’Irlande, d’autre part, n’avaient pas, dans le délai qui leur avait été fixé dans les avis motivés respectifs, transposé de manière complète la directive 2015/849, ni communiqué les mesures nationales de transposition correspondantes. En outre, elle a demandé, sur le fondement de l’article 260, paragraphe 3, TFUE{2}, de condamner la Roumanie et l’Irlande, d’une part, au paiement d’une astreinte journalière, à compter du prononcé de l’arrêt pour avoir manqué à l’obligation de communiquer les mesures de transposition de cette même directive, et d’autre part, au paiement d’une somme forfaitaire. Par la suite, la Commission a informé la Cour qu’elle se désistait partiellement de son recours en ce qu’elle ne demandait plus l’imposition d’une astreinte journalière, cette demande étant devenue sans objet après la transposition complète de la directive 2015/849 en droit roumain et en droit irlandais.
Dans ce contexte, la Roumanie et l’Irlande contestaient l’application du régime de sanctions prévu à l’article 260, paragraphe 3, TFUE. Ces deux États membres soutenaient également que la demande de la Commission d’imposer le paiement d’une somme forfaitaire serait non seulement injustifiée, mais également disproportionnée au regard des faits de l’espèce et de l’objectif de ce type de sanction pécuniaire. Ils reprochaient à la Commission de ne pas avoir motivé, de manière circonstanciée, et au cas par cas, sa décision de demander l’imposition d’une telle sanction en l’espèce.
Par deux arrêts prononcés en grande chambre, le 16 juillet 2020, la Cour a accueilli les recours introduits par la Commission. Ainsi, elle a constaté, en premier lieu, que, à l’expiration du délai qui leur avait été fixé dans l’avis motivé, la Roumanie et l’Irlande n’avaient ni adopté les mesures nationales de transposition de la directive 2015/849 ni communiqué à la Commission de telles mesures et qu’elles ont, dès lors, manqué aux obligations qui leur incombent en vertu de cette directive.
En deuxième lieu, la Cour a jugé que l’article 260, paragraphe 3, TFUE a vocation à s’appliquer dans les présentes affaires{3}. En effet, la Cour a rappelé que l’obligation de communiquer des mesures de transposition, au sens de cette disposition, vise l’obligation des États membres de transmettre des informations suffisamment claires et précises quant aux mesures de transposition d’une directive. La conformité à cette obligation impliquait dans les présentes affaires pour les États membres d’indiquer, pour chaque disposition de ladite directive, la ou les dispositions nationales assurant sa transposition. Relevant que la Commission avait établi le défaut de communication par la Roumanie et l’Irlande des mesures de transposition de la directive 2015/849 dans le délai fixé par l’avis motivé, la Cour a jugé, premièrement, que le manquement ainsi constaté relève du champ d’application de cette disposition.
Deuxièmement, la Cour a rappelé qu’il n’incombe pas à la Commission de motiver au cas par cas sa décision de solliciter une sanction pécuniaire au titre de l’article 260, paragraphe 3, TFUE. En effet, elle a estimé que les conditions d’application de cette disposition ne sauraient être plus restrictives que celles prévoyant la mise en œuvre de l’article 258 TFUE, dans la mesure où l’article 260, paragraphe 3, TFUE ne constitue qu’une modalité accessoire de la procédure en manquement, dont la mise en œuvre relève du pouvoir discrétionnaire de la Commission, sur lequel la Cour ne peut exercer un contrôle juridictionnel. Cette absence de motivation n’affecte pas les garanties procédurales de l’État membre en cause, dans la mesure où la Cour, lorsqu’elle inflige une telle sanction, est soumise à une obligation de motivation.
Néanmoins, la Cour a précisé que la Commission reste tenue de motiver la nature et le montant de la sanction pécuniaire sollicitée, en tenant compte à cet égard des lignes directrices qu’elle a adoptées, puisque, dans le cadre d’une procédure engagée en application de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, la Cour ne dispose que d’un pouvoir d’appréciation encadré. En effet, en cas de constat d’un manquement par cette dernière, les propositions de la Commission lient la Cour quant à la nature de la sanction pécuniaire qu’elle peut infliger et quant au montant maximal de la sanction qu’elle peut prononcer.
En troisième lieu, en ce qui concerne l’imposition d’une somme forfaitaire dans les présentes affaires, la Cour a rappelé que l’objectif poursuivi par l’introduction du mécanisme figurant à l’article 260, paragraphe 3, TFUE est non seulement d’inciter les États membres à mettre fin, dans les plus brefs délais, à un manquement qui, en l’absence d’une telle mesure, aurait tendance à persister, mais également d’alléger et d’accélérer la procédure pour l’imposition de sanctions pécuniaires concernant les manquements à l’obligation de communication d’une mesure nationale de transposition d’une directive adoptée conformément à la procédure législative. Ainsi, elle a jugé qu’une requête de la Commission, comme en l’espèce, qui demandait l’imposition d’une somme forfaitaire ne saurait être rejetée comme étant disproportionnée au seul motif qu’elle a pour objet un manquement qui, tout en ayant perduré dans le temps, a pris fin au moment de l’examen des faits par la Cour, dans la mesure où la condamnation au paiement d’une somme forfaitaire repose sur l’appréciation des conséquences du défaut d’exécution des obligations de l’État membre concerné sur les intérêts privés et publics, notamment lorsque le manquement a persisté pendant une longue période.
En quatrième lieu, s’agissant du calcul de la somme forfaitaire qu’il est approprié d’imposer dans les présentes affaires, la Cour a rappelé que, dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation en la matière tel qu’encadré par les propositions de la Commission, il lui appartient de fixer le montant de la somme forfaitaire au paiement de laquelle un État membre peut être condamné en vertu de l’article 260, paragraphe 3, TFUE de telle sorte qu’elle soit, d’une part, adaptée aux circonstances et, d’autre part, proportionnée à l’infraction commise. Figurent notamment au rang des facteurs pertinents à cet égard des éléments tels que la gravité du manquement constatée, la période durant laquelle celui-ci a persisté ainsi que la capacité de paiement de l’État membre en cause.
En ce qui concerne, premièrement, la gravité de l’infraction, la Cour a estimé que si la Roumanie et l’Irlande ont mis un terme au manquement reproché en cours d’instance, il n’en demeure pas moins que ce manquement existait à l’échéance du délai imparti dans les avis motivés respectifs, de sorte que l’effectivité du droit de l’Union n’a pas été assurée en tout temps.
Concernant, deuxièmement, l’évaluation de la durée de l’infraction, la Cour a rappelé que celle-ci doit, en principe, être considérée comme intervenant à la date à laquelle la Cour apprécie les faits, à savoir à la date de la clôture de la procédure. S’agissant du début de la période dont il convient de tenir compte pour fixer le montant de la somme forfaitaire à infliger en application de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, la date à retenir en vue de l’évaluation de la durée du manquement est non pas celle de l’échéance du délai fixé dans l’avis motivé (utilisée pour la détermination de l’astreinte journalière à infliger), mais la date à laquelle expire le délai de transposition prévu par la directive en question. En effet, cette disposition vise à inciter les États membres à transposer les directives dans les délais fixés par le législateur de l’Union et à assurer la pleine effectivité de la législation de l’Union. Toute autre solution reviendrait, d’ailleurs, à remettre en cause l’effet utile des dispositions des directives fixant la date à laquelle les mesures de transposition de celles-ci doivent entrer en vigueur et à accorder un délai de transposition supplémentaire, dont la durée varierait, de surcroît, en fonction de la célérité avec laquelle la Commission engage la procédure précontentieuse, sans qu’il puisse, pour autant, être tenu compte de la durée de ce délai lors de l’évaluation de la durée du manquement en cause. Partant, la Cour a conclu que le manquement de la Roumanie et de l’Irlande a perduré pendant un peu plus de deux ans.
Concernant, troisièmement, la capacité de paiement de l’État membre en cause, la Cour a rappelé qu’il convient de prendre en compte l’évolution récente du produit intérieur brut (PIB) de cet État membre, telle qu’elle se présente à la date de l’examen des faits par la Cour.
Par conséquent, compte tenu de l’ensemble des circonstances des présentes affaires et au regard du pouvoir d’appréciation reconnu à la Cour à l’article 260, paragraphe 3, TFUE, la Cour a condamné la Roumanie et l’Irlande à payer à la Commission respectivement une somme forfaitaire d’un montant de 3 000 000 euros et de 2 000 000 euros.
{1} Directive (UE) 2015/849 du Parlement européen et du Conseil, du 20 mai 2015, relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme, modifiant le règlement (UE) nº 648/2012 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 2005/60/CE du Parlement européen et du Conseil et la directive 2006/70/CE de la Commission (JO 2015, L 141, p. 73).
{2} L’article 260, paragraphe 3, TFUE permet à la Cour d’infliger à l’État membre concerné une sanction financière (somme forfaitaire ou astreinte journalière) en cas de non-respect de l’« obligation de communiquer des mesures de transposition d’une directive de l’Union » à la Commission.
{3} La Cour a pour la première fois appliqué cette disposition du traité FUE dans l’arrêt de la Cour du 8 juillet 2019, Commission/Belgique (Article 260, paragraphe 3, TFUE - Réseaux à haut débit) (C-543/17, EU:C:2019:573).
Voir le texte de la décision.
Arrêt du 13 janvier 2021, Commission / Slovénie (MiFID II) (C-628/18) (cf. points 48-53)
53. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation de communiquer des mesures de transposition d'une directive - Sanctions pécuniaires - Somme forfaitaire - Manquement n'ayant pas perduré jusqu'à l'examen des faits par la Cour - Absence d'incidence - Manquement ayant persisté pendant une longue période - Sanction non disproportionnée
La directive 2015/849{1} vise à prévenir l’utilisation du système financier de l’Union européenne aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme. Les États membres devaient transposer cette directive dans leur droit national au plus tard le 26 juin 2017 et informer la Commission européenne des mesures adoptées à cet égard.
Le 27 août 2018, la Commission a saisi la Cour de deux recours en manquement, considérant que la Roumanie, d’une part, et l’Irlande, d’autre part, n’avaient pas, dans le délai qui leur avait été fixé dans les avis motivés respectifs, transposé de manière complète la directive 2015/849, ni communiqué les mesures nationales de transposition correspondantes. En outre, elle a demandé, sur le fondement de l’article 260, paragraphe 3, TFUE{2}, de condamner la Roumanie et l’Irlande, d’une part, au paiement d’une astreinte journalière, à compter du prononcé de l’arrêt pour avoir manqué à l’obligation de communiquer les mesures de transposition de cette même directive, et d’autre part, au paiement d’une somme forfaitaire. Par la suite, la Commission a informé la Cour qu’elle se désistait partiellement de son recours en ce qu’elle ne demandait plus l’imposition d’une astreinte journalière, cette demande étant devenue sans objet après la transposition complète de la directive 2015/849 en droit roumain et en droit irlandais.
