1. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Illégalité - Préjudice - Lien de causalité - Responsabilité du fait de l'illégalité de dispositions du règlement nº 1782/2003 annulées par la Cour pour violation du principe de proportionnalité - Charge de la preuve
Le règlement nº 864/2004 et notamment le chapitre 10 bis, concernant l’aide aux producteurs de coton, qu’il introduit dans le titre IV du règlement nº 1782/2003, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs, s’insère, ainsi qu’il résulte clairement de ses motifs, dans le cadre du processus de réforme de la politique agricole commune amorcé par ledit règlement nº 1782/2003, dont l’objectif est de substituer une politique de soutien des prix et de la production à une politique de soutien direct des revenus des agriculteurs et dont l’un des éléments clés est le découplage du soutien direct aux producteurs et l’introduction du régime de paiement unique.
Dans le cadre de recours en indemnité, au titre des articles 235 CE et 288, deuxième alinéa, CE, introduits par des entreprises d’égrenage du coton suite à un arrêt d’annulation par la Cour dudit chapitre 10 bis, visant à obtenir réparation du préjudice prétendument subi du fait de l’adoption et de l’application desdites dispositions, il incombe aux requérantes de démontrer que, en l’absence de l’illégalité constatée, le règlement litigieux n’aurait pas été adopté ou aurait nécessairement eu un contenu différent. En effet, ce ne sont pas les dispositions litigieuses elles-mêmes, mais le défaut de prise en compte de l’ensemble des éléments et circonstances pertinents, en particulier à travers la réalisation d’une étude d’impact de la réforme, avant l’adoption desdites dispositions qui a été censuré par l’arrêt de la Cour sous l’angle d’une violation du principe de proportionnalité. Dans ces circonstances, il appartenait donc aux requérantes de démontrer que, en adoptant un nouveau régime respectueux non seulement de la règle de droit à travers la réalisation d’une étude d’impact de la réforme, mais également des objectifs qui sous-tendent la réforme de la politique agricole commune, le Conseil était inévitablement amené à retenir un système et un taux de découplage d’aide aux producteurs différents de ceux prévus par les dispositions litigieuses.
En effet, toute diminution de revenus due à la seule réforme de la politique agricole commune dans le secteur du coton ne présente pas de lien de causalité avec l’illégalité constatée par la Cour, puisque cette illégalité ne remet pas en cause le choix de procéder à une telle réforme.
2. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Illégalité - Préjudice - Lien de causalité - Indépendance de la condition relative au lien de causalité et de celle relative à l'illégalité du comportement reproché - Règlement instaurant des droits antidumping
L’engagement de la responsabilité extracontractuelle de la Communauté et la mise en œuvre du droit à la réparation du préjudice subi, en vertu de l’article 288, deuxième alinéa, CE, dépendent de la réunion d’un ensemble de conditions en ce qui concerne l’illégalité du comportement reproché aux institutions, la réalité du dommage et l’existence d’un lien de causalité entre ce comportement et le préjudice invoqué.
La condition relative au lien de causalité est indépendante de celle relative à l’illégalité du comportement en cause. Dès lors, la question de savoir si l’instauration de droits antidumping par un règlement définitif est illégale est dénuée d’influence dans le cadre de l’examen de la condition relative au lien de causalité entre ledit règlement et les préjudices prétendument subis du fait de l’adoption de ce règlement.
3. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Lien de causalité - Charge de la preuve - Rupture du lien de causalité du fait du comportement fautif du requérant
Les principes communs aux droits des États membres auxquels renvoie l’article 288, deuxième alinéa, CE ne sauraient être invoqués au soutien de l’existence d’une obligation incombant à la Communauté de réparer toute conséquence préjudiciable, même éloignée, de comportements de ses organes. En effet, la condition relative au lien de causalité posée à l’article 288, deuxième alinéa, CE porte sur l’existence d’un lien suffisamment direct de cause à effet entre le comportement des institutions et le dommage.
Il est nécessaire que ledit dommage ait été effectivement causé par le comportement reproché aux institutions. Même dans le cas d’une éventuelle contribution des institutions au préjudice dont l’indemnisation est demandée, ladite contribution pourrait être trop éloignée en raison d’une responsabilité incombant à d’autres personnes.
Il y a lieu de vérifier si la personne lésée, au risque de devoir supporter le dommage elle-même, a fait preuve, en justiciable averti, d’une diligence raisonnable pour éviter le préjudice ou en limiter la portée. Le lien de causalité peut être rompu par un comportement négligent de la personne lésée, dès lors que ce comportement s’avère constituer la cause déterminante du préjudice.
Ordonnance du 4 juin 2012, Azienda Agricola Bracesco / Commission (T-440/09) (cf. points 37-40)
4. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Illicéité - Préjudice - Lien de causalité - Notion - Charge de la preuve
C'est à la partie qui met en cause la responsabilité de la Communauté qu'il incombe d'apporter des preuves quant à l'existence ou à l'étendue du préjudice qu'elle invoque et d'établir entre ce dommage et le comportement incriminé de l'institution mise en cause un lien suffisamment direct de cause à effet. À cet égard, lorsqu’il s’agit de déterminer la valeur d’un manque à gagner, et donc nécessairement la valeur d’opérations économiques hypothétiques, il peut être difficile, voire impossible, pour la partie requérante de chiffrer exactement le préjudice qu’elle prétend avoir subi. Dans pareil cas, le juge peut se contenter d’estimations sur la base de valeurs statistiques moyennes. Cependant, cela ne saurait dispenser la partie requérante de toute obligation de preuve quant au préjudice invoqué. En effet, si la valeur d’un manque à gagner représente nécessairement une donnée hypothétique qui doit être estimée à défaut de pouvoir être calculée de manière certaine, toujours est-il que les données sur lesquelles se fonde cette estimation peuvent - et doivent, dans toute la mesure du possible - être prouvées par la partie qui s’en prévaut.
Arrêt du 28 avril 2010, BST / Commission (T-452/05, Rec._p._II-1373) (cf. points 167-168)
L'engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union, au sens de l’article 340, deuxième alinéa, TFUE, pour comportement illicite de ses organes, est subordonné à la réunion d’un ensemble de conditions, à savoir l’illégalité du comportement reproché à l’institution, la réalité du dommage et l’existence d’un lien de causalité entre le comportement allégué et le préjudice invoqué.
Un lien de causalité au sens de l’article 340, deuxième alinéa, TFUE est admis lorsqu'il existe un lien de cause à effet suffisamment direct entre le comportement des institutions et le dommage, lien dont il appartient à la partie requérante d’apporter la preuve.
Ordonnance du 19 septembre 2018, SC / Eulex Kosovo (T-242/17) (cf. points 58, 61)
5. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Lien de causalité - Notion - Charge de la preuve
Voir le texte de la décision.
Arrêt du 25 novembre 2014, Safa Nicu Sepahan / Conseil (T-384/11) (cf. point 71)
Arrêt du 23 septembre 2015, Schroeder / Conseil et Commission (T-205/14) (cf. point 59)
Arrêt du 5 avril 2017, CPME e.a. / Conseil (T-422/13) (cf. point 173)
Arrêt du 13 décembre 2018, Iran Insurance / Conseil (T-558/15) (cf. point 121)
Arrêt du 14 décembre 2018, East West Consulting / Commission (T-298/16) (cf. point 159)
Par décision du 30 janvier 2013 (ci-après la « décision litigieuse »){1}, la Commission européenne a déclaré incompatible avec le marché intérieur une opération de concentration notifiée entre United Parcel Service, Inc. (ci-après « UPS ») et TNT Express NV (ci-après « TNT »), deux entreprises actives sur les marchés des services internationaux de distribution express de petits colis.
Tout en annonçant publiquement qu’elle renonçait à cette opération de concentration, UPS a saisi le Tribunal d’un recours en annulation de la décision litigieuse. Par arrêt du 7 mars 2017{2}, le Tribunal a accueilli ce recours et, par arrêt du 16 janvier 2019{3}, la Cour a rejeté le pourvoi introduit par la Commission contre cet arrêt du Tribunal.
Entre-temps, la Commission avait déclaré compatible avec le marché intérieur une opération de concentration notifiée entre TNT et FedEx Corp. (ci-après « FedEx »), une concurrente d’UPS{4}.
Fin 2017, UPS a introduit un recours indemnitaire contre la Commission, tendant à la réparation des préjudices économiques prétendument subis du fait de l’illégalité de la décision litigieuse{5}. En 2018, un recours indemnitaire a, en outre, été introduit par les sociétés ASL Aviation Holdings DAC et ASL Airlines (Ireland) Ltd (ci-après, dénommées ensemble, les « sociétés ASL »), qui, avant l’adoption de la décision litigieuse, avaient conclu avec TNT des accords commerciaux devant être exécutés après l’approbation de la concentration entre UPS et TNT{6}.
Ces deux recours indemnitaires sont rejetés par la septième chambre élargie du Tribunal.
Appréciation du Tribunal
Rejet du recours indemnitaire introduit par UPS (affaire T-834/17)
Par son recours indemnitaire, UPS faisait valoir que, en adoptant la décision litigieuse, la Commission avait commis des violations suffisamment caractérisées du droit de l’Union, susceptibles d’engager la responsabilité non contractuelle de l’Union. Selon UPS, la Commission avait, premièrement, violé ses droits procéduraux lors de la procédure administrative, deuxièmement, méconnu l’obligation de motivation et, troisièmement, commis des erreurs relatives à l’appréciation au fond de l’opération de concentration notifiée.
À titre liminaire, le Tribunal rappelle que l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union suppose la réunion de trois conditions cumulatives, à savoir la violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit conférant des droits aux particuliers, la réalité du dommage ainsi que l’existence d’un lien de causalité direct entre la violation et le préjudice subi.
S’agissant, en premier lieu, du prétendu non-respect des droits procéduraux d’UPS lors de la procédure administrative, celle-ci reprochait, d’une part, à la Commission de n’avoir communiqué ni la version finale du modèle économétrique ayant servi à analyser les effets de la concentration notifiée sur les prix, ni les critères d’évaluation des gains d’efficacité résultant de cette concentration. D’autre part, UPS estimait que la Commission avait violé son droit d’accès aux renseignements fournis par FedEx au cours de la procédure administrative.
En ce qui concerne l’absence de communication de la dernière version du modèle économétrique utilisé par la Commission, le Tribunal relève que, en vertu de la réglementation applicable, la Commission était, en effet, obligée de porter cette dernière version à la connaissance d’UPS. Dès lors que la Commission disposait sur ce point d’une marge d’appréciation considérablement réduite, voire inexistante, elle a commis une violation suffisamment caractérisée des droits de la défense d’UPS en omettant de lui communiquer ce modèle. Compte tenu de la jurisprudence en matière de respect des droits de la défense et de l’arrêt de la Cour du 16 janvier 2019, cette violation des droits d’UPS n’était, en outre, pas excusable en raison d’un prétendu manque de clarté du droit de l’Union, comme le prétendait la Commission.
Le Tribunal écarte également l’argument de défense de la Commission tiré du fait que la mise au point du modèle économétrique avait été précédée de multiples échanges avec UPS. En effet, en omettant de communiquer la version finale du modèle économétrique, la Commission s’est non seulement affranchie d’une contrainte procédurale destinée à garantir la légitimité de la procédure de contrôle des concentrations de l’Union ainsi que son caractère équitable, mais elle a, en outre, placé UPS dans une situation ne lui permettant pas de comprendre une partie des motifs de la décision litigieuse.
En revanche, s’agissant de l’absence de communication à UPS des critères d’évaluation des gains d’efficacité résultant de la concentration notifiée, le Tribunal relève qu’aucune disposition du droit de l’Union applicable au contrôle des concentrations n’impose à la Commission de définir à l’avance, de manière abstraite, les critères spécifiques sur la base desquels elle entend admettre qu’un gain d’efficacité puisse être considéré comme vérifiable. Dans ces conditions, l’argumentation d’UPS visant à démontrer que la Commission était tenue de lui communiquer les critères spécifiques et les seuils probatoires qu’elle entendait appliquer afin de déterminer si chacun des gains d’efficacité invoqué était vérifiable est dénuée de fondement en droit.
Le Tribunal rejette, en outre, l’argumentation selon laquelle la Commission aurait violé le droit d’accès d’UPS à certains documents fournis à la Commission par FedEx au cours de la procédure administrative. En effet, UPS n’ayant pas exercé ses droits d’accès en temps utile et dans les formes prescrites par la législation applicable (absence de saisine du conseiller-auditeur), elle ne remplissait pas les conditions pour obtenir réparation d’un préjudice supposé découler de la violation desdits droits.
En ce qui concerne, en deuxième lieu, la prétendue violation de l’obligation de motivation par la Commission, le Tribunal rappelle que l’insuffisance de motivation d’un acte de l’Union n’est, en principe, pas en soi de nature à engager la responsabilité de l’Union.
S’agissant, en troisième lieu, de l’argument d’UPS tiré d’erreurs relatives à l’appréciation au fond de l’opération de concentration notifiée, le Tribunal, tout en confirmant que la Commission a commis certaines erreurs, relève que celles-ci ne constituent pas des violations suffisamment caractérisées du droit de l’Union pour être susceptibles d’engager la responsabilité non contractuelle de l’Union. À cet égard, le Tribunal précise que, même si la Commission a utilisé, en méconnaissance de ses propres règles (Meilleures pratiques pour la production de preuves économiques), un modèle économétrique s’écartant sensiblement de la pratique ordinaire en matière économique, elle disposait d’une marge d’appréciation considérable dans la définition dudit modèle. En outre, pour effectuer son analyse des effets de l’opération de concentration notifiée, la Commission ne s’est pas appuyée exclusivement sur ledit modèle économétrique mais elle a également effectué une analyse générale des caractéristiques du marché en cause, mettant en évidence la nature et les caractéristiques dudit marché et les conséquences découlant de l’opération envisagée.
En dernier lieu, le Tribunal conclut qu’UPS n’est pas parvenue à démontrer l’existence d’erreurs manifestes et graves dans le cadre de l’appréciation du caractère vérifiable de gains d’efficacité ou de la situation concurrentielle de FedEx dans le projet de concentration ni de tout indice susceptible de révéler une inégalité de traitement entre la décision portant sur l’opération entre FedEx et TNT et la décision litigieuse.
Après avoir ainsi établi que la violation suffisamment caractérisée des droits procéduraux d’UPS lors de la procédure administrative était limitée à l’absence de communication de la dernière version du modèle économétrique utilisé par la Commission pour analyser les effets de la concentration notifiée sur les prix, le Tribunal examine, ensuite, l’existence d’un lien de causalité direct entre cette illégalité et les préjudices invoqués par UPS, à savoir, premièrement, les frais liés à sa participation à la procédure de contrôle de l’opération de concentration notifiée entre FedEx et TNT, deuxièmement, le paiement à TNT d’une indemnité contractuelle de rupture à la suite de la résiliation de l’accord de fusion conclu avec TNT et, troisièmement, le manque à gagner résultant de l’impossibilité d’exécuter cet accord de fusion.
S’agissant, d’abord, des frais liés à la participation d’UPS à la procédure de contrôle de l’opération de concentration notifiée entre FedEx et TNT, le Tribunal constate que cette participation résultait manifestement du libre choix d’UPS. Ainsi, la violation des droits procéduraux d’UPS dans la procédure de contrôle de l’opération de concentration entre elle-même et TNT ne saurait être considérée comme étant la cause déterminante des frais liés à sa participation à la procédure de contrôle de l’opération de concentration entre FedEx et TNT. De même, vu que le paiement de l’indemnité de rupture à TNT trouvait son origine dans une obligation contractuelle résultant des termes de l’accord de fusion conclu entre UPS et TNT, les illégalités entachant la décision litigieuse ne pouvaient constituer la cause déterminante du paiement de cette indemnité à TNT.
En ce qui concerne, enfin, le prétendu manque à gagner subi par UPS, le Tribunal relève qu’il ne saurait être présumé que, en l’absence de la violation des droits procéduraux d’UPS dans la procédure de contrôle de l’opération de concentration entre elle-même et TNT, cette concentration aurait été déclarée compatible avec le marché intérieur. Par ailleurs, UPS n’a pas démontré ni fourni des éléments permettant au Tribunal de conclure que, en l’absence de cette violation, la Commission aurait déclaré ladite opération compatible avec le marché intérieur. En outre, la renonciation par UPS à l’opération de concentration projetée dès l’annonce de la décision litigieuse a eu pour effet de rompre tout lien de causalité direct entre l’illégalité constatée et le préjudice allégué.
Au regard de ce qui précède, le Tribunal conclut qu’UPS est restée en défaut d’établir que la violation de ses droits procéduraux dans la procédure de contrôle de l’opération de concentration entre elle-même et TNT constituait la cause déterminante des préjudices invoqués. Ainsi, il rejette son recours indemnitaire dans son intégralité.
Rejet du recours indemnitaire introduit par les sociétés ASL (affaire T-540/18)
Le recours indemnitaire introduit par les sociétés ASL tendait à la réparation du prétendu manque à gagner résultant de l’impossibilité d’exécuter, en raison de la décision litigieuse, des accords commerciaux conclus avec TNT. À l’appui de cette demande, les sociétés ASL invoquaient une violation de leurs droits fondamentaux et de ceux d’UPS par la Commission ainsi que l’existence d’erreurs graves et manifestes dans l’appréciation par la Commission de la concentration notifiée entre UPS et TNT.
En premier lieu, le Tribunal constate que les sociétés ASL ne sauraient invoquer, comme fondement de leur propre demande en réparation, une violation des droits de la défense d’UPS dans le cadre de la procédure de contrôle de l’opération de concentration entre cette dernière et TNT. En effet, conformément à une jurisprudence constante du Tribunal, il est nécessaire que la protection offerte par la règle de droit invoquée au soutien d’un recours en indemnité soit effective en ce qui concerne la personne qui l’invoque et, donc, que cette personne soit parmi celles auxquelles la règle en question confère des droits.
En deuxième lieu, le Tribunal écarte comme non fondée l’argumentation des sociétés ASL tirée du fait que la Commission aurait violé, dans le cadre de la procédure de contrôle de la concentration entre UPS et TNT, leurs droits fondamentaux et notamment leur droit à une bonne administration consacré à l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. À cet égard, le Tribunal précise que, dans la mesure où les sociétés ASL avaient librement choisi de ne pas participer à cette procédure, elles n’étaient pas fondées à se prévaloir d’une prétendue violation par la Commission de leurs droits fondamentaux dans le contexte de cette procédure.
En troisième lieu, le Tribunal rejette comme irrecevable le moyen tiré de l’existence d’erreurs graves et manifestes commises par la Commission dans l’appréciation de l’opération de concentration entre UPS et TNT, vu que les sociétés ASL s’étaient limitées à renvoyer à cet égard à la requête introduite par UPS dans l’affaire T-834/17.
Au regard de ces considérations, le Tribunal, en constatant que les sociétés ASL n’ont pas démontré l’existence de violations suffisamment caractérisées du droit de l’Union entachant la décision litigieuse, rejette leur recours comme non fondé.
{1} Décision C(2013) 431, déclarant une concentration incompatible avec le marché intérieur et avec le fonctionnement de l’accord EEE (affaire COMP/M.6570 - UPS/TNT Express).
{2} Arrêt du 7 mars 2017, United Parcel Service/Commission (T-194/13, EU:T:2017:144).
{3} Arrêt du 16 janvier 2019, Commission/United Parcel Service (C-265/17 P, EU:C:2019:23).
{4} Décision du 8 janvier 2016 déclarant une concentration compatible avec le marché intérieur et avec le fonctionnement de l’accord EEE (affaire M.7630 - FedEx/TNT Express), dont un résumé a été publié au Journal officiel de l’Union européenne (JO 2016, C 450, p. 12).
{5} Affaire T-834/17, United Parcel Service/Commission.
{6} Affaire T-540/18, ASL Aviation Holdings et ASL Airlines (Ireland)/Commission.
Arrêt du 23 février 2022, United Parcel Service / Commission (T-834/17) (cf. point 341)
Selon ses statuts, International Management Group (IMG) a été établie en tant qu’organisation internationale, dans le but de permettre aux États participant à la reconstruction de la Bosnie-Herzégovine de disposer à cette fin d’une entité dédiée. Dans le cadre de ses activités, qui se sont élargies entre-temps, elle a conclu plusieurs conventions avec la Commission européenne, en application notamment du mode d’exécution du budget de l’Union européenne, dit de « gestion indirecte ou conjointe ».
