1. Recours en annulation - Moyens - Défaut ou insuffisance de motivation - Erreur d'appréciation - Distinction
Le moyen tiré de la violation de l’article 253 CE est un moyen distinct de celui tiré de l’erreur manifeste d’appréciation. En effet, alors que le premier, qui vise un défaut ou une insuffisance de motivation, relève de la violation des formes substantielles, au sens de l’article 230 CE, et constitue un moyen d’ordre public qui doit être soulevé par le juge communautaire, le second, qui porte sur la légalité au fond d’une décision, relève de la violation d’une règle de droit relative à l’application du traité, au sens du même article 230 CE, et ne peut être examiné par le juge communautaire que s’il est invoqué par le requérant. L’obligation de motivation est dès lors une question distincte de celle du bien-fondé de la motivation.
L’obligation de motivation prévue à l’article 296 TFUE constitue une formalité substantielle qui doit être distinguée de la question du bien-fondé de la motivation, celui-ci relevant de la légalité au fond de l’acte litigieux. En effet, la motivation d’une décision consiste à exprimer formellement les motifs sur lesquels repose cette décision. Si ces motifs sont entachés d’erreurs, celles-ci entachent la légalité au fond de la décision, mais non la motivation de celle-ci, qui peut être suffisante tout en exprimant des motifs erronés. Il s’ensuit que les griefs et arguments visant à contester le bien-fondé d’un acte sont dénués de pertinence dans le cadre d’un moyen tiré du défaut ou de l’insuffisance de motivation.
Arrêt du 18 juin 2015, Ipatau / Conseil (C-535/14 P) (cf. point 37)
Arrêt du 25 février 2016, Musso / Parlement (T-589/14 et T-772/14) (cf. point 78)
Arrêt du 22 septembre 2016, Pensa Pharma / EUIPO (C-442/15 P) (cf. point 35)
Arrêt du 3 mai 2017, Gfi PSF / Commission (T-200/16) (cf. points 33, 34)
Arrêt du 16 octobre 2024, ePlus / EUIPO - Telefónica Germany (e.plus) (T-604/23) (cf. point 24)
2. Recours en annulation - Moyens - Violation des principes d'égalité de traitement et de transparence - Procédure d'appel d'offres - Modifications de l'offre du soumissionnaire retenu et des pondérations relatives des critères d'attribution - Absence de preuve de l'inaptitude de ces modifications à fausser la comparaison des offres - Conséquence - Moyens fondés
Lorsque, dans le cadre d'une procédure en annulation d'une décision d'attribution d'un marché public de la Banque européenne d'investissement, le Tribunal ne dispose d'aucun élément lui permettant de conclure ou d'exclure avec certitude que les modifications de l'offre du soumissionnaire retenu et des pondérations relatives des critères techniques et du critère financier, antérieurement à l'adoption de la décision attaquée, ont été de nature à fausser l'évaluation comparative des offres au détriment des soumissionnaires évincés, de telle sorte que le résultat de la procédure d'appel d'offres en aurait été affecté, une telle incertitude doit être mise à la charge de la Banque en tant que pouvoir adjudicateur.
Arrêt du 20 septembre 2011, Evropaïki Dynamiki / BEI (T-461/08, Rec._p._II-6367) (cf. point 181)
3. Recours en annulation - Recours dirigé contre une décision de la Commission déclarant une aide d'État incompatible avec le marché commun - Moyen tiré d'une erreur de base juridique sans influence sur la légalité de la décision attaquée - Moyen inopérant
Arrêt du 20 octobre 2011, Eridania Sadam / Commission (T-579/08, Rec._p._II-366*) (cf. points 49-53)
4. Recours en annulation - Personnes physiques ou morales - Actes les concernant directement et individuellement - Décision de la Commission constatant la compatibilité d'une aide étatique avec le marché commun sans ouverture de la procédure formelle d'examen - Recours des intéressés au sens de l'article 88, paragraphe 2, CE - Identification de l'objet du recours - Recours visant à sauvegarder les droits procéduraux des intéressés - Moyens pouvant être invoqués
Dans le domaine des aides d'État, lorsqu’un requérant demande l’annulation d’une décision de ne pas soulever d’objections, il met en cause essentiellement le fait que la décision prise par la Commission à l’égard de l’aide en cause a été adoptée sans que cette institution ouvre la procédure formelle d’examen, violant ce faisant ses droits procéduraux. Afin qu’il soit fait droit à sa demande d’annulation, le requérant peut invoquer tout moyen de nature à démontrer que l’appréciation des informations et des éléments dont la Commission disposait, lors de la phase préliminaire d’examen de la mesure notifiée, aurait dû susciter des doutes quant à sa compatibilité avec le marché commun. L’utilisation de tels arguments ne saurait pour autant avoir pour conséquence de transformer l’objet du recours ni d’en modifier les conditions de recevabilité. Au contraire, l’existence de doutes sur cette compatibilité est précisément la preuve qui doit être apportée pour démontrer que la Commission était tenue d’ouvrir la procédure formelle d’examen visée à l’article 88, paragraphe 2, CE ainsi qu’à l’article 6, paragraphe 1, du règlement nº 659/1999, relatif à l'application de l'article 88 CE.
5. Recours en annulation - Personnes physiques ou morales - Actes les concernant directement et individuellement - Décision de la Commission constatant la compatibilité d'une aide étatique avec le marché commun sans ouverture de la procédure formelle d'examen - Recours des intéressés au sens de l'article 88, paragraphe 2, CE - Identification de l'objet du recours - Recours visant à sauvegarder les droits procéduraux des intéressés - Moyens pouvant être invoqués - Moyens concernant l'appréciation des informations et des éléments à la disposition de la Commission - Admissibilité
Voir le texte de la décision.
Arrêt du 10 juillet 2012, Smurfit Kappa Group / Commission (T-304/08) (cf. points 50-52, 68)
6. Recours en annulation - Moyens - Recours dirigé contre une décision du Conseil refusant l'accès à des rapports des observateurs de l'Union européenne présents en Croatie - Divulgation antérieure desdits rapports à un citoyen de l'Union dans le cadre d'un procès devant le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie - Moyen non fondé
Doit être écarté, dans le cadre d'un recours en annulation formé à l'encontre d'une décision du Conseil refusant l'accès à des rapports des observateurs de l'Union européenne présents en Croatie, le moyen tiré de l'existence d'une divulgation antérieure desdits rapports, fondé sur leur communication préalable à un citoyen de l'Union, par l'intermédiaire des ses avocats, au cours d'un procès devant le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie, dès lors que rien ne laisse supposer que le Conseil aurait communiqué ces rapports audit citoyen à la suite d'une demande d'accès aux documents présentée par lui sur le fondement du règlement nº 1049/2001, relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission.
Arrêt du 3 octobre 2012, Jurašinović / Conseil (T-465/09) (cf. points 55, 63-64)
7. Politique étrangère et de sécurité commune - Mesures restrictives à l'encontre de l'Iran dans le cadre de la lutte contre la prolifération nucléaire - Gel des fonds de personnes, entités ou organismes participant ou appuyant la prolifération nucléaire - Contrôle juridictionnel de la légalité - Portée - Appréciation des faits et vérification des éléments de preuve - Erreur d'appréciation du Conseil quant à l'adoption de mesures restrictives
8. Politique étrangère et de sécurité commune - Mesures restrictives à l'encontre de l'Iran - Gel des fonds de personnes, entités ou organismes participant ou appuyant la prolifération nucléaire - Comportement correspondant à un appui à une telle prolifération - Absence - Risque d'un appui à la prolifération nucléaire dans le futur - Caractère insuffisant pour justifier une mesure de gel des fonds
La formule employée par le législateur de l'Union à l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413, concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant la position commune 2007/140, à l’article 7, paragraphe 2, du règlement nº 423/2007, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran, à l’article 16, paragraphe 2, sous a), du règlement nº 961/2010, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement nº 423/2007 et à l’article 23, paragraphe 2, sous a) du règlement nº 267/2012, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement nº 961/2010 implique que l'adoption des mesures restrictives à l’égard d’une personne ou d’une entité, en raison de l’appui qu’elle aurait apporté à la prolifération nucléaire, suppose que celle-ci ait effectivement adopté un comportement correspondant à ce critère. En revanche, le seul risque que la personne ou l’entité concernée apporte, dans le futur, un appui à la prolifération nucléaire n’est pas suffisant. Par ailleurs, l’adoption et le maintien des mesures restrictives ne sauraient valablement s’appuyer sur une présomption qui n’a pas été prévue par la réglementation applicable et qui ne répond pas à l’objectif de celle-ci. À cet égard, si le Conseil estime que la réglementation applicable ne lui permet pas d’intervenir de manière suffisamment efficace afin de lutter contre la prolifération nucléaire, il lui est loisible de l’adapter dans son rôle de législateur, sous réserve du contrôle de légalité exercé par le juge de l’Union, pour élargir les hypothèses dans lesquelles des mesures restrictives peuvent être adoptées.