Dans ce contexte, la Roumanie et l’Irlande contestaient l’application du régime de sanctions prévu à l’article 260, paragraphe 3, TFUE. Ces deux États membres soutenaient également que la demande de la Commission d’imposer le paiement d’une somme forfaitaire serait non seulement injustifiée, mais également disproportionnée au regard des faits de l’espèce et de l’objectif de ce type de sanction pécuniaire. Ils reprochaient à la Commission de ne pas avoir motivé, de manière circonstanciée, et au cas par cas, sa décision de demander l’imposition d’une telle sanction en l’espèce.
Par deux arrêts prononcés en grande chambre, le 16 juillet 2020, la Cour a accueilli les recours introduits par la Commission. Ainsi, elle a constaté, en premier lieu, que, à l’expiration du délai qui leur avait été fixé dans l’avis motivé, la Roumanie et l’Irlande n’avaient ni adopté les mesures nationales de transposition de la directive 2015/849 ni communiqué à la Commission de telles mesures et qu’elles ont, dès lors, manqué aux obligations qui leur incombent en vertu de cette directive.
En deuxième lieu, la Cour a jugé que l’article 260, paragraphe 3, TFUE a vocation à s’appliquer dans les présentes affaires{3}. En effet, la Cour a rappelé que l’obligation de communiquer des mesures de transposition, au sens de cette disposition, vise l’obligation des États membres de transmettre des informations suffisamment claires et précises quant aux mesures de transposition d’une directive. La conformité à cette obligation impliquait dans les présentes affaires pour les États membres d’indiquer, pour chaque disposition de ladite directive, la ou les dispositions nationales assurant sa transposition. Relevant que la Commission avait établi le défaut de communication par la Roumanie et l’Irlande des mesures de transposition de la directive 2015/849 dans le délai fixé par l’avis motivé, la Cour a jugé, premièrement, que le manquement ainsi constaté relève du champ d’application de cette disposition.
Deuxièmement, la Cour a rappelé qu’il n’incombe pas à la Commission de motiver au cas par cas sa décision de solliciter une sanction pécuniaire au titre de l’article 260, paragraphe 3, TFUE. En effet, elle a estimé que les conditions d’application de cette disposition ne sauraient être plus restrictives que celles prévoyant la mise en œuvre de l’article 258 TFUE, dans la mesure où l’article 260, paragraphe 3, TFUE ne constitue qu’une modalité accessoire de la procédure en manquement, dont la mise en œuvre relève du pouvoir discrétionnaire de la Commission, sur lequel la Cour ne peut exercer un contrôle juridictionnel. Cette absence de motivation n’affecte pas les garanties procédurales de l’État membre en cause, dans la mesure où la Cour, lorsqu’elle inflige une telle sanction, est soumise à une obligation de motivation.
Néanmoins, la Cour a précisé que la Commission reste tenue de motiver la nature et le montant de la sanction pécuniaire sollicitée, en tenant compte à cet égard des lignes directrices qu’elle a adoptées, puisque, dans le cadre d’une procédure engagée en application de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, la Cour ne dispose que d’un pouvoir d’appréciation encadré. En effet, en cas de constat d’un manquement par cette dernière, les propositions de la Commission lient la Cour quant à la nature de la sanction pécuniaire qu’elle peut infliger et quant au montant maximal de la sanction qu’elle peut prononcer.
En troisième lieu, en ce qui concerne l’imposition d’une somme forfaitaire dans les présentes affaires, la Cour a rappelé que l’objectif poursuivi par l’introduction du mécanisme figurant à l’article 260, paragraphe 3, TFUE est non seulement d’inciter les États membres à mettre fin, dans les plus brefs délais, à un manquement qui, en l’absence d’une telle mesure, aurait tendance à persister, mais également d’alléger et d’accélérer la procédure pour l’imposition de sanctions pécuniaires concernant les manquements à l’obligation de communication d’une mesure nationale de transposition d’une directive adoptée conformément à la procédure législative. Ainsi, elle a jugé qu’une requête de la Commission, comme en l’espèce, qui demandait l’imposition d’une somme forfaitaire ne saurait être rejetée comme étant disproportionnée au seul motif qu’elle a pour objet un manquement qui, tout en ayant perduré dans le temps, a pris fin au moment de l’examen des faits par la Cour, dans la mesure où la condamnation au paiement d’une somme forfaitaire repose sur l’appréciation des conséquences du défaut d’exécution des obligations de l’État membre concerné sur les intérêts privés et publics, notamment lorsque le manquement a persisté pendant une longue période.
En quatrième lieu, s’agissant du calcul de la somme forfaitaire qu’il est approprié d’imposer dans les présentes affaires, la Cour a rappelé que, dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation en la matière tel qu’encadré par les propositions de la Commission, il lui appartient de fixer le montant de la somme forfaitaire au paiement de laquelle un État membre peut être condamné en vertu de l’article 260, paragraphe 3, TFUE de telle sorte qu’elle soit, d’une part, adaptée aux circonstances et, d’autre part, proportionnée à l’infraction commise. Figurent notamment au rang des facteurs pertinents à cet égard des éléments tels que la gravité du manquement constatée, la période durant laquelle celui-ci a persisté ainsi que la capacité de paiement de l’État membre en cause.
En ce qui concerne, premièrement, la gravité de l’infraction, la Cour a estimé que si la Roumanie et l’Irlande ont mis un terme au manquement reproché en cours d’instance, il n’en demeure pas moins que ce manquement existait à l’échéance du délai imparti dans les avis motivés respectifs, de sorte que l’effectivité du droit de l’Union n’a pas été assurée en tout temps.
Concernant, deuxièmement, l’évaluation de la durée de l’infraction, la Cour a rappelé que celle-ci doit, en principe, être considérée comme intervenant à la date à laquelle la Cour apprécie les faits, à savoir à la date de la clôture de la procédure. S’agissant du début de la période dont il convient de tenir compte pour fixer le montant de la somme forfaitaire à infliger en application de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, la date à retenir en vue de l’évaluation de la durée du manquement est non pas celle de l’échéance du délai fixé dans l’avis motivé (utilisée pour la détermination de l’astreinte journalière à infliger), mais la date à laquelle expire le délai de transposition prévu par la directive en question. En effet, cette disposition vise à inciter les États membres à transposer les directives dans les délais fixés par le législateur de l’Union et à assurer la pleine effectivité de la législation de l’Union. Toute autre solution reviendrait, d’ailleurs, à remettre en cause l’effet utile des dispositions des directives fixant la date à laquelle les mesures de transposition de celles-ci doivent entrer en vigueur et à accorder un délai de transposition supplémentaire, dont la durée varierait, de surcroît, en fonction de la célérité avec laquelle la Commission engage la procédure précontentieuse, sans qu’il puisse, pour autant, être tenu compte de la durée de ce délai lors de l’évaluation de la durée du manquement en cause. Partant, la Cour a conclu que le manquement de la Roumanie et de l’Irlande a perduré pendant un peu plus de deux ans.
Concernant, troisièmement, la capacité de paiement de l’État membre en cause, la Cour a rappelé qu’il convient de prendre en compte l’évolution récente du produit intérieur brut (PIB) de cet État membre, telle qu’elle se présente à la date de l’examen des faits par la Cour.
Par conséquent, compte tenu de l’ensemble des circonstances des présentes affaires et au regard du pouvoir d’appréciation reconnu à la Cour à l’article 260, paragraphe 3, TFUE, la Cour a condamné la Roumanie et l’Irlande à payer à la Commission respectivement une somme forfaitaire d’un montant de 3 000 000 euros et de 2 000 000 euros.
{1} Directive (UE) 2015/849 du Parlement européen et du Conseil, du 20 mai 2015, relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme, modifiant le règlement (UE) nº 648/2012 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 2005/60/CE du Parlement européen et du Conseil et la directive 2006/70/CE de la Commission (JO 2015, L 141, p. 73).
{2} L’article 260, paragraphe 3, TFUE permet à la Cour d’infliger à l’État membre concerné une sanction financière (somme forfaitaire ou astreinte journalière) en cas de non-respect de l’« obligation de communiquer des mesures de transposition d’une directive de l’Union » à la Commission.
{3} La Cour a pour la première fois appliqué cette disposition du traité FUE dans l’arrêt de la Cour du 8 juillet 2019, Commission/Belgique (Article 260, paragraphe 3, TFUE - Réseaux à haut débit) (C-543/17, EU:C:2019:573).
Voir le texte de la décision.
Arrêt du 13 janvier 2021, Commission / Slovénie (MiFID II) (C-628/18) (cf. points 67-69)
54. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation de communiquer des mesures de transposition d'une directive - Sanctions pécuniaires - Pouvoir d'appréciation de la Cour - Critères
La directive 2015/849{1} vise à prévenir l’utilisation du système financier de l’Union européenne aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme. Les États membres devaient transposer cette directive dans leur droit national au plus tard le 26 juin 2017 et informer la Commission européenne des mesures adoptées à cet égard.
Le 27 août 2018, la Commission a saisi la Cour de deux recours en manquement, considérant que la Roumanie, d’une part, et l’Irlande, d’autre part, n’avaient pas, dans le délai qui leur avait été fixé dans les avis motivés respectifs, transposé de manière complète la directive 2015/849, ni communiqué les mesures nationales de transposition correspondantes. En outre, elle a demandé, sur le fondement de l’article 260, paragraphe 3, TFUE{2}, de condamner la Roumanie et l’Irlande, d’une part, au paiement d’une astreinte journalière, à compter du prononcé de l’arrêt pour avoir manqué à l’obligation de communiquer les mesures de transposition de cette même directive, et d’autre part, au paiement d’une somme forfaitaire. Par la suite, la Commission a informé la Cour qu’elle se désistait partiellement de son recours en ce qu’elle ne demandait plus l’imposition d’une astreinte journalière, cette demande étant devenue sans objet après la transposition complète de la directive 2015/849 en droit roumain et en droit irlandais.
Dans ce contexte, la Roumanie et l’Irlande contestaient l’application du régime de sanctions prévu à l’article 260, paragraphe 3, TFUE. Ces deux États membres soutenaient également que la demande de la Commission d’imposer le paiement d’une somme forfaitaire serait non seulement injustifiée, mais également disproportionnée au regard des faits de l’espèce et de l’objectif de ce type de sanction pécuniaire. Ils reprochaient à la Commission de ne pas avoir motivé, de manière circonstanciée, et au cas par cas, sa décision de demander l’imposition d’une telle sanction en l’espèce.
Par deux arrêts prononcés en grande chambre, le 16 juillet 2020, la Cour a accueilli les recours introduits par la Commission. Ainsi, elle a constaté, en premier lieu, que, à l’expiration du délai qui leur avait été fixé dans l’avis motivé, la Roumanie et l’Irlande n’avaient ni adopté les mesures nationales de transposition de la directive 2015/849 ni communiqué à la Commission de telles mesures et qu’elles ont, dès lors, manqué aux obligations qui leur incombent en vertu de cette directive.
En deuxième lieu, la Cour a jugé que l’article 260, paragraphe 3, TFUE a vocation à s’appliquer dans les présentes affaires{3}. En effet, la Cour a rappelé que l’obligation de communiquer des mesures de transposition, au sens de cette disposition, vise l’obligation des États membres de transmettre des informations suffisamment claires et précises quant aux mesures de transposition d’une directive. La conformité à cette obligation impliquait dans les présentes affaires pour les États membres d’indiquer, pour chaque disposition de ladite directive, la ou les dispositions nationales assurant sa transposition. Relevant que la Commission avait établi le défaut de communication par la Roumanie et l’Irlande des mesures de transposition de la directive 2015/849 dans le délai fixé par l’avis motivé, la Cour a jugé, premièrement, que le manquement ainsi constaté relève du champ d’application de cette disposition.