À l’issue de son enquête sur le statut juridique de la requérante, le 9 décembre 2014, l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) a établi un rapport final, dans lequel il a considéré que la requérante n’est pas une « organisation internationale » au sens de la réglementation financière de l’Union et qu’elle pourrait même ne pas être dotée d’une personnalité juridique propre.
Peu après son élaboration, le rapport de l’OLAF a été transmis aux destinataires légaux, à savoir les autorités nationales compétentes et la Commission. Par la suite, son contenu a fait l’objet de fuites dans la presse. Le 13 février 2015, les informations sur le contenu de ce rapport ont été publiées dans le magazine Der Spiegel et, le 11 décembre 2015, le rapport a été publié sur le site Internet du journal New Europe. Les enquêtes menées par la Commission n’ont pas permis d’identifier la source de cette fuite.
La requérante a introduit un recours en réparation des préjudices matériel et moral qu’elle aurait subis à la suite de la fuite du rapport de l'OLAF dans la presse en raison de l’illégalité des comportements de la Commission et de l’OLAF.
En rejetant ce recours, le Tribunal apporte des précisions sur les conditions à remplir afin d’établir la violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers en raison d’une omission d’une institution de l’Union et sur la portée du devoir de diligence dans ce contexte, en particulier au regard des suites à donner à la divulgation dans la presse d'un document, par l’institution de l’Union chargée d’en assurer la confidentialité.
Appréciation du Tribunal
Dans son arrêt, le Tribunal constate que l’illégalité soulevée par la requérante, fondée sur la violation du devoir de sollicitude et de diligence de la Commission et consistant en une omission d’agir de la Commission, caractérisée par le fait de ne pas avoir condamné publiquement la fuite du rapport de l’OLAF, de ne pas avoir mis fin à la diffusion de fausses informations provoquée par cette fuite et de ne pas avoir rectifié lesdites informations, doit être rejetée.
En ce qui concerne le devoir de sollicitude, le Tribunal constate qu’il vise spécifiquement les obligations des institutions de l’Union vis-à-vis de leurs fonctionnaires et agents, impliquant notamment la prise en considération des intérêts individuels de ceux-ci. Or, le cas d’espèce ne concerne pas les relations entre l’administration de l’Union et l’un de ses fonctionnaires ou agents. Par conséquent, le devoir de sollicitude ne trouve pas à s’y appliquer.
Quant à la violation du devoir de diligence, le Tribunal commence par rappeler, d’une part, que la responsabilité non contractuelle de l’Union ne peut être engagée que si la personne qui estime avoir subi un préjudice établit l’existence d’une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers. En particulier, l’exigence d’une violation suffisamment caractérisée dépend du pouvoir d’appréciation dont dispose l’institution, l’organe ou l’organisme de l’Union qui aurait violé cette règle et du point de savoir si ceux-ci ont méconnu de manière manifeste et grave les limites qui s’imposent à ce pouvoir, eu égard, notamment, au degré de clarté et de précision de ladite règle, aux difficultés d’interprétation ou d’application qui peuvent en découler ainsi qu’à la complexité de la situation à régler. D’autre part, les omissions des institutions de l’Union ne sont susceptibles d’engager la responsabilité de l’Union que dans la mesure où celles-ci ont violé une obligation légale d’agir résultant d’une disposition du droit de l’Union.
Ainsi, le Tribunal en déduit que l’examen de la question de savoir si une institution a commis une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers en raison d’une omission implique de déterminer si trois conditions sont remplies, à savoir, premièrement, l’existence d’une obligation légale d’agir, deuxièmement, l’existence d’un pouvoir d’appréciation pour l’institution, l’organe ou l’organisme de l’Union en cause et, troisièmement, la violation de manière manifeste et caractérisée par celle-ci des limites qui s’imposent à ce pouvoir.
Le Tribunal relève que, en l’occurrence, la requérante n’a pas établi que la Commission était tenue par une obligation légale d’agir. Dans ce contexte, il relève que la violation du devoir de diligence invoquée par la requérante est intrinsèquement liée au règlement nº 883/2013{1} et que, en vertu de ce règlement, la Commission est tenue d’assurer le respect de la confidentialité des enquêtes de l’OLAF. Toutefois, en dépit de cette obligation, le devoir de diligence auquel la Commission est soumise ne saurait lui imposer, à défaut d’avoir violé ladite obligation et dès lors que la responsabilité de la fuite du rapport de l’OLAF dans la presse ne peut lui être imputée, une obligation d’agir consistant à condamner la fuite, dans la presse, d’informations relatives à une telle enquête et à prendre ses distances vis-à-vis des informations publiées. En effet, le devoir de diligence n’a pas la portée que la requérante lui attribue. C’est la fuite de ce rapport dans la presse qui constitue une violation de l’obligation de confidentialité dont l’imputation à la Commission n’a cependant pas été démontrée, et non l’omission reprochée par la requérante à la Commission.
Le Tribunal ajoute que, même à supposer qu’une obligation légale d’agir existait à la charge de la Commission en vertu de son devoir de diligence, il ne saurait être considéré que la violation de ce devoir, alléguée par la requérante, constituerait une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers.
À cet égard, il précise que, dans l’hypothèse de l’existence d’une telle obligation, le devoir de diligence devrait être interprété en ce sens que, en cas de fuite d’un document confidentiel à l’origine de laquelle il n’est pas démontré que l’institution concernée se trouve, il appartiendrait à cette institution de ne pas aggraver le préjudice qui pourrait résulter de cette atteinte à la confidentialité.
Or, une telle obligation d’agir en vue de ne pas aggraver le préjudice créé par une violation de la confidentialité qui ne lui est pas imputable ne résulte pas du règlement nº 883/2013. En effet, en prévoyant que les institutions concernées assurent le respect de la confidentialité des enquêtes de l’OLAF, ce règlement fixe une obligation à la charge de ces institutions de garantir que le contenu des enquêtes de l’OLAF demeure confidentiel. En revanche, il ne leur impose pas, lorsque cette confidentialité n’a pas été respectée et que la divulgation ne trouve pas sa source au sein de l’institution concernée, d’obligations de condamner la fuite, de mettre fin à la diffusion des informations en cause ou de rectifier celles d’entre elles qui seraient erronées. De telles obligations ne peuvent être considérées comme relevant de l’obligation d’assurer le respect de la confidentialité des enquêtes de l’OLAF. En effet, d’une part, cette confidentialité ayant été méconnue, l’obligation d’en assurer le respect pesant sur la Commission a perdu son objet. D’autre part, premièrement, l’éventuelle nécessité de condamner la fuite excède la seule obligation d’assurer le respect de la confidentialité, deuxièmement, en pareil cas, la Commission se trouve dans l’impossibilité de mettre fin à la diffusion du rapport de l’OLAF résultant d’une telle fuite par voie de presse et, troisièmement, à supposer que certaines des informations diffusées soient erronées, leur rectification n’est pas de nature à rétablir leur caractère confidentiel, lequel a définitivement disparu.
{1} Règlement (UE, Euratom) nº 883/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 11 septembre 2013, relatif aux enquêtes effectuées par l’OLAF et abrogeant le règlement (CE) nº 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil et le règlement (Euratom) nº 1074/1999 du Conseil (JO 2013, L 248, p. 1).
Arrêt du 28 juin 2023, IMG / Commission (T-752/20) (cf. point 33)
Ordonnance du 29 juin 2010, Mauerhofer / Commission (T-515/08, Rec._p._II-118*) (cf. point 80)
Arrêt du 20 février 2013, Nikolaou / Cour des comptes (T-241/09) (cf. point 21)
Ordonnance du 17 mai 2013, FH / Commission (T-405/12) (cf. points 40-41)
Arrêt du 10 avril 2014, Evropaïki Dynamiki / Commission (T-340/09) (cf. point 287)
Arrêt du 23 septembre 2015, Hüpeden / Conseil et Commission (T-206/14) (cf. point 60)
Arrêt du 28 septembre 2016, Klein / Commission (T-309/10 RENV) (cf. points 70, 71, 73, 81, 83)
Arrêt du 2 février 2017, IMG / Commission (T-381/15) (cf. point 167)
Ordonnance du 1er février 2018, Collins / Parlement (T-919/16) (cf. point 44)
Arrêt du 23 mai 2019, Remag Metallhandel et Jaschinsky / Commission (T-631/16) (cf. points 40, 41)
Arrêt du 6 juin 2019, Dalli / Commission (T-399/17) (cf. points 222, 223, 225)
Ordonnance du 25 septembre 2019, Triantafyllopoulos e.a. / BCE (T-451/18) (cf. point 37)
Arrêt du 20 janvier 2021, Folschette e.a. / Commission (T-884/19) (cf. point 43)
6. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Illégalité - Préjudice - Lien de causalité - Exclusion d'un sous-traitant à la suite d'une nouvelle attribution de marché - Absence de lien de causalité certain et direct entre les illégalités prétendues et le préjudice allégué - Rejet du recours en indemnité dans son ensemble
Arrêt du 28 septembre 2010, C-Content / Commission (T-247/08, Rec._p._II-205*) (cf. points 72-73)
7. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Lien de causalité - Notion - Comportement du requérant constituant la cause du préjudice allégué - Comportement reproché non imputable à l'institution défenderesse - Absence de lien de causalité - Recours manifestement dépourvu de tout fondement en droit
8. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Lien de causalité - Charge de la preuve
Voir le texte de la décision.
Arrêt du 28 janvier 2016, Agriconsulting Europe / Commission (T-570/13) (cf. point 40)
Arrêt du 13 décembre 2018, Union européenne / Kendrion (C-150/17 P) (cf. point 52)
Ordonnance du 3 mars 2021, CF e.a./ Commission (C-403/20 P) (cf. point 41)
Ordonnance du 31 mars 2011, Mauerhofer / Commission (C-433/10 P, Rec._p._I-48*) (cf. point 127)
Ordonnance du 14 novembre 2018, Spinoit / Commission e.a. (T-711/17) (cf. point 67)
Ordonnance du 14 novembre 2018, Bruel / Commission e.a. (T-793/17) (cf. point 66)
Ordonnance du 11 février 2021, Fryč / Commission (T-92/20) (cf. point 30)
Ordonnance du 9 février 2023, Folkertsma / Commission (T-778/21) (cf. point 85)
Ordonnance du 16 mai 2024, Versobank / BCE (T-421/23) (cf. points 24, 27)
Ordonnance du 22 janvier 2025, La Guirigaña e.a. / BCE et CRU (T-613/17) (cf. point 20)
Ordonnance du 22 mars 2022, Krátky / Parlement (C-503/21 P) (cf. points 15, 16)
9. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Lien de causalité - Préjudice résultant, pour un soumissionnaire, de la perte d'un marché dans le cadre d'une procédure d'appel d'offres - Absence de preuve du lien entre ce préjudice et la décision illégale d'attribution dudit marché à un autre soumissionnaire - Rejet du recours en indemnité - Possibilité, pour le soumissionnaire écarté, d'obtenir la remise en état adéquate de sa situation antérieure à la suite de l'annulation de ladite décision
Dès lors que, dans le cadre d'un recours en indemnité, il n'est pas possible de constater l'existence d'un lien de causalité entre l'adoption, par le pouvoir adjudicateur, d'une décision écartant un soumissionnaire d'une procédure d'appel d'offres pour l'attribution d'un marché public, entachée d'illégalité, et le dommage invoqué par la partie requérante résultant de la perte du marché lui-même, celle-ci n'est pas fondée à demander une indemnité en réparation du préjudice résultant de ce qu'elle n'a pas conclu de contrat avec le pouvoir adjudicateur, ni a fortiori exécuté le marché.
Cela est sans préjudice de la compensation qui pourrait être due à la partie requérante, en application de l’article 266 TFUE, au titre d'une remise en l'état adéquate de sa situation, à la suite de l'annulation de la décision attaquée.
10. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Lien de causalité - Préjudice subi à la suite de l'adoption prétendument illégale par la Commission de dispositions réglementaires de mise en œuvre de la directive 98/8 - Absence de lien de causalité direct entre le préjudice et lesdites dispositions
11. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Illégalité - Préjudice - Lien de causalité - Règlement instituant des droits antidumping - Diminution du volume des ventes d'une entreprise soumise à ce règlement - Absence de lien de causalité
Une simple référence à la diminution du volume des ventes d'une entreprise soumise à l'application du règlement nº 1420/2007, instituant un droit antidumping définitif sur les importations de silicomanganèse originaires de la République populaire de Chine et du Kazakhstan et clôturant la procédure concernant les importations de silicomanganèse originaires d'Ukraine, ne saurait être suffisante pour démontrer le lien de causalité entre la perte de bénéfices de cette entreprise et les illégalités invoquées contre ce règlement, lien exigé pour engager la responsabilité extracontractuelle de l'Union, ceci en raison des fortes variations des volumes des ventes d'une année à l'autre, indépendamment de l'adoption dudit règlement.
12. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Illégalité - Préjudice - Lien de causalité - Dépenses engagées aux fins d'une participation à une procédure antidumping impliquant un règlement entaché d'illégalité - Absence de lien de causalité
Dans le domaine de la responsabilité non contractuelle de l'Union, le dommage doit résulter directement de l’illégalité invoquée et non d’un choix du requérant quant à la manière de réagir à l’acte prétendument illégal. Ainsi, le simple fait que le comportement illégal ait constitué une condition nécessaire de la survenance du dommage, en ce sens que celui-ci ne se serait pas produit en l’absence de ce comportement, ne suffit pas à établir un lien de causalité.
Ainsi, les dépenses engagées aux fins de la participation d'une entreprise à une procédure antidumping ne sauraient être considérées comme un dommage résultant de l'adoption d'un règlement antidumping entaché d'illégalité dès lors que ladite participation n’est pas exigée des producteurs-exportateurs, ou d’aucune autre partie intéressée, et que ceux-ci sont libres d’apprécier l’opportunité et l’intérêt de participer ainsi que l’intensité de leur participation et les coûts engagés à cette fin. En outre, les dépenses correspondant au travail du personnel d'un tel producteur-exportateur ne sauraient être considérées comme présentant un lien direct avec l’enquête dès lors que le salaire de son personnel devait être versé indépendamment de l’existence d’une procédure antidumping en cours.
13. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Lien de causalité - Notion - Charge de la preuve - Comportement reproché s'inscrivant dans le cadre d'un processus impliquant des tiers - Préjudice ayant pour cause immédiate l'intervention de l'un des tiers - Intervention non liée au comportement reproché - Absence de lien de causalité
Arrêt du 10 juillet 2012, Interspeed / Commission (T-587/10) (cf. points 39-40, 58)
14. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Lien de causalité - Abstention d'une institution de se conformer à un arrêt en annulation d'un de ses actes - Acte annulé ne produisant pas d'effets préjudiciables justifiant la condamnation à une indemnité - Absence de responsabilité
Ordonnance du 7 janvier 2013, Alfastar Benelux / Conseil (T-274/12) (cf. points 22-29)
15. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Illicéité - Préjudice - Lien de causalité - Conditions cumulatives - Comportement illégal constitué par une carence se rapportant à un acte normatif - Violation suffisamment caractérisée d'une règle supérieure de droit protégeant les particuliers - Absence d'un lien suffisamment direct entre le comportement prétendument illégal et le préjudice prétendument subi - Exclusion de la responsabilité
Arrêt du 15 janvier 2013, Strack / Commission (T-392/07) (cf. points 255-267)
16. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Lien de causalité - Absence - Rejet du recours dans son ensemble
Voir le texte de la décision.
Arrêt du 28 février 2013, Inalca et Cremonini / Commission (C-460/09 P) (cf. points 120-121)
17. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Illégalité - Préjudice - Lien de causalité - Absence de l'une des conditions - Rejet du recours en indemnité dans son ensemble
Voir le texte de la décision.
Ordonnance du 20 mars 2014, Donnici / Parlement (T-43/13) (cf. points 81-87)
Ordonnance du 23 mars 2026, Trasta Komercbanka / BCE (T-427/21) (cf. points 21-24, 28, 31, 37, 38)
Ordonnance du 23 mars 2026, Fursin e.a. / BCE (T-428/21) (cf. points 24-27, 31, 34, 40, 41)
18. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Illégalité - Préjudice - Lien de causalité - Période d'inaction de la Commission de plus de douze ans dans le cadre d'une procédure de recouvrement - Intérêts moratoires échus au cours de cette période supérieurs au montant de la créance principale - Préjudice directement imputable à cette inaction - Engagement de la responsabilité de la Commission
Conformément au principe général de bonne administration, qui figure parmi les garanties conférées par l’ordre juridique de l’Union dans les procédures administratives et qui se trouve actuellement consacré à l’article 41, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, il incombe aux institutions de l’Union de mener avec diligence les procédures de recouvrement et d’agir de façon à ce que chaque acte de poursuite intervienne dans un délai raisonnable par rapport à l’acte précédent.
Par conséquent, dès lors que l'inaction de la Commission pendant plus de douze ans, inaction qui ne saurait être justifiée ni par la complexité du litige ni par une autre circonstance particulière susceptible de justifier le retard, a eu pour conséquence que les intérêts moratoires réclamés dans le cadre d’un recours en répétition de l’indu excèdent le montant de la créance principale visée par ce recours, le montant des intérêts moratoires échus pendant la période d’inaction de la Commission est directement imputable au comportement de cette institution. Ainsi, un lien direct de causalité existe entre le comportement de la Commission et le préjudice allégué par les requérantes dans le cadre d’une demande reconventionnelle, fondée sur l’article 340 TFUE et l’article 41, paragraphe 3, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, au titre de leur condamnation au paiement des intérêts moratoires.
19. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Illégalité - Préjudice - Lien de causalité - Règlement prévoyant des mesures restrictives à l'exclusion de dispositions interdisant l'entrée dans un État membre ou le transit par le territoire de cet État - Refus d'accès au territoire national et de transit relevant de l'exercice des compétences souveraines nationales relatives au contrôle d'accès des citoyens des pays tiers - Absence de lien de causalité
Voir le texte de la décision.
Arrêt du 18 septembre 2014, Georgias e.a. / Conseil et Commission (T-168/12) (cf. points 43, 45, 46)
20. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Lien de causalité - Préjudice résultant de l'abstention d'une institution d'agir - Charge de la preuve
La condition relative au lien de causalité exigée par l’article 340 TFUE suppose l’existence d’un lien suffisamment direct de cause à effet entre le comportement des institutions de l’Union et le dommage. À cet égard, dans des cas où le comportement prétendument à l’origine du dommage invoqué consiste en une abstention d’agir, il est particulièrement nécessaire d’avoir la certitude que ledit dommage a effectivement été causé par les inactions reprochées et n’a pas pu être provoqué par des comportements distincts de ceux reprochés à l’institution défenderesse.
Ordonnance du 10 novembre 2014, Ledra Advertising / Commission et BCE (T-289/13) (cf. points 52, 53)
Ordonnance du 10 novembre 2014, CMBG / Commission et BCE (T-290/13) (cf. points 52, 53)
Ordonnance du 10 novembre 2014, Evangelou / Commission et BCE (T-292/13) (cf. points 52, 53)
Ordonnance du 10 novembre 2014, Theophilou / Commission et BCE (T-293/13) (cf. points 52, 53)
Ordonnance du 10 novembre 2014, Fialtor / Commission et BCE (T-294/13) (cf. points 52, 53)
Ordonnance du 25 septembre 2019, Triantafyllopoulos e.a. / BCE (T-451/18) (cf. point 38)
21. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Lien de causalité - Préjudice subi à la suite de l'adoption prétendument illégale par le Parlement et le Conseil d'un règlement modifiant le statut des fonctionnaires - Absence de lien de causalité direct entre le préjudice et les dispositions attaquées
Dans le cadre de l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union, au sens de l’article 340, deuxième alinéa, TFUE, la condition relative à l’existence d’un lien de causalité exige un lien certain et direct de cause à effet entre la faute commise par l’institution concernée et le préjudice invoqué, lien dont il appartient à la requérante d’apporter la preuve. En outre, le préjudice allégué doit découler de façon suffisamment directe du comportement reproché, ce dernier devant constituer la cause déterminante du préjudice.