En revanche, la volonté d’assurer l’effet préventif le plus large possible des mesures restrictives ne saurait avoir pour conséquence d’interpréter la réglementation en vigueur à l’encontre de son libellé clair. Par conséquent, même s’il paraît justifié de considérer que le fait qu’une entité a été impliquée dans des incidents concernant le transport de matériel militaire en violation de l’interdiction prévue par une résolution du Conseil de sécurité des Nations unies augmente le risque qu’elle soit également impliquée dans des incidents concernant le transport du matériel lié à la prolifération nucléaire, cette circonstance ne justifie pas, en l’état actuel de la réglementation applicable, l’adoption et le maintien des mesures restrictives à son égard.
9. Recours en annulation - Moyens - Recours dirigé contre une décision d'une institution refusant l'accès à des documents au titre du règlement nº 1049/2001 - Moyen tiré de la violation d'une communication de la Commission concernant les relations avec le plaignant en matière d'infractions au droit communautaire - Moyen inopérant
La communication 2002/C 244/03 de la Commission concernant les relations avec le plaignant en matière d'infractions au droit communautaire ne saurait constituer une base juridique permettant d’apprécier la légalité d’une décision d’une institution portant refus d’accès, au titre du règlement nº 1049/2001, relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, à des documents relatifs à la procédure EU Pilot. En effet, ladite communication ne fixe aucune règle régissant l’accès aux documents dans le cadre d’une procédure en manquement, voire de la procédure EU Pilot, et ne confère aux plaignants aucun droit en ce sens. Au contraire, elle se borne à indiquer que, s’agissant d’une procédure en manquement, l’accès aux documents doit être effectué conformément au règlement nº 1049/2001. Dans ces circonstances, ladite communication ne peut avoir aucune incidence sur l’appréciation de demandes d’accès à des documents en vertu du règlement nº 1049/2001.
Arrêt du 25 septembre 2014, Spirlea / Commission (T-306/12) (cf. point 130)
10. Recours en annulation - Moyens - Moyen tiré des irrégularités entachant un acte antérieur non attaqué dans les délais - Irrecevabilité
Le délai de recours établi à l’article 263, sixième alinéa, TFUE est d’ordre public, l’application stricte des réglementations de l’Union en matière de délais de procédure répondant à l’exigence de sécurité juridique et à la nécessité d’éviter toute discrimination ou traitement arbitraire dans l’administration de la justice.
Dans ces conditions, admettre qu’un requérant puisse, dans le cadre d’un recours en annulation dirigé contre une décision, invoquer des irrégularités relatives à un acte antérieur dont il aurait pu demander l’annulation, permettrait de mettre en cause indirectement des décisions antérieures non attaquées dans le délai de recours prévu à l’article 263 TFUE et d’éluder ainsi ce délai.
11. Recours en annulation - Moyens - Moyen tiré d'une violation de l'article 7 TFUE concernant la cohérence des politiques de l'Union - Moyen inopérant
L’article 7 TFUE ne saurait servir d’appui à une argumentation selon laquelle un acte de l’Union doit être annulé car il est contraire au principe de cohérence des politiques de l’Union prévu par cette disposition. En effet, les différentes politiques de l’Union relèvent toutes de différentes dispositions des traités constitutifs et des actes adoptés en application de ces dispositions. La prétendue incohérence d’un acte avec la politique de l’Union dans un domaine déterminé implique nécessairement que l’acte en cause soit contraire à une disposition, à une règle ou à un principe qui régit cette politique. Ce seul fait, s’il était démontré, serait suffisant pour entraîner l’annulation de l’acte en cause, sans qu’il soit nécessaire d’invoquer l’article 7 TFUE.
À cet égard, un argument tiré de l’adoption par l’Union de mesures restrictives au regard de la situation dans certains pays ne suffit pas davantage à démontrer une prétendue incohérence de la politique de l’Union, dans la mesure où le Conseil dispose d’un pouvoir discrétionnaire d’appréciation en la matière. Partant, il ne saurait lui être reproché une incohérence du fait qu’il a adopté des mesures restrictives au regard de la situation dans un pays, et non dans un autre.
Arrêt du 10 décembre 2015, Front Polisario / Conseil (T-512/12) (cf. points 153, 156)
12. Recours en annulation - Personnes physiques ou morales - Actes les concernant directement et individuellement - Décision de la Commission constatant la compatibilité d'une aide étatique avec le marché intérieur sans ouverture de la procédure formelle d'examen - Recours des intéressés au sens de l'article 108, paragraphe 2, TFUE - Identification de l'objet du recours - Recours visant à sauvegarder les droits procéduraux des intéressés - Moyens pouvant être invoqués
Voir le texte de la décision.
Arrêt du 21 décembre 2016, Club Hotel Loutraki e.a. / Commission (C-131/15 P) (cf. point 45)
13. Recours en annulation - Moyens - Recours dirigé contre une décision de rejet de l'offre d'un soumissionnaire dans le cadre de la passation d'un marché public par une institution de l'Union - Moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation du pouvoir adjudicateur - Charge de la preuve incombant à la partie requérante
Afin d’établir que, dans l’appréciation des faits, un pouvoir adjudicateur a commis une erreur à ce point manifeste qu’elle est de nature à justifier l’annulation de la décision de rejet d’une offre de marché, les éléments de preuve apportés par la partie requérante doivent être suffisants pour priver de plausibilité les appréciations retenues dans la décision en cause. En d’autres termes, le moyen tiré de l’erreur manifeste doit être rejeté si, en dépit des éléments avancés par la partie requérante, l’appréciation mise en cause peut être admise comme vraie ou valable. Il en est particulièrement ainsi lorsque la décision en cause est entachée d’erreurs d’appréciation qui, fussent-elles prises dans leur ensemble, ne présentent qu’un caractère mineur non susceptible d’avoir pu déterminer l’administration dans un sens plutôt que dans un autre.
Arrêt du 7 juin 2017, Blaž Jamnik et Blaž / Parlement (T-726/15) (cf. points 38, 39)
Ordonnance du 4 février 2021, Germann Avocats / Commission (T-352/18) (cf. point 59)
Ordonnance du 26 mai 2021, OHB System / Commission (T-54/21 R) (cf. point 77)
Ordonnance du 28 février 2023, Telefónica de España / Commission (T-170/22 R-RENV) (cf. point 36)
14. Procédure juridictionnelle - Requête introductive d'instance - Exigences de forme - Exposé sommaire des moyens invoqués - Nécessité d'une référence expresse aux dispositions fondant le recours - Absence - Limites - Invocation, comme fondement du recours, d'une violation des traités - Caractère insuffisamment précis
Dans le cadre d’un recours en annulation, si la partie requérante n’est pas tenue d’indiquer explicitement la règle de droit spécifique sur laquelle elle fonde son grief, c’est à la condition que son argumentation soit suffisamment claire pour que la partie adverse et le juge de l’Union puissent identifier sans difficulté cette règle. À cet égard, l’invocation de la "violation des traités" ne constitue qu’un cas générique d’ouverture du recours en annulation dont le juge de l’Union peut connaître, mais elle ne saurait constituer l’identification du fondement juridique d’un moyen.
Arrêt du 20 novembre 2017, Voigt / Parlement (T-618/15) (cf. points 43, 44)
15. Recours en annulation - Moyens - Défaut ou insuffisance de motivation - Moyen distinct de celui portant sur la légalité au fond
Arrêt du 13 juin 2019, Synergy Hellas / Commission (T-244/18) (cf. point 79)
Arrêt du 29 mars 2023, CIMV / Commission (T-26/22) (cf. point 35)
16. Recours en annulation - Personnes physiques ou morales - Actes les concernant directement et individuellement - Décision de la Commission constatant la compatibilité d'une aide étatique avec le marché intérieur sans ouverture de la procédure formelle d'examen - Recours des intéressés au sens de l'article 108, paragraphe 2, TFUE - Recours visant à sauvegarder les droits procéduraux des intéressés - Moyens pouvant être invoqués
Dans ses arrêts NeXovation/Commission (T-353/15) et Ja zum Nürburgring/Commission (T-373/15), rendus le 19 juin 2019, la première chambre élargie du Tribunal a rejeté deux recours tendant à l’annulation partielle d’une décision de la Commission européenne relative à une aide d’État en faveur du complexe du Nürburgring en Allemagne pour la construction d’un parc de loisirs, d’hôtels et de restaurants ainsi que pour l’organisation de courses automobiles{1}.