Deuxièmement, la Cour a rappelé qu’il n’incombe pas à la Commission de motiver au cas par cas sa décision de solliciter une sanction pécuniaire au titre de l’article 260, paragraphe 3, TFUE. En effet, elle a estimé que les conditions d’application de cette disposition ne sauraient être plus restrictives que celles prévoyant la mise en œuvre de l’article 258 TFUE, dans la mesure où l’article 260, paragraphe 3, TFUE ne constitue qu’une modalité accessoire de la procédure en manquement, dont la mise en œuvre relève du pouvoir discrétionnaire de la Commission, sur lequel la Cour ne peut exercer un contrôle juridictionnel. Cette absence de motivation n’affecte pas les garanties procédurales de l’État membre en cause, dans la mesure où la Cour, lorsqu’elle inflige une telle sanction, est soumise à une obligation de motivation.
Néanmoins, la Cour a précisé que la Commission reste tenue de motiver la nature et le montant de la sanction pécuniaire sollicitée, en tenant compte à cet égard des lignes directrices qu’elle a adoptées, puisque, dans le cadre d’une procédure engagée en application de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, la Cour ne dispose que d’un pouvoir d’appréciation encadré. En effet, en cas de constat d’un manquement par cette dernière, les propositions de la Commission lient la Cour quant à la nature de la sanction pécuniaire qu’elle peut infliger et quant au montant maximal de la sanction qu’elle peut prononcer.
En troisième lieu, en ce qui concerne l’imposition d’une somme forfaitaire dans les présentes affaires, la Cour a rappelé que l’objectif poursuivi par l’introduction du mécanisme figurant à l’article 260, paragraphe 3, TFUE est non seulement d’inciter les États membres à mettre fin, dans les plus brefs délais, à un manquement qui, en l’absence d’une telle mesure, aurait tendance à persister, mais également d’alléger et d’accélérer la procédure pour l’imposition de sanctions pécuniaires concernant les manquements à l’obligation de communication d’une mesure nationale de transposition d’une directive adoptée conformément à la procédure législative. Ainsi, elle a jugé qu’une requête de la Commission, comme en l’espèce, qui demandait l’imposition d’une somme forfaitaire ne saurait être rejetée comme étant disproportionnée au seul motif qu’elle a pour objet un manquement qui, tout en ayant perduré dans le temps, a pris fin au moment de l’examen des faits par la Cour, dans la mesure où la condamnation au paiement d’une somme forfaitaire repose sur l’appréciation des conséquences du défaut d’exécution des obligations de l’État membre concerné sur les intérêts privés et publics, notamment lorsque le manquement a persisté pendant une longue période.
En quatrième lieu, s’agissant du calcul de la somme forfaitaire qu’il est approprié d’imposer dans les présentes affaires, la Cour a rappelé que, dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation en la matière tel qu’encadré par les propositions de la Commission, il lui appartient de fixer le montant de la somme forfaitaire au paiement de laquelle un État membre peut être condamné en vertu de l’article 260, paragraphe 3, TFUE de telle sorte qu’elle soit, d’une part, adaptée aux circonstances et, d’autre part, proportionnée à l’infraction commise. Figurent notamment au rang des facteurs pertinents à cet égard des éléments tels que la gravité du manquement constatée, la période durant laquelle celui-ci a persisté ainsi que la capacité de paiement de l’État membre en cause.
En ce qui concerne, premièrement, la gravité de l’infraction, la Cour a estimé que si la Roumanie et l’Irlande ont mis un terme au manquement reproché en cours d’instance, il n’en demeure pas moins que ce manquement existait à l’échéance du délai imparti dans les avis motivés respectifs, de sorte que l’effectivité du droit de l’Union n’a pas été assurée en tout temps.
Concernant, deuxièmement, l’évaluation de la durée de l’infraction, la Cour a rappelé que celle-ci doit, en principe, être considérée comme intervenant à la date à laquelle la Cour apprécie les faits, à savoir à la date de la clôture de la procédure. S’agissant du début de la période dont il convient de tenir compte pour fixer le montant de la somme forfaitaire à infliger en application de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, la date à retenir en vue de l’évaluation de la durée du manquement est non pas celle de l’échéance du délai fixé dans l’avis motivé (utilisée pour la détermination de l’astreinte journalière à infliger), mais la date à laquelle expire le délai de transposition prévu par la directive en question. En effet, cette disposition vise à inciter les États membres à transposer les directives dans les délais fixés par le législateur de l’Union et à assurer la pleine effectivité de la législation de l’Union. Toute autre solution reviendrait, d’ailleurs, à remettre en cause l’effet utile des dispositions des directives fixant la date à laquelle les mesures de transposition de celles-ci doivent entrer en vigueur et à accorder un délai de transposition supplémentaire, dont la durée varierait, de surcroît, en fonction de la célérité avec laquelle la Commission engage la procédure précontentieuse, sans qu’il puisse, pour autant, être tenu compte de la durée de ce délai lors de l’évaluation de la durée du manquement en cause. Partant, la Cour a conclu que le manquement de la Roumanie et de l’Irlande a perduré pendant un peu plus de deux ans.
Concernant, troisièmement, la capacité de paiement de l’État membre en cause, la Cour a rappelé qu’il convient de prendre en compte l’évolution récente du produit intérieur brut (PIB) de cet État membre, telle qu’elle se présente à la date de l’examen des faits par la Cour.
Par conséquent, compte tenu de l’ensemble des circonstances des présentes affaires et au regard du pouvoir d’appréciation reconnu à la Cour à l’article 260, paragraphe 3, TFUE, la Cour a condamné la Roumanie et l’Irlande à payer à la Commission respectivement une somme forfaitaire d’un montant de 3 000 000 euros et de 2 000 000 euros.
{1} Directive (UE) 2015/849 du Parlement européen et du Conseil, du 20 mai 2015, relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme, modifiant le règlement (UE) nº 648/2012 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 2005/60/CE du Parlement européen et du Conseil et la directive 2006/70/CE de la Commission (JO 2015, L 141, p. 73).
{2} L’article 260, paragraphe 3, TFUE permet à la Cour d’infliger à l’État membre concerné une sanction financière (somme forfaitaire ou astreinte journalière) en cas de non-respect de l’« obligation de communiquer des mesures de transposition d’une directive de l’Union » à la Commission.
{3} La Cour a pour la première fois appliqué cette disposition du traité FUE dans l’arrêt de la Cour du 8 juillet 2019, Commission/Belgique (Article 260, paragraphe 3, TFUE - Réseaux à haut débit) (C-543/17, EU:C:2019:573).
Voir le texte de la décision.
Arrêt du 13 janvier 2021, Commission / Slovénie (MiFID II) (C-628/18) (cf. points 71-73)
Voir texte de la décision.
Voir texte de la décision
Après avoir constaté que la République de Pologne a manqué aux obligations que lui incombent au titre du droit de l’Union du fait de l’absence de transposition de la directive « lanceurs d’alerte »{1} et de communication des mesures de sa transposition, la Cour examine la méthode appliquée par la Commission pour déterminer le montant des sanctions pécuniaires.
À défaut de communication à la Commission européenne des mesures de transposition de la directive « lanceurs d’alerte », cette institution a adressé à la République de Pologne, le 27 janvier 2022, une lettre de mise en demeure et, le 15 juillet 2022, un avis motivé, par lequel elle l’invitait à se conformer, dans un délai de deux mois, aux obligations qui lui incombent. Dans ses réponses écrites, cet État membre a indiqué que la publication au journal officiel polonais des mesures de transposition devait intervenir en janvier, puis en août 2023.
Dans ce cadre, la Commission demande à la Cour, d’une part, de constater que la République de Pologne a manqué à ses obligations d’adopter les dispositions nécessaires pour transposer la directive « lanceurs d’alerte » et de les communiquer à la Commission et, d’autre part, de lui infliger à ce titre des sanctions pécuniaires à la hauteur des montants fixés sur la base des lignes directrices contenues dans la communication de 2023{2}.
Appréciation de la Cour
En premier lieu, s’agissant de l’existence d’un manquement, la Cour constate que, à supposer que la République de Pologne considère que la pandémie de COVID-19 et l’afflux de réfugiés résultant de l’agression de l’Ukraine par la Russie soient constitutifs d’un cas de force majeure ayant empêché la transposition de la directive « lanceurs d’alerte » dans le délai imparti, cet État membre fait état pour la première fois au stade du mémoire en réponse de ces évènements en tant que justification du retard de transposition de cette directive. Or, si ces évènements sont étrangers à la République de Pologne, anormaux et imprévisibles, il n’en demeure pas moins qu’il lui appartenait d’agir avec toute la diligence requise en informant en temps utile la Commission des difficultés rencontrées. En outre, il est constant que cet État membre n’avait toujours pas procédé à la transposition de la directive « lanceurs d’alerte » à l’issue de la phase écrite de la présente procédure, à savoir presque un an après l’expiration du délai prévu dans l’avis motivé, et plus d’un an et demi après l’expiration du délai de transposition prévu par cette directive.
Ainsi, le manquement ne peut être justifié par ces évènements qui ne sauraient avoir eu qu’une incidence indirecte sur le processus de transposition de la directive « lanceurs d’alerte ».
En deuxième lieu, s’agissant de l’opportunité d’imposer des sanctions pécuniaires, la Cour considère que, en l’occurrence, il convient d’infliger tant une somme forfaitaire qu’une astreinte journalière.
Pour ce qui est de l’imposition d’une somme forfaitaire, elle observe que l’absence totale de communication des dispositions nécessaires à la transposition de la directive « lanceurs d’alerte » constitue un indicateur de ce que l’adoption d’une telle mesure dissuasive est nécessaire afin d’éviter la répétition future d’infractions analogues. Quant à l’astreinte journalière, en tenant compte du fait que la République de Pologne a persisté dans son manquement jusqu’à l’examen des faits par la Cour, la condamnation de cet État membre au paiement d’une astreinte journalière constitue un moyen financier approprié aux fins d’assurer qu’il mette fin, dans les plus brefs délais, au manquement constaté. En revanche, la Cour estime qu’il n’est approprié d’infliger une astreinte que dans la mesure où le manquement persisterait à la date du prononcé de l’arrêt dans la présente affaire.
En troisième lieu, s’agissant de la méthode de fixation du montant des sanctions pécuniaires, la Cour précise, en ce qui concerne le facteur relatif à la gravité du manquement constaté, que le montant des sanctions infligées à un État membre doit être adapté aux circonstances et proportionné à l’infraction commise. Or, l’application automatique d’un même coefficient de gravité dans tous les cas d’absence de transposition complète d’une directive fait nécessairement obstacle à l’imposition de sanctions proportionnées.