S’agissant d’un recours d’un fonctionnaire visant des dispositions du règlement nº 1023/2013, modifiant le statut des fonctionnaires de l'Union européenne et le régime applicable aux autres agents de l'Union européenne, en matière de remboursement des frais de voyage et du délai de route, dont il fait valoir l'illégalité et qui sont à l’origine d’un préjudice qu’il prétend avoir subi, force est de constater qu’il n’existe pas de lien direct et certain entre ces dispositions et le préjudice allégué. En effet, ces derniers ne peuvent découler, le cas échéant, que d’une décision de l’institution dont relève la requérante de lui accorder un nombre de jours de congé, au titre du délai de route, inférieur à celui qui lui était accordé sous l’empire du statut antérieurement applicable et de lui refuser le remboursement des frais de voyage annuel, en application desdites dispositions.
Ordonnance du 11 novembre 2014, Nguyen / Parlement et Conseil (T-20/14) (cf. points 62-64)
Ordonnance du 11 novembre 2014, Bergallou / Parlement et Conseil (T-22/14) (cf. points 62-64)
22. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Lien de causalité - Notion - Comportement reproché constituant la cause déterminante du préjudice
Ordonnance du 17 mars 2015, Mammoet Salvage / Commission (T-234/14) (cf. point 67)
23. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Lien de causalité - Notion - Préjudice résultant, pour un candidat à un concours, de la perte d'une chance d'être recruté à la suite des fautes commises par le Médiateur européen - Cause déterminante du préjudice ne résidant pas dans les agissements du Médiateur - Absence de lien de causalité
Dans le contexte d’un recours en indemnité, un lien de causalité est admis lorsqu’il existe un lien suffisamment direct de cause à effet entre le comportement reproché à l’institution et le préjudice invoqué, lien dont il appartient au requérant d’apporter la preuve. Le comportement reproché doit ainsi être la cause déterminante du préjudice.
Tel n’est pas le cas s’agissant du lien de causalité entre un dommage consistant en la perte d’une chance pour un candidat à un concours d’être recruté et des fautes commises par le Médiateur européen, lorsque la cause déterminante du dommage réside dans les agissements de l’institution de l’Union organisatrice du concours et non dans ceux du Médiateur. En effet, si le Médiateur aurait dû coopérer avec ladite institution pour trouver une solution à l’amiable et, lorsque ceci n’est pas possible, formuler un commentaire critique ou établir un rapport, aucune de ces mesures n’est juridiquement contraignante. Le fait que la coopération aboutisse à une solution amiable dépend tant du Médiateur que de l’institution concernée. Or, à défaut d’effet contraignant des mesures que peut adopter le Médiateur à l’égard de ladite institution, ces mesures ne peuvent être considérées comme la cause déterminante du préjudice consistant en la perte d’une chance pour la requérante d’être recrutée.
Cette appréciation n’est pas remise en cause par l’argument selon lequel l’institution concernée a toujours suivi les recommandations du Médiateur et qu’un refus aurait pu servir de base à une action en indemnité contre ladite institution. En effet, même si cela était prouvé, cela ne conférerait pas un lien de causalité suffisamment direct entre les illégalités commises par le Médiateur et la perte d’une chance pour la requérante d’être recrutée.
Arrêt du 29 avril 2015, Staelen / Médiateur (T-217/11) (cf. points 275, 281, 284-286)
24. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Lien de causalité - Préjudice résultant, pour un soumissionnaire, de la perte d'un marché dans le cadre d'une procédure d'appel d'offres - Décision d'une institution d'attribution du marché entachée d'une violation des principes d'égalité des chances et de transparence et d'erreurs manifestes d'appréciation - Existence d'un lien de causalité
L’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union, au sens de l’article 340, deuxième alinéa, TFUE, pour comportement illicite de ses organes, est subordonné à la réunion d’un ensemble de conditions, à savoir l’illégalité du comportement reproché aux institutions, la réalité du dommage et l’existence d’un lien de causalité entre le comportement allégué et le préjudice invoqué.
S’agissant d’une décision d’adjudication d’un marché public entachée de plusieurs défauts de motivation, il n’est pas possible de reconnaître l’existence d’un lien de causalité entre ces défauts de motivation et le préjudice prétendument subi par un soumissionnaire évincé, dès lors qu’un défaut de motivation n’est pas susceptible en tant que tel d’engager la responsabilité de l’Union, en particulier parce qu’il n’est pas de nature à démontrer que, en son absence, le marché aurait pu, voire dû, être attribué à la partie requérante.
En revanche, s’agissant du lien de causalité entre les illégalités de fond constatées, à savoir la violation des principes d’égalité des chances et de transparence et les erreurs manifestes d’appréciation, d’une part, et la perte d’une chance, d’autre part, le pouvoir adjudicateur ne saurait se limiter à alléguer que, compte tenu de son large pouvoir d’appréciation en tant que pouvoir adjudicateur, il n’était pas obligé d’attribuer le marché à la partie requérante. Or, force est de constater que, s’agissant d’illégalités de fond commises par le pouvoir adjudicateur dans le cadre des appréciations individuelle et comparative des offres des adjudicataires, ces illégalités étaient de nature à affecter la chance de la partie requérante d’être classée en première ou deuxième position dans le mécanisme en cascade. Il en est particulièrement ainsi d’une appréciation comparative desdites offres au titre d’un critère d’attribution dans le cadre de laquelle le pouvoir adjudicateur était guidé par une lecture manifestement erronée du cahier des charges.
Arrêt du 7 octobre 2015, European Dynamics Luxembourg e.a. / OHMI (T-299/11) (cf. points 140-144)
25. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Lien de causalité - Préjudice constitué par les frais afférents à la procédure précontentieuse - Frais résultant du libre choix du requérant - Absence de lien de causalité entre le préjudice et le comportement de l'institution
Voir le texte de la décision.
Arrêt du 3 décembre 2015, CN / Parlement (T-343/13) (cf. points 123, 124)
L’Union ne peut être tenue pour responsable que du préjudice qui découle de manière suffisamment directe du comportement irrégulier de l’institution concernée. Lorsqu’une représentation par un avocat ou un conseil dans le cadre d’une procédure précontentieuse n’est pas obligatoire, l’existence d’un lien de causalité entre le prétendu dommage, à savoir les frais d’une telle représentation, et le comportement éventuellement reprochable de l’institution ou de l’organisme fait défaut. En effet, bien qu’il ne puisse pas être interdit à l’intéressé de s’assurer, déjà à cette phase, de conseils d’avocat, il s’agit de son propre choix qui ne peut, par conséquent, être imputé à l’institution ou à l’organisme concerné.
Arrêt du 17 février 2017, Novar / EUIPO (T-726/14) (cf. points 28, 31)
Arrêt du 19 septembre 2018, Selimovic / Parlement (T-61/17) (cf. point 115)
26. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Lien de causalité - Préjudice résultant de l'abstention d'une institution d'agir - Préjudice matériel causé à un ancien agent local par le défaut d'une délégation de l'Union de règlement des formalités administratives s'imposant à la suite de la cessation des fonctions de l'intéressé - Cause déterminante du préjudice ne résidant pas dans le comportement de la délégation de l'Union - Absence de lien de causalité
En matière de responsabilité non contractuelle de l’Union, la condition relative à l’existence d’un lien de causalité entre le comportement allégué et le préjudice invoqué exige que ledit préjudice découle de façon suffisamment directe du comportement reproché, ce dernier devant constituer la cause déterminante du préjudice, dès lors qu’il n’y a pas d’obligation de réparer toute conséquence préjudiciable, même éloignée, d’une situation illégale.
À cet égard, dans des cas où le comportement prétendument à l’origine du dommage invoqué consiste en une abstention d’agir, il est spécialement nécessaire d’avoir la certitude que ledit dommage a effectivement été causé par les inactions reprochées et n’a pas pu être provoqué par des comportements distincts de ceux reprochés à l’institution défenderesse. Ainsi, s’agissant d’un recours d’un ancien agent local visant le préjudice matériel subi en raison du prétendu défaut d’une délégation de l’Union de régulariser la situation de celui-ci, après sa démission, auprès des autorités locales, si cette abstention a eu pour effet que l’intéressé n’a pu retourner travailler et habiter dans l’État où est établie la délégation de l’Union en cause, force est de constater qu’une décision de l’intéressé d’acheter un appartement dans son État membre de résidence et de souscrire à un emprunt hypothécaire à cet effet résulte, de façon déterminante, de son choix personnel, et non du comportement reproché. Il n’existe, tout au plus, qu’un lien indirect de cause à effet entre ce comportement et ces décisions d’achat et d’emprunt.
Arrêt du 16 décembre 2015, Chart / SEAE (T-138/14) (cf. points 53, 132, 133)
27. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Lien de causalité - Préjudice résultant, pour un soumissionnaire, de la perte d'un marché dans le cadre d'une procédure d'appel d'offres - Décision d'attribution du marché entachée d'une violation des principes d'égalité de traitement et de transparence et d'erreurs manifestes d'appréciation - Existence d'un lien de causalité
S’agissant de la responsabilité non contractuelle de l’Union en matière de passation des marchés publics et de l’existence d’un lien de causalité entre l’illégalité commise et le préjudice prétendument subi, lorsque la décision de rejet de l’offre du requérant est entachée de plusieurs insuffisances de motivation, cette illégalité n’est pas susceptible en tant que telle d’engager la responsabilité de l’Union, en particulier parce qu’elle n’est pas de nature à démontrer que, en son absence, le marché aurait pu, voire dû, être attribué à la partie requérante.
En revanche, s’agissant du lien de causalité entre des illégalités, telles une violation du principe d’égalité de traitement des soumissionnaires, des erreurs manifestes d’appréciation et la perte d’une chance de conclure le marché, l’institution concernée ne saurait se limiter à alléguer que, compte tenu de son large pouvoir d’appréciation en tant que pouvoir adjudicateur, elle n’était pas obligée de signer un contrat-cadre avec la requérante. En effet, lorsque la violation du principe d’égalité de traitement des soumissionnaires, en combinaison avec celle de l’article 93, paragraphe 1, sous e), du règlement nº 1605/2002, portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes, et les erreurs manifestes d’appréciation commises par le pouvoir adjudicateur dans le cadre de l’appréciation individuelle de l’offre de la requérante ont nécessairement affecté la chance de cette dernière d’être mieux classée dans la procédure en cascade et de devenir, à tout le moins, le troisième adjudicataire, il en découle que, même en tenant compte de la large marge d’appréciation du pouvoir adjudicateur concernant l’octroi du marché en cause, la perte de chance subie par la requérante constitue un préjudice réel et certain.
Par ailleurs, dans une situation où, au terme de la procédure litigieuse devant le juge de l’Union, il existe un risque important que le marché en cause soit déjà pleinement exécuté, l’absence même de reconnaissance par le juge de l’Union de la perte d’une telle chance et de la nécessité d’octroyer une compensation à cet égard serait contraire au principe de protection juridictionnelle effective consacré à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. En effet, dans une telle situation, l’annulation rétroactive d’une décision d’adjudication n’apporte plus aucun avantage au soumissionnaire évincé, de sorte que la perte de chance se présente comme irrémédiable. De surcroît, en raison des conditions régissant les procédures en référé devant le président du Tribunal, le soumissionnaire ayant vu évaluer et écarter illégalement son offre n’est, en pratique, que rarement en mesure d’obtenir le sursis à l'exécution d’une telle décision.
28. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Lien de causalité - Notion - Intérêts de retard et frais de garantie bancaire résultant du choix d'une entreprise de ne pas payer l'amende infligée par la Commission - Absence de lien de causalité direct
Arrêt du 12 mai 2016, Trioplast Industrier / Commission (T-669/14) (cf. points 99-103)
29. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Lien de causalité - Rupture en raison du comportement fautif du requérant ou d'autres personnes
La condition relative au lien de causalité posée par l’article 340 TFUE exige que le comportement reproché soit la cause déterminante du préjudice. En d’autres termes, même dans le cas d’une éventuelle contribution des institutions au préjudice dont l’indemnisation est demandée, ladite contribution pourrait être trop éloignée en raison d’une responsabilité incombant à d’autres personnes, le cas échéant à la partie requérante.
Arrêt du 10 janvier 2017, Gascogne Sack Deutschland et Gascogne / Union (T-577/14) (cf. point 117)
La condition relative au lien de causalité posée à l’article 340 TFUE exige que le comportement reproché soit la cause déterminante du préjudice. En d’autres termes, même dans le cas d’une éventuelle contribution des institutions au préjudice dont l’indemnisation est demandée, ladite contribution pourrait être trop éloignée en raison d’une responsabilité incombant à d’autres personnes, le cas échéant à la partie requérante.
Arrêt du 1er février 2017, Kendrion / Union européenne (T-479/14) (cf. point 85)
La condition relative au lien de causalité exigée par l’article 340 TFUE exige que le comportement reproché soit la cause déterminante du préjudice. En d’autres termes, même dans le cas d’une éventuelle contribution des institutions au préjudice dont l’indemnisation est demandée, ladite contribution pourrait être trop éloignée en raison d’une responsabilité incombant à d’autres personnes, le cas échéant à la partie requérante.
Arrêt du 17 février 2017, ASPLA et Armando Álvarez / Union européenne (T-40/15) (cf. point 108)
30. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Lien de causalité - Notion - Frais de garantie bancaire résultant du choix d'une entreprise de ne pas payer l'amende infligée par la Commission - Méconnaissance par le juge de l'Union du délai raisonnable de jugement à l'occasion du recours de ladite entreprise - Existence d'un lien de causalité - Conditions
Un préjudice consistant en des frais de garantie bancaire encourus par une société sanctionnée par une décision de la Commission ultérieurement annulée par le juge de l’Union ne résulte pas directement de l’illégalité de cette décision, dans la mesure où ce préjudice résulte du propre choix de cette société de constituer une garantie bancaire afin de ne pas exécuter l’obligation de payer l’amende dans le délai imparti par la décision litigieuse. Toutefois, il en va différemment dans le cas où la procédure devant le juge de l’Union a dépassé le délai raisonnable de jugement, dès lors que, premièrement, au moment de la constitution de la garantie bancaire, la violation du délai raisonnable de jugement était imprévisible et que la partie requérante pouvait légitimement s’attendre à ce que son recours soit traité dans un délai raisonnable. Deuxièmement, le dépassement dudit délai est intervenu postérieurement au choix initial de la partie requérante de constituer une garantie bancaire.
Il en résulte qu’il existe un lien de causalité suffisamment direct entre, d’une part, la violation du délai raisonnable de jugement par le juge de l’Union et, d’autre part, le préjudice qui a été subi par la partie requérante avant le prononcé de l’arrêt en question, et qui consiste dans le paiement de frais de garantie bancaire au cours de la période qui correspond au dépassement de ce délai raisonnable. À cet égard, le paiement de frais de garantie bancaire après le prononcé dudit arrêt, qui a mis fin à la violation du délai raisonnable de jugement dans l’affaire en question, ne présente pas un lien de causalité suffisamment direct avec cette violation, dans la mesure où le paiement de tels frais découle du choix personnel et autonome de la partie requérante, postérieur à ladite violation, de ne pas payer l’amende, de ne pas demander le sursis à l’exécution de la décision litigieuse et de former un pourvoi contre l’arrêt susvisé.
Arrêt du 1er février 2017, Kendrion / Union européenne (T-479/14) (cf. points 86-88, 98, 99)
Il est vrai qu’un préjudice consistant en des frais de garantie bancaire encourus par une société sanctionnée par une décision de la Commission ultérieurement annulée par le juge de l’Union ne résulte pas directement de l’illégalité de cette décision, dans la mesure où ce préjudice résulte du propre choix de cette société de constituer une garantie bancaire afin de ne pas exécuter l’obligation de payer l’amende dans le délai imparti par la décision litigieuse. Toutefois, il en va différemment dans le cas où la procédure devant le juge de l’Union a dépassé le délai raisonnable de jugement, dès lors que, premièrement, au moment de la constitution de la garantie bancaire, la violation du délai raisonnable de jugement était imprévisible et que la partie requérante pouvait légitimement s’attendre à ce que son recours soit traité dans un délai raisonnable. Deuxièmement, le dépassement dudit délai est intervenu postérieurement au choix initial de la partie requérante de constituer une garantie bancaire.
Il en résulte qu’il existe un lien de causalité suffisamment direct entre, d’une part, la violation du délai raisonnable de jugement par le juge de l’Union et, d’autre part, le préjudice qui a été subi par la partie requérante avant le prononcé de l’arrêt en question, et qui consiste dans le paiement de frais de garantie bancaire au cours de la période qui correspond au dépassement de ce délai raisonnable. À cet égard, le paiement de frais de garantie bancaire après le prononcé dudit arrêt, qui a mis fin à la violation du délai raisonnable de jugement dans l’affaire en question, ne présente pas un lien de causalité suffisamment direct avec cette violation, dans la mesure où le paiement de tels frais découle du choix personnel et autonome de la requérante, postérieur à ladite violation, de ne pas payer l’amende, de ne pas demander le sursis à l’exécution de la décision litigieuse et de former un pourvoi contre l’arrêt susvisé.
Dans le cadre d’une affaire portant sur une décision de la Commission infligeant une amende pour comportement anticoncurrentiel, il existe un lien de cause à effet entre la violation du délai raisonnable de jugement par le juge de l’Union et la survenance d’un préjudice qui a été enduré par une partie requérante en raison du paiement, par celle-ci, de frais de garantie bancaire au cours d’une période qui correspond au dépassement de ce délai raisonnable de jugement. En effet, premièrement, au moment où la partie requérante a introduit son recours dans l’affaire en cause et au moment où celle-ci a constitué une garantie bancaire, la violation du délai raisonnable de jugement était imprévisible. En outre, la partie requérante pouvait légitimement s’attendre à ce que son recours fût traité dans un délai raisonnable. Deuxièmement, le dépassement du délai raisonnable de jugement dans l’affaire en cause est intervenu postérieurement au choix initial de la partie requérante de constituer une garantie bancaire. Ainsi, le lien entre le dépassement du délai raisonnable de jugement et le paiement de frais de garantie bancaire au cours de la période qui correspond à ce dépassement ne peut avoir été rompu par le choix initial de la partie requérante de ne pas payer immédiatement une partie de l’amende infligée par la décision de la Commission et de constituer une garantie bancaire.
Arrêt du 7 juin 2017, Guardian Europe / Union européenne (T-673/15) (cf. point 160)
31. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Illégalité - Préjudice - Lien de causalité - Notion - Frais de garantie bancaire résultant du choix d'une entreprise de ne pas payer l'amende infligée par la Commission - Absence de lien de causalité direct
S’agissant d’une demande en réparation du préjudice qui aurait été subi en raison d’une prétendue violation suffisamment caractérisée du principe d’égalité de traitement commise du fait d’une décision de la Commission infligeant une amende pour comportement anticoncurrentiel, une partie requérante ne saurait valablement soutenir que les frais de garantie bancaire qu’elle a payés résultent directement de l’illégalité de cette décision, dès lors qu’elle a décidé, postérieurement à l’adoption de ladite décision, de ne pas exécuter intégralement son obligation de payer immédiatement l’amende, mais de constituer une garantie bancaire pour une partie du montant de l’amende, conformément à la faculté offerte par la Commission.
À cet égard, le préjudice qu’elle allègue résulte directement et de façon déterminante de son propre choix de ne pas exécuter son obligation de payer l’intégralité du montant de l’amende. Si la partie requérante avait opté pour le paiement immédiat de l’intégralité du montant de l’amende, elle aurait évité d’avoir à payer des frais de garantie bancaire sur le montant de l’amende non acquittée. Dès lors, l’existence d’un lien de causalité suffisamment direct entre la prétendue violation suffisamment caractérisée du principe d’égalité de traitement commise dans la décision litigieuse et le paiement de frais de garantie bancaire doit être écartée.
Arrêt du 7 juin 2017, Guardian Europe / Union européenne (T-673/15) (cf. points 91-93)
32. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Lien de causalité - Pluralité de causes du dommage - Application des théories de la causalité adéquate et de l'équivalence des conditions
En principe, deux théories de la causalité sont susceptibles d’être appliquées en cas de pluralité de causes d’un même dommage, à savoir la théorie de l’équivalence des conditions et celle de la causalité adéquate. En ce qui concerne le droit de l’Union, une tendance se dégage en faveur de la théorie de la causalité adéquate. En effet, l’Union ne peut être tenue pour responsable que du préjudice qui découle de manière suffisamment directe du comportement irrégulier de l’institution concernée et la partie requérante doit établir que, sans la faute commise, le préjudice ne se serait pas produit et que cette faute est la cause déterminante du préjudice subi.