Entre 2002 et 2012, les entreprises publiques propriétaires du complexe du Nürburgring (ci-après, les « vendeurs ») ont bénéficié d’aides principalement de la part du Land allemand de Rhénanie-Palatinat. Ces aides ont fait l’objet d’une procédure formelle d’examen, au titre de l’article 108, paragraphe 2, TFUE, ouverte par la Commission en 2012. La même année, il a été conclu à l’insolvabilité des vendeurs et il a été décidé de procéder à la vente de leurs actifs. Une procédure d’appel d’offres a été lancée, aboutissant à la vente desdits actifs à Capricorn Nürburgring Besitzgesellschaft GmbH (ci-après « Capricorn »).
Un soumissionnaire, à savoir NeXovation, Inc., et une association allemande de sport automobile, à savoir Ja zum Nürburgring eV, ont déposé des plaintes auprès de la Commission au motif que la procédure d’appel d’offres n’aurait été ni transparente ni non discriminatoire et n’aurait pas abouti à un prix de marché. Par sa décision, la Commission a constaté l’illégalité et l’incompatibilité avec le marché intérieur de certaines mesures de soutien en faveur des vendeurs. Elle a également décidé que Capricorn n’était pas concernée par une éventuelle récupération des aides et que la vente des actifs du Nürburgring à Capricorn ne constituait pas une aide d’État. La Commission a en effet conclu que la procédure d’appel d’offres revêtait un caractère transparent et non discriminatoire. NeXovation, Inc. et Ja zum Nürburgring eV ont introduit un recours contre la décision de la Commission.
Tout d’abord, s’agissant de la décision portant sur la continuité économique entre les vendeurs et Capricorn, le Tribunal a rappelé qu’une décision portant sur la continuité économique doit être considérée comme une décision « connexe et complémentaire » à la décision finale relative aux aides concernées qui la précède. Dans la mesure où la décision attaquée est connexe et complémentaire à la décision prise à l’issue de la procédure formelle d’examen relative aux aides aux vendeurs, les requérantes ne peuvent prétendre être individuellement concernées par cette dernière décision que si celle-ci les individualise d’une manière analogue à celle dont le destinataire d’une telle décision le serait, ce qui n’était pas le cas en l’espèce.
Ensuite, s’agissant de la décision portant sur la vente des actifs à Capricorn, une décision adoptée à l’issue de la phase d’examen préliminaire des aides, et non d’une procédure formelle d’examen, le Tribunal a constaté que, en principe, toute entreprise se prévalant d’un rapport de concurrence, actuel ou potentiel, peut se voir reconnaître la qualité de partie intéressée, au sens de l’article 108, paragraphe 2, TFUE. Par conséquent, le Tribunal a conclu, en ce qui concerne cette décision, que les requérantes ont la qualité pour agir, en tant que parties intéressées, et conservent un intérêt à agir, tenant à la sauvegarde des droits procéduraux qu’elles tirent, en cette même qualité, de l’article 108, paragraphe 2, TFUE.
Enfin, le Tribunal a rappelé que lorsqu’il est procédé à la vente d’une entreprise par la voie d’une procédure d’appel d’offres ouverte, transparente et inconditionnelle, il peut être présumé que le prix du marché correspond à l’offre la plus élevée, étant entendu qu’il doit être établi, premièrement, que cette offre a valeur d’engagement et qu’elle est crédible et, deuxièmement, que la prise en compte de facteurs économiques autres que le prix n’est pas justifiée.
{1 Décision (UE) 2016/151 de la Commission, du 1er octobre 2014, relative à l'aide d'État SA.31550 (2012/C) (ex 2012/NN) mise à exécution par l'Allemagne en faveur du Nürburgring (JO 2016, L 34, p. 1).}
Arrêt du 19 juin 2019, NeXovation / Commission (T-353/15) (cf. points 77-79)
Arrêt du 19 juin 2019, Ja zum Nürburgring / Commission (T-373/15) (cf. points 110-112, 116, 117)
17. Recours en annulation - Moyens - Défaut ou insuffisance de motivation - Moyen devant être soulevé d'office - Moyen distinct de celui portant sur la légalité au fond - Erreur de droit - Moyen ne pouvant être soulevé par le juge que s'il est invoqué par le requérant
Dans l’arrêt Havenbedrijf Antwerpen et Maatschappij van de Brugse Zeehaven/Commission (T-696/17), prononcé le 20 septembre 2019, le Tribunal a rejeté le recours en annulation introduit par les ports d’Anvers et de Bruges contre la décision de la Commission européenne du 27 juillet 2017 qualifiant le régime d’exonération de l’impôt des sociétés dont ils bénéficiaient d’aide d’État incompatible avec le traité et ordonnant sa suppression{1}.
Adoptée à la suite d’une enquête menée en 2013 dans l’ensemble des États membres, afin d’obtenir une vue d’ensemble sur le fonctionnement et la fiscalité de leurs ports, la décision attaquée a constaté que la mesure portant exonération de l’impôt des sociétés des ports belges mentionnés à l’article 180, point 2, du code des impôts sur les revenus coordonné en 1992{2} constituait un régime d’aides d’État existant incompatible avec le marché intérieur. Elle a, par conséquent, notamment ordonné la suppression de cette exonération et la soumission des revenus des activités desdits ports à l’impôt des sociétés à compter du début de l’année suivant la date de son adoption.
Le Tribunal a, en l’occurrence, rejeté le recours comme non fondé, jugeant que la Commission avait à bon droit considéré que les deux ports devaient être qualifiés d’entreprises, dans la mesure où ils exerçaient des activités économiques, et que l’exonération dont ils bénéficiaient avait pour effet de les avantager et présentait, partant, un caractère sélectif au regard du droit des aides d’État{3}.
En effet, en premier lieu, le Tribunal a jugé que la Commission avait à juste titre considéré que les ports exerçaient, au moins partiellement, des activités économiques, en ce qu’ils fournissaient à leurs usagers un service d’accès des navires à l’infrastructure portuaire en échange d’un « droit de port » et des services particuliers moyennant rémunération, tels le pilotage, le levage, la manutention ou l’amarrage, et en ce qu’ils mettaient certaines infrastructures ou terrains à disposition d’entreprises pour leurs besoins propres ou aux fins de fourniture desdits services particuliers. À cet égard, le Tribunal a précisé, d’une part, que la circonstance que les ports soient délégataires de prérogatives de puissance publique, de nature non économique, comme le contrôle et la sécurité du trafic maritime ou la surveillance antipollution, ou chargés de services d’intérêt général n’empêchait pas, à elle seule, de les qualifier d’entreprises, dès lors qu’ils exerçaient également des activités économiques, consistant à offrir des biens et des services sur le marché contre rémunération. Il a constaté, d’autre part, qu’il n’avait pas été démontré que les activités économiques des ports étaient purement accessoires et indissociables de l’exercice de leurs prérogatives de puissance publique. Il a, enfin, jugé que, même s’il devait être considéré que les ports bénéficiaient d’un monopole légal et s’il n’existait pas d’opérateurs portuaires privés en Belgique avec lesquels ils seraient en concurrence, il existait néanmoins un marché des services portuaires, sur lequel les différents ports maritimes de l’Union, en particulier sur l’axe Hambourg Rotterdam Anvers, étaient en concurrence.
En second lieu, le Tribunal a jugé que la Commission avait à bon droit conclu que l’exonération de l’impôt des sociétés dont bénéficiaient les deux ports, en vertu de l’article 180, point 2, du CIR, leur procurait un avantage sélectif au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. À cet égard, il a tout d’abord rappelé que le contrôle à opérer aux fins de statuer sur la sélectivité impliquait d’identifier, dans un premier temps, le cadre de référence, c’est-à-dire le régime fiscal commun ou « normal » applicable, puis de démontrer, dans un second temps, que la mesure fiscale en cause dérogeait audit régime commun, dans la mesure où elle introduisait des différenciations entre des opérateurs se trouvant, au regard de l’objectif poursuivi par ledit régime, dans une situation juridique et factuelle comparable.
En l’occurrence, l’article 1er du CIR prévoyait que les sociétés étaient soumises à l’impôt des sociétés et les personnes morales autres que les sociétés à l’impôt sur les personnes morales. L’article 2, point 5, sous a), du CIR définissait, par ailleurs, la société comme toute entité possédant la personnalité juridique et se livrant à une exploitation ou à des opérations de caractère lucratif.