En particulier, en présumant que la violation de l’obligation de communiquer les mesures de transposition d’une directive doit être considérée comme ayant la même gravité quelle que soit la directive concernée, la Commission n’est pas en mesure d’adapter les sanctions pécuniaires en fonction des conséquences du défaut d’exécution de cette obligation sur les intérêts privés et publics, tel que le prévoit la communication de 2023. À cet égard, cette institution ne saurait invoquer le principe de l’égalité des États membres pour justifier une application automatique d’un coefficient de gravité unique, car il est manifeste que les conséquences du défaut d’exécution des obligations incombant aux États membres sur les intérêts privés et publics concernés sont susceptibles de varier non seulement d’un État membre à un autre, mais également en fonction du contenu normatif de la directive non transposée.
Par conséquent, la Commission ne saurait se libérer de son obligation d’apprécier, au cas par cas, les conséquences de l’infraction constatée sur les intérêts privés et publics. En l’espèce, le manquement à l’obligation de transposer la directive « lanceurs d’alerte » revêt une gravité particulièrement sérieuse dès lors que cette directive constitue un instrument crucial du droit de l’Union, en tant qu’elle vise à protéger les personnes signalant les violations de ce droit. Or, l’absence de transposition de ses dispositions porte nécessairement atteinte au respect du droit de l’Union et à son application uniforme et effective.
En ce qui concerne la capacité de paiement, la Cour observe que la méthode de calcul du facteur « n », critère reflétant l’effet dissuasif de la sanction et fixé dans la communication de 2023 pour chaque État membre, tient compte principalement du PIB de l’État membre concerné. Néanmoins, cette méthode repose sur la présomption selon laquelle il existerait une corrélation entre la taille de la population d’un État membre et sa capacité de paiement, ce qui n’est pas nécessairement le cas. Partant, la prise en compte d’un critère démographique entraîne un découplage du facteur « n » avec la capacité réelle de paiement de l’État membre concerné, susceptible de conduire à la fixation d’un facteur « n » qui ne correspond pas nécessairement à cette capacité.
Si la prise en compte d’un critère démographique pour la fixation du facteur « n », en vue de la détermination de la capacité de paiement de l’État membre concerné, permet de maintenir un certain écart entre les facteurs « n » des États membres, cet objectif ne saurait justifier que la capacité de paiement de cet État membre soit déterminée en fonction de critères ne reflétant pas cette capacité.
Dès lors, la détermination de la capacité de paiement de l’État membre concerné ne saurait inclure dans la méthode de calcul du facteur « n » la prise en compte d’un critère démographique selon les modalités prévues à la communication de 2023.
En quatrième et dernier lieu, en tenant compte de ces précisions, la Cour fixe, en l’espèce, les montants d’une somme forfaitaire et d’une astreinte journalière.
Dans ce cadre, elle souligne que la gravité particulièrement sérieuse du manquement constaté est renforcée par la circonstance que, à l’issue de la procédure écrite, la République de Pologne n’avait toujours pas adopté les dispositions nécessaires à la transposition de la directive « lanceurs d’alerte ».
En outre, malgré l’existence de certaines dispositions dispersées dans l’ordre juridique polonais dont la République de Pologne allègue qu’elles seraient conformes à certaines exigences de la directive « lanceurs d’alerte », l’absence de règles spécifiques et claires portant sur la protection des personnes signalant les violations du droit de l’Union fait obstacle à une protection effective de ces personnes et est donc susceptible de remettre en cause l’application uniforme et effective de ce droit dans les domaines couverts par cette directive.
La Cour observe aussi que compte tenu du fait que la République de Pologne n’a pas adopté, dans le délai qu’elle avait annoncé, les dispositions nécessaires pour se conformer à la directive « lanceurs d’alerte », sa coopération avec la Commission au cours de la procédure précontentieuse ne saurait être prise en compte en tant que circonstance atténuante.
Ainsi, la Cour considère que la prévention effective de la répétition future d’infractions analogues à celle résultant de la violation de l’obligation de transposition de la directive « lanceurs d’alerte » requiert l’imposition d’une somme forfaitaire dont le montant doit être fixé à 7 000 000 d’euros. Dans le cas où le manquement constaté dans le présent arrêt persisterait à la date du prononcé de cet arrêt, elle condamne la République de Pologne à payer à la Commission, à compter de cette date et jusqu’à ce que cet État membre ait mis un terme à ce manquement, une astreinte journalière d’un montant de 40 000 euros.
{1} Directive (UE) 2019/1937 du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2019, sur la protection des personnes qui signalent des violations du droit de l’Union (JO 2019, L 305, p. 17, ci-après la « directive "lanceurs d’alerte" »).
{2} Communication de la Commission 2023/C 2/01, intitulée « Sanctions financières dans les procédures d’infraction » (JO 2023, C 2, p. 1, ci-après la « communication de 2023 »).
Arrêt du 23 janvier 2025, Commission / Estonie (Directive ECN +) (C-577/23) (cf. points 54-61)
55. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation de communiquer des mesures de transposition d'une directive - Sanctions pécuniaires - Somme forfaitaire - Détermination du montant - Critères
La directive 2015/849{1} vise à prévenir l’utilisation du système financier de l’Union européenne aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme. Les États membres devaient transposer cette directive dans leur droit national au plus tard le 26 juin 2017 et informer la Commission européenne des mesures adoptées à cet égard.
Le 27 août 2018, la Commission a saisi la Cour de deux recours en manquement, considérant que la Roumanie, d’une part, et l’Irlande, d’autre part, n’avaient pas, dans le délai qui leur avait été fixé dans les avis motivés respectifs, transposé de manière complète la directive 2015/849, ni communiqué les mesures nationales de transposition correspondantes. En outre, elle a demandé, sur le fondement de l’article 260, paragraphe 3, TFUE{2}, de condamner la Roumanie et l’Irlande, d’une part, au paiement d’une astreinte journalière, à compter du prononcé de l’arrêt pour avoir manqué à l’obligation de communiquer les mesures de transposition de cette même directive, et d’autre part, au paiement d’une somme forfaitaire. Par la suite, la Commission a informé la Cour qu’elle se désistait partiellement de son recours en ce qu’elle ne demandait plus l’imposition d’une astreinte journalière, cette demande étant devenue sans objet après la transposition complète de la directive 2015/849 en droit roumain et en droit irlandais.
Dans ce contexte, la Roumanie et l’Irlande contestaient l’application du régime de sanctions prévu à l’article 260, paragraphe 3, TFUE. Ces deux États membres soutenaient également que la demande de la Commission d’imposer le paiement d’une somme forfaitaire serait non seulement injustifiée, mais également disproportionnée au regard des faits de l’espèce et de l’objectif de ce type de sanction pécuniaire. Ils reprochaient à la Commission de ne pas avoir motivé, de manière circonstanciée, et au cas par cas, sa décision de demander l’imposition d’une telle sanction en l’espèce.
Par deux arrêts prononcés en grande chambre, le 16 juillet 2020, la Cour a accueilli les recours introduits par la Commission. Ainsi, elle a constaté, en premier lieu, que, à l’expiration du délai qui leur avait été fixé dans l’avis motivé, la Roumanie et l’Irlande n’avaient ni adopté les mesures nationales de transposition de la directive 2015/849 ni communiqué à la Commission de telles mesures et qu’elles ont, dès lors, manqué aux obligations qui leur incombent en vertu de cette directive.
En deuxième lieu, la Cour a jugé que l’article 260, paragraphe 3, TFUE a vocation à s’appliquer dans les présentes affaires{3}. En effet, la Cour a rappelé que l’obligation de communiquer des mesures de transposition, au sens de cette disposition, vise l’obligation des États membres de transmettre des informations suffisamment claires et précises quant aux mesures de transposition d’une directive. La conformité à cette obligation impliquait dans les présentes affaires pour les États membres d’indiquer, pour chaque disposition de ladite directive, la ou les dispositions nationales assurant sa transposition. Relevant que la Commission avait établi le défaut de communication par la Roumanie et l’Irlande des mesures de transposition de la directive 2015/849 dans le délai fixé par l’avis motivé, la Cour a jugé, premièrement, que le manquement ainsi constaté relève du champ d’application de cette disposition.
Deuxièmement, la Cour a rappelé qu’il n’incombe pas à la Commission de motiver au cas par cas sa décision de solliciter une sanction pécuniaire au titre de l’article 260, paragraphe 3, TFUE. En effet, elle a estimé que les conditions d’application de cette disposition ne sauraient être plus restrictives que celles prévoyant la mise en œuvre de l’article 258 TFUE, dans la mesure où l’article 260, paragraphe 3, TFUE ne constitue qu’une modalité accessoire de la procédure en manquement, dont la mise en œuvre relève du pouvoir discrétionnaire de la Commission, sur lequel la Cour ne peut exercer un contrôle juridictionnel. Cette absence de motivation n’affecte pas les garanties procédurales de l’État membre en cause, dans la mesure où la Cour, lorsqu’elle inflige une telle sanction, est soumise à une obligation de motivation.
Néanmoins, la Cour a précisé que la Commission reste tenue de motiver la nature et le montant de la sanction pécuniaire sollicitée, en tenant compte à cet égard des lignes directrices qu’elle a adoptées, puisque, dans le cadre d’une procédure engagée en application de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, la Cour ne dispose que d’un pouvoir d’appréciation encadré. En effet, en cas de constat d’un manquement par cette dernière, les propositions de la Commission lient la Cour quant à la nature de la sanction pécuniaire qu’elle peut infliger et quant au montant maximal de la sanction qu’elle peut prononcer.
En troisième lieu, en ce qui concerne l’imposition d’une somme forfaitaire dans les présentes affaires, la Cour a rappelé que l’objectif poursuivi par l’introduction du mécanisme figurant à l’article 260, paragraphe 3, TFUE est non seulement d’inciter les États membres à mettre fin, dans les plus brefs délais, à un manquement qui, en l’absence d’une telle mesure, aurait tendance à persister, mais également d’alléger et d’accélérer la procédure pour l’imposition de sanctions pécuniaires concernant les manquements à l’obligation de communication d’une mesure nationale de transposition d’une directive adoptée conformément à la procédure législative. Ainsi, elle a jugé qu’une requête de la Commission, comme en l’espèce, qui demandait l’imposition d’une somme forfaitaire ne saurait être rejetée comme étant disproportionnée au seul motif qu’elle a pour objet un manquement qui, tout en ayant perduré dans le temps, a pris fin au moment de l’examen des faits par la Cour, dans la mesure où la condamnation au paiement d’une somme forfaitaire repose sur l’appréciation des conséquences du défaut d’exécution des obligations de l’État membre concerné sur les intérêts privés et publics, notamment lorsque le manquement a persisté pendant une longue période.
En quatrième lieu, s’agissant du calcul de la somme forfaitaire qu’il est approprié d’imposer dans les présentes affaires, la Cour a rappelé que, dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation en la matière tel qu’encadré par les propositions de la Commission, il lui appartient de fixer le montant de la somme forfaitaire au paiement de laquelle un État membre peut être condamné en vertu de l’article 260, paragraphe 3, TFUE de telle sorte qu’elle soit, d’une part, adaptée aux circonstances et, d’autre part, proportionnée à l’infraction commise. Figurent notamment au rang des facteurs pertinents à cet égard des éléments tels que la gravité du manquement constatée, la période durant laquelle celui-ci a persisté ainsi que la capacité de paiement de l’État membre en cause.