En outre, lorsque, d’une part, le comportement reproché à une institution s’insère dans un processus plus vaste auquel des tiers ont participé et, d’autre part, le préjudice allégué a pour cause immédiate une intervention d’un de ces tiers, il incombe au juge de l'Union de vérifier si cette intervention était rendue inévitable du seul fait de l’adoption du comportement reproché ou si, au contraire, elle constituait la manifestation d’une volonté autonome. Dans le cas d’une volonté autonome, il appartient au juge de constater la rupture du lien de causalité. Par ailleurs, la jurisprudence relative à l’article 340, deuxième alinéa, TFUE limite la responsabilité de l’Union aux dommages découlant de manière directe, voire suffisamment directe, du comportement illégal de l’institution concernée, ce qui exclut, en particulier, que ladite responsabilité couvre les dommages qui ne seraient qu’une conséquence éloignée de ce comportement. Dans cette logique, le simple fait que le comportement illégal ait constitué une condition nécessaire de la survenance du dommage, en ce que celui-ci ne se serait pas produit en l’absence de ce comportement, ne suffit pas à établir un lien de causalité.
Toutefois, ces principes découlant de la jurisprudence n’excluent pas, dans l’absolu, l’application de la théorie de l’équivalence des conditions et permet uniquement de constater que, si la faute commise par l’institution est éloignée du dommage et que le juge constate la rupture du lien de causalité, la théorie de l’équivalence des conditions doit être écartée. Partant, a contrario, dans l’hypothèse où le dommage découle directement ou de manière suffisamment directe de la faute de l’institution et donc où cette faute n’est pas éloignée du dommage au point d’entraîner la rupture du lien de causalité, le juge de l’Union peut faire application de la théorie de l’équivalence des conditions.
Arrêt du 21 décembre 2022, Vialto Consulting / Commission (T-617/17 RENV) (cf. points 52-54)
33. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Lien de causalité - Assassinat d'un fonctionnaire par un tiers à la suite du manquement de son institution à son obligation de protection - Rupture du lien de causalité du fait de l'intervention du tiers - Absence - Qualification de l'institution de coauteur du dommage
Dans l’hypothèse où une institution est responsable d’un manquement à une obligation de protection ayant contribué à causer le dommage spécifique que ladite obligation avait pour objet de prévenir, il y a lieu de considérer que ce manquement, même s’il ne peut être considéré comme la seule cause du dommage, peut concourir de manière suffisamment directe à sa réalisation. Ainsi, le fait d’un tiers, prévisible ou imprévisible, peut être considéré par le juge de l'Union comme n’étant susceptible ni d’entraîner une rupture du lien de causalité ni de constituer une circonstance exonérant totalement l’institution de sa responsabilité, les deux causes, à savoir le manquement fautif de l’institution et le fait d’un tiers, ayant contribué à la réalisation du même dommage. Dans ces conditions, dans l’hypothèse d’une faute consistant en un manquement à une obligation de protection qui a contribué à causer le dommage spécifique que ladite obligation avait pour objet de prévenir, même si l’institution ne peut pas être jugée comme étant la responsable principale du dommage, cette dernière doit être considérée comme coauteur du dommage.
34. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Lien de causalité - Notion - Frais de garantie bancaire résultant du choix d'une entreprise de ne pas payer l'amende infligée par la Commission - Méconnaissance par le juge de l'Union du délai raisonnable de jugement à l'occasion du recours de ladite entreprise - Absence de lien de causalité direct
La circonstance que le juge de l’Union aurait commis une violation du délai raisonnable de jugement dans des affaires portant sur la légalité d’une amende infligée par la Commission ne saurait être la cause déterminante du préjudice subi par l’entreprise ayant introduit le recours en raison du paiement de frais de garantie bancaire au cours de la période correspondant au dépassement de ce délai. En effet, il n’en irait ainsi que si le maintien de la garantie bancaire revêtait un caractère obligatoire, de telle sorte que l’entreprise ayant introduit un recours contre une décision de la Commission lui infligeant une amende, et ayant choisi de constituer une garantie bancaire afin de ne pas exécuter immédiatement cette décision, n’avait pas le droit, avant la date du prononcé de l’arrêt dans le cadre de ce recours, de payer ladite amende et de mettre un terme à la garantie bancaire qu’elle aurait constituée.
Or, tout comme la constitution de la garantie bancaire, le maintien de celle-ci relève de la libre appréciation de l’entreprise concernée au regard de ses intérêts financiers. En effet, rien dans le droit de l’Union n’empêche cette entreprise de mettre, à tout moment, un terme à la garantie bancaire qu’elle a constituée et de payer l’amende infligée, lorsque, compte tenu de l’évolution des circonstances par rapport à celles existant à la date de la constitution de cette garantie, ladite entreprise estime que cette option est plus avantageuse pour elle. Tel pourrait être le cas, notamment, lorsque le déroulement de la procédure devant le juge de l’Union conduit l’entreprise en question à considérer que l’arrêt sera rendu à une date ultérieure à celle qu’elle avait initialement envisagée et que, par voie de conséquence, le coût de la garantie bancaire sera supérieur à celui qu’elle avait initialement prévu, lors de la constitution de cette garantie.
Arrêt du 13 décembre 2018, Union européenne / Kendrion (C-150/17 P) (cf. points 58, 59, 61)
Voir le texte de la décision.
35. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Lien de causalité - Notion - Manquement de la Commission à son obligation de verser les intérêts moratoires afférents au montant remboursé d'une amende annulée - Violation de l'article 266 TFUE - Préjudice découlant de la privation de jouissance d'une créance - Existence d'un lien de causalité direct
Dans l’arrêt Printeos/Commission (T-201/17), prononcé le 12 février 2019, le Tribunal a, dans le cadre d’une action en responsabilité extracontractuelle engagée au titre de l’article 268 TFUE, accueilli la demande de la requérante tendant à obtenir, à titre principal, réparation du préjudice résultant du refus de la Commission européenne de lui verser, à la suite de l’annulation d’une décision la condamnant à une amende pour infraction à l’article 101 TFUE, des intérêts moratoires sur le montant principal de l’amende remboursé.
Par sa décision C(2014) 9295 final, du 10 décembre 2014, relative à une procédure d’application de l’article 101 TFUE et de l’article 53 de l’accord EEE (AT.39780 - Enveloppes) (ci-après « la décision du 10 décembre 2014 »), la Commission européenne a constaté que la requérante, Printeos, avait enfreint l’article 101 TFUE et l’article 53 de l’accord sur l’Espace économique européen (EEE) en ayant participé à une entente conclue et mise en œuvre sur le marché européen des enveloppes standard sur catalogue et des enveloppes spéciales imprimées. La Commission a, en conséquence, infligé à la requérante, conjointement et solidairement avec certaines de ses filiales, une amende d’un montant de 4 729 000 euros.
Par requête déposée au greffe du Tribunal le 20 février 2015, la requérante a introduit un recours fondé sur l’article 263 TFUE tendant, à titre principal, à l’annulation partielle de la décision du 10 décembre 2014. Le 9 mars 2015, la requérante a payé à titre provisoire l’amende qui lui avait été infligée. Par l’arrêt du 13 décembre 2016, Printeos e.a./Commission{1}, le Tribunal a fait droit à la demande d’annulation partielle de la décision du 10 décembre 2014. La Commission a, en conséquence, remboursé à la requérante le montant principal de l’amende payé à titre provisoire, mais a toutefois refusé, en application de l’article 90, paragraphe 4, sous a), seconde phrase, du règlement délégué (UE) nº 1268/2012 de la Commission{2} (ci-après « la disposition litigieuse »), de faire droit à sa demande de paiement des intérêts afférents au montant de l’amende provisoirement payé, dans la mesure où le rendement global de son investissement dans des actifs financiers avait été négatif. La disposition litigieuse prévoit en effet que, lorsqu’une amende est annulée ou réduite, les montants indûment perçus doivent, après épuisement de toutes les voies de recours, être remboursés au tiers concerné, majorés des intérêts produits, étant précisé que, si le rendement global du montant d’une amende payé provisoirement, investi dans des actifs financiers, a été négatif pour la période en cause, seule la valeur nominale dudit montant indûment perçu est remboursée.
Après un rappel des conditions d’engagement de la responsabilité extracontractuelle de l’Union, le Tribunal relève que la requérante invoque, notamment, une violation de l’article 266 TFUE et s’emploie, par conséquent, à vérifier l’existence d’une violation suffisamment caractérisée de cette disposition. Il juge, en l’occurrence, que l’article 266 TFUE constitue une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers, en ce qu’elle prévoit une obligation absolue et inconditionnelle de l’institution dont émane l’acte annulé de prendre, dans l’intérêt du requérant ayant obtenu gain de cause, les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt d’annulation, à laquelle correspond un droit du requérant au plein respect de cette obligation. Or, dans l’hypothèse de l’annulation d’une décision infligeant une amende, la jurisprudence a reconnu le droit du requérant à obtenir sa remise dans la situation dans laquelle il se trouvait antérieurement à cette décision, ce qui implique notamment le remboursement du montant principal indûment payé en raison de la décision annulée ainsi que le versement d’intérêts moratoires. En effet, à la différence du versement d’intérêts compensatoires, le versement d’intérêts moratoires constitue une mesure d’exécution d’un arrêt annulant une amende, au sens de l’article 266, premier alinéa, TFUE, en ce qu’il vise à indemniser forfaitairement la privation de jouissance d’une créance et à inciter le débiteur à exécuter, dans les plus brefs délais, ledit arrêt (arrêt du 12 février 2015, Commission/IPK International, C-336/13 P, EU:C:2015:83, points 29 et 30 ; ordonnance du 21 mars 2006, Holcim (France)/Commission, T-86/03, non publiée, EU:T:2006:90, points 30 et 31 ; arrêt du 10 octobre 2001, Corus UK/Commission, T-171/99, EU:T:2001:249, points 50, 52 et 53).
Soulignant, ensuite, que la disposition litigieuse, eu égard à son contexte réglementaire, à son libellé clair et à sa référence expresse aux voies de recours et à l’annulation d’une décision infligeant une amende, est destinée à mettre en œuvre les exigences prévues à l’article 266, premier alinéa, TFUE, et qu’elle doit donc être interprétée à la lumière de cette dernière disposition, le Tribunal relève, notamment, que le règlement délégué nº 1268/2012 de la Commission ne précise pas les termes « majorés des intérêts produits », ni ne qualifie lesdits intérêts de « moratoires » ou de retard. Dès lors, rappelant que l’obligation qui découle directement de l’article 266, premier alinéa, TFUE a pour objet d’indemniser forfaitairement la privation de jouissance d’une créance, afin de satisfaire au principe de restitutio in integrum, le Tribunal constate que la Commission se trouvait nécessairement, du fait de l’annulation avec effet rétroactif de la décision du 10 décembre 2014, en retard de remboursement du montant principal de l’amende, à partir de son paiement provisoire.
Le Tribunal en conclut que la Commission était tenue, en application de l’article 266, premier alinéa, TFUE, à titre de mesures d’exécution de l’arrêt dans l’affaire T-95/15, non seulement de rembourser le montant principal de l’amende, mais également de verser des intérêts moratoires pour indemniser forfaitairement la privation de jouissance dudit montant durant la période de référence, et qu’elle ne disposait pas de marge d’appréciation à cet effet, la méconnaissance de cette obligation absolue et inconditionnelle constituant une violation suffisamment caractérisée de cette disposition susceptible d’engager la responsabilité extracontractuelle de l’Union.
Le Tribunal juge, par ailleurs, que la méconnaissance par la Commission de son obligation d’octroi d’intérêts moratoires au titre de l’article 266, premier alinéa, TFUE présente un lien de cause à effet suffisamment direct avec le préjudice subi par la requérante, ce dernier étant équivalent à la perte desdits intérêts moratoires durant la période de référence qui représentent l’indemnisation forfaitaire pour la privation de jouissance du montant principal de l’amende durant cette même période et correspondent au taux de refinancement de la Banque centrale européenne (BCE) applicable, majoré des 2 points de pourcentage réclamés par la requérante.
Il condamne, par conséquent, l’Union européenne, représentée par la Commission, à réparer le préjudice subi par la requérante du fait de l’absence de versement de la somme de 184 592,95 euros, qui lui était due au titre d’intérêts moratoires, encourus pendant la période du 9 mars 2015 au 1er février 2017, majorée d’intérêts moratoires à compter du prononcé du présent arrêt et jusqu’à complet paiement, au taux fixé par la BCE pour ses opérations principales de refinancement, majoré de 3,5 points de pourcentage.
{1 Arrêt du Tribunal, du 13 décembre 2016, Printeos e.a./Commission (T-95/15, EU:T:2016:722).}
{2 Règlement délégué (UE) nº 1268/2012 de la Commission, du 29 octobre 2012, relatif aux règles d’application du règlement (UE, Euratom) nº 966/2012 du Parlement européen et du Conseil relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union (JO 2012, L 362, p. 1).}
Arrêt du 12 février 2019, Printeos / Commission (T-201/17) (cf. points 70, 71)
36. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Lien de causalité - Notion - Insistance de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) auprès des États membres pour récupérer des droits antidumping auprès du requérant - Pouvoir d'appréciation des autorités nationales quant aux suites à donner aux recommandations de l'OLAF - Absence de lien de causalité
37. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Illégalité - Préjudice - Lien de causalité - Responsabilité du fait de l'inscription du nom du requérant sur des listes de personnes et entités soumises à des mesures restrictives - Charge de la preuve
Par ses arrêts du 2 juillet 2019, Fulmen/Conseil (T-405/15) et Mahmoudian/Conseil (T-406/15), le Tribunal a accueilli le recours en indemnité introduit par la société Fulmen, au titre du préjudice immatériel subi à la suite de l’adoption de quatre actes par le Conseil concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran{1} (affaire T-405/15), ainsi que celui introduit par M. Mahmoudian, au titre du préjudice moral subi du fait de l’adoption des mêmes actes (affaire T-406/15). Par ces actes (ci-après les « actes litigieux »), le nom de ces deux requérants avait été inscrit et maintenu sur les listes des personnes et des entités auxquelles s’appliquaient lesdites mesures restrictives. Le Tribunal constate que l’annulation des actes litigieux par un arrêt antérieur n’a pas suffi à réparer le préjudice immatériel ou moral subi par les requérants du fait de l’atteinte qu’ils ont portée à leur réputation. Il juge qu’une vérification, par le Conseil, du caractère justifié des mesures restrictives maintenues à leur encontre aurait été particulièrement justifiée en l’espèce, après le prononcé de l’arrêt par lequel le Tribunal avait annulé les actes litigieux, au regard de la gravité de l’illégalité constatée, à savoir l’absence d’éléments de preuve.
Fulmen est une société iranienne, active notamment dans le secteur des équipements électriques. M. Mahmoudian est, quant à lui, actionnaire majoritaire et président du conseil d’administration de ladite société. Le litige opposant les deux requérants au Conseil s’inscrit dans une série d’affaires relatives à des mesures restrictives adoptées dans le cadre de la lutte contre la prolifération nucléaire en Iran. Les actes litigieux avaient été annulés par l’arrêt du Tribunal du 21 mars 2012, Fulmen et Mahmoudian/Conseil{2}, pour autant qu’ils concernaient les requérants. Par arrêt du 28 novembre 2013, Conseil/Fulmen et Mahmoudian{3}, la Cour avait rejeté le pourvoi formé par le Conseil contre l’arrêt du Tribunal du 21 mars 2012, jugeant que ce dernier n’avait pas apporté la preuve que les requérants étaient intervenus sur le site de Qom/Fordoo (Iran), ce qui constituait le motif de leur inscription. Par le règlement d’exécution no 1361/2013{4}, le Conseil, tirant les conséquences de l’arrêt du 28 novembre 2013, avait radié le nom des requérants des listes des personnes et entités faisant l’objet de mesures restrictives.
Le Tribunal juge, en l’occurrence, que le Conseil a commis une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit conférant des droits à un particulier en n’ayant pas respecté l’obligation qui lui incombait d’étayer les mesures restrictives adoptées conformément à l’article 215 TFUE et contestées par les personnes visées.
Afin de constater que l’annulation des actes litigieux n’a pas suffi à réparer le préjudice immatériel ou moral subi par les requérants du fait de l’atteinte portée à leur réputation, le Tribunal relève par ailleurs que l’inscription du nom des requérants, qui aurait pu être retirée par le Conseil à tout moment, a été maintenue pendant presque trois ans et demi, nonobstant les protestations des requérants, notamment quant à l’absence de preuves s’agissant de l’allégation portée contre eux. À cet égard, le Tribunal juge que, dans une Union de droit, au regard de la gravité du comportement illégal constaté par le Tribunal, il incombe à l’institution concernée de procéder, fût-ce en parallèle à l’introduction d’un pourvoi, à une vérification des appréciations qui ont été sanctionnées par le Tribunal.
En outre, le Tribunal énonce qu’au regard de l’autonomie des mesures américaines visant la société Fulmen vis-à-vis des actes litigieux, l’Union ne saurait être tenue pour responsable d’un éventuel préjudice immatériel qu’elles pourraient avoir causé à la requérante. Pour autant, au regard de la même autonomie des mesures américaines, c’est à tort que le Conseil considère que l’évaluation du montant du préjudice immatériel subi par la requérante devrait prendre en compte le fait qu’elle est restée soumise aux mesures américaines après l’annulation des actes litigieux.
Enfin, le Tribunal considère que, en ce qui concerne le préjudice moral résultant, en substance, du stress et des sentiments d’angoisse, d’humiliation et de culpabilité, en particulier envers les proches du requérant, ce préjudice se distingue du préjudice résultant de l’atteinte à l’honorabilité et à la réputation de M. Mahmoudian. En effet, le préjudice moral allégué, qui se rapporte à une atteinte portée par les actes litigieux à la vie sociale et familiale du requérant, découle, en tant que personne physique, de la dégradation, en substance, de son image familiale, voire sociale, du fait de son incapacité subite, en raison du gel de ses avoirs financiers et économiques, de maintenir son train de vie antérieur. Le Tribunal conclut que l’adoption des actes litigieux et le maintien de l’inscription de son nom sur les listes litigieuses le visant ont causé au requérant un préjudice moral indemnisable.
{1 Décision 2010/413/PESC du Conseil, du 26 juillet 2010, concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant la position commune 2007/140/PESC (JO 2010, L 195, p. 39) ; règlement d’exécution (UE) no 668/2010 du Conseil, du 26 juillet 2010, mettant en œuvre l’article 7, paragraphe 2, du règlement (CE) no 423/2007 concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO 2010, L 195, p. 25) ; décision 2010/644/PESC du Conseil, du 25 octobre 2010, modifiant la décision 2010/413/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant la position commune 2007/140/PESC (JO 2010, L 281, p. 81) ; règlement (UE) no 961/2010 du Conseil, du 25 octobre 2010, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement (CE) no 423/2007 (JO 2010, L 281, p. 1).}
{2 Arrêt du Tribunal du 21 mars 2012, Fulmen et Mahmoudian/Conseil (T-439/10 et T-440/10, EU:T:2012:142).}
{3 Arrêt de la Cour du 28 novembre 2013, Conseil/Fulmen et Mahmoudian (C-280/12 P, EU:C:2013:775).}
{4 Règlement d’exécution (UE) no 1361/2013 du Conseil, du 17 décembre 2013, mettant en œuvre le règlement (UE) no 267/2012 concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement (CE) no 423/2007 (JO 2013, L 343, p. 7).}
Arrêt du 2 juillet 2019, Fulmen / Conseil (T-405/15) (cf. points 90-92)
Arrêt du 2 juillet 2019, Mahmoudian / Conseil (T-406/15) (cf. points 86-88)
38. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Lien de causalité - Notion - Accord monétaire entre l'Union et la Principauté d'Andorre - Prétendue négligence de la Commission européenne dans le suivi de l'application de l'accord - Préjudice prétendument subi par les requérants - Absence de lien de causalité
Voir le texte de la décision.
Ordonnance du 3 mars 2021, CF e.a./ Commission (C-403/20 P) (cf. points 42-48)
39. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Lien de causalité - Notion - Accord monétaire entre l'Union et la Principauté d'Andorre - Prétendue négligence de la Commission européenne quant au contenu de l'accord - Préjudice prétendument subi par les requérants - Absence de lien de causalité
Voir le texte de la décision.