Dans ce contexte, le Tribunal a tout d’abord jugé que la Commission était fondée à considérer que les ports étaient en principe des « sociétés » en raison de l’essentiel de leurs activités, de nature économique, et que, en l’absence de l’article 180, point 2, du CIR, ils seraient soumis à l’impôt des sociétés, dans la mesure où ils effectuaient des opérations de caractère lucratif, et non à l’impôt sur les personnes morales, en application des articles 1er et 2 du CIR. L’article 180, point 2, du CIR instaurant ainsi une exonération inconditionnelle de l’impôt des sociétés en faveur des ports, alors même qu’ils se livraient à une exploitation ou à des opérations de caractère lucratif, au sens de l’article 2, point 5, du CIR, ses dispositions ne relevaient pas de la logique du cadre de référence et constituaient dès lors une dérogation audit cadre. Il a constaté, ensuite, que la Commission avait à juste titre considéré que cette dérogation introduisait une différenciation entre les sociétés assujetties à l’impôt des sociétés et les ports, alors même que, au regard de l’objectif du cadre de référence, qui était d’imposer les bénéfices des sociétés se livrant à une exploitation ou à des opérations de caractère lucratif, ils se trouvaient dans une situation comparable. Enfin, le Tribunal a considéré que cette dérogation n’était pas justifiée par la nature et l’économie du régime d’imposition des revenus. Il a notamment relevé, à cet égard, que, dès lors que le critère déterminant pour l’assujettissement à l’impôt des sociétés était le fait, pour l’entité considérée, de se livrer à une exploitation ou à des opérations de caractère lucratif, les circonstances que les ports ne distribuaient pas leur profit, mais le réinvestissaient, qu’ils poursuivaient un objectif dépassant leur intérêt individuel, qu’ils n’avaient pas pour objectif statutaire de faire des profits, qu’ils faisaient partie des pouvoirs publics et qu’ils assuraient des missions d’intérêt général ne suffisaie
nt pas, au regard des principes directeurs du système fiscal, à justifier un traitement fiscal plus favorable que celui des autres sociétés.
{1 Décision (UE) 2017/2115 de la Commission, du 27 juillet 2017, concernant le régime d’aides SA.38393 (2016/C, ex 2015/E) mis à exécution par la Belgique - Fiscalité des ports en Belgique (JO 2017, L 332, p. 1), ci-après la « décision attaquée ».}
{2 Ci-après « le CIR ».}
{3 Article 107, paragraphe 1, TFUE.}
18. Recours en annulation - Recours des États membres - Recours dirigé contre un règlement instituant un régime de conditionnalité pour la protection du budget de l'Union - Moyens - Moyen tiré d'une violation des dispositions du droit de l'Union relatives aux déficits publics et de la méconnaissance du principe d'égalité des États membres devant les traités - Mesures prises au titre de ce règlement ne modifiant pas les obligations préexistantes des États membres découlant notamment de la réglementation sectorielle et financière applicable - Règlement n'imposant pas d'obligation nouvelle aux États membres - Moyen non fondé
Le règlement 2020/2092 du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2020{1}, a établi un « mécanisme de conditionnalité horizontale » visant à protéger le budget de l’Union européenne en cas de violation des principes de l’État de droit dans un État membre. À cette fin, ce règlement permet au Conseil de l'Union européenne, sur proposition de la Commission européenne, d’adopter, dans les conditions qu’il définit, des mesures de protection appropriées telles que la suspension des paiements à la charge du budget de l’Union ou la suspension de l’approbation d’un ou de plusieurs programmes à la charge de ce budget. Le règlement attaqué subordonne l’adoption de telles mesures à la production d’éléments concrets propres à établir non seulement l’existence d’une violation des principes de l’État de droit, mais également l’incidence de cette dernière sur l’exécution du budget de l’Union.
Le règlement attaqué s’inscrit dans le prolongement d’une série d’initiatives portant, plus généralement, sur la protection de l’État de droit dans les États membres{2} et qui visaient à apporter des réponses, au niveau de l’Union, aux préoccupations croissantes relatives au respect par plusieurs États membres des valeurs communes de l’Union telles qu’énoncées à l’article 2 TUE{3}.
La Hongrie, soutenue par la République de Pologne{4}, a introduit un recours tendant, à titre principal, à l’annulation du règlement attaqué, et, à titre subsidiaire, à l’annulation de certaines de ses dispositions. Au soutien de ses conclusions, elle faisait valoir, pour l’essentiel, que ce règlement, bien que formellement présenté comme un acte relevant des règles financières visées à l’article 322, paragraphe 1, sous a), TFUE, viserait, en réalité, à sanctionner, en tant que telle, toute atteinte par un État membre aux principes de l’État de droit, dont les exigences seraient, en tout état de cause, insuffisamment précises. La Hongrie fonde donc son recours, notamment, sur l’incompétence de l’Union pour adopter un tel règlement, tant en raison d’un défaut de base juridique, qu’en raison du contournement de la procédure prévue à l’article 7 TUE, ainsi que sur la méconnaissance des exigences du principe de sécurité juridique.
Ainsi appelée à se prononcer sur les compétences de l’Union pour défendre son budget et ses intérêts financiers contre des atteintes pouvant découler de violations de valeurs énoncées à l’article 2 TUE, la Cour a estimé que cette affaire présente une importance fondamentale justifiant son attribution à l’assemblée plénière. Pour ces mêmes raisons, il a été fait droit à la demande du Parlement européen de traiter cette affaire selon la procédure accélérée. Dans ces conditions, la Cour rejette dans son intégralité le recours en annulation introduit par la Hongrie.
Appréciation de la Cour
Préalablement à l’examen au fond du recours, la Cour se prononce sur la demande du Conseil de ne pas prendre en compte différents passages de la requête de la Hongrie, en ce qu’ils se fondent sur des éléments tirés d’un avis confidentiel du service juridique du Conseil ainsi divulgué sans l’autorisation requise. À cet égard, la Cour confirme qu’il est, en principe, loisible à l’institution concernée de subordonner la production en justice d’un tel document interne à une autorisation préalable. Pour autant, dans l’hypothèse où l’avis juridique en cause se rapporte à une procédure législative, comme en l’espèce, il convient de tenir compte du principe de transparence, dès lors que la divulgation d’un tel avis est de nature à accroître la transparence et l’ouverture du processus législatif. Ainsi, l’intérêt public supérieur attaché à la transparence et à l’ouverture du processus législatif prévaut, en principe, sur l’intérêt des institutions, en ce qui concerne la divulgation d’un avis juridique interne. En l’occurrence, étant donné que le Conseil n’a pas justifié du caractère particulièrement sensible de l’avis concerné ou d’une portée particulièrement large allant au-delà du cadre du processus législatif en cause, la Cour rejette, en conséquence, la demande du Conseil.
Quant au fond, la Cour procède, en premier lieu, à l’examen des moyens invoqués à l’appui des conclusions principales tendant à l’annulation totale du règlement attaqué, tirés, d’une part, de l’incompétence de l’Union pour adopter ce règlement et, d’autre part, de la violation du principe de sécurité juridique.
En ce qui concerne, d’une part, la base juridique du règlement attaqué, la Cour relève que la procédure prévue par ce règlement ne peut être engagée que dans le cas où il existe des motifs raisonnables de considérer non seulement que des violations des principes de l’État de droit ont lieu dans un État membre, mais surtout que ces violations portent atteinte ou présentent un risque sérieux de porter atteinte, d’une manière suffisamment directe, à la bonne gestion financière du budget de l’Union ou à la protection de ses intérêts financiers. En outre, les mesures pouvant être adoptées au titre du règlement attaqué se rapportent exclusivement à l’exécution du budget de l’Union et sont toutes de nature à limiter les financements issus de ce budget en fonction de l’incidence sur celui-ci d’une telle atteinte ou d’un tel risque sérieux. Dès lors, le règlement attaqué vise à protéger le budget de l’Union contre des atteintes découlant de manière suffisamment directe de violations des principes de l’État de droit, et non pas à sanctionner, en soi, de telles violations.
En réponse à l’argumentation de la Hongrie, selon laquelle une règle financière ne saurait avoir pour objet de préciser l’étendue des exigences inhérentes aux valeurs visées à l’article 2 TUE, la Cour rappelle que le respect par les États membres des valeurs communes sur lesquelles l’Union est fondée, qui ont été identifiées et sont partagées par ceux-ci et qui définissent l’identité même de l’Union en tant qu’ordre juridique commun à ces États, dont l’État de droit et la solidarité, justifie la confiance mutuelle entre ces États. Ce respect constituant ainsi une condition pour la jouissance de tous les droits découlant de l’application des traités à l’État membre concerné, l’Union doit être en mesure, dans les limites de ses attributions, de défendre ces valeurs.