En ce qui concerne, premièrement, la gravité de l’infraction, la Cour a estimé que si la Roumanie et l’Irlande ont mis un terme au manquement reproché en cours d’instance, il n’en demeure pas moins que ce manquement existait à l’échéance du délai imparti dans les avis motivés respectifs, de sorte que l’effectivité du droit de l’Union n’a pas été assurée en tout temps.
Concernant, deuxièmement, l’évaluation de la durée de l’infraction, la Cour a rappelé que celle-ci doit, en principe, être considérée comme intervenant à la date à laquelle la Cour apprécie les faits, à savoir à la date de la clôture de la procédure. S’agissant du début de la période dont il convient de tenir compte pour fixer le montant de la somme forfaitaire à infliger en application de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, la date à retenir en vue de l’évaluation de la durée du manquement est non pas celle de l’échéance du délai fixé dans l’avis motivé (utilisée pour la détermination de l’astreinte journalière à infliger), mais la date à laquelle expire le délai de transposition prévu par la directive en question. En effet, cette disposition vise à inciter les États membres à transposer les directives dans les délais fixés par le législateur de l’Union et à assurer la pleine effectivité de la législation de l’Union. Toute autre solution reviendrait, d’ailleurs, à remettre en cause l’effet utile des dispositions des directives fixant la date à laquelle les mesures de transposition de celles-ci doivent entrer en vigueur et à accorder un délai de transposition supplémentaire, dont la durée varierait, de surcroît, en fonction de la célérité avec laquelle la Commission engage la procédure précontentieuse, sans qu’il puisse, pour autant, être tenu compte de la durée de ce délai lors de l’évaluation de la durée du manquement en cause. Partant, la Cour a conclu que le manquement de la Roumanie et de l’Irlande a perduré pendant un peu plus de deux ans.
Concernant, troisièmement, la capacité de paiement de l’État membre en cause, la Cour a rappelé qu’il convient de prendre en compte l’évolution récente du produit intérieur brut (PIB) de cet État membre, telle qu’elle se présente à la date de l’examen des faits par la Cour.
Par conséquent, compte tenu de l’ensemble des circonstances des présentes affaires et au regard du pouvoir d’appréciation reconnu à la Cour à l’article 260, paragraphe 3, TFUE, la Cour a condamné la Roumanie et l’Irlande à payer à la Commission respectivement une somme forfaitaire d’un montant de 3 000 000 euros et de 2 000 000 euros.
{1} Directive (UE) 2015/849 du Parlement européen et du Conseil, du 20 mai 2015, relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme, modifiant le règlement (UE) nº 648/2012 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 2005/60/CE du Parlement européen et du Conseil et la directive 2006/70/CE de la Commission (JO 2015, L 141, p. 73).
{2} L’article 260, paragraphe 3, TFUE permet à la Cour d’infliger à l’État membre concerné une sanction financière (somme forfaitaire ou astreinte journalière) en cas de non-respect de l’« obligation de communiquer des mesures de transposition d’une directive de l’Union » à la Commission.
{3} La Cour a pour la première fois appliqué cette disposition du traité FUE dans l’arrêt de la Cour du 8 juillet 2019, Commission/Belgique (Article 260, paragraphe 3, TFUE - Réseaux à haut débit) (C-543/17, EU:C:2019:573).
Voir le texte de la décision.
Arrêt du 13 janvier 2021, Commission / Slovénie (MiFID II) (C-628/18) (cf. points 74-76, 81, 83, 85)
Voir texte de la décision.
Après avoir constaté que la République de Pologne a manqué aux obligations que lui incombent au titre du droit de l’Union du fait de l’absence de transposition de la directive « lanceurs d’alerte »{1} et de communication des mesures de sa transposition, la Cour examine la méthode appliquée par la Commission pour déterminer le montant des sanctions pécuniaires.
À défaut de communication à la Commission européenne des mesures de transposition de la directive « lanceurs d’alerte », cette institution a adressé à la République de Pologne, le 27 janvier 2022, une lettre de mise en demeure et, le 15 juillet 2022, un avis motivé, par lequel elle l’invitait à se conformer, dans un délai de deux mois, aux obligations qui lui incombent. Dans ses réponses écrites, cet État membre a indiqué que la publication au journal officiel polonais des mesures de transposition devait intervenir en janvier, puis en août 2023.
Dans ce cadre, la Commission demande à la Cour, d’une part, de constater que la République de Pologne a manqué à ses obligations d’adopter les dispositions nécessaires pour transposer la directive « lanceurs d’alerte » et de les communiquer à la Commission et, d’autre part, de lui infliger à ce titre des sanctions pécuniaires à la hauteur des montants fixés sur la base des lignes directrices contenues dans la communication de 2023{2}.
Appréciation de la Cour
En premier lieu, s’agissant de l’existence d’un manquement, la Cour constate que, à supposer que la République de Pologne considère que la pandémie de COVID-19 et l’afflux de réfugiés résultant de l’agression de l’Ukraine par la Russie soient constitutifs d’un cas de force majeure ayant empêché la transposition de la directive « lanceurs d’alerte » dans le délai imparti, cet État membre fait état pour la première fois au stade du mémoire en réponse de ces évènements en tant que justification du retard de transposition de cette directive. Or, si ces évènements sont étrangers à la République de Pologne, anormaux et imprévisibles, il n’en demeure pas moins qu’il lui appartenait d’agir avec toute la diligence requise en informant en temps utile la Commission des difficultés rencontrées. En outre, il est constant que cet État membre n’avait toujours pas procédé à la transposition de la directive « lanceurs d’alerte » à l’issue de la phase écrite de la présente procédure, à savoir presque un an après l’expiration du délai prévu dans l’avis motivé, et plus d’un an et demi après l’expiration du délai de transposition prévu par cette directive.
Ainsi, le manquement ne peut être justifié par ces évènements qui ne sauraient avoir eu qu’une incidence indirecte sur le processus de transposition de la directive « lanceurs d’alerte ».
En deuxième lieu, s’agissant de l’opportunité d’imposer des sanctions pécuniaires, la Cour considère que, en l’occurrence, il convient d’infliger tant une somme forfaitaire qu’une astreinte journalière.
Pour ce qui est de l’imposition d’une somme forfaitaire, elle observe que l’absence totale de communication des dispositions nécessaires à la transposition de la directive « lanceurs d’alerte » constitue un indicateur de ce que l’adoption d’une telle mesure dissuasive est nécessaire afin d’éviter la répétition future d’infractions analogues. Quant à l’astreinte journalière, en tenant compte du fait que la République de Pologne a persisté dans son manquement jusqu’à l’examen des faits par la Cour, la condamnation de cet État membre au paiement d’une astreinte journalière constitue un moyen financier approprié aux fins d’assurer qu’il mette fin, dans les plus brefs délais, au manquement constaté. En revanche, la Cour estime qu’il n’est approprié d’infliger une astreinte que dans la mesure où le manquement persisterait à la date du prononcé de l’arrêt dans la présente affaire.
En troisième lieu, s’agissant de la méthode de fixation du montant des sanctions pécuniaires, la Cour précise, en ce qui concerne le facteur relatif à la gravité du manquement constaté, que le montant des sanctions infligées à un État membre doit être adapté aux circonstances et proportionné à l’infraction commise. Or, l’application automatique d’un même coefficient de gravité dans tous les cas d’absence de transposition complète d’une directive fait nécessairement obstacle à l’imposition de sanctions proportionnées.
En particulier, en présumant que la violation de l’obligation de communiquer les mesures de transposition d’une directive doit être considérée comme ayant la même gravité quelle que soit la directive concernée, la Commission n’est pas en mesure d’adapter les sanctions pécuniaires en fonction des conséquences du défaut d’exécution de cette obligation sur les intérêts privés et publics, tel que le prévoit la communication de 2023. À cet égard, cette institution ne saurait invoquer le principe de l’égalité des États membres pour justifier une application automatique d’un coefficient de gravité unique, car il est manifeste que les conséquences du défaut d’exécution des obligations incombant aux États membres sur les intérêts privés et publics concernés sont susceptibles de varier non seulement d’un État membre à un autre, mais également en fonction du contenu normatif de la directive non transposée.
Par conséquent, la Commission ne saurait se libérer de son obligation d’apprécier, au cas par cas, les conséquences de l’infraction constatée sur les intérêts privés et publics. En l’espèce, le manquement à l’obligation de transposer la directive « lanceurs d’alerte » revêt une gravité particulièrement sérieuse dès lors que cette directive constitue un instrument crucial du droit de l’Union, en tant qu’elle vise à protéger les personnes signalant les violations de ce droit. Or, l’absence de transposition de ses dispositions porte nécessairement atteinte au respect du droit de l’Union et à son application uniforme et effective.
En ce qui concerne la capacité de paiement, la Cour observe que la méthode de calcul du facteur « n », critère reflétant l’effet dissuasif de la sanction et fixé dans la communication de 2023 pour chaque État membre, tient compte principalement du PIB de l’État membre concerné. Néanmoins, cette méthode repose sur la présomption selon laquelle il existerait une corrélation entre la taille de la population d’un État membre et sa capacité de paiement, ce qui n’est pas nécessairement le cas. Partant, la prise en compte d’un critère démographique entraîne un découplage du facteur « n » avec la capacité réelle de paiement de l’État membre concerné, susceptible de conduire à la fixation d’un facteur « n » qui ne correspond pas nécessairement à cette capacité.
Si la prise en compte d’un critère démographique pour la fixation du facteur « n », en vue de la détermination de la capacité de paiement de l’État membre concerné, permet de maintenir un certain écart entre les facteurs « n » des États membres, cet objectif ne saurait justifier que la capacité de paiement de cet État membre soit déterminée en fonction de critères ne reflétant pas cette capacité.
Dès lors, la détermination de la capacité de paiement de l’État membre concerné ne saurait inclure dans la méthode de calcul du facteur « n » la prise en compte d’un critère démographique selon les modalités prévues à la communication de 2023.
En quatrième et dernier lieu, en tenant compte de ces précisions, la Cour fixe, en l’espèce, les montants d’une somme forfaitaire et d’une astreinte journalière.
Dans ce cadre, elle souligne que la gravité particulièrement sérieuse du manquement constaté est renforcée par la circonstance que, à l’issue de la procédure écrite, la République de Pologne n’avait toujours pas adopté les dispositions nécessaires à la transposition de la directive « lanceurs d’alerte ».
En outre, malgré l’existence de certaines dispositions dispersées dans l’ordre juridique polonais dont la République de Pologne allègue qu’elles seraient conformes à certaines exigences de la directive « lanceurs d’alerte », l’absence de règles spécifiques et claires portant sur la protection des personnes signalant les violations du droit de l’Union fait obstacle à une protection effective de ces personnes et est donc susceptible de remettre en cause l’application uniforme et effective de ce droit dans les domaines couverts par cette directive.