Ordonnance du 3 mars 2021, CF e.a./ Commission (C-403/20 P) (cf. points 55-57,59-62,65-67)
40. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Lien de causalité - Aides d'État - Secteur bancaire - Projet de recapitalisation par un consortium de droit privé entre banques en faveur d'un de ses membres - Autorisation de l'intervention par la banque centrale de l'État membre - Renonciation à procéder au sauvetage et engagement d'une procédure de résolution - Décision concernant la procédure de résolution essentiellement fondée sur le constat de la défaillance de la banque concernée - Demandes de renseignement et prises de position de la Commission durant la phase d'examen préliminaire - Absence de lien de causalité
Les requérantes étaient actionnaires et titulaires d’obligations subordonnées de la Banca delle Marche, qui était le principal établissement bancaire de la région italienne des Marches.
Le 9 janvier 2012, la Banca d’Italia (Banque d’Italie) a souligné que les contrôles effectués au sein de Banca delle Marche avaient révélé de graves insuffisances dans les systèmes de contrôle interne entraînant d’inévitables répercussions sur son « exposition significative [...] aux risques de crédit et financiers». Le 15 octobre 2013, Banca delle Marche a été placée sous administration extraordinaire, en raison, notamment, de « dysfonctionnements et d’irrégularités [...] graves ».
Le 10 octobre 2014, dans le cadre d’une phase d’examen préliminaire ouverte de sa propre initiative à l’égard des interventions de soutien envisagées par le Fondo interbancario di tutela dei depositi (fonds interbancaire de protection des dépôts, ci-après le « FITD »), le système de garantie des dépôts italien sous forme d’un consortium de droit privé entre banques gérant des fonds propres, en faveur d’une autre banque italienne, Banca Tercas{1}, et de Banca delle Marche, la Commission européenne a adressé aux autorités italiennes une demande de renseignements en soulignant qu’il ne pouvait être exclu que ces interventions constituent des aides d’État. Dans l’hypothèse où la Banque d’Italie envisagerait d’autoriser une telle intervention, il était approprié, selon la Commission, que ces autorités notifient la mesure en cause avant son approbation{2}.
Par lettre du 21 août 2015, au sujet de la procédure relative à Banca delle Marche, la Commission a rappelé la possibilité de l’existence d’une aide d’État et a invité les autorités italiennes à lui fournir des informations mises à jour à cet égard et à renoncer à mettre en œuvre toute mesure du FITD avant sa notification et l’obtention d’une décision de sa part.
Le 8 octobre 2015, le FITD a fixé et approuvé les éléments clés d’une seconde tentative d’intervention de soutien à Banca delle Marche et en a informé la Banque d’Italie.
Par lettre du 19 novembre 2015, la Commission a notamment attiré l’attention des autorités italiennes sur le fait que l’utilisation d’un système de garantie des dépôts pour recapitaliser une banque{3} était soumise à l’application des règles en matière d’aides d’État.
Le 21 novembre 2015, la Banque d’Italie a entamé une procédure de résolution, dont le projet a été au préalable notifié à la Commission. Dans ce projet, la Banque d’Italie a, notamment, relevé le fait qu’une recapitalisation de Banca delle Marche par le FITD n’avait pas pu avoir lieu, en l’absence d’« évaluation positive préalable de la part de la Commission [...] sur la compatibilité de [cette opération] avec les règles [de l’Union] en matière d’aides d’État ».
Estimant que la Commission a empêché, par des instructions illégales communiquées aux autorités italiennes, le sauvetage par la recapitalisation de Banca delle Marche par le FITD, les requérantes ont introduit un recours devant le Tribunal visant à faire établir et constater l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union. Selon les requérantes, la Commission aurait empêché un tel sauvetage, et aurait conduit les autorités italiennes à entamer une procédure de résolution de Banca delle Marche au titre des règles de droit italien transposant la directive 2014/59{4}.
Par son arrêt, le Tribunal rejette le recours des requérantes, au motif qu’elles n’ont pas établi l’existence d’un lien de cause à effet entre le comportement prétendument illégal de la Commission et le préjudice allégué, de sorte que les conditions de l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union ne sont pas réunies.
Appréciation du Tribunal
À titre liminaire, le Tribunal rappelle que l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union{5} est subordonné à la réunion d’un ensemble de conditions, à savoir l’existence d’une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers, la réalité du dommage et l’existence d’un lien de causalité entre la violation de l’obligation qui incombe à l’auteur de l’acte et le dommage subi par les personnes lésées. Cette dernière condition porte sur l’existence d’un lien suffisamment direct de cause à effet entre le comportement des institutions de l’Union et le dommage, lien dont il appartient à la partie requérante d’apporter la preuve, de telle sorte que le comportement reproché doit être la cause déterminante du préjudice. En outre, la responsabilité non contractuelle de l’Union ne saurait être tenue pour engagée sans que soient réunies toutes les conditions auxquelles se trouve ainsi subordonnée l’obligation de réparation, de sorte que l’absence de réunion d’une de ces conditions suffit à rejeter le recours.
Dans le cadre de l’appréciation de la condition tenant à l’existence d’un lien de causalité suffisamment direct, le Tribunal rejette l’argumentation des requérantes selon laquelle, en substance, les lettres et prises de position provisoires de la Commission ayant conduit à l’adoption de la décision de résolution de Banca delle Marche seraient le résultat d’une méconnaissance par la Commission de la notion d’aide en ce qu’elle aurait estimé à tort que, nonobstant leur caractère privé, les interventions du FITD constituaient des mesures imputables à l’État italien et comportant des ressources d’État. Selon le Tribunal, la Commission ayant rappelé aux autorités italiennes la nécessité de notifier préalablement et de ne pas mettre en œuvre de possibles mesures d’aide en faveur notamment de ladite banque, ces lettres et prises de position ne contiennent aucune appréciation juridique au regard des critères de la notion d’aide. La Commission ne s’y est donc exprimée ni sur une mesure concrète, ni sur la manière précise dont elle interpréterait la notion d’aide. Dès lors, la Commission n’a ni menacé les autorités italiennes de bloquer ou d’interdire d’éventuelles interventions du FITD en faveur de Banca delle Marche ni exercé des pressions à ce sujet.
À cet égard, le Tribunal considère que les requérantes ne sont pas fondées à invoquer la décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen portant sur l’intervention du FITD en faveur de Banca Tercas, adoptée le 27 février 2015, dans laquelle la Commission avait estimé que cette intervention réunissait les critères d’imputabilité et de ressources d’État. En effet, à la différence de ces mesures de soutien à Banca Tercas, avant l’adoption de la décision de résolution de Banca delle Marche, il n’existait ni de projet d’intervention ferme du FITD en faveur de Banca delle Marche, ni de demande d’autorisation d’un tel projet adressée à la Banque d’Italie, ni de notification formelle de ce projet, ni d’autre raison pour que la Commission ouvre une procédure formelle d’examen à ce propos. Dès lors, il était, selon le Tribunal, impossible pour la Commission de savoir avec suffisamment de précision si l’éventuelle intervention envisagée par le FITD en faveur de Banca delle Marche était susceptible de réunir les critères d’une aide d’État.
Le Tribunal souligne que les éléments décisifs en faveur de la décision de résolution de Banca delle Marche étaient le caractère défaillant de cette banque, dont témoignaient les pertes totales de 1,445 milliard d’euros, un déficit patrimonial de 1,432 milliard d’euros affichés au 30 septembre 2015 et le fait que, durant la procédure d’administration extraordinaire, il n’avait pas été possible de déterminer des interventions de la part du secteur privé capables de résoudre sa situation de crise.
Par ailleurs, avant même la transposition en droit italien de la directive 2014/59 qui aurait rendu possible une telle intervention de soutien, les commissaires extraordinaires de Banca delle Marche ont signalé à la Banque d’Italie la situation imminente de cessation de paiement de cette banque et ont indiqué qu’ils craignaient que son sauvetage ne pût intervenir en temps utile compte tenu de sa situation financière. Selon le Tribunal, cela indique en soi l’impossibilité d’une intervention rapide du FITD, et ce indépendamment de l’éventuel besoin de la notifier préalablement à la Commission{6}.
En outre, le Tribunal rejette les allégations des requérantes selon lesquelles le comportement prétendument illégal reproché à la Commission aurait empêché le sauvetage de Banca delle Marche et aurait été la cause effective et exclusive du préjudice subi par elles. Selon le Tribunal, même si ce comportement a joué un certain rôle dans le processus d’instruction ayant amené les autorités italiennes à décider de la résolution de cette banque, leur décision d’entamer la procédure de résolution de Banca delle Marche, adoptée dans l’exercice de leurs compétences propres et de leur marge d’appréciation, n’en demeurait pas moins autonome, non influencée de manière décisive par l’attitude de la Commission, et a été essentiellement fondée sur leur constat de la défaillance de cette banque, ce qui constituait la cause déterminante de cette résolution. Dès lors, le Tribunal constate que les requérantes n’ont pas démontré à suffisance de droit que, en l’absence du comportement prétendument illégal de la Commission, le FITD, avec l’accord des autorités italiennes, en particulier, de la Banque d’Italie, aurait effectivement été en mesure de procéder au sauvetage de Banca delle Marche en novembre 2015.
{1} Voir arrêt du 2 mars 2021, Commission/Italie e.a. (C-425/19 P, EU:C:2021:154) (communiqué de presse 30/21).
{2} Conformément aux exigences de l’article 108, paragraphe 3, TFUE.
{3} Article 11, paragraphe 3, de la directive 2014/59/UE du Parlement européen et du Conseil, du 15 mai 2014, établissant un cadre pour le redressement et la résolution des établissements de crédit et des entreprises d’investissement et modifiant la directive 82/891/CEE du Conseil ainsi que les directives du Parlement européen et du Conseil 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE et 2013/36/UE et les règlements du Parlement européen et du Conseil (UE) nº 1093/2010 et (UE) nº 648/2012 (JO 2014, L 173, p. 190).
{4} Voir note 3.
{5} Article 340, deuxième alinéa, TFUE.
{6} Article 108, paragraphe 3, TFUE.
41. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Lien de causalité - Remboursement par la Commission d'une amende annulée et réduite par le juge de l'Union - Refus de la Commission de verser des intérêts moratoires afférents au montant remboursé - Préjudice résultant dudit refus - Existence d'un lien de causalité
Par décision du 15 octobre 2014{1}, la Commission européenne a infligé à la société Deutsche Telekom AG (ci-après « Deutsche Telekom ») une amende de 31 070 000 euros pour abus de position dominante sur le marché slovaque des services de télécommunication à haut débit, en violation de l’article 102 TFUE et de l’article 54 de l’accord EEE.
Deutsche Telekom a introduit un recours en annulation de cette décision, tout en payant l’amende le 16 janvier 2015. Par son arrêt du 13 décembre 2018{2}, le Tribunal a partiellement accueilli le recours de Deutsche Telekom et, en exerçant sa compétence de pleine juridiction, a réduit le montant de l’amende de 12 039 019 euros. Le 19 février 2019, la Commission a remboursé ce montant à Deutsche Telekom.
Par lettre du 28 juin 2019 (ci-après la « décision attaquée »), la Commission a, en revanche, refusé de verser à Deutsche Telekom des intérêts moratoires pour la période comprise entre la date de paiement de l’amende et la date de remboursement de la partie de l’amende jugée indue (ci-après la « période en cause »).
Ainsi, Deutsche Telekom a saisi le Tribunal d’un recours tendant à l’annulation de la décision attaquée ainsi qu’à la condamnation de la Commission à payer une indemnisation pour le manque à gagner en raison de la privation de jouissance, au cours de la période en cause, du montant principal de la partie de l’amende indûment payée ou, à titre subsidiaire, à la réparation du préjudice qu’elle aurait subi en raison du refus de la Commission de verser des intérêts moratoires sur ce montant.
Par son arrêt, la septième chambre élargie du Tribunal accueille partiellement le recours en annulation et en indemnité de Deutsche Telekom. Dans ce cadre, il apporte des clarifications quant à l’obligation de la Commission de verser des intérêts moratoires sur la partie du montant d’une amende qui, à la suite d’un arrêt du juge de l’Union, doit être remboursée à l’entreprise concernée.
Appréciation du Tribunal
En premier lieu, le Tribunal rejette la demande de Deutsche Telekom tendant à l’indemnisation, au titre de la responsabilité non contractuelle de l’Union, de son prétendu manque à gagner qui aurait été subi en raison de la privation de jouissance, au cours de la période en cause, de la partie de l’amende indûment payée et qui correspondrait au rendement annuel de ses capitaux engagés ou au coût moyen pondéré de son capital.
À cet égard, le Tribunal rappelle que la responsabilité non contractuelle de l’Union est subordonnée à la réunion d’un ensemble de conditions cumulatives, à savoir l’existence d’une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit conférant des droits aux particuliers, la réalité du dommage ainsi que l’existence d’un lien de causalité entre la violation et le préjudice subi, ce qu’il appartient à la partie requérante de prouver.
Or, en l’espèce, Deutsche Telekom est restée en défaut d’apporter des preuves concluantes du caractère réel et certain du préjudice invoqué. Plus particulièrement, Deutsche Telekom n’a ni démontré qu’elle aurait nécessairement investi le montant de l’amende indûment payé dans ses activités, ni que la privation de la jouissance dudit montant l’a conduite à renoncer à des projets spécifiques et concrets. Dans ce cadre, Deutsche Telekom n’a pas non plus démontré qu’elle n’aurait pas disposé des fonds nécessaires pour saisir une opportunité d’investissement.
En second lieu, le Tribunal se penche sur la demande en indemnité introduite à titre subsidiaire par Deutsche Telekom pour violation de l’article 266 TFUE, dont le premier alinéa prévoit l’obligation pour les institutions dont un acte est annulé par un arrêt du juge de l’Union de prendre toutes les mesures que comporte l’exécution de cet arrêt.
Le Tribunal observe, d’une part, que, en imposant aux institutions l’obligation de prendre toutes les mesures que comporte l’exécution des arrêts du juge de l’Union, l’article 266, premier alinéa, TFUE confère des droits aux particuliers ayant obtenu gain de cause devant ce juge. D’autre part, le Tribunal rappelle que les intérêts moratoires représentent une composante indispensable de l’obligation de remise en état qui pèse sur les institutions en vertu de cette disposition. En cas d’annulation et de réduction d’une amende imposée à une entreprise pour infraction aux règles de concurrence, il découle, par conséquent, de cette disposition une obligation de la Commission de restituer le montant de l’amende indûment payé, majoré des intérêts moratoires.
Le Tribunal précise que, étant donné, d’une part, que la réglementation financière applicable{3} prévoit une créance de restitution au bénéfice de la société ayant payé à titre provisoire une amende ultérieurement annulée et réduite et, d’autre part, que l’annulation et la réduction du montant de l’amende opérée par le juge de l’Union a un effet rétroactif, la créance de Deutsche Telekom existait et était certaine quant à son montant maximal à la date du paiement provisoire de l’amende. La Commission était donc tenue, en application de l’article 266, premier alinéa, TFUE, de verser des intérêts moratoires sur la partie du montant de l’amende jugée indue par le Tribunal, pour toute la période en cause. Cette obligation vise à indemniser forfaitairement la privation de jouissance d’une créance liée à un retard objectif et à inciter la Commission à faire preuve d’une attention particulière lors de l’adoption d’une décision impliquant le paiement d’une amende.
Le Tribunal ajoute que, contrairement à ce qui a été avancé par la Commission, l’obligation de verser des intérêts moratoires ne se heurte pas à la fonction dissuasive des amendes dans les affaires de concurrence, dans la mesure où cette fonction dissuasive est nécessairement prise en compte par le juge de l’Union lorsqu’il exerce sa compétence de pleine juridiction pour réduire, avec effet rétroactif, le montant d’une amende. Par ailleurs, la fonction dissuasive des amendes doit être conciliée avec le principe de protection juridictionnelle effective figurant à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne dont le respect est assuré au moyen du contrôle de légalité prévu à l’article 263 TFUE, complété par la compétence de pleine juridiction quant au montant de l’amende.
Le Tribunal rejette également les autres arguments avancés par la Commission.
D’une part, même si le montant de l’amende payée par la requérante n’a pas produit d’intérêts pendant qu’il était en possession de la Commission, cette dernière était tenue, à la suite de l’arrêt du Tribunal du 13 décembre 2018, de rembourser à la requérante la partie du montant de l’amende jugée indue, assortie d’intérêts moratoires, sans que l’article 90 du règlement délégué nº 1268/2012, qui traite du recouvrement des amendes, y fasse obstacle. En outre, l’obligation de verser des intérêts moratoires découle directement de l’article 266, premier alinéa, TFUE et la Commission n’est pas habilitée à arrêter, par une décision individuelle, les conditions dans lesquelles elle versera des intérêts moratoires en cas d’annulation de la décision ayant infligé une amende et de réduction du montant de celle-ci.
D’autre part, les intérêts dus en l’espèce sont des intérêts moratoires et non des intérêts compensatoires. En effet, la créance principale de Deutsche Telekom était une créance de restitution qui était liée au paiement d’une amende qui avait été effectué à titre provisoire. Cette créance existait et était certaine quant à son montant maximal ou du moins déterminable sur la base d’éléments objectifs établis à la date dudit paiement.
Compte tenu du fait que la Commission était tenue de rembourser à Deutsche Telekom la partie de l’amende payée indûment, assortie d’intérêts moratoires, et qu’elle ne disposait d’aucune marge d’appréciation à cet égard, le Tribunal conclut que le refus de verser lesdits intérêts à Deutsche Telekom constitue une violation caractérisée de l’article 266, premier alinéa, TFUE, qui fait naître la responsabilité non contractuelle de l’Union. Eu égard à l’existence d’un lien direct entre la violation constatée et le préjudice qui consiste dans la perte, au cours de la période en cause, des intérêts moratoires sur la partie de l’amende payée indûment, le Tribunal accorde à Deutsche Telekom une indemnité de 1 750 522,38 euros, calculée au moyen de l’application, par analogie, du taux prévu à l’article 83, paragraphe 2, sous b), du règlement délégué nº 1268/2012, à savoir le taux appliqué par la Banque centrale européenne à ses opérations principales de refinancement en janvier 2015, soit 0,05 %, majoré de trois points et demi de pourcentage.
{1} Décision C(2014) 7465 final, relative à une procédure d’application de l’article 102 TFUE et de l’article 54 de l’accord EEE (affaire AT.39523 - Slovak Telekom), rectifiée par sa décision C(2014) 10119 final, du 16 décembre 2014, ainsi que par sa décision C(2015) 2484 final, du 17 avril 2015.
{2} Arrêt du 13 décembre 2018, Deutsche Telekom/Commission (T-827/14, EU:T:2018:930).
{3} Règlement délégué (UE) nº 1268/2012 de la Commission, du 29 octobre 2012, relatif aux règles d’application du règlement (UE, Euratom) nº 966/2012 du Parlement européen et du Conseil relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union (JO 2012, L 362, p. 1) et règlement (UE, Euratom) nº 966/2012 du Parlement européen et du Conseil, du 25 octobre 2012, relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union et abrogeant le règlement (CE, Euratom) nº 1605/2002 du Conseil (JO 2012, L 298, p. 1).
Arrêt du 19 janvier 2022, Deutsche Telekom / Commission (T-610/19) (cf. points 116-118)
42. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Lien de causalité - Préjudice constitué par les frais afférents à la participation à une procédure de contrôle d'une concentration entre deux entreprises concurrentes - Frais résultant du libre choix du requérant - Absence de lien de causalité direct entre le préjudice et le comportement de l'institution
Par décision du 30 janvier 2013 (ci-après la « décision litigieuse »){1}, la Commission européenne a déclaré incompatible avec le marché intérieur une opération de concentration notifiée entre United Parcel Service, Inc. (ci-après « UPS ») et TNT Express NV (ci-après « TNT »), deux entreprises actives sur les marchés des services internationaux de distribution express de petits colis.
Tout en annonçant publiquement qu’elle renonçait à cette opération de concentration, UPS a saisi le Tribunal d’un recours en annulation de la décision litigieuse. Par arrêt du 7 mars 2017{2}, le Tribunal a accueilli ce recours et, par arrêt du 16 janvier 2019{3}, la Cour a rejeté le pourvoi introduit par la Commission contre cet arrêt du Tribunal.
Entre-temps, la Commission avait déclaré compatible avec le marché intérieur une opération de concentration notifiée entre TNT et FedEx Corp. (ci-après « FedEx »), une concurrente d’UPS{4}.