La Cour précise sur ce point, d’une part, que le respect de ces valeurs ne saurait être réduit à une obligation à laquelle un État candidat est tenu en vue d’adhérer à l’Union et dont il pourrait s’affranchir après son adhésion. D’autre part, elle souligne que le budget de l’Union est l’un des principaux instruments permettant de concrétiser, dans les politiques et actions de l’Union, le principe fondamental de solidarité entre États membres et que la mise en œuvre de ce principe, au moyen de ce budget, repose sur la confiance mutuelle que ces derniers ont dans l’utilisation responsable des ressources communes inscrites audit budget.
Or, la bonne gestion financière du budget de l’Union et les intérêts financiers de l’Union peuvent être gravement compromis par des violations des principes de l’État de droit commises dans un État membre. En effet, ces violations peuvent avoir pour conséquence, notamment, l’absence de garantie que des dépenses couvertes par le budget de l’Union satisfont à l’ensemble des conditions de financement prévues par le droit de l’Union et, partant, répondent aux objectifs poursuivis par l’Union lorsqu’elle finance de telles dépenses.
Partant, un « mécanisme de conditionnalité horizontale », tel que celui institué par le règlement attaqué, qui subordonne le bénéfice de financements issus du budget de l’Union au respect par un État membre des principes de l’État de droit, peut relever de la compétence conférée par les traités à l’Union d’établir des « règles financières » relatives à l’exécution du budget de l’Union. La Cour précise que font partie intégrante d’un tel mécanisme, en tant qu’éléments constitutifs de celui-ci, les dispositions du règlement attaqué qui identifient ces principes, qui fournissent une énumération de cas qui peuvent être indicatifs de la violation desdits principes, qui précisent les situations ou comportements qui doivent être concernés par de telles violations et qui définissent la nature et l’étendue des mesures de protection pouvant, le cas échéant, être adoptées.
Ensuite, en ce qui concerne le grief tiré d’un prétendu contournement de la procédure prévue à l’article 7 TUE ainsi que des dispositions de l’article 269 TFUE, la Cour écarte l’argumentation de la Hongrie selon laquelle seule la procédure prévue à l’article 7 TUE confère aux institutions de l’Union la compétence pour examiner, constater et, le cas échéant, sanctionner les violations des valeurs que contient l’article 2 TUE dans un État membre. En effet, outre la procédure prévue à l’article 7 TUE, de nombreuses dispositions des traités, fréquemment concrétisées par divers actes de droit dérivé, confèrent aux institutions de l’Union la compétence d’examiner, de constater et, le cas échéant, de faire sanctionner des violations des valeurs que contient l’article 2 TUE commises dans un État membre.
Par ailleurs, la Cour observe que la procédure prévue à l’article 7 TUE a pour finalité de permettre au Conseil de sanctionner des violations graves et persistantes de chacune des valeurs communes sur lesquelles l’Union est fondée et qui définissent son identité, en vue, notamment, d’enjoindre à l’État membre concerné de mettre un terme à ces violations. En revanche, le règlement attaqué vise à protéger le budget de l’Union, et cela uniquement en cas de violation des principes de l’État de droit dans un État membre qui porte atteinte ou présente un risque sérieux de porter atteinte à la bonne exécution de ce budget. En outre, la procédure prévue à l’article 7 TUE et celle instituée par le règlement attaqué se distinguent à l’égard de leur objet, des conditions de leur engagement, des conditions pour l’adoption et pour la levée des mesures prévues ainsi que de la nature de ces dernières. Par conséquent, ces deux procédures poursuivent des buts différents et ont chacune un objet nettement distinct. Il s’ensuit, par ailleurs, que la procédure instituée par le règlement attaqué ne saurait pas davantage être considérée comme visant à contourner la limitation de la compétence générale de la Cour, prévue par l’article 269 TFUE, dès lors que son libellé ne vise que le contrôle de légalité d’un acte adopté par le Conseil européen ou par le Conseil en vertu de l’article 7 TUE.
Enfin, étant donné que le règlement attaqué ne permet à la Commission et au Conseil d’examiner que des situations ou des comportements qui sont imputables aux autorités d’un État membre et qui apparaissent pertinents pour la bonne exécution du budget de l’Union, les pouvoirs conférés à ces institutions par ce règlement n’excèdent pas les limites des compétences attribuées à l’Union.
D’autre part, dans le cadre de l’examen du moyen tiré de la violation du principe de sécurité juridique, la Cour juge dépourvue de tout fondement l’argumentation développée par la Hongrie, au sujet du manque de précision dont serait entaché le règlement attaqué, tant en ce qui concerne les critères relatifs aux conditions d’engagement de la procédure qu’en ce qui concerne le choix et la portée des mesures à adopter. À cet égard, la Cour observe d’emblée que les principes figurant dans le règlement attaqué, en tant qu’éléments constitutifs de la notion d’« État de droit »{5}, ont amplement été développés dans sa jurisprudence, que ces principes trouvent leur source dans des valeurs communes reconnues et appliquées également par les États membres dans leurs propres ordres juridiques et qu’ils découlent d’une notion d’« État de droit » que les États membres partagent et à laquelle ils adhèrent, en tant que valeur commune à leurs traditions constitutionnelles. Par conséquent, la Cour considère que les États membres sont à même de déterminer avec suffisamment de précision le contenu essentiel ainsi que les exigences découlant de chacun de ces principes.
S’agissant, plus particulièrement, des critères relatifs aux conditions d’engagement de la procédure et du choix et de la portée des mesures à adopter, la Cour précise que le règlement attaqué requiert, pour l’adoption des mesures de protection qu’il prévoit, qu’un lien réel soit établi entre une violation d’un principe de l’État de droit et une atteinte ou un risque sérieux d’atteinte à la bonne gestion financière de l’Union ou à ses intérêts financiers et qu’une telle violation doit concerner une situation ou un comportement imputable à une autorité d’un État membre et pertinent pour la bonne exécution du budget de l’Union. En outre, elle observe que la notion de « risque sérieux » est précisée dans la réglementation financière de l’Union et rappelle que les mesures de protection pouvant être adoptées doivent être strictement proportionnées à l’incidence de la violation constatée sur le budget de l’Union. En particulier, selon la Cour, ce n’est que dans la stricte mesure du nécessaire pour atteindre l’objectif de protéger ce budget dans son ensemble que ces mesures peuvent viser des actions et programmes autres que ceux affectés par une telle violation. Enfin, constatant que la Commission doit respecter, sous le contrôle du juge de l’Union, des exigences procédurales strictes qui impliquent notamment plusieurs consultations de l’État membre concerné, la Cour conclut que le règlement attaqué satisfait aux exigences du principe de sécurité juridique.
La Cour examine, en second lieu, les conclusions subsidiaires tendant à l’annulation partielle du règlement attaqué. À cet égard, la Cour décide, d’une part, que l’annulation de l’article 4, paragraphe 1, du règlement attaqué aurait pour effet de modifier la substance de ce règlement, dès lors que cette disposition précise les conditions exigées pour permettre l’adoption des mesures de protection prévues par ce règlement, de sorte que les conclusions tendant à l’annulation de cette seule disposition doivent être considérées comme irrecevables. D’autre part, la Cour juge non fondés les griefs visant une série d’autres dispositions du règlement attaqué, tirés d’un défaut de base juridique ainsi que de violations tant des dispositions du droit de l’Union relatives aux déficits publics que des principes de sécurité juridique, de proportionnalité et d’égalité des États membres devant les traités. Elle rejette dès lors les conclusions subsidiaires dans leur intégralité, de même que l’ensemble du recours formé par la Hongrie.
{1} Règlement (UE, Euratom) 2020/2092 du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2020, relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union (JO 2020, L 433I, p. 1, et rectificatif JO 2021, L 373, p. 94, ci-après le « règlement attaqué »).
{2} Voir, en particulier, communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions du 17 juillet 2019, « Renforcement de l’état de droit au sein de l’Union - Plan d’action », COM (2019) 343 final, consécutive à la communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil du 11 mars 2014, « Un nouveau cadre de l’UE pour renforcer l’état de droit », COM (2014) 158 final.
{3} Les valeurs fondatrices de l’Union et communes aux États membres, énoncées à l’article 2 TUE, comprennent celles de respect de la dignité humaine, de la liberté, de la démocratie, de l’égalité, de l’État de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme, dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l’égalité entre les femmes et les hommes.
{4} La République de Pologne a, elle aussi, introduit un recours tendant à l’annulation du règlement 2020/2092 (affaire C-157/21).