La Cour observe aussi que compte tenu du fait que la République de Pologne n’a pas adopté, dans le délai qu’elle avait annoncé, les dispositions nécessaires pour se conformer à la directive « lanceurs d’alerte », sa coopération avec la Commission au cours de la procédure précontentieuse ne saurait être prise en compte en tant que circonstance atténuante.
Ainsi, la Cour considère que la prévention effective de la répétition future d’infractions analogues à celle résultant de la violation de l’obligation de transposition de la directive « lanceurs d’alerte » requiert l’imposition d’une somme forfaitaire dont le montant doit être fixé à 7 000 000 d’euros. Dans le cas où le manquement constaté dans le présent arrêt persisterait à la date du prononcé de cet arrêt, elle condamne la République de Pologne à payer à la Commission, à compter de cette date et jusqu’à ce que cet État membre ait mis un terme à ce manquement, une astreinte journalière d’un montant de 40 000 euros.
{1} Directive (UE) 2019/1937 du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2019, sur la protection des personnes qui signalent des violations du droit de l’Union (JO 2019, L 305, p. 17, ci-après la « directive "lanceurs d’alerte" »).
{2} Communication de la Commission 2023/C 2/01, intitulée « Sanctions financières dans les procédures d’infraction » (JO 2023, C 2, p. 1, ci-après la « communication de 2023 »).
56. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Somme forfaitaire - Détermination du montant - Critères - Durée de l'infraction - Appréciation à la date d'examen des faits par la Cour
La Cour condamne la Hongrie au paiement d’une somme forfaitaire d’un montant de 200 000 000 euros et d’une astreinte d’un montant total de 1 000 000 euros par jour pour l’inexécution, par cet État membre, de l’arrêt Commission/Hongrie (Accueil des demandeurs de protection internationale){1}.
Par cet arrêt, prononcé le 17 décembre 2020, la Cour a jugé que la Hongrie avait manqué aux obligations lui incombant en vertu des directives « procédures »{2}, « accueil »{3} et « retour »{4}. Plus spécifiquement, la Hongrie avait manqué à ses obligations relatives, premièrement, à l’accès à la procédure de protection internationale, deuxièmement, à la rétention des demandeurs de protection internationale dans les zones de transit de Röszke et de Tompa, troisièmement, à l’éloignement des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, ainsi que, quatrièmement, au droit des demandeurs de protection internationale de rester sur le territoire hongrois jusqu’à l’expiration du délai prévu pour l’exercice de leur droit à un recours effectif et, si ce droit a été exercé dans le délai prévu, dans l’attente de l’issue du recours.
Le 9 juin 2021, la Commission européenne a adressé à la Hongrie une lettre de mise en demeure, conformément à la procédure prévue à l’article 260, paragraphe 2, TFUE{5}, dans laquelle elle estimait que la Hongrie n’avait pas pris les mesures que comportait l’exécution de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020. Elle a alors invité cet État membre à présenter ses observations dans un délai de deux mois.
Insatisfaite des réponses de la Hongrie, la Commission a saisi la Cour d’un recours en manquement sur le fondement de l’article 260, paragraphe 2, TFUE afin de faire constater que cet État membre, en dépit de la fermeture des zones de transit de Röszke et de Tompa, ne s’est pas conformé à cet arrêt et afin de le faire condamner au paiement d’une somme forfaitaire et d’une astreinte journalière jusqu’à l’exécution complète dudit arrêt.
La Cour accueille le recours de la Commission.
Appréciation de la Cour
Dans son arrêt de ce jour, la Cour constate que, à la date d’expiration du délai fixé dans la lettre de mise en demeure, à savoir le 9 août 2021, la Hongrie n’a pas pris les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020. En effet, ces mesures doivent nécessairement être compatibles avec les dispositions du droit de l’Union dont la violation a été établie dans cet arrêt et permettre la correcte application de ces dispositions. Or, à la date d’expiration du délai fixé dans la lettre de mise en demeure, outre la fermeture des zones de transit de Röszke et de Tompa, la législation nationale ayant fait l’objet de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020 n’a pas été modifiée de manière à la rendre conforme à ces exigences. En particulier, la modification de la législation nationale ayant fait l’objet de l’arrêt Commission/Hongrie (Déclaration d’intention préalable à une demande d’asile){6} ne peut pas être considérée comme une mesure que comporte l’exécution de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020, dès lors qu’elle n’est pas compatible avec les obligations découlant de l’article 6 de la directive 2013/32, dont la violation a été constatée dans ce dernier arrêt.
En outre, l’inexécution par la Hongrie de cet arrêt affecte de manière extraordinairement grave tant l’intérêt public que certains intérêts privés, notamment ceux des ressortissants de pays tiers et des apatrides souhaitant demander la protection internationale.
En effet, tout d’abord, l’importance des dispositions faisant l’objet du manquement constaté doit être soulignée. À cet égard, premièrement, la violation de la disposition fondamentale qu’est l’article 6 de la directive « procédures » empêche systématiquement tout accès à la procédure de protection internationale, rendant impossible, en ce qui concerne la Hongrie, l’application de l’intégralité de la politique commune en matière d’asile. Le fait, pour un État membre, d’éluder de manière systématique et délibérée l’application d’une politique commune dans son ensemble constitue une violation inédite et exceptionnellement grave du droit de l’Union, qui représente une menace importante pour l’unité de ce droit et pour le principe d’égalité des États membres, rappelé à l’article 4, paragraphe 2, TUE. Deuxièmement, le respect de l’article 46, paragraphe 5, de la directive « procédures » est indispensable pour assurer, en ce qui concerne les demandeurs de protection internationale, l’effectivité du principe de protection juridictionnelle effective des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union, qui est un principe général du droit de l’Union découlant des traditions constitutionnelles communes aux États membres. Troisièmement, les garanties fondamentales établies par les articles 5, 6, 12 et 13 de la directive « retour » constituent l’essentiel des exigences applicables au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, question qui correspond à une composante primordiale de la politique commune de l’immigration.
Ensuite, le comportement de la Hongrie a pour effet de transférer aux autres États membres la responsabilité qui lui incombe, y compris sur le plan financier, d’assurer l’accueil de personnes demandant la protection internationale dans l’Union, d’instruire les demandes suivant les procédures pour l’octroi et le retrait de cette protection, ainsi que de garantir des modalités de retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier conformes au droit de l’Union. Un tel comportement porte une atteinte extrêmement grave au principe de solidarité et de partage équitable de responsabilités entre les États membres en matière d’asile. À cet égard, la Cour rappelle que le principe de solidarité constitue l’un des principes fondamentaux du droit de l’Union et fait partie des valeurs, communes aux États membres, sur lesquelles l’Union est fondée, en vertu de l’article 2 TUE. Le fait, pour un État membre, de rompre unilatéralement l’équilibre entre les avantages et les charges découlant de son appartenance à l’Union remet en cause le respect du principe d’égalité des États membres devant le droit de l’Union. Ce manquement aux devoirs de solidarité acceptés par les États membres du fait de leur adhésion à l’Union affecte jusqu’aux bases essentielles de l’ordre juridique de l’Union.
Par ailleurs, la répétition du comportement infractionnel de la Hongrie, qui a donné lieu à plusieurs autres condamnations par la Cour en matière de protection internationale{7}, constitue une circonstance aggravante. Le comportement de la Hongrie à la suite de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020 démontre que cet État membre n’a pas agi conformément à son obligation de coopération loyale afin de mettre fin au manquement constaté par la Cour, ce qui constitue une circonstance aggravante supplémentaire.
Dans ces circonstances, compte tenu notamment de la gravité exceptionnelle des infractions en cause et du manque de coopération loyale de la Hongrie afin d’y mettre fin, de la durée du manquement et de la capacité de paiement de cet État membre, la Cour condamne ledit État membre à payer à la Commission une somme forfaitaire d’un montant de 200 000 000 euros et une astreinte d’un montant total de 1 000 000 euros par jour à compter de ce jour jusqu’à la date d’exécution de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020.
{1} Arrêt du 17 décembre 2020, Commission/Hongrie (Accueil des demandeurs de protection internationale) (C 808/18, EU:C:2020:1029, ci-après l’« arrêt Commission/Hongrie de 2020 »).
{2} Directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale (JO 2013, L 180, p. 60) (ci-après la « directive "procédures" »). La Cour a constaté un manquement aux obligations résultant de l’article 6, de l’article 24, paragraphe 3, de l’article 43 et de l’article 46, paragraphe 5, de cette directive.
{3} Directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale (JO 2013, L 180, p. 96) (ci-après la « directive "accueil" »). La Cour a constaté un manquement aux obligations découlant des articles 8, 9 et 11 de cette directive.
{4} Directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008, relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (JO 2008, L 348, p. 98) (ci-après la « directive "retour" »). La Cour a constaté un manquement aux obligations incombant à la Hongrie en vertu de l’article 5, de l’article 6, paragraphe 1, de l’article 12, paragraphe 1, et de l’article 13, paragraphe 1, de cette directive.
{5} En vertu de l’article 260, paragraphes 1 et 2, TFUE, un État membre à l’égard duquel la Cour a reconnu qu’il a manqué à l’une des obligations qui lui incombent en vertu des traités est tenu de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt de la Cour, la Commission pouvant saisir cette dernière si elle estime, après avoir mis l’État membre concerné en mesure de présenter ses observations, que ces mesures n’ont pas été prises. Si la Cour reconnaît que l’État membre concerné ne s’est pas conformé à son arrêt, elle peut lui infliger le paiement d’une somme forfaitaire ou d’une astreinte.
{6} Arrêt du 22 juin 2023, Commission/Hongrie (Déclaration d’intention préalable à une demande d’asile) (C 823/21, EU:C:2023:504).
{7} Arrêts du 2 avril 2020, Commission/Pologne, Hongrie et République tchèque (Mécanisme temporaire de relocalisation de demandeurs de protection internationale) (C 715/17, C 718/17 et C 719/17, EU:C:2020:257), du 16 novembre 2021, Commission/Hongrie (Incrimination de l’aide aux demandeurs d’asile) (C 821/19, EU:C:2021:930), ainsi qu’arrêt du 22 juin 2023, Commission/Hongrie (Déclaration d’intention préalable à une demande d’asile) (C 823/21, EU:C:2023:504).
Voir texte de la décision.
57. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Astreinte - Détermination du montant - Critères - Capacité de paiement - Produit intérieur brut de l'État membre - Prise en compte du poids institutionnel dans l'Union de l'État membre concerné - Exclusion
Voir texte de la décision.
Voir texte de la décision
58. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Astreinte - Détermination du montant - Critères - Gravité de l'infraction - Défaut de récupération d'une aide incompatible avec le marché intérieur - Caractère fondamental des dispositions du traité en matière d'aides d'État
Voir texte de la décision.
59. Recours en manquement - Méconnaissance des obligations découlant d'une directive - Obligation de communiquer des mesures de transposition - Demande de la Commission de condamner l'État membre concerné à une sanction pécuniaire - Pouvoir discrétionnaire - Portée
Voir texte de la décision.
60. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Somme forfaitaire - Détermination du montant - Critères - Gravité et durée de l'infraction
Voir texte de la décision.