Fin 2017, UPS a introduit un recours indemnitaire contre la Commission, tendant à la réparation des préjudices économiques prétendument subis du fait de l’illégalité de la décision litigieuse{5}. En 2018, un recours indemnitaire a, en outre, été introduit par les sociétés ASL Aviation Holdings DAC et ASL Airlines (Ireland) Ltd (ci-après, dénommées ensemble, les « sociétés ASL »), qui, avant l’adoption de la décision litigieuse, avaient conclu avec TNT des accords commerciaux devant être exécutés après l’approbation de la concentration entre UPS et TNT{6}.
Ces deux recours indemnitaires sont rejetés par la septième chambre élargie du Tribunal.
Appréciation du Tribunal
Rejet du recours indemnitaire introduit par UPS (affaire T-834/17)
Par son recours indemnitaire, UPS faisait valoir que, en adoptant la décision litigieuse, la Commission avait commis des violations suffisamment caractérisées du droit de l’Union, susceptibles d’engager la responsabilité non contractuelle de l’Union. Selon UPS, la Commission avait, premièrement, violé ses droits procéduraux lors de la procédure administrative, deuxièmement, méconnu l’obligation de motivation et, troisièmement, commis des erreurs relatives à l’appréciation au fond de l’opération de concentration notifiée.
À titre liminaire, le Tribunal rappelle que l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union suppose la réunion de trois conditions cumulatives, à savoir la violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit conférant des droits aux particuliers, la réalité du dommage ainsi que l’existence d’un lien de causalité direct entre la violation et le préjudice subi.
S’agissant, en premier lieu, du prétendu non-respect des droits procéduraux d’UPS lors de la procédure administrative, celle-ci reprochait, d’une part, à la Commission de n’avoir communiqué ni la version finale du modèle économétrique ayant servi à analyser les effets de la concentration notifiée sur les prix, ni les critères d’évaluation des gains d’efficacité résultant de cette concentration. D’autre part, UPS estimait que la Commission avait violé son droit d’accès aux renseignements fournis par FedEx au cours de la procédure administrative.
En ce qui concerne l’absence de communication de la dernière version du modèle économétrique utilisé par la Commission, le Tribunal relève que, en vertu de la réglementation applicable, la Commission était, en effet, obligée de porter cette dernière version à la connaissance d’UPS. Dès lors que la Commission disposait sur ce point d’une marge d’appréciation considérablement réduite, voire inexistante, elle a commis une violation suffisamment caractérisée des droits de la défense d’UPS en omettant de lui communiquer ce modèle. Compte tenu de la jurisprudence en matière de respect des droits de la défense et de l’arrêt de la Cour du 16 janvier 2019, cette violation des droits d’UPS n’était, en outre, pas excusable en raison d’un prétendu manque de clarté du droit de l’Union, comme le prétendait la Commission.
Le Tribunal écarte également l’argument de défense de la Commission tiré du fait que la mise au point du modèle économétrique avait été précédée de multiples échanges avec UPS. En effet, en omettant de communiquer la version finale du modèle économétrique, la Commission s’est non seulement affranchie d’une contrainte procédurale destinée à garantir la légitimité de la procédure de contrôle des concentrations de l’Union ainsi que son caractère équitable, mais elle a, en outre, placé UPS dans une situation ne lui permettant pas de comprendre une partie des motifs de la décision litigieuse.
En revanche, s’agissant de l’absence de communication à UPS des critères d’évaluation des gains d’efficacité résultant de la concentration notifiée, le Tribunal relève qu’aucune disposition du droit de l’Union applicable au contrôle des concentrations n’impose à la Commission de définir à l’avance, de manière abstraite, les critères spécifiques sur la base desquels elle entend admettre qu’un gain d’efficacité puisse être considéré comme vérifiable. Dans ces conditions, l’argumentation d’UPS visant à démontrer que la Commission était tenue de lui communiquer les critères spécifiques et les seuils probatoires qu’elle entendait appliquer afin de déterminer si chacun des gains d’efficacité invoqué était vérifiable est dénuée de fondement en droit.
Le Tribunal rejette, en outre, l’argumentation selon laquelle la Commission aurait violé le droit d’accès d’UPS à certains documents fournis à la Commission par FedEx au cours de la procédure administrative. En effet, UPS n’ayant pas exercé ses droits d’accès en temps utile et dans les formes prescrites par la législation applicable (absence de saisine du conseiller-auditeur), elle ne remplissait pas les conditions pour obtenir réparation d’un préjudice supposé découler de la violation desdits droits.
En ce qui concerne, en deuxième lieu, la prétendue violation de l’obligation de motivation par la Commission, le Tribunal rappelle que l’insuffisance de motivation d’un acte de l’Union n’est, en principe, pas en soi de nature à engager la responsabilité de l’Union.
S’agissant, en troisième lieu, de l’argument d’UPS tiré d’erreurs relatives à l’appréciation au fond de l’opération de concentration notifiée, le Tribunal, tout en confirmant que la Commission a commis certaines erreurs, relève que celles-ci ne constituent pas des violations suffisamment caractérisées du droit de l’Union pour être susceptibles d’engager la responsabilité non contractuelle de l’Union. À cet égard, le Tribunal précise que, même si la Commission a utilisé, en méconnaissance de ses propres règles (Meilleures pratiques pour la production de preuves économiques), un modèle économétrique s’écartant sensiblement de la pratique ordinaire en matière économique, elle disposait d’une marge d’appréciation considérable dans la définition dudit modèle. En outre, pour effectuer son analyse des effets de l’opération de concentration notifiée, la Commission ne s’est pas appuyée exclusivement sur ledit modèle économétrique mais elle a également effectué une analyse générale des caractéristiques du marché en cause, mettant en évidence la nature et les caractéristiques dudit marché et les conséquences découlant de l’opération envisagée.
En dernier lieu, le Tribunal conclut qu’UPS n’est pas parvenue à démontrer l’existence d’erreurs manifestes et graves dans le cadre de l’appréciation du caractère vérifiable de gains d’efficacité ou de la situation concurrentielle de FedEx dans le projet de concentration ni de tout indice susceptible de révéler une inégalité de traitement entre la décision portant sur l’opération entre FedEx et TNT et la décision litigieuse.
Après avoir ainsi établi que la violation suffisamment caractérisée des droits procéduraux d’UPS lors de la procédure administrative était limitée à l’absence de communication de la dernière version du modèle économétrique utilisé par la Commission pour analyser les effets de la concentration notifiée sur les prix, le Tribunal examine, ensuite, l’existence d’un lien de causalité direct entre cette illégalité et les préjudices invoqués par UPS, à savoir, premièrement, les frais liés à sa participation à la procédure de contrôle de l’opération de concentration notifiée entre FedEx et TNT, deuxièmement, le paiement à TNT d’une indemnité contractuelle de rupture à la suite de la résiliation de l’accord de fusion conclu avec TNT et, troisièmement, le manque à gagner résultant de l’impossibilité d’exécuter cet accord de fusion.
S’agissant, d’abord, des frais liés à la participation d’UPS à la procédure de contrôle de l’opération de concentration notifiée entre FedEx et TNT, le Tribunal constate que cette participation résultait manifestement du libre choix d’UPS. Ainsi, la violation des droits procéduraux d’UPS dans la procédure de contrôle de l’opération de concentration entre elle-même et TNT ne saurait être considérée comme étant la cause déterminante des frais liés à sa participation à la procédure de contrôle de l’opération de concentration entre FedEx et TNT. De même, vu que le paiement de l’indemnité de rupture à TNT trouvait son origine dans une obligation contractuelle résultant des termes de l’accord de fusion conclu entre UPS et TNT, les illégalités entachant la décision litigieuse ne pouvaient constituer la cause déterminante du paiement de cette indemnité à TNT.
En ce qui concerne, enfin, le prétendu manque à gagner subi par UPS, le Tribunal relève qu’il ne saurait être présumé que, en l’absence de la violation des droits procéduraux d’UPS dans la procédure de contrôle de l’opération de concentration entre elle-même et TNT, cette concentration aurait été déclarée compatible avec le marché intérieur. Par ailleurs, UPS n’a pas démontré ni fourni des éléments permettant au Tribunal de conclure que, en l’absence de cette violation, la Commission aurait déclaré ladite opération compatible avec le marché intérieur. En outre, la renonciation par UPS à l’opération de concentration projetée dès l’annonce de la décision litigieuse a eu pour effet de rompre tout lien de causalité direct entre l’illégalité constatée et le préjudice allégué.
Au regard de ce qui précède, le Tribunal conclut qu’UPS est restée en défaut d’établir que la violation de ses droits procéduraux dans la procédure de contrôle de l’opération de concentration entre elle-même et TNT constituait la cause déterminante des préjudices invoqués. Ainsi, il rejette son recours indemnitaire dans son intégralité.
Rejet du recours indemnitaire introduit par les sociétés ASL (affaire T-540/18)
Le recours indemnitaire introduit par les sociétés ASL tendait à la réparation du prétendu manque à gagner résultant de l’impossibilité d’exécuter, en raison de la décision litigieuse, des accords commerciaux conclus avec TNT. À l’appui de cette demande, les sociétés ASL invoquaient une violation de leurs droits fondamentaux et de ceux d’UPS par la Commission ainsi que l’existence d’erreurs graves et manifestes dans l’appréciation par la Commission de la concentration notifiée entre UPS et TNT.
En premier lieu, le Tribunal constate que les sociétés ASL ne sauraient invoquer, comme fondement de leur propre demande en réparation, une violation des droits de la défense d’UPS dans le cadre de la procédure de contrôle de l’opération de concentration entre cette dernière et TNT. En effet, conformément à une jurisprudence constante du Tribunal, il est nécessaire que la protection offerte par la règle de droit invoquée au soutien d’un recours en indemnité soit effective en ce qui concerne la personne qui l’invoque et, donc, que cette personne soit parmi celles auxquelles la règle en question confère des droits.
En deuxième lieu, le Tribunal écarte comme non fondée l’argumentation des sociétés ASL tirée du fait que la Commission aurait violé, dans le cadre de la procédure de contrôle de la concentration entre UPS et TNT, leurs droits fondamentaux et notamment leur droit à une bonne administration consacré à l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. À cet égard, le Tribunal précise que, dans la mesure où les sociétés ASL avaient librement choisi de ne pas participer à cette procédure, elles n’étaient pas fondées à se prévaloir d’une prétendue violation par la Commission de leurs droits fondamentaux dans le contexte de cette procédure.
En troisième lieu, le Tribunal rejette comme irrecevable le moyen tiré de l’existence d’erreurs graves et manifestes commises par la Commission dans l’appréciation de l’opération de concentration entre UPS et TNT, vu que les sociétés ASL s’étaient limitées à renvoyer à cet égard à la requête introduite par UPS dans l’affaire T-834/17.
Au regard de ces considérations, le Tribunal, en constatant que les sociétés ASL n’ont pas démontré l’existence de violations suffisamment caractérisées du droit de l’Union entachant la décision litigieuse, rejette leur recours comme non fondé.
{1} Décision C(2013) 431, déclarant une concentration incompatible avec le marché intérieur et avec le fonctionnement de l’accord EEE (affaire COMP/M.6570 - UPS/TNT Express).
{2} Arrêt du 7 mars 2017, United Parcel Service/Commission (T-194/13, EU:T:2017:144).
{3} Arrêt du 16 janvier 2019, Commission/United Parcel Service (C-265/17 P, EU:C:2019:23).
{4} Décision du 8 janvier 2016 déclarant une concentration compatible avec le marché intérieur et avec le fonctionnement de l’accord EEE (affaire M.7630 - FedEx/TNT Express), dont un résumé a été publié au Journal officiel de l’Union européenne (JO 2016, C 450, p. 12).
{5} Affaire T-834/17, United Parcel Service/Commission.
{6} Affaire T-540/18, ASL Aviation Holdings et ASL Airlines (Ireland)/Commission.
Arrêt du 23 février 2022, United Parcel Service / Commission (T-834/17) (cf. point 343)
43. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Lien de causalité - Préjudice constitué par les frais afférents au paiement d'une indemnité contractuelle de rupture à la suite d'une décision déclarant incompatible avec le marché intérieur une opération de concentration notifiée - Frais découlant d'un engagement contractuel résultant de la volonté des parties - Absence de lien de causalité entre le préjudice et le comportement de l'institution
Par décision du 30 janvier 2013 (ci-après la « décision litigieuse »){1}, la Commission européenne a déclaré incompatible avec le marché intérieur une opération de concentration notifiée entre United Parcel Service, Inc. (ci-après « UPS ») et TNT Express NV (ci-après « TNT »), deux entreprises actives sur les marchés des services internationaux de distribution express de petits colis.
Tout en annonçant publiquement qu’elle renonçait à cette opération de concentration, UPS a saisi le Tribunal d’un recours en annulation de la décision litigieuse. Par arrêt du 7 mars 2017{2}, le Tribunal a accueilli ce recours et, par arrêt du 16 janvier 2019{3}, la Cour a rejeté le pourvoi introduit par la Commission contre cet arrêt du Tribunal.
Entre-temps, la Commission avait déclaré compatible avec le marché intérieur une opération de concentration notifiée entre TNT et FedEx Corp. (ci-après « FedEx »), une concurrente d’UPS{4}.
Fin 2017, UPS a introduit un recours indemnitaire contre la Commission, tendant à la réparation des préjudices économiques prétendument subis du fait de l’illégalité de la décision litigieuse{5}. En 2018, un recours indemnitaire a, en outre, été introduit par les sociétés ASL Aviation Holdings DAC et ASL Airlines (Ireland) Ltd (ci-après, dénommées ensemble, les « sociétés ASL »), qui, avant l’adoption de la décision litigieuse, avaient conclu avec TNT des accords commerciaux devant être exécutés après l’approbation de la concentration entre UPS et TNT{6}.
Ces deux recours indemnitaires sont rejetés par la septième chambre élargie du Tribunal.
Appréciation du Tribunal
Rejet du recours indemnitaire introduit par UPS (affaire T-834/17)
Par son recours indemnitaire, UPS faisait valoir que, en adoptant la décision litigieuse, la Commission avait commis des violations suffisamment caractérisées du droit de l’Union, susceptibles d’engager la responsabilité non contractuelle de l’Union. Selon UPS, la Commission avait, premièrement, violé ses droits procéduraux lors de la procédure administrative, deuxièmement, méconnu l’obligation de motivation et, troisièmement, commis des erreurs relatives à l’appréciation au fond de l’opération de concentration notifiée.
À titre liminaire, le Tribunal rappelle que l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union suppose la réunion de trois conditions cumulatives, à savoir la violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit conférant des droits aux particuliers, la réalité du dommage ainsi que l’existence d’un lien de causalité direct entre la violation et le préjudice subi.
S’agissant, en premier lieu, du prétendu non-respect des droits procéduraux d’UPS lors de la procédure administrative, celle-ci reprochait, d’une part, à la Commission de n’avoir communiqué ni la version finale du modèle économétrique ayant servi à analyser les effets de la concentration notifiée sur les prix, ni les critères d’évaluation des gains d’efficacité résultant de cette concentration. D’autre part, UPS estimait que la Commission avait violé son droit d’accès aux renseignements fournis par FedEx au cours de la procédure administrative.
En ce qui concerne l’absence de communication de la dernière version du modèle économétrique utilisé par la Commission, le Tribunal relève que, en vertu de la réglementation applicable, la Commission était, en effet, obligée de porter cette dernière version à la connaissance d’UPS. Dès lors que la Commission disposait sur ce point d’une marge d’appréciation considérablement réduite, voire inexistante, elle a commis une violation suffisamment caractérisée des droits de la défense d’UPS en omettant de lui communiquer ce modèle. Compte tenu de la jurisprudence en matière de respect des droits de la défense et de l’arrêt de la Cour du 16 janvier 2019, cette violation des droits d’UPS n’était, en outre, pas excusable en raison d’un prétendu manque de clarté du droit de l’Union, comme le prétendait la Commission.
Le Tribunal écarte également l’argument de défense de la Commission tiré du fait que la mise au point du modèle économétrique avait été précédée de multiples échanges avec UPS. En effet, en omettant de communiquer la version finale du modèle économétrique, la Commission s’est non seulement affranchie d’une contrainte procédurale destinée à garantir la légitimité de la procédure de contrôle des concentrations de l’Union ainsi que son caractère équitable, mais elle a, en outre, placé UPS dans une situation ne lui permettant pas de comprendre une partie des motifs de la décision litigieuse.
En revanche, s’agissant de l’absence de communication à UPS des critères d’évaluation des gains d’efficacité résultant de la concentration notifiée, le Tribunal relève qu’aucune disposition du droit de l’Union applicable au contrôle des concentrations n’impose à la Commission de définir à l’avance, de manière abstraite, les critères spécifiques sur la base desquels elle entend admettre qu’un gain d’efficacité puisse être considéré comme vérifiable. Dans ces conditions, l’argumentation d’UPS visant à démontrer que la Commission était tenue de lui communiquer les critères spécifiques et les seuils probatoires qu’elle entendait appliquer afin de déterminer si chacun des gains d’efficacité invoqué était vérifiable est dénuée de fondement en droit.
Le Tribunal rejette, en outre, l’argumentation selon laquelle la Commission aurait violé le droit d’accès d’UPS à certains documents fournis à la Commission par FedEx au cours de la procédure administrative. En effet, UPS n’ayant pas exercé ses droits d’accès en temps utile et dans les formes prescrites par la législation applicable (absence de saisine du conseiller-auditeur), elle ne remplissait pas les conditions pour obtenir réparation d’un préjudice supposé découler de la violation desdits droits.
En ce qui concerne, en deuxième lieu, la prétendue violation de l’obligation de motivation par la Commission, le Tribunal rappelle que l’insuffisance de motivation d’un acte de l’Union n’est, en principe, pas en soi de nature à engager la responsabilité de l’Union.
S’agissant, en troisième lieu, de l’argument d’UPS tiré d’erreurs relatives à l’appréciation au fond de l’opération de concentration notifiée, le Tribunal, tout en confirmant que la Commission a commis certaines erreurs, relève que celles-ci ne constituent pas des violations suffisamment caractérisées du droit de l’Union pour être susceptibles d’engager la responsabilité non contractuelle de l’Union. À cet égard, le Tribunal précise que, même si la Commission a utilisé, en méconnaissance de ses propres règles (Meilleures pratiques pour la production de preuves économiques), un modèle économétrique s’écartant sensiblement de la pratique ordinaire en matière économique, elle disposait d’une marge d’appréciation considérable dans la définition dudit modèle. En outre, pour effectuer son analyse des effets de l’opération de concentration notifiée, la Commission ne s’est pas appuyée exclusivement sur ledit modèle économétrique mais elle a également effectué une analyse générale des caractéristiques du marché en cause, mettant en évidence la nature et les caractéristiques dudit marché et les conséquences découlant de l’opération envisagée.
En dernier lieu, le Tribunal conclut qu’UPS n’est pas parvenue à démontrer l’existence d’erreurs manifestes et graves dans le cadre de l’appréciation du caractère vérifiable de gains d’efficacité ou de la situation concurrentielle de FedEx dans le projet de concentration ni de tout indice susceptible de révéler une inégalité de traitement entre la décision portant sur l’opération entre FedEx et TNT et la décision litigieuse.
Après avoir ainsi établi que la violation suffisamment caractérisée des droits procéduraux d’UPS lors de la procédure administrative était limitée à l’absence de communication de la dernière version du modèle économétrique utilisé par la Commission pour analyser les effets de la concentration notifiée sur les prix, le Tribunal examine, ensuite, l’existence d’un lien de causalité direct entre cette illégalité et les préjudices invoqués par UPS, à savoir, premièrement, les frais liés à sa participation à la procédure de contrôle de l’opération de concentration notifiée entre FedEx et TNT, deuxièmement, le paiement à TNT d’une indemnité contractuelle de rupture à la suite de la résiliation de l’accord de fusion conclu avec TNT et, troisièmement, le manque à gagner résultant de l’impossibilité d’exécuter cet accord de fusion.