{5} Aux termes de l’article 2, sous a), du règlement attaqué, la notion d’« État de droit » recouvre « le principe de légalité, qui suppose l’existence d’un processus législatif transparent, responsable, démocratique et pluraliste, ainsi que les principes de sécurité juridique, d’interdiction de l’arbitraire du pouvoir exécutif, de protection juridictionnelle effective, y compris l’accès à la justice, assurée par des juridictions indépendantes et impartiales, également en ce qui concerne les droits fondamentaux, de séparation des pouvoirs, de non-discrimination et d’égalité devant la loi. ».
Arrêt du 16 février 2022, Hongrie / Parlement et Conseil (C-156/21) (cf. points 312-317)
19. Recours en annulation - Recours des États membres - Recours dirigé contre un règlement instituant un régime de conditionnalité pour la protection du budget de l'Union - Mesures de protection du budget prévues par ce règlement pouvant être adoptées à la majorité qualifiée, excluant de ce fait du vote l'État membre mis en cause - Moyens - Moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité des États membres devant les traités - Moyen non fondé
Le règlement 2020/2092 du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2020{1},a établi un « mécanisme de conditionnalité horizontale » visant à protéger le budget de l’Union européenne en cas de violation des principes de l’État de droit dans un État membre. À cette fin, ce règlement permet au Conseil de l'Union européenne, sur proposition de la Commission européenne, d’adopter, dans les conditions qu’il définit, des mesures de protection appropriées telles que la suspension des paiements à la charge du budget de l’Union ou la suspension de l’approbation d’un ou de plusieurs programmes à la charge de ce budget. Le règlement attaqué subordonne l’adoption de telles mesures à la production d’éléments concrets propres à établir non seulement l’existence d’une violation des principes de l’État de droit, mais également l’incidence de cette dernière sur l’exécution du budget de l’Union.
Le règlement attaqué s’inscrit dans le prolongement d’une série d’initiatives portant, plus généralement, sur la protection de l’État de droit dans les États membres{2} et qui visaient à apporter des réponses, au niveau de l’Union, aux préoccupations croissantes relatives au respect par plusieurs États membres des valeurs communes de l’Union telles qu’énoncées à l’article 2 TUE{3}.
La République de Pologne, soutenue par la Hongrie{4}, a introduit un recours tendant à l’annulation du règlement attaqué. Au soutien de ses conclusions, elle faisait valoir, pour l’essentiel, que ce règlement, bien que formellement présenté comme un acte relevant des règles financières visées à l’article 322, paragraphe 1, sous a), TFUE, viserait, en réalité, à sanctionner, en tant que telle, toute atteinte par un État membre aux principes de l’État de droit, dont les exigences seraient, en tout état de cause, insuffisamment précises. La Pologne fonde donc son recours, notamment, sur l’incompétence de l’Union pour adopter un tel règlement, tant en raison d’un défaut de base juridique, qu’en raison du contournement de la procédure prévue à l’article 7 TUE, ainsi que sur la méconnaissance des limites inhérentes aux compétences de l’Union et du principe de sécurité juridique.
Ainsi appelée à se prononcer sur les compétences de l’Union pour défendre son budget et ses intérêts financiers contre des atteintes pouvant découler de violations de valeurs énoncées à l’article 2 TUE, la Cour a estimé que cette affaire présente une importance fondamentale justifiant son attribution à l’assemblée plénière. Pour ces mêmes raisons, il a été fait droit à la demande du Parlement européen de traiter cette affaire selon la procédure accélérée. Dans ces conditions, la Cour rejette dans son intégralité le recours en annulation introduit par la Pologne.
Appréciation de la Cour
Préalablement à l’examen au fond du recours, la Cour se prononce sur la demande du Conseil de ne pas prendre en compte différents passages de la requête de la Pologne, en ce qu’ils se fondent sur des éléments tirés d’un avis confidentiel du service juridique du Conseil ainsi divulgué sans l’autorisation requise. À cet égard, la Cour confirme qu’il est, en principe, loisible à l’institution concernée de subordonner la production en justice d’un tel document interne à une autorisation préalable. Pour autant, dans l’hypothèse où l’avis juridique en cause se rapporte à une procédure législative, comme en l’espèce, il convient de tenir compte du principe de transparence, dès lors que la divulgation d’un tel avis est de nature à accroître la transparence et l’ouverture du processus législatif. Ainsi, l’intérêt public supérieur attaché à la transparence et à l’ouverture du processus législatif prévaut, en principe, sur l’intérêt des institutions, en ce qui concerne la divulgation d’un avis juridique interne. En l’occurrence, étant donné que le Conseil n’a pas justifié du caractère particulièrement sensible de l’avis concerné ou d’une portée particulièrement large allant au-delà du cadre du processus législatif en cause, la Cour rejette, en conséquence, la demande du Conseil.
Quant au fond, la Cour procède, en premier lieu, à l’examen conjoint des moyens tirés de l’incompétence de l’Union pour adopter le règlement attaqué.
En ce qui concerne, tout d’abord, la base juridique du règlement attaqué, la Cour relève que la procédure prévue par ce règlement ne peut être engagée que dans le cas où il existe des motifs raisonnables de considérer non seulement que des violations des principes de l’État de droit ont lieu dans un État membre, mais surtout que ces violations portent atteinte ou présentent un risque sérieux de porter atteinte, d’une manière suffisamment directe, à la bonne gestion financière du budget de l’Union ou à la protection de ses intérêts financiers. En outre, les mesures pouvant être adoptées au titre du règlement attaqué se rapportent exclusivement à l’exécution du budget de l’Union et sont toutes de nature à limiter les financements issus de ce budget en fonction de l’incidence sur celui-ci d’une telle atteinte ou d’un tel risque sérieux. Dès lors, le règlement attaqué vise à protéger le budget de l’Union contre des atteintes découlant de manière suffisamment directe de violations des principes de l’État de droit, et non pas à sanctionner, en soi, de telles violations.
En réponse à l’argumentation de la Pologne, selon laquelle une règle financière ne saurait avoir pour objet de préciser l’étendue des exigences inhérentes aux valeurs visées à l’article 2 TUE, la Cour rappelle que le respect par les États membres des valeurs communes sur lesquelles l’Union est fondée, qui ont été identifiées et sont partagées par ceux-ci et qui définissent l’identité même de l’Union en tant qu’ordre juridique commun à ces États, dont l’État de droit et la solidarité, justifie la confiance mutuelle entre ces États. Ce respect constituant ainsi une condition pour la jouissance de tous les droits découlant de l’application des traités à l’État membre concerné, l’Union doit être en mesure, dans les limites de ses attributions, de défendre ces valeurs.
La Cour précise sur ce point, d’une part, que le respect de ces valeurs ne saurait être réduit à une obligation à laquelle un État candidat est tenu en vue d’adhérer à l’Union et dont il pourrait s’affranchir après son adhésion. D’autre part, elle souligne que le budget de l’Union est l’un des principaux instruments permettant de concrétiser, dans les politiques et actions de l’Union, le principe fondamental de solidarité entre États membres et que la mise en œuvre de ce principe, au moyen de ce budget, repose sur la confiance mutuelle que ces derniers ont dans l’utilisation responsable des ressources communes inscrites audit budget.
Or, la bonne gestion financière du budget de l’Union et les intérêts financiers de l’Union peuvent être gravement compromis par des violations des principes de l’État de droit commises dans un État membre. En effet, ces violations peuvent avoir pour conséquence, notamment, l’absence de garantie que des dépenses couvertes par le budget de l’Union satisfont à l’ensemble des conditions de financement prévues par le droit de l’Union et, partant, répondent aux objectifs poursuivis par l’Union lorsqu’elle finance de telles dépenses.
Partant, un « mécanisme de conditionnalité horizontale », tel que celui institué par le règlement attaqué, qui subordonne le bénéfice de financements issus du budget de l’Union au respect par un État membre des principes de l’État de droit, peut relever de la compétence conférée par les traités à l’Union d’établir des « règles financières » relatives à l’exécution du budget de l’Union. La Cour précise que font partie intégrante d’un tel mécanisme, en tant qu’éléments constitutifs de celui-ci, les dispositions du règlement attaqué qui identifient ces principes, qui fournissent une énumération de cas qui peuvent être indicatifs de la violation desdits principes, qui précisent les situations ou comportements qui doivent être concernés par de telles violations et qui définissent la nature et l’étendue des mesures de protection pouvant, le cas échéant, être adoptées.