61. Recours en manquement - Méconnaissance des obligations découlant d'une directive - Obligation de communiquer des mesures de transposition - Portée
62. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation de communiquer des mesures de transposition d'une directive - Sanctions pécuniaires - Somme forfaitaire - Détermination du montant - Critères - Manquement ayant pris fin au moment de l'examen des faits par la Cour - Absence d'incidence
63. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Astreinte - Détermination du montant - Critères - Gravité de l'infraction - Défaut d'exécution d'un arrêt en matière de mise en décharge des déchets - Circonstances atténuantes - Circonstances aggravantes
Voir le texte de la décision.
64. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Astreinte - Périodicité de l'astreinte - Prise en compte des progrès réalisés dans la mise en œuvre des mesures d'exécution
Voir le texte de la décision.
65. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation de communiquer des mesures de transposition d'une directive - Sanctions pécuniaires - Somme forfataire - Finalité
Voir texte de la décision.
66. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation de communiquer des mesures de transposition d'une directive - Sanctions pécuniaires - Somme forfaitaire - Détermination du montant - Critères - Capacité de paiement - Produit intérieur brut de l'État membre - Prise en compte du poids institutionnel dans l'Union de l'État membre concerné - Exclusion
Voir texte de la décision.
67. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation de communiquer des mesures de transposition d'une directive - Sanctions pécuniaires - Somme forfaitaire - Finalité
68. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation de communiquer des mesures de transposition d'une directive - Sanctions pécuniaires - Somme forfaitaire - Astreinte - Finalité
Voir texte de la décision.
69. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation de communiquer des mesures de transposition d'une directive - Sanctions pécuniaires - Astreinte - Détermination du montant - Critères - Capacité de paiement - Produit intérieur brut de l'État membre - Prise en compte du poids institutionnel dans l'Union de l'État membre concerné - Exclusion
Voir texte de la décision.
70. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation de communiquer des mesures de transposition d'une directive - Sanctions pécuniaires - Imposition d'une somme forfaitaire - Finalité
Voir texte de la décision
71. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Somme forfaitaire - Détermination du montant - Critères - Gravité de l'infraction - Inexécution prolongée de l'arrêt de la Cour - Caractère fondamental des dispositions faisant l'objet du manquement constaté - Évitement systématique et délibéré de l'application d'une politique commune dans son ensemble - Manquement résultant d'une pratique générale et persistante, portant une atteinte au principe de solidarité et de partage équitable de responsabilités entre les États membres - Caractère répétitif du comportement infractionnel de l'État membre concerné
La Cour condamne la Hongrie au paiement d’une somme forfaitaire d’un montant de 200 000 000 euros et d’une astreinte d’un montant total de 1 000 000 euros par jour pour l’inexécution, par cet État membre, de l’arrêt Commission/Hongrie (Accueil des demandeurs de protection internationale){1}.
Par cet arrêt, prononcé le 17 décembre 2020, la Cour a jugé que la Hongrie avait manqué aux obligations lui incombant en vertu des directives « procédures »{2}, « accueil »{3} et « retour »{4}. Plus spécifiquement, la Hongrie avait manqué à ses obligations relatives, premièrement, à l’accès à la procédure de protection internationale, deuxièmement, à la rétention des demandeurs de protection internationale dans les zones de transit de Röszke et de Tompa, troisièmement, à l’éloignement des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, ainsi que, quatrièmement, au droit des demandeurs de protection internationale de rester sur le territoire hongrois jusqu’à l’expiration du délai prévu pour l’exercice de leur droit à un recours effectif et, si ce droit a été exercé dans le délai prévu, dans l’attente de l’issue du recours.
Le 9 juin 2021, la Commission européenne a adressé à la Hongrie une lettre de mise en demeure, conformément à la procédure prévue à l’article 260, paragraphe 2, TFUE{5}, dans laquelle elle estimait que la Hongrie n’avait pas pris les mesures que comportait l’exécution de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020. Elle a alors invité cet État membre à présenter ses observations dans un délai de deux mois.
Insatisfaite des réponses de la Hongrie, la Commission a saisi la Cour d’un recours en manquement sur le fondement de l’article 260, paragraphe 2, TFUE afin de faire constater que cet État membre, en dépit de la fermeture des zones de transit de Röszke et de Tompa, ne s’est pas conformé à cet arrêt et afin de le faire condamner au paiement d’une somme forfaitaire et d’une astreinte journalière jusqu’à l’exécution complète dudit arrêt.
La Cour accueille le recours de la Commission.
Appréciation de la Cour
Dans son arrêt de ce jour, la Cour constate que, à la date d’expiration du délai fixé dans la lettre de mise en demeure, à savoir le 9 août 2021, la Hongrie n’a pas pris les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020. En effet, ces mesures doivent nécessairement être compatibles avec les dispositions du droit de l’Union dont la violation a été établie dans cet arrêt et permettre la correcte application de ces dispositions. Or, à la date d’expiration du délai fixé dans la lettre de mise en demeure, outre la fermeture des zones de transit de Röszke et de Tompa, la législation nationale ayant fait l’objet de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020 n’a pas été modifiée de manière à la rendre conforme à ces exigences. En particulier, la modification de la législation nationale ayant fait l’objet de l’arrêt Commission/Hongrie (Déclaration d’intention préalable à une demande d’asile){6} ne peut pas être considérée comme une mesure que comporte l’exécution de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020, dès lors qu’elle n’est pas compatible avec les obligations découlant de l’article 6 de la directive 2013/32, dont la violation a été constatée dans ce dernier arrêt.
En outre, l’inexécution par la Hongrie de cet arrêt affecte de manière extraordinairement grave tant l’intérêt public que certains intérêts privés, notamment ceux des ressortissants de pays tiers et des apatrides souhaitant demander la protection internationale.
En effet, tout d’abord, l’importance des dispositions faisant l’objet du manquement constaté doit être soulignée. À cet égard, premièrement, la violation de la disposition fondamentale qu’est l’article 6 de la directive « procédures » empêche systématiquement tout accès à la procédure de protection internationale, rendant impossible, en ce qui concerne la Hongrie, l’application de l’intégralité de la politique commune en matière d’asile. Le fait, pour un État membre, d’éluder de manière systématique et délibérée l’application d’une politique commune dans son ensemble constitue une violation inédite et exceptionnellement grave du droit de l’Union, qui représente une menace importante pour l’unité de ce droit et pour le principe d’égalité des États membres, rappelé à l’article 4, paragraphe 2, TUE. Deuxièmement, le respect de l’article 46, paragraphe 5, de la directive « procédures » est indispensable pour assurer, en ce qui concerne les demandeurs de protection internationale, l’effectivité du principe de protection juridictionnelle effective des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union, qui est un principe général du droit de l’Union découlant des traditions constitutionnelles communes aux États membres. Troisièmement, les garanties fondamentales établies par les articles 5, 6, 12 et 13 de la directive « retour » constituent l’essentiel des exigences applicables au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, question qui correspond à une composante primordiale de la politique commune de l’immigration.
Ensuite, le comportement de la Hongrie a pour effet de transférer aux autres États membres la responsabilité qui lui incombe, y compris sur le plan financier, d’assurer l’accueil de personnes demandant la protection internationale dans l’Union, d’instruire les demandes suivant les procédures pour l’octroi et le retrait de cette protection, ainsi que de garantir des modalités de retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier conformes au droit de l’Union. Un tel comportement porte une atteinte extrêmement grave au principe de solidarité et de partage équitable de responsabilités entre les États membres en matière d’asile. À cet égard, la Cour rappelle que le principe de solidarité constitue l’un des principes fondamentaux du droit de l’Union et fait partie des valeurs, communes aux États membres, sur lesquelles l’Union est fondée, en vertu de l’article 2 TUE. Le fait, pour un État membre, de rompre unilatéralement l’équilibre entre les avantages et les charges découlant de son appartenance à l’Union remet en cause le respect du principe d’égalité des États membres devant le droit de l’Union. Ce manquement aux devoirs de solidarité acceptés par les États membres du fait de leur adhésion à l’Union affecte jusqu’aux bases essentielles de l’ordre juridique de l’Union.
Par ailleurs, la répétition du comportement infractionnel de la Hongrie, qui a donné lieu à plusieurs autres condamnations par la Cour en matière de protection internationale{7}, constitue une circonstance aggravante. Le comportement de la Hongrie à la suite de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020 démontre que cet État membre n’a pas agi conformément à son obligation de coopération loyale afin de mettre fin au manquement constaté par la Cour, ce qui constitue une circonstance aggravante supplémentaire.
Dans ces circonstances, compte tenu notamment de la gravité exceptionnelle des infractions en cause et du manque de coopération loyale de la Hongrie afin d’y mettre fin, de la durée du manquement et de la capacité de paiement de cet État membre, la Cour condamne ledit État membre à payer à la Commission une somme forfaitaire d’un montant de 200 000 000 euros et une astreinte d’un montant total de 1 000 000 euros par jour à compter de ce jour jusqu’à la date d’exécution de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020.
{1} Arrêt du 17 décembre 2020, Commission/Hongrie (Accueil des demandeurs de protection internationale) (C 808/18, EU:C:2020:1029, ci-après l’« arrêt Commission/Hongrie de 2020 »).
{2} Directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale (JO 2013, L 180, p. 60) (ci-après la « directive "procédures" »). La Cour a constaté un manquement aux obligations résultant de l’article 6, de l’article 24, paragraphe 3, de l’article 43 et de l’article 46, paragraphe 5, de cette directive.
{3} Directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale (JO 2013, L 180, p. 96) (ci-après la « directive "accueil" »). La Cour a constaté un manquement aux obligations découlant des articles 8, 9 et 11 de cette directive.
{4} Directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008, relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (JO 2008, L 348, p. 98) (ci-après la « directive "retour" »). La Cour a constaté un manquement aux obligations incombant à la Hongrie en vertu de l’article 5, de l’article 6, paragraphe 1, de l’article 12, paragraphe 1, et de l’article 13, paragraphe 1, de cette directive.
{5} En vertu de l’article 260, paragraphes 1 et 2, TFUE, un État membre à l’égard duquel la Cour a reconnu qu’il a manqué à l’une des obligations qui lui incombent en vertu des traités est tenu de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt de la Cour, la Commission pouvant saisir cette dernière si elle estime, après avoir mis l’État membre concerné en mesure de présenter ses observations, que ces mesures n’ont pas été prises. Si la Cour reconnaît que l’État membre concerné ne s’est pas conformé à son arrêt, elle peut lui infliger le paiement d’une somme forfaitaire ou d’une astreinte.
{6} Arrêt du 22 juin 2023, Commission/Hongrie (Déclaration d’intention préalable à une demande d’asile) (C 823/21, EU:C:2023:504).
{7} Arrêts du 2 avril 2020, Commission/Pologne, Hongrie et République tchèque (Mécanisme temporaire de relocalisation de demandeurs de protection internationale) (C 715/17, C 718/17 et C 719/17, EU:C:2020:257), du 16 novembre 2021, Commission/Hongrie (Incrimination de l’aide aux demandeurs d’asile) (C 821/19, EU:C:2021:930), ainsi qu’arrêt du 22 juin 2023, Commission/Hongrie (Déclaration d’intention préalable à une demande d’asile) (C 823/21, EU:C:2023:504).
72. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Somme forfaitaire - Détermination du montant - Critères - Capacité de paiement - Produit intérieur brut de l'État membre concerné - Date d'appréciation
La Cour condamne la Hongrie au paiement d’une somme forfaitaire d’un montant de 200 000 000 euros et d’une astreinte d’un montant total de 1 000 000 euros par jour pour l’inexécution, par cet État membre, de l’arrêt Commission/Hongrie (Accueil des demandeurs de protection internationale){1}.
Par cet arrêt, prononcé le 17 décembre 2020, la Cour a jugé que la Hongrie avait manqué aux obligations lui incombant en vertu des directives « procédures »{2}, « accueil »{3} et « retour »{4}. Plus spécifiquement, la Hongrie avait manqué à ses obligations relatives, premièrement, à l’accès à la procédure de protection internationale, deuxièmement, à la rétention des demandeurs de protection internationale dans les zones de transit de Röszke et de Tompa, troisièmement, à l’éloignement des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, ainsi que, quatrièmement, au droit des demandeurs de protection internationale de rester sur le territoire hongrois jusqu’à l’expiration du délai prévu pour l’exercice de leur droit à un recours effectif et, si ce droit a été exercé dans le délai prévu, dans l’attente de l’issue du recours.
Le 9 juin 2021, la Commission européenne a adressé à la Hongrie une lettre de mise en demeure, conformément à la procédure prévue à l’article 260, paragraphe 2, TFUE{5}, dans laquelle elle estimait que la Hongrie n’avait pas pris les mesures que comportait l’exécution de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020. Elle a alors invité cet État membre à présenter ses observations dans un délai de deux mois.
Insatisfaite des réponses de la Hongrie, la Commission a saisi la Cour d’un recours en manquement sur le fondement de l’article 260, paragraphe 2, TFUE afin de faire constater que cet État membre, en dépit de la fermeture des zones de transit de Röszke et de Tompa, ne s’est pas conformé à cet arrêt et afin de le faire condamner au paiement d’une somme forfaitaire et d’une astreinte journalière jusqu’à l’exécution complète dudit arrêt.
La Cour accueille le recours de la Commission.
Appréciation de la Cour
Dans son arrêt de ce jour, la Cour constate que, à la date d’expiration du délai fixé dans la lettre de mise en demeure, à savoir le 9 août 2021, la Hongrie n’a pas pris les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020. En effet, ces mesures doivent nécessairement être compatibles avec les dispositions du droit de l’Union dont la violation a été établie dans cet arrêt et permettre la correcte application de ces dispositions. Or, à la date d’expiration du délai fixé dans la lettre de mise en demeure, outre la fermeture des zones de transit de Röszke et de Tompa, la législation nationale ayant fait l’objet de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020 n’a pas été modifiée de manière à la rendre conforme à ces exigences. En particulier, la modification de la législation nationale ayant fait l’objet de l’arrêt Commission/Hongrie (Déclaration d’intention préalable à une demande d’asile){6} ne peut pas être considérée comme une mesure que comporte l’exécution de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020, dès lors qu’elle n’est pas compatible avec les obligations découlant de l’article 6 de la directive 2013/32, dont la violation a été constatée dans ce dernier arrêt.
En outre, l’inexécution par la Hongrie de cet arrêt affecte de manière extraordinairement grave tant l’intérêt public que certains intérêts privés, notamment ceux des ressortissants de pays tiers et des apatrides souhaitant demander la protection internationale.
En effet, tout d’abord, l’importance des dispositions faisant l’objet du manquement constaté doit être soulignée. À cet égard, premièrement, la violation de la disposition fondamentale qu’est l’article 6 de la directive « procédures » empêche systématiquement tout accès à la procédure de protection internationale, rendant impossible, en ce qui concerne la Hongrie, l’application de l’intégralité de la politique commune en matière d’asile. Le fait, pour un État membre, d’éluder de manière systématique et délibérée l’application d’une politique commune dans son ensemble constitue une violation inédite et exceptionnellement grave du droit de l’Union, qui représente une menace importante pour l’unité de ce droit et pour le principe d’égalité des États membres, rappelé à l’article 4, paragraphe 2, TUE. Deuxièmement, le respect de l’article 46, paragraphe 5, de la directive « procédures » est indispensable pour assurer, en ce qui concerne les demandeurs de protection internationale, l’effectivité du principe de protection juridictionnelle effective des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union, qui est un principe général du droit de l’Union découlant des traditions constitutionnelles communes aux États membres. Troisièmement, les garanties fondamentales établies par les articles 5, 6, 12 et 13 de la directive « retour » constituent l’essentiel des exigences applicables au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, question qui correspond à une composante primordiale de la politique commune de l’immigration.
Ensuite, le comportement de la Hongrie a pour effet de transférer aux autres États membres la responsabilité qui lui incombe, y compris sur le plan financier, d’assurer l’accueil de personnes demandant la protection internationale dans l’Union, d’instruire les demandes suivant les procédures pour l’octroi et le retrait de cette protection, ainsi que de garantir des modalités de retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier conformes au droit de l’Union. Un tel comportement porte une atteinte extrêmement grave au principe de solidarité et de partage équitable de responsabilités entre les États membres en matière d’asile. À cet égard, la Cour rappelle que le principe de solidarité constitue l’un des principes fondamentaux du droit de l’Union et fait partie des valeurs, communes aux États membres, sur lesquelles l’Union est fondée, en vertu de l’article 2 TUE. Le fait, pour un État membre, de rompre unilatéralement l’équilibre entre les avantages et les charges découlant de son appartenance à l’Union remet en cause le respect du principe d’égalité des États membres devant le droit de l’Union. Ce manquement aux devoirs de solidarité acceptés par les États membres du fait de leur adhésion à l’Union affecte jusqu’aux bases essentielles de l’ordre juridique de l’Union.
Par ailleurs, la répétition du comportement infractionnel de la Hongrie, qui a donné lieu à plusieurs autres condamnations par la Cour en matière de protection internationale{7}, constitue une circonstance aggravante. Le comportement de la Hongrie à la suite de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020 démontre que cet État membre n’a pas agi conformément à son obligation de coopération loyale afin de mettre fin au manquement constaté par la Cour, ce qui constitue une circonstance aggravante supplémentaire.
Dans ces circonstances, compte tenu notamment de la gravité exceptionnelle des infractions en cause et du manque de coopération loyale de la Hongrie afin d’y mettre fin, de la durée du manquement et de la capacité de paiement de cet État membre, la Cour condamne ledit État membre à payer à la Commission une somme forfaitaire d’un montant de 200 000 000 euros et une astreinte d’un montant total de 1 000 000 euros par jour à compter de ce jour jusqu’à la date d’exécution de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020.
{1} Arrêt du 17 décembre 2020, Commission/Hongrie (Accueil des demandeurs de protection internationale) (C 808/18, EU:C:2020:1029, ci-après l’« arrêt Commission/Hongrie de 2020 »).
{2} Directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale (JO 2013, L 180, p. 60) (ci-après la « directive "procédures" »). La Cour a constaté un manquement aux obligations résultant de l’article 6, de l’article 24, paragraphe 3, de l’article 43 et de l’article 46, paragraphe 5, de cette directive.
{3} Directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale (JO 2013, L 180, p. 96) (ci-après la « directive "accueil" »). La Cour a constaté un manquement aux obligations découlant des articles 8, 9 et 11 de cette directive.
{4} Directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008, relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (JO 2008, L 348, p. 98) (ci-après la « directive "retour" »). La Cour a constaté un manquement aux obligations incombant à la Hongrie en vertu de l’article 5, de l’article 6, paragraphe 1, de l’article 12, paragraphe 1, et de l’article 13, paragraphe 1, de cette directive.
{5} En vertu de l’article 260, paragraphes 1 et 2, TFUE, un État membre à l’égard duquel la Cour a reconnu qu’il a manqué à l’une des obligations qui lui incombent en vertu des traités est tenu de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt de la Cour, la Commission pouvant saisir cette dernière si elle estime, après avoir mis l’État membre concerné en mesure de présenter ses observations, que ces mesures n’ont pas été prises. Si la Cour reconnaît que l’État membre concerné ne s’est pas conformé à son arrêt, elle peut lui infliger le paiement d’une somme forfaitaire ou d’une astreinte.
{6} Arrêt du 22 juin 2023, Commission/Hongrie (Déclaration d’intention préalable à une demande d’asile) (C 823/21, EU:C:2023:504).
{7} Arrêts du 2 avril 2020, Commission/Pologne, Hongrie et République tchèque (Mécanisme temporaire de relocalisation de demandeurs de protection internationale) (C 715/17, C 718/17 et C 719/17, EU:C:2020:257), du 16 novembre 2021, Commission/Hongrie (Incrimination de l’aide aux demandeurs d’asile) (C 821/19, EU:C:2021:930), ainsi qu’arrêt du 22 juin 2023, Commission/Hongrie (Déclaration d’intention préalable à une demande d’asile) (C 823/21, EU:C:2023:504).
73. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation de communiquer des mesures de transposition d'une directive - Sanctions pécuniaires - Somme forfaitaire - Détermination du montant - Critères - Gravité de l'infraction - Durée de l'infraction - Capacité de paiement
74. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Somme forfaitaire - Détermination du montant - Critères - Gravité de l'infraction - Inexécution prolongée de l'arrêt de la Cour - Caractère fondamental des dispositions faisant l'objet du manquement constaté - Défaut d'exécution d'un arrêt en matière de traitement des déchets - Circonstances atténuantes - Circonstances aggravantes
Voir texte de la décision.
75. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Astreinte - Détermination de la forme et du montant - Pouvoir d'appréciation de la Cour - Critères - Circonstances aggravantes
Voir texte de la décision.
76. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Somme forfaitaire - Détermination du montant - Critères - Gravité de l'infraction - Défaut d'exécution d'un arrêt en matière de traitement des eaux urbaines résiduaires - Circonstances atténuantes
Voir texte de la décision.
77. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Somme forfaitaire - Détermination du montant - Critères - Gravité de l'infraction - Inexécution prolongée de l'arrêt de la Cour - Caractère fondamental des dispositions faisant l'objet du manquement constaté - Défaut d'exécution d'un arrêt en matière de mise en décharge des déchets - Circonstances atténuantes
Arrêt du 8 mai 2025, Commission / Slovénie (Décharge de Bukovžlak) (C-318/23) (cf. points 68-76, 83)
78. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation de communiquer des mesures de transposition d'une directive - Sanctions pécuniaires - Somme forfaitaire - Détermination du montant - Critères - Gravité de l'infraction - Obligation essentielle - Circonstances atténuantes - Existence de normes nationales antérieures - Portée
79. Recours en manquement - Arrêt de la Cour constatant le manquement - Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt - Sanctions pécuniaires - Somme forfaitaire - Détermination du montant - Critères - Capacité de paiement - Produit intérieur brut de l'État membre concerné - Date d'appréciation - Absence de prise en compte de l'importance de la population de cet État membre
Arrêt du , Commission / Portugal (Code des communications électroniques européen) (C-449/22)