S’agissant, d’abord, des frais liés à la participation d’UPS à la procédure de contrôle de l’opération de concentration notifiée entre FedEx et TNT, le Tribunal constate que cette participation résultait manifestement du libre choix d’UPS. Ainsi, la violation des droits procéduraux d’UPS dans la procédure de contrôle de l’opération de concentration entre elle-même et TNT ne saurait être considérée comme étant la cause déterminante des frais liés à sa participation à la procédure de contrôle de l’opération de concentration entre FedEx et TNT. De même, vu que le paiement de l’indemnité de rupture à TNT trouvait son origine dans une obligation contractuelle résultant des termes de l’accord de fusion conclu entre UPS et TNT, les illégalités entachant la décision litigieuse ne pouvaient constituer la cause déterminante du paiement de cette indemnité à TNT.
En ce qui concerne, enfin, le prétendu manque à gagner subi par UPS, le Tribunal relève qu’il ne saurait être présumé que, en l’absence de la violation des droits procéduraux d’UPS dans la procédure de contrôle de l’opération de concentration entre elle-même et TNT, cette concentration aurait été déclarée compatible avec le marché intérieur. Par ailleurs, UPS n’a pas démontré ni fourni des éléments permettant au Tribunal de conclure que, en l’absence de cette violation, la Commission aurait déclaré ladite opération compatible avec le marché intérieur. En outre, la renonciation par UPS à l’opération de concentration projetée dès l’annonce de la décision litigieuse a eu pour effet de rompre tout lien de causalité direct entre l’illégalité constatée et le préjudice allégué.
Au regard de ce qui précède, le Tribunal conclut qu’UPS est restée en défaut d’établir que la violation de ses droits procéduraux dans la procédure de contrôle de l’opération de concentration entre elle-même et TNT constituait la cause déterminante des préjudices invoqués. Ainsi, il rejette son recours indemnitaire dans son intégralité.
Rejet du recours indemnitaire introduit par les sociétés ASL (affaire T-540/18)
Le recours indemnitaire introduit par les sociétés ASL tendait à la réparation du prétendu manque à gagner résultant de l’impossibilité d’exécuter, en raison de la décision litigieuse, des accords commerciaux conclus avec TNT. À l’appui de cette demande, les sociétés ASL invoquaient une violation de leurs droits fondamentaux et de ceux d’UPS par la Commission ainsi que l’existence d’erreurs graves et manifestes dans l’appréciation par la Commission de la concentration notifiée entre UPS et TNT.
En premier lieu, le Tribunal constate que les sociétés ASL ne sauraient invoquer, comme fondement de leur propre demande en réparation, une violation des droits de la défense d’UPS dans le cadre de la procédure de contrôle de l’opération de concentration entre cette dernière et TNT. En effet, conformément à une jurisprudence constante du Tribunal, il est nécessaire que la protection offerte par la règle de droit invoquée au soutien d’un recours en indemnité soit effective en ce qui concerne la personne qui l’invoque et, donc, que cette personne soit parmi celles auxquelles la règle en question confère des droits.
En deuxième lieu, le Tribunal écarte comme non fondée l’argumentation des sociétés ASL tirée du fait que la Commission aurait violé, dans le cadre de la procédure de contrôle de la concentration entre UPS et TNT, leurs droits fondamentaux et notamment leur droit à une bonne administration consacré à l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. À cet égard, le Tribunal précise que, dans la mesure où les sociétés ASL avaient librement choisi de ne pas participer à cette procédure, elles n’étaient pas fondées à se prévaloir d’une prétendue violation par la Commission de leurs droits fondamentaux dans le contexte de cette procédure.
En troisième lieu, le Tribunal rejette comme irrecevable le moyen tiré de l’existence d’erreurs graves et manifestes commises par la Commission dans l’appréciation de l’opération de concentration entre UPS et TNT, vu que les sociétés ASL s’étaient limitées à renvoyer à cet égard à la requête introduite par UPS dans l’affaire T-834/17.
Au regard de ces considérations, le Tribunal, en constatant que les sociétés ASL n’ont pas démontré l’existence de violations suffisamment caractérisées du droit de l’Union entachant la décision litigieuse, rejette leur recours comme non fondé.
{1} Décision C(2013) 431, déclarant une concentration incompatible avec le marché intérieur et avec le fonctionnement de l’accord EEE (affaire COMP/M.6570 - UPS/TNT Express).
{2} Arrêt du 7 mars 2017, United Parcel Service/Commission (T-194/13, EU:T:2017:144).
{3} Arrêt du 16 janvier 2019, Commission/United Parcel Service (C-265/17 P, EU:C:2019:23).
{4} Décision du 8 janvier 2016 déclarant une concentration compatible avec le marché intérieur et avec le fonctionnement de l’accord EEE (affaire M.7630 - FedEx/TNT Express), dont un résumé a été publié au Journal officiel de l’Union européenne (JO 2016, C 450, p. 12).
{5} Affaire T-834/17, United Parcel Service/Commission.
{6} Affaire T-540/18, ASL Aviation Holdings et ASL Airlines (Ireland)/Commission.
Arrêt du 23 février 2022, United Parcel Service / Commission (T-834/17) (cf. points 344-350)
44. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Lien de causalité - Manque à gagner du fait d'une décision déclarant incompatible avec le marché intérieur une opération de concentration notifiée - Entreprise ayant annoncé renoncer à cette opération suite à ladite décision - Violation des droits de la défense sans impact décisif sur l'issue de la procédure de contrôle de l'opération projetée - Abandon de l'opération de concentration - Absence de lien de causalité direct entre le préjudice et le comportement de l'institution
Par décision du 30 janvier 2013 (ci-après la « décision litigieuse »){1}, la Commission européenne a déclaré incompatible avec le marché intérieur une opération de concentration notifiée entre United Parcel Service, Inc. (ci-après « UPS ») et TNT Express NV (ci-après « TNT »), deux entreprises actives sur les marchés des services internationaux de distribution express de petits colis.
Tout en annonçant publiquement qu’elle renonçait à cette opération de concentration, UPS a saisi le Tribunal d’un recours en annulation de la décision litigieuse. Par arrêt du 7 mars 2017{2}, le Tribunal a accueilli ce recours et, par arrêt du 16 janvier 2019{3}, la Cour a rejeté le pourvoi introduit par la Commission contre cet arrêt du Tribunal.
Entre-temps, la Commission avait déclaré compatible avec le marché intérieur une opération de concentration notifiée entre TNT et FedEx Corp. (ci-après « FedEx »), une concurrente d’UPS{4}.
Fin 2017, UPS a introduit un recours indemnitaire contre la Commission, tendant à la réparation des préjudices économiques prétendument subis du fait de l’illégalité de la décision litigieuse{5}. En 2018, un recours indemnitaire a, en outre, été introduit par les sociétés ASL Aviation Holdings DAC et ASL Airlines (Ireland) Ltd (ci-après, dénommées ensemble, les « sociétés ASL »), qui, avant l’adoption de la décision litigieuse, avaient conclu avec TNT des accords commerciaux devant être exécutés après l’approbation de la concentration entre UPS et TNT{6}.
Ces deux recours indemnitaires sont rejetés par la septième chambre élargie du Tribunal.
Appréciation du Tribunal
Rejet du recours indemnitaire introduit par UPS (affaire T-834/17)
Par son recours indemnitaire, UPS faisait valoir que, en adoptant la décision litigieuse, la Commission avait commis des violations suffisamment caractérisées du droit de l’Union, susceptibles d’engager la responsabilité non contractuelle de l’Union. Selon UPS, la Commission avait, premièrement, violé ses droits procéduraux lors de la procédure administrative, deuxièmement, méconnu l’obligation de motivation et, troisièmement, commis des erreurs relatives à l’appréciation au fond de l’opération de concentration notifiée.
À titre liminaire, le Tribunal rappelle que l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union suppose la réunion de trois conditions cumulatives, à savoir la violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit conférant des droits aux particuliers, la réalité du dommage ainsi que l’existence d’un lien de causalité direct entre la violation et le préjudice subi.
S’agissant, en premier lieu, du prétendu non-respect des droits procéduraux d’UPS lors de la procédure administrative, celle-ci reprochait, d’une part, à la Commission de n’avoir communiqué ni la version finale du modèle économétrique ayant servi à analyser les effets de la concentration notifiée sur les prix, ni les critères d’évaluation des gains d’efficacité résultant de cette concentration. D’autre part, UPS estimait que la Commission avait violé son droit d’accès aux renseignements fournis par FedEx au cours de la procédure administrative.
En ce qui concerne l’absence de communication de la dernière version du modèle économétrique utilisé par la Commission, le Tribunal relève que, en vertu de la réglementation applicable, la Commission était, en effet, obligée de porter cette dernière version à la connaissance d’UPS. Dès lors que la Commission disposait sur ce point d’une marge d’appréciation considérablement réduite, voire inexistante, elle a commis une violation suffisamment caractérisée des droits de la défense d’UPS en omettant de lui communiquer ce modèle. Compte tenu de la jurisprudence en matière de respect des droits de la défense et de l’arrêt de la Cour du 16 janvier 2019, cette violation des droits d’UPS n’était, en outre, pas excusable en raison d’un prétendu manque de clarté du droit de l’Union, comme le prétendait la Commission.
Le Tribunal écarte également l’argument de défense de la Commission tiré du fait que la mise au point du modèle économétrique avait été précédée de multiples échanges avec UPS. En effet, en omettant de communiquer la version finale du modèle économétrique, la Commission s’est non seulement affranchie d’une contrainte procédurale destinée à garantir la légitimité de la procédure de contrôle des concentrations de l’Union ainsi que son caractère équitable, mais elle a, en outre, placé UPS dans une situation ne lui permettant pas de comprendre une partie des motifs de la décision litigieuse.
En revanche, s’agissant de l’absence de communication à UPS des critères d’évaluation des gains d’efficacité résultant de la concentration notifiée, le Tribunal relève qu’aucune disposition du droit de l’Union applicable au contrôle des concentrations n’impose à la Commission de définir à l’avance, de manière abstraite, les critères spécifiques sur la base desquels elle entend admettre qu’un gain d’efficacité puisse être considéré comme vérifiable. Dans ces conditions, l’argumentation d’UPS visant à démontrer que la Commission était tenue de lui communiquer les critères spécifiques et les seuils probatoires qu’elle entendait appliquer afin de déterminer si chacun des gains d’efficacité invoqué était vérifiable est dénuée de fondement en droit.
Le Tribunal rejette, en outre, l’argumentation selon laquelle la Commission aurait violé le droit d’accès d’UPS à certains documents fournis à la Commission par FedEx au cours de la procédure administrative. En effet, UPS n’ayant pas exercé ses droits d’accès en temps utile et dans les formes prescrites par la législation applicable (absence de saisine du conseiller-auditeur), elle ne remplissait pas les conditions pour obtenir réparation d’un préjudice supposé découler de la violation desdits droits.
En ce qui concerne, en deuxième lieu, la prétendue violation de l’obligation de motivation par la Commission, le Tribunal rappelle que l’insuffisance de motivation d’un acte de l’Union n’est, en principe, pas en soi de nature à engager la responsabilité de l’Union.
S’agissant, en troisième lieu, de l’argument d’UPS tiré d’erreurs relatives à l’appréciation au fond de l’opération de concentration notifiée, le Tribunal, tout en confirmant que la Commission a commis certaines erreurs, relève que celles-ci ne constituent pas des violations suffisamment caractérisées du droit de l’Union pour être susceptibles d’engager la responsabilité non contractuelle de l’Union. À cet égard, le Tribunal précise que, même si la Commission a utilisé, en méconnaissance de ses propres règles (Meilleures pratiques pour la production de preuves économiques), un modèle économétrique s’écartant sensiblement de la pratique ordinaire en matière économique, elle disposait d’une marge d’appréciation considérable dans la définition dudit modèle. En outre, pour effectuer son analyse des effets de l’opération de concentration notifiée, la Commission ne s’est pas appuyée exclusivement sur ledit modèle économétrique mais elle a également effectué une analyse générale des caractéristiques du marché en cause, mettant en évidence la nature et les caractéristiques dudit marché et les conséquences découlant de l’opération envisagée.
En dernier lieu, le Tribunal conclut qu’UPS n’est pas parvenue à démontrer l’existence d’erreurs manifestes et graves dans le cadre de l’appréciation du caractère vérifiable de gains d’efficacité ou de la situation concurrentielle de FedEx dans le projet de concentration ni de tout indice susceptible de révéler une inégalité de traitement entre la décision portant sur l’opération entre FedEx et TNT et la décision litigieuse.
Après avoir ainsi établi que la violation suffisamment caractérisée des droits procéduraux d’UPS lors de la procédure administrative était limitée à l’absence de communication de la dernière version du modèle économétrique utilisé par la Commission pour analyser les effets de la concentration notifiée sur les prix, le Tribunal examine, ensuite, l’existence d’un lien de causalité direct entre cette illégalité et les préjudices invoqués par UPS, à savoir, premièrement, les frais liés à sa participation à la procédure de contrôle de l’opération de concentration notifiée entre FedEx et TNT, deuxièmement, le paiement à TNT d’une indemnité contractuelle de rupture à la suite de la résiliation de l’accord de fusion conclu avec TNT et, troisièmement, le manque à gagner résultant de l’impossibilité d’exécuter cet accord de fusion.
S’agissant, d’abord, des frais liés à la participation d’UPS à la procédure de contrôle de l’opération de concentration notifiée entre FedEx et TNT, le Tribunal constate que cette participation résultait manifestement du libre choix d’UPS. Ainsi, la violation des droits procéduraux d’UPS dans la procédure de contrôle de l’opération de concentration entre elle-même et TNT ne saurait être considérée comme étant la cause déterminante des frais liés à sa participation à la procédure de contrôle de l’opération de concentration entre FedEx et TNT. De même, vu que le paiement de l’indemnité de rupture à TNT trouvait son origine dans une obligation contractuelle résultant des termes de l’accord de fusion conclu entre UPS et TNT, les illégalités entachant la décision litigieuse ne pouvaient constituer la cause déterminante du paiement de cette indemnité à TNT.
En ce qui concerne, enfin, le prétendu manque à gagner subi par UPS, le Tribunal relève qu’il ne saurait être présumé que, en l’absence de la violation des droits procéduraux d’UPS dans la procédure de contrôle de l’opération de concentration entre elle-même et TNT, cette concentration aurait été déclarée compatible avec le marché intérieur. Par ailleurs, UPS n’a pas démontré ni fourni des éléments permettant au Tribunal de conclure que, en l’absence de cette violation, la Commission aurait déclaré ladite opération compatible avec le marché intérieur. En outre, la renonciation par UPS à l’opération de concentration projetée dès l’annonce de la décision litigieuse a eu pour effet de rompre tout lien de causalité direct entre l’illégalité constatée et le préjudice allégué.
Au regard de ce qui précède, le Tribunal conclut qu’UPS est restée en défaut d’établir que la violation de ses droits procéduraux dans la procédure de contrôle de l’opération de concentration entre elle-même et TNT constituait la cause déterminante des préjudices invoqués. Ainsi, il rejette son recours indemnitaire dans son intégralité.
Rejet du recours indemnitaire introduit par les sociétés ASL (affaire T-540/18)
Le recours indemnitaire introduit par les sociétés ASL tendait à la réparation du prétendu manque à gagner résultant de l’impossibilité d’exécuter, en raison de la décision litigieuse, des accords commerciaux conclus avec TNT. À l’appui de cette demande, les sociétés ASL invoquaient une violation de leurs droits fondamentaux et de ceux d’UPS par la Commission ainsi que l’existence d’erreurs graves et manifestes dans l’appréciation par la Commission de la concentration notifiée entre UPS et TNT.
En premier lieu, le Tribunal constate que les sociétés ASL ne sauraient invoquer, comme fondement de leur propre demande en réparation, une violation des droits de la défense d’UPS dans le cadre de la procédure de contrôle de l’opération de concentration entre cette dernière et TNT. En effet, conformément à une jurisprudence constante du Tribunal, il est nécessaire que la protection offerte par la règle de droit invoquée au soutien d’un recours en indemnité soit effective en ce qui concerne la personne qui l’invoque et, donc, que cette personne soit parmi celles auxquelles la règle en question confère des droits.
En deuxième lieu, le Tribunal écarte comme non fondée l’argumentation des sociétés ASL tirée du fait que la Commission aurait violé, dans le cadre de la procédure de contrôle de la concentration entre UPS et TNT, leurs droits fondamentaux et notamment leur droit à une bonne administration consacré à l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. À cet égard, le Tribunal précise que, dans la mesure où les sociétés ASL avaient librement choisi de ne pas participer à cette procédure, elles n’étaient pas fondées à se prévaloir d’une prétendue violation par la Commission de leurs droits fondamentaux dans le contexte de cette procédure.
En troisième lieu, le Tribunal rejette comme irrecevable le moyen tiré de l’existence d’erreurs graves et manifestes commises par la Commission dans l’appréciation de l’opération de concentration entre UPS et TNT, vu que les sociétés ASL s’étaient limitées à renvoyer à cet égard à la requête introduite par UPS dans l’affaire T-834/17.
Au regard de ces considérations, le Tribunal, en constatant que les sociétés ASL n’ont pas démontré l’existence de violations suffisamment caractérisées du droit de l’Union entachant la décision litigieuse, rejette leur recours comme non fondé.
{1} Décision C(2013) 431, déclarant une concentration incompatible avec le marché intérieur et avec le fonctionnement de l’accord EEE (affaire COMP/M.6570 - UPS/TNT Express).
{2} Arrêt du 7 mars 2017, United Parcel Service/Commission (T-194/13, EU:T:2017:144).
{3} Arrêt du 16 janvier 2019, Commission/United Parcel Service (C-265/17 P, EU:C:2019:23).
{4} Décision du 8 janvier 2016 déclarant une concentration compatible avec le marché intérieur et avec le fonctionnement de l’accord EEE (affaire M.7630 - FedEx/TNT Express), dont un résumé a été publié au Journal officiel de l’Union européenne (JO 2016, C 450, p. 12).
{5} Affaire T-834/17, United Parcel Service/Commission.
{6} Affaire T-540/18, ASL Aviation Holdings et ASL Airlines (Ireland)/Commission.
Arrêt du 23 février 2022, United Parcel Service / Commission (T-834/17) (cf. points 353-371)
45. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Lien de causalité - Manquement de la Commission à son obligation de verser les intérêts moratoires afférents au montant remboursé d'une amende annulée ou réduite par le juge de l'Union - Violation de l'article 266 TFUE - Préjudice découlant de la privation de jouissance d'une créance - Existence d'un lien de causalité direct
Arrêt du 8 mars 2023, Campine et Campine Recycling / Commission (T-94/20) (cf. point 46)
46. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Illégalité - Préjudice - Lien de causalité - Absence de l'une des conditions - Rejet du recours en indemnité dans son ensemble - Absence de lien de causalité
Arrêt du 8 mars 2023, Sánchez-Gavito León / Conseil et Commission (T-100/21) (cf. point 94-98)
Arrêt du 6 septembre 2023, WS e.a. / Frontex (T-600/21) (cf. points 35, 52, 53, 64-66, 68-72)
47. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Lien de causalité - Charge de la preuve - Cause déterminante du préjudice
48. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Lien de causalité - Préjudices subis à la suite d'un comportement illicite de la Banque centrale européenne (BCE) - Déclaration de la présidente de la BCE lors d'une conférence de presse - Absence de l'une des conditions - Recours manifestement dépourvu de tout fondement en droit
Ordonnance du 25 juillet 2023, D'Agostino et Dafin / BCE (T-424/22) (cf. points 34, 37-39)
Ordonnance du 25 juillet 2023, D’Agostino / BCE (T-90/23) (cf. points 31, 36-38)
Ordonnance du 25 juillet 2023, Nardi / BCE (T-131/23) (cf. points 31, 36-38)
Ordonnance du 23 novembre 2023, D’Agostino / BCE (T-326/23) (cf. points 31, 36-38)
49. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Lien de causalité - Charge de la preuve - Décision de la Commission constatant erronément l'existence d'une aide incompatible avec le marché intérieur et ordonnant sa récupération - Préjudices découlant d'une perte de confiance de la clientèle de l'entreprise bénéficiaire de l'aide - Perte de confiance induite par une pluralité de facteurs - Absence de lien de causalité direct entre les préjudices allégués et le comportement de la Commission
En 2013, la banque italienne Banca Popolare di Bari SpA (BPB) avait exprimé son intérêt pour la souscription à une augmentation de capital d’une autre banque italienne, Banca Tercas (ci-après « Tercas »), placée sous administration extraordinaire depuis 2012. Cette expression d’intérêt était toutefois liée à la condition que le déficit patrimonial de Tercas soit entièrement couvert par le Fonds interbancaire de protection des dépôts (ci-après le « FITD »).