Ensuite, en ce qui concerne le grief tiré d’un prétendu contournement de la procédure prévue à l’article 7 TUE, la Cour écarte l’argumentation de la Pologne selon laquelle seule la procédure prévue à l’article 7 TUE confère aux institutions de l’Union la compétence pour examiner, constater et, le cas échéant, sanctionner les violations des valeurs que contient l’article 2 TUE dans un État membre. En effet, outre la procédure prévue à l’article 7 TUE, de nombreuses dispositions des traités, fréquemment concrétisées par divers actes de droit dérivé, confèrent aux institutions de l’Union la compétence d’examiner, de constater et, le cas échéant, de faire sanctionner des violations des valeurs que contient l’article 2 TUE commises dans un État membre.
Par ailleurs, la Cour relève que la procédure prévue à l’article 7 TUE a pour finalité de permettre au Conseil de sanctionner des violations graves et persistantes de chacune des valeurs communes sur lesquelles l’Union est fondée et qui définissent son identité, en vue, notamment, d’enjoindre à l’État membre concerné de mettre un terme à ces violations. En revanche, le règlement attaqué vise à protéger le budget de l’Union, et cela uniquement en cas de violation des principes de l’État de droit dans un État membre qui porte atteinte ou présente un risque sérieux de porter atteinte à la bonne exécution de ce budget. En outre, la procédure prévue à l’article 7 TUE et celle instituée par le règlement attaqué se distinguent à l’égard de leur objet, des conditions de leur engagement, des conditions pour l’adoption et pour la levée des mesures prévues ainsi que de la nature de ces dernières. Par conséquent, ces deux procédures poursuivent des buts différents et ont chacune un objet nettement distinct. Il s’ensuit, par ailleurs, que la procédure instituée par le règlement attaqué ne saurait pas davantage être considérée comme visant à contourner la limitation de la compétence générale de la Cour, prévue par l’article 269 TFUE, dès lors que son libellé ne vise que le contrôle de légalité d’un acte adopté par le Conseil européen ou par le Conseil en vertu de l’article 7 TUE.
La Cour examine, en second lieu, les autres griefs de fond invoqués par la Pologne à l’encontre du règlement attaqué.
Dans ce cadre, la Cour juge, tout d’abord, dénuées de tout fondement les allégations de la Pologne tirées d’une violation du principe d’attribution ainsi que de l’obligation de respecter les fonctions essentielles des États membres. En effet, la Cour rappelle que le libre exercice par les États membres des compétences leur revenant dans tous les domaines qui leur sont réservés ne se conçoit que dans le respect du droit de l’Union. Pour autant, en exigeant des États membres qu’ils respectent ainsi les obligations qui découlent, pour eux, du droit de l’Union, l’Union ne prétend aucunement exercer elle-même ces compétences ni, partant s’arroger celles-ci.
Ensuite, dans le cadre de l’examen des moyens tirés de la violation du respect de l’identité nationale des États membres, d’une part, et de la violation du principe de sécurité juridique, d’autre part, la Cour juge également dépourvue de tout fondement l’argumentation développée par la Pologne, au sujet du manque de précision dont serait entaché le règlement attaqué, tant en ce qui concerne les critères relatifs aux conditions d’engagement de la procédure qu’en ce qui concerne le choix et la portée des mesures à adopter. À cet égard, la Cour observe d’emblée que les principes figurant dans le règlement attaqué, en tant qu’éléments constitutifs de la notion d’« État de droit »{5}, ont amplement été développés dans sa jurisprudence, que ces principes trouvent leur source dans des valeurs communes reconnues et appliquées également par les États membres dans leurs propres ordres juridiques et qu’ils découlent d’une notion d’« État de droit » que les États membres partagent et à laquelle ils adhèrent, en tant que valeur commune à leurs traditions constitutionnelles. Par conséquent, la Cour considère que les États membres sont à même de déterminer avec suffisamment de précision le contenu essentiel ainsi que les exigences découlant de chacun de ces principes.
S’agissant, plus particulièrement, des critères relatifs aux conditions d’engagement de la procédure et du choix et de la portée des mesures à adopter, la Cour précise que le règlement attaqué requiert, pour l’adoption des mesures de protection qu’il prévoit, qu’un lien réel soit établi entre une violation d’un principe de l’État de droit et une atteinte ou un risque sérieux d’atteinte à la bonne gestion financière de l’Union ou à ses intérêts financiers, et qu’une telle violation doit concerner une situation ou un comportement imputable à une autorité d’un État membre et pertinent pour la bonne exécution du budget de l’Union. En outre, elle observe que la notion de « risque sérieux » est précisée dans la réglementation financière de l’Union et rappelle que les mesures de protection pouvant être adoptées doivent être strictement proportionnées à l’incidence de la violation constatée sur le budget de l’Union. En particulier, ce n’est que dans la stricte mesure du nécessaire pour atteindre l’objectif de protéger ce budget dans son ensemble que ces mesures peuvent viser des actions et programmes autres que ceux affectés par une telle violation. Enfin, constatant que la Commission doit respecter, sous le contrôle du juge de l’Union, des exigences procédurales strictes qui impliquent notamment plusieurs consultations de l’État membre concerné, la Cour conclut que le règlement attaqué satisfait aux exigences découlant du respect de l’identité nationale des États membres ainsi que du principe de sécurité juridique.
Enfin, pour autant que la Pologne conteste la nécessité même de l’adoption du règlement attaqué, à la lumière des exigences du principe de proportionnalité, la Cour relève que celle-ci n’a apporté aucun élément susceptible de démontrer que le législateur de l’Union aurait outrepassé le large pouvoir d’appréciation dont il dispose à cet égard. Le rejet de cet ultime grief permet ainsi à la Cour de rejeter le recours dans son ensemble.
{1} Règlement (UE, Euratom) 2020/2092 du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2020, relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union (JO 2020, L 433I, p. 1, et rectificatif JO 2021, L 373, p. 94, ci-après le « règlement attaqué »).
{2} Voir, en particulier, communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions du 17 juillet 2019, « Renforcement de l’état de droit au sein de l’Union - Plan d’action », COM (2019) 343 final, consécutive à la communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil du 11 mars 2014, « Un nouveau cadre de l’UE pour renforcer l’état de droit », COM (2014) 158 final.
{3} Les valeurs fondatrices de l’Union et communes aux États membres, énoncées à l’article 2 TUE, comprennent celles de respect de la dignité humaine, de la liberté, de la démocratie, de l’égalité, de l’État de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme, dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l’égalité entre les femmes et les hommes.
{4} La Hongrie a, elle aussi, introduit un recours tendant à l’annulation du règlement 2020/2092 (affaire C-156/21).
{5} Aux termes de l’article 2, sous a), du règlement attaqué, la notion d’« État de droit » recouvre « le principe de légalité, qui suppose l’existence d’un processus législatif transparent, responsable, démocratique et pluraliste, ainsi que les principes de sécurité juridique, d’interdiction de l’arbitraire du pouvoir exécutif, de protection juridictionnelle effective, y compris l’accès à la justice, assurée par des juridictions indépendantes et impartiales, également en ce qui concerne les droits fondamentaux, de séparation des pouvoirs, de non-discrimination et d’égalité devant la loi. ».
Arrêt du 16 février 2022, Pologne / Parlement et Conseil (C-157/21) (cf. points 305-309)
20. Recours en annulation - Acte susceptible de recours - Actes attaquables par l'auteur d'une plainte dénonçant une infraction aux règles de concurrence - Décision de la Commission de rejeter la plainte - Inclusion - Recevabilité
21. Recours en annulation - Moyens - Recours dirigé contre une décision de gel de fonds d'un établissement financier - Moyen invoqué par un établissement financier tiré d'une violation du droit de propriété de ses clients - Impossibilité pour l'établissement concerné de se prévaloir du droit de propriété de ses clients
Dans son arrêt, le Tribunal rejette le recours en annulation introduit par la requérante, la société NKO AO National Settlement Depository (NSD), contre les actes par lesquels le nom de cette société a été inscrit en juin 2022{1} puis maintenu en mars{2} et en septembre 2023{3}, par le Conseil de l’Union européenne, sur les listes des personnes et entités visées par des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (ci-après les « listes litigieuses »). Cette affaire permet notamment au Tribunal d’apporter des précisions sur le rôle des autorités nationales dans le cadre de la mise en œuvre des dérogations aux mesures de gel des fonds.
Cet arrêt s’inscrit dans le contexte des mesures restrictives adoptées par l’Union à la suite de l’agression militaire perpétrée par la Fédération de Russie contre l’Ukraine le 24 février 2022. La requérante, un établissement financier non bancaire russe, dépositaire central de titres (ci-après « DCT ») en Russie, a vu ses fonds et ses ressources économiques gelés sur le fondement du critère visant les personnes physiques ou morales, les entités ou organismes qui apportent un soutien matériel ou financier au gouvernement russe, responsable de l’annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l’Ukraine{4}.
Appréciation du Tribunal
En premier lieu, dans le cadre du moyen tiré d’une erreur d’appréciation du Conseil, le Tribunal examine, tout d’abord, la recevabilité des preuves produites par le Conseil, annexées au mémoire en défense et à sa duplique. À cet égard, il rappelle que la légalité d’un acte de l’Union doit être appréciée en fonction des éléments de fait et de droit existant à la date où l’acte a été adopté et que le contrôle de la légalité au fond doit être effectué à l’aune non seulement des éléments figurant dans les exposés des motifs des actes litigieux, mais également de ceux que le Conseil fournit, en cas de contestation, au Tribunal pour établir le bien-fondé des faits allégués dans ces exposés. Le Tribunal précise par ailleurs qu’il n’a pas entendu, dans sa jurisprudence antérieure{5}, exclure toute possibilité de prendre en compte, lors de son contrôle de légalité des actes attaqués, des preuves additionnelles ne figurant pas dans le dossier de preuves et produites aux fins de confirmer le bien-fondé des faits allégués dans les motifs d’inscription, dès lors, d’une part, que ces preuves corroborent des éléments dont le Conseil disposait et, d’autre part, que lesdites preuves se rapportent à des faits antérieurs à l’adoption des actes attaqués.
En l’occurrence, le Tribunal constate que certaines preuves produites par le Conseil en annexes de son mémoire en défense ne peuvent pas être prises en compte pour vérifier le bien-fondé des actes initiaux, mais conclut en revanche à la recevabilité des preuves produites au stade du mémoire en duplique.
Ensuite, le Tribunal juge que le Conseil pouvait valablement considérer que la requérante fournissait un soutien matériel ou financier important, d’un point de vue quantitatif et qualitatif, au gouvernement russe lui permettant de mobiliser ses ressources financières dans le but de poursuivre ses actions de déstabilisation de l’Ukraine. En effet, le Conseil disposait, dès l’adoption des actes initiaux, d’une base factuelle suffisante pour considérer que la requérante était une institution financière importante pour le système financier russe ayant des connexions avec le système financier international. Il pouvait également constater que, par les services qu’elle offrait au gouvernement russe en tant que DCT dans le cadre de l’émission, de la conservation et de la gestion des obligations fédérales, la requérante permettait à ce dernier de mener ses activités et politiques et de mobiliser ses ressources.
Enfin, selon le Tribunal, la constatation selon laquelle la requérante serait contrôlée par le gouvernement russe ne saurait avoir un caractère déterminant pour justifier son inscription sur les listes litigieuses. En effet, le critère du soutien matériel ou financier au gouvernement russe ne nécessite pas d’établir l’exercice d’un contrôle par ledit gouvernement sur la personne, l’entité ou l’organisme qui lui apporte un soutien.
S’agissant, en second lieu, du moyen tiré d’une atteinte aux droits fondamentaux de la requérante, le Tribunal relève, tout d’abord, qu’un requérant ne saurait invoquer au soutien de son recours en annulation un droit de propriété dont il n’est pas titulaire. En outre, dans le cadre d’un recours en annulation, le Tribunal n’est pas compétent pour exercer un contrôle de légalité des décisions adoptées par les autorités nationales ou de jugements rendus par les juridictions nationales. Le Tribunal souligne toutefois que, lorsqu’elle statue sur une demande de déblocage de fonds gelés conformément aux dérogations prévues par la décision 2014/145 modifiée et le règlement no 269/2014 modifié, l’autorité nationale compétente est tenue de respecter la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »){6}. Ainsi, pour les clients de la requérante qui ne sont visés par aucune mesure restrictive et dont les fonds ou les ressources économiques sont gelés en raison des mesures restrictives adoptées à l’égard de la requérante, dans le cadre de l’examen d’une demande de déblocage desdits fonds ou desdites ressources économiques, il incombe aux autorités nationales de s’assurer que l’ingérence dans le droit de propriété de ces clients respecte les conditions prévues à l’article 52 de la Charte.
Ensuite, le Tribunal estime que la requérante n’est pas fondée à faire valoir une atteinte supplémentaire à sa liberté d’entreprise tirée de ce que les dérogations prévues par la décision 2014/145 modifiée et le règlement no 269/2014 modifié n’auraient pas été susceptibles de lui permettre de restituer les titres de ses clients, qu’elle détenait dans ses comptes gelés auprès de dépositaires établis dans l’Union.
Le Tribunal rappelle que les actes attaqués prévoient des dérogations permettant aux autorités nationales d’autoriser le déblocage de certains fonds ou de certaines ressources économiques de la requérante. Ainsi, la décision 2014/145 modifiée et le règlement no 269/2014 modifié prévoient, notamment, la possibilité d’un déblocage de certains fonds propres ou de certaines ressources économiques gelés pour faire face aux besoins essentiels des personnes morales, des entités ou des organismes inscrits sur les listes litigieuses, pour rembourser certaines dépenses{7}, effectuer un paiement dû au titre d’un contrat ou d’un accord conclu avant la date de l’inscription sur les listes litigieuses{8} ou mettre fin aux opérations, aux contrats ou aux autres accords conclus avec la requérante ou l’associant d’une autre façon{9}. La requérante ne contestant pas la légalité de cette dernière dérogation, mais la légalité des mesures adoptées par les autorités nationales dans le cadre de sa mise en œuvre, le Tribunal rappelle cependant qu’il n’est pas compétent, au titre de l’article 263 TFUE, pour connaître de la légalité des actes adoptés par les autorités nationales afin d’assurer la mise en œuvre du droit de l’Union.
Au regard de ce qui précède, le Tribunal rejette le recours dans son intégralité.
{1} Décision (PESC) 2022/883 du Conseil, du 3 juin 2022, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 153, p. 92), et règlement d’exécution (UE) 2022/878 du Conseil, du 3 juin 2022, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 153, p. 15) (ci-après, pris ensemble, les « actes initiaux »).
{2} Décision (PESC) 2023/572 du Conseil, du 13 mars 2023, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 75 I, p. 134) et règlement d’exécution (UE) 2023/571 du Conseil, du 13 mars 2023, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 75 I, p. 1, ci-après, pris ensemble, les « actes de maintien de mars 2023 »).
{3} Décision (PESC) 2023/1767 du Conseil, du 13 septembre 2023, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 226, p. 104) et règlement d’exécution (UE) 2023/1765 du Conseil, du 13 septembre 2023, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 226, p. 3, ci-après, les « actes de maintien de septembre 2023 »).
{4} Article 2, paragraphe 1, sous f), de la décision 2014/145/PESC du Conseil, du 17 mars 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l'intégrité territoriale, la souveraineté et l'indépendance de l'Ukraine (JO 2014, L 78, p. 16), telle que modifiée par la décision (PESC) 2022/329 du Conseil, du 25 février 2022, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 50, p. 1), et article 3, paragraphe 1, sous f), du règlement (UE) no 269/2014 du Conseil, du 17 mars 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l'intégrité territoriale, la souveraineté et l'indépendance de l'Ukraine (JO 2014, L 78, p. 6), dans sa version modifiée par le règlement (UE) 2022/330 du Conseil, du 25 février 2022 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 51, p. 1).
{5} Arrêt du 1er juin 2022, Prigozhin/Conseil (T 723/20, non publié, EU:T:2022:317).
{6} Voir article 51, paragraphe 1, de la Charte.
{7} Voir article 4, paragraphe 1, du règlement no 269/2014.
{8} Voir article 2, paragraphe 5, de la décision 2014/145 et article 6, paragraphe 1, du règlement no 269/2014.
{9} Par l’adoption de la décision (PESC) 2022/1907 du Conseil, du 6 octobre 2022, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 259 I, p. 98), et du règlement (UE) 2022/1905 du Conseil, du 6 octobre 2022, modifiant le règlement noº 269/2014 (JO 2022, L 259 I, p. 76).
Voir article 2, paragraphe 19, de la décision 2014/145 modifiée et article 6 ter, paragraphe 5, du règlement no 269/2014 modifié.
Arrêt du 11 septembre 2024, NSD / Conseil (T-494/22) (cf. point 129)
22. Recours en annulation - Moyens - Recours dirigé contre une décision de rejet en raison de l'annulation de la procédure négociée d'un marché public par une institution de l'Union - Moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation du pouvoir adjudicateur - Charge de la preuve incombant à la partie requérante
Arrêt du 26 mars 2025, JDS Architects e.a. / Parlement (T-560/23) (cf. point 59)