En 2014, avec l’aval de la banque centrale de la République italienne, le FITD est intervenu en faveur de Tercas en couvrant ses fonds propres négatifs et en lui octroyant deux garanties. Par la suite, BPB a souscrit à deux augmentations de capital de Tercas.
Par décision du 23 décembre 2015{1} (ci-après la « décision Tercas »), la Commission européenne a considéré que l’intervention susvisée du FITD en faveur de Tercas, intégralement détenue par BPB depuis le 1er octobre 2014, constituait une aide d’État incompatible avec le marché intérieur au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, qui devait être récupérée auprès de son bénéficiaire par la République italienne.
Néanmoins, par arrêt du Tribunal du 19 mars 2019{2}, confirmé sur pourvoi{3}, la décision Tercas a été annulée pour violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
Par lettre du 28 avril 2021, BPB a demandé à la Commission la réparation des dommages prétendument subis en raison de la décision Tercas en estimant ce préjudice à 228 millions d’euros. La Commission ayant rejeté cette demande, BPB a introduit un recours en responsabilité non contractuelle de l’Union au titre de l’article 340, deuxième alinéa, TFUE.
À l’appui de ce recours, BPB fait valoir que la décision Tercas a provoqué une détérioration de la confiance de la clientèle à son égard, ce qui aurait causé une perte de dépôts et de clientèle (manque à gagner), une atteinte à sa réputation (dommage moral) ainsi qu’occasionné des coûts pour les mesures d’atténuation des effets négatifs de ladite décision (dommage réel).
En rejetant ce recours, le Tribunal précise les conditions d’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union en raison d’une application erronée, par la Commission, des règles en matière d’aides d’État.
Appréciation du Tribunal
La Commission ayant invoqué l’expiration du délai de prescription de cinq ans prévu par l’article 46 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après « le statut de la Cour ») pour l’introduction d’actions contre l’Union en matière de responsabilité non contractuelle{4}, le Tribunal rappelle que ce délai ne commence à courir qu’à partir du moment où le dommage à réparer s’est effectivement réalisé.
En relevant que la demande d’indemnisation adressée par lettre du 28 avril 2021 à la Commission constitue un acte interruptif de prescription, le Tribunal souligne, en outre, que, lorsqu’il s’agit d’un dommage à caractère continu, la prescription s’applique à la période antérieure de plus de cinq ans à la date de l’acte interruptif de prescription, sans affecter les droits nés au cours des périodes postérieures.
À cet égard, le Tribunal précise que les préjudices matériels allégués dérivant tant de la perte de dépôts directs que de la perte de clientèle par BPB présentent un caractère continu dès lors qu’ils se seraient accumulés et renouvelés depuis l’adoption de la décision Tercas. Le prétendu préjudice moral découlant de l’atteinte à la réputation de BPB présente, lui aussi, un caractère continu, dans la mesure où ce préjudice trouverait sa source dans la décision Tercas, qui, dans un premier temps, a été adoptée et rendue publique au moyen d’un communiqué de presse et qui, dans un second temps, a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne.
Il s’ensuit que la demande en indemnité de BPB n’est pas prescrite pour autant qu’elle vise la réparation des préjudices découlant de la perte de dépôts directs et de clientèle et de l’atteinte à sa réputation, subis postérieurement au 28 avril 2016, c’est-à-dire durant la période antérieure de moins de cinq ans à la demande d’indemnisation du 28 avril 2021.
S’agissant du prétendu dommage réel consistant en des frais supplémentaires subis par BPB en raison de mesures d’atténuation des effets négatifs de la décision Tercas, le Tribunal écarte le caractère continu de plusieurs dommages allégués à ce titre, dès lors qu’ils se sont effectivement réalisés à une date précise et que leurs montants n’ont pas augmenté en proportion du temps écoulé.
Sur le fond, le Tribunal rappelle, à titre liminaire, que l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union suppose la réunion de trois conditions cumulatives, à savoir la violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit conférant des droits aux particuliers, la réalité du dommage ainsi que l’existence d’un lien de causalité direct entre la violation et le préjudice subi.
Concernant la première de ces conditions, le Tribunal relève, d’une part, que l’erreur dans l’application de l’article 107, paragraphe 1, TFUE commise par la Commission dans la décision Tercas constitue une violation d’une règle ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers, tels que BPB. En effet, en ce qu’il fournit une définition de la notion d’aide d’État incompatible avec le marché intérieur afin de garantir une concurrence loyale entre les entreprises des États membres, l’article 107, paragraphe 1, TFUE vise à protéger les intérêts des particuliers et notamment des entreprises. En outre, l’application de la notion d’aide visée à l’article 107, paragraphe 1, TFUE est strictement liée à l’application de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, lequel établit l’obligation de notifier les mesures d’aide et l’interdiction de les mettre en œuvre avant l’aboutissement de la procédure de contrôle préalable par la Commission. Vu que cette dernière disposition revêt un effet direct, elle peut être invoquée par les particuliers afin de faire valoir leurs droits découlant de son application. Or, c’est aux fins de l’application de la notion d’aide, prévue à l’article 107, paragraphe 1, TFUE, que l’article 108 TFUE confère à la Commission le pouvoir de se prononcer sur la compatibilité des aides d’État avec le marché intérieur. De plus, l’application de l’article 107, paragraphe 1, TFUE par la Commission peut être contestée devant les juridictions de l’Union par les bénéficiaires de l’aide, leurs concurrents ainsi que les États membres.
S’agissant de l’existence d’une violation suffisamment caractérisée, le Tribunal indique, d’autre part, que la jurisprudence prend notamment en compte la complexité des situations à régler, les difficultés d’application ou d’interprétation des textes et, plus particulièrement, la marge d’appréciation dont dispose l’auteur de l’acte mis en cause. Lorsque l’institution concernée dispose d’un large pouvoir d’appréciation, le critère décisif pour établir une telle violation est celui de la méconnaissance manifeste et grave, par cette institution, des limites qui s’imposent à son pouvoir d’appréciation.
Au vu de ces critères, le Tribunal relève que la violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE commise par la Commission dans la décision Tercas, bien que constatée dans les arrêts du Tribunal et de la Cour, n’est pas automatiquement de ce fait suffisamment caractérisée. En rappelant que l’erreur commise par la Commission concernait l’analyse des éléments retenus pour établir l’implication des autorités publiques italiennes dans l’intervention du FITD, le Tribunal souligne, en outre, que la Commission devait appliquer la notion d’aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE dans un contexte juridique et factuel particulièrement complexe. Or, le fait que, dans ces circonstances, la Commission n’avait pas établi à suffisance de droit l’imputabilité de l’intervention du FITD à l’État n’est pas suffisant pour qualifier cette erreur de violation manifeste et grave des limites qui s’imposent au pouvoir d’appréciation de la Commission. Dès lors, la Commission n’a pas commis de violation suffisamment caractérisée en ce qui concerne la violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
Le Tribunal examine ensuite la condition relative à l’existence d’un lien de causalité direct entre la violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE par la Commission et le préjudice allégué par BPB. À cet égard, il relève que, même si la décision Tercas a pu jouer un certain rôle dans le processus de perte de la confiance de la clientèle de BPB, cette perte a été induite également par d’autres facteurs, de sorte que ladite décision ne saurait être considérée comme étant la cause déterminante et directe du préjudice allégué. Partant, BPB n’a pas établi l’existence d’un lien de cause à effet entre le comportement prétendument illégal de la Commission et le préjudice allégué.
Dès lors, le Tribunal conclut que, en ce qui concerne les préjudices non prescrits dont BPB demande l’indemnisation, les conditions de l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union relatives à l’existence d’une violation suffisamment caractérisée, d’une part, et à l’existence d’un lien de causalité entre le comportement reproché et le préjudice invoqué, d’autre part, ne sont pas remplies.
Ainsi, le recours de BPB est rejeté sans qu’il soit nécessaire d’examiner la condition d’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union relative à la réalité du dommage.
{1} Décision (UE) 2016/1208 de la Commission, du 23 décembre 2015, concernant l’aide d’État SA.39451 (2015/C) (ex 2015/NN) mise à exécution par l’Italie en faveur de Banca Tercas (JO 2016, L 203, p. 1).
{2} Arrêt du 19 mars 2019, Italie e.a/Commission (T-98/16, T-196/16 et T-198/16, EU:T:2019:167).
{3} Arrêt du 2 mars 2021, Commission/Italie e.a. (C-425/19 P, EU:C:2021:154).
{4} Conformément à l’article 53, 1er alinéa, du statut de la Cour, l’article 46 du même statut est applicable à la procédure devant le Tribunal.
50. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Illégalité - Préjudice - Lien de causalité - Absence de lien de causalité entre le préjudice matériel invoqué et l'acte illégal attaqué - Annulation de l'acte illégal attaqué assurant la réparation adéquate du préjudice moral - Non-engagement de la responsabilité de l'Union
Arrêt du 10 juillet 2024, Giuffrida / Parquet européen (T-676/22) (cf. points 70-82)
51. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Illégalité - Préjudice - Lien de causalité - Décision illégale de la Commission refusant à une entité de conclure des conventions de gestion indirecte en raison de doutes concernant son statut d'organisation internationale - Violation de l'obligation de diligence - Absence d'incidence de l'illégalité constatée sur la qualité d'organisation internationale nécessaire à l'indemnisation - Absence de lien de causalité direct et certain entre cette illégalité et le préjudice allégué - Rejet du recours en indemnité dans son ensemble
Statuant en formation élargie, le Tribunal rejette comme étant non fondé le recours en indemnité introduit par International Management Group (IMG) et tendant à la réparation du préjudice qu’il aurait subi du fait de la décision de la Commission européenne du 8 mai 2015 de ne plus conclure avec lui de nouvelle convention de délégation selon le mode de la gestion indirecte prévu par la réglementation financière de l’Union européenne{1}, alors en vigueur, au bénéfice des organisations internationales, jusqu’à ce que son statut juridique soit définitivement clarifié (ci-après la « décision du 8 mai 2015 »). Par son arrêt, le Tribunal reconnaît, pour la première fois, la possibilité pour une organisation internationale se heurtant à un refus illégal de la Commission de conclure une convention de gestion de délégation du budget de l’Union selon le mode de la gestion indirecte, de solliciter l’indemnisation de la perte de chance de conclure une telle convention.
Le requérant, International Management Group (IMG), a été créé le 25 novembre 1994 dans le but de permettre aux États et aux organisations internationales participant à la reconstruction de la Bosnie-Herzégovine de disposer à cette fin d’une entité dédiée.
Le 7 novembre 2013, la Commission a adopté la décision d’exécution, relative au programme d’action annuel pour 2013 en faveur du Myanmar/de la Birmanie{2} à financer sur le budget général de l’Union, sur le fondement du règlement no 966/2012{3}. Cette décision prévoyait, notamment, un programme de développement du commerce dont le coût devait être financé par l’Union et dont la mise en œuvre devait être assurée en gestion conjointe avec le requérant.
Le 17 février 2014, l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) a informé la Commission de l’ouverture d’une enquête sur le statut du requérant. Dans son rapport final, l’OLAF a considéré, en substance, que le requérant ne constituait pas une organisation internationale, au sens des règlements no 1605/2002{4} et no 966/2012.
Enfin, la Commission a adopté la décision du 8 mai 2015 par laquelle elle a décidé que, jusqu’à ce qu’il y ait une certitude absolue quant au statut d’organisation internationale du requérant, ses services ne concluraient plus avec lui de nouvelle convention de délégation selon le mode de la gestion indirecte prévu par le règlement no 966/2012.
Le requérant a introduit un recours devant le Tribunal, visant à l’annulation de la décision du 8 mai 2015 et à la réparation des dommages causés par celle-ci. À la suite du rejet de ce recours, par l’arrêt du 2 février 2017, IMG/Commission{5}, le requérant a formé un pourvoi devant la Cour. Par un arrêt du 31 janvier 2019, International Management Group/Commission{6}, la Cour a annulé cet arrêt du Tribunal ainsi que la décision du 8 mai 2015 de la Commission et a renvoyé l’affaire T 381/15 devant le Tribunal pour qu’il soit statué sur la demande de réparation du requérant relative aux dommages prétendument causés par cette décision.
Par un arrêt du 9 septembre 2020, IMG/Commission{7}, le Tribunal a rejeté la demande de réparation du requérant. Celui-ci a formé un pourvoi devant la Cour.
Le 8 juin 2021, la Commission a adopté une décision refusant de reconnaître au requérant, avec effet rétroactif au 16 décembre 2014{8}, le statut d’organisation internationale prévu par la réglementation financière de l’Union pour la mise en œuvre des fonds de l’Union selon le mode de la gestion indirecte (ci-après la « décision du 8 juin 2021 »).
Par un arrêt du 22 septembre 2022, IMG/Commission{9}, la Cour a annulé partiellement l’arrêt initial et a renvoyé l’affaire T 381/15 RENV devant le Tribunal pour qu’il soit statué sur la demande du requérant tendant à la réparation du préjudice matériel prétendument causé par la décision du 8 mai 2015.
Appréciation du Tribunal
À titre liminaire, le Tribunal rappelle que, à la suite de l’annulation d’une décision du Tribunal par la Cour et du renvoi de l’affaire devant le Tribunal, celui-ci est saisi par l’arrêt de la Cour{10} et doit se prononcer sur l’ensemble des conclusions présentées par la partie requérante, à l’exclusion de celles auxquelles répondent les éléments du dispositif de la décision initiale du Tribunal qui n’ont pas été annulés par la Cour ainsi que les motifs qui constituent le fondement nécessaire desdits éléments, ceux-ci étant passés en force de chose jugée{11}.
D’emblée, le Tribunal rappelle que l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union est subordonné à la réunion d’un ensemble de conditions, à savoir l’existence d’une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers, la réalité du dommage et l’existence d’un lien de causalité entre la violation de l’obligation qui incombe à l’auteur de l’acte et le dommage subi par les personnes lésées.
En premier lieu, s’agissant de la condition tenant à l’existence d’une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers, le Tribunal précise que la Commission jouit d’un large pouvoir d’appréciation lorsqu’elle exerce la responsabilité, qui lui incombe, d’exécuter le budget de l’Union selon le mode de la gestion indirecte, qui permet à cette institution de confier des tâches d’exécution budgétaire à des organisations internationales{12}. Par ailleurs, le Tribunal souligne également que l’obligation de diligence, qui est inhérente au principe de bonne administration{13} et qui s’applique, de manière générale, à l’action de l’administration de l’Union dans ses relations avec le public, impose aux institutions de l’Union d’agir avec soin et prudence en examinant tous les éléments pertinents du cas d’espèce.
Or, en l’espèce, il résulte de l’arrêt sur pourvoi{14} que la Cour a constaté l’existence d’une violation suffisamment caractérisée de l’obligation de diligence qui pesait sur la Commission lors de l’adoption de la décision du 8 mai 2015. Par conséquent, le Tribunal constate que la Commission a, en adoptant la décision du 8 mai 2015, méconnu l’obligation de diligence qui lui incombait et, ce faisant, commis une violation suffisamment caractérisée du droit de l’Union de nature à engager sa responsabilité.
En second lieu, tout préjudice dont il est demandé réparation dans le cadre d’un recours en responsabilité non contractuelle de l’Union au titre de l’article 340, deuxième alinéa, TFUE, doit être réel et certain. En outre, afin que la responsabilité non contractuelle de l’Union soit susceptible d’être engagée, le préjudice doit découler de façon suffisamment directe du comportement illégal des institutions.
En toute circonstance, il incombe à la partie mettant en cause la responsabilité non contractuelle de l’Union d’apporter des preuves concluantes tant de l’existence que de l’étendue du préjudice qu’elle invoque ainsi que de l’existence d’un lien suffisamment direct de cause à effet entre le comportement de l’institution en question et le dommage allégué. En outre, l’existence d’un préjudice réel et certain ne saurait être envisagée de manière abstraite par le juge de l’Union, mais doit être appréciée en fonction des circonstances de fait précises qui caractérisent chaque espèce soumise à ce dernier.
En particulier, le Tribunal constate que, lorsque la Commission refuse, de manière illégale, de conclure une convention de délégation selon le mode de la gestion indirecte avec une organisation internationale, il est possible que l’organisation concernée subisse, de ce fait, un préjudice correspondant à l’occasion perdue d’obtenir l’attribution de cette délégation. Or, l’exclusion totale, au titre du dommage réparable, de la perte de chance de conclure une convention de délégation selon le mode de la gestion indirecte ne saurait être admise en cas de violation du droit de l’Union, dès lors que, s’agissant spécialement d’un litige d’ordre économique, une telle exclusion totale de cette perte de chance serait de nature à rendre en fait impossible la réparation du dommage.
Ainsi, il résulte des considérations qui précèdent que, dans des circonstances telles que celles de l’espèce, lorsque la Commission refuse, de manière illégale, de conclure une convention de délégation selon le mode de la gestion indirecte avec une organisation internationale, l’organisation concernée peut solliciter l’indemnisation du préjudice correspondant non pas à la compensation financière des coûts indirects qu’aurait emportés la mise en œuvre d’une telle convention, mais à la perte de chance d’obtenir une telle compensation.
À cet égard, s’agissant, premièrement, de la question de l’existence d’un lien de causalité suffisamment direct entre l’illégalité entachant la décision du 8 mai 2015 et la perte de chance invoquée par le requérant, le Tribunal rappelle que cette illégalité consiste en la violation de l’obligation de diligence qui pesait sur la Commission dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation. Or, l’illégalité résultant, lors de l’adoption d’une décision par une institution de l’Union, de la violation de l’obligation de diligence n’affecte pas nécessairement le bien-fondé de la décision concernée. Tel est le cas de l’illégalité affectant la décision du 8 mai 2015.
En effet, il résulte de l’arrêt sur pourvoi{15} que le constat de l’illégalité entachant la décision du 8 mai 2015 n’emportait aucune obligation pour la Commission de reconnaître au requérant le statut d’organisation internationale qu’il revendiquait, alors que cette reconnaissance constituait, aux termes de la réglementation financière de l’Union et dans le cas du requérant, une condition obligatoire pour qu’il puisse poursuivre l’exécution du budget de l’Union selon le mode de la gestion indirecte et, partant, pour que le Tribunal soit en mesure de constater, dans le cadre de la présente action indemnitaire, qu’il justifie d’une perte de chance de conclure de nouvelles conventions de gestion selon ce mode avec la Commission.
Par conséquent, la violation de l’obligation de diligence entachant la décision du 8 mai 2015 ne saurait être regardée comme étant la cause directe et certaine du préjudice financier qu’il invoque, à savoir la perte de chance de conclure, après cette date, en qualité d’organisation internationale, de nouvelles conventions de délégation de gestion du budget de l’Union selon le mode de la gestion indirecte et de percevoir les sommes prévues au titre de la compensation des coûts indirects.
S’agissant, deuxièmement, de la question de savoir si le préjudice invoqué par le requérant revêt un caractère réel et certain, il ressort de la décision du 8 juin 2021, dont le Tribunal a confirmé la légalité par un arrêt du 4 septembre 2024, IMG/Commission{16}, en rejetant comme étant non fondé le recours en annulation introduit par le requérant et dirigé contre cette décision, que celui-ci ne peut revendiquer le statut d’organisation internationale depuis le 16 décembre 2014.
Ainsi, dès lors que, conformément à la décision du 8 juin 2021, le requérant ne satisfaisait pas, à la date d’adoption de la décision du 8 mai 2015 et postérieurement, à la condition de détention du statut d’organisation internationale prévue par la réglementation financière de l’Union, il ne disposait pas de la moindre chance de poursuivre l’exécution du budget de l’Union selon le mode de la gestion indirecte et de percevoir, par voie de conséquence, les sommes prévues au titre de la compensation des coûts indirects.
Eu égard aux considérations qui précèdent, la présente action indemnitaire, qui est fondée sur la prémisse selon laquelle le requérant constituait une organisation internationale au sens de la réglementation financière de l’Union et, à ce titre, disposait d’une chance sérieuse de poursuivre l’exécution du budget de l’Union selon le mode de la gestion indirecte, ne saurait prospérer.
L’annulation d’une décision par le juge de l’Union n’implique pas un droit à indemnisation du préjudice financier invoqué par le destinataire de cette décision, si, postérieurement à l’arrêt d’annulation, l’institution concernée adopte une décision rétroactive dont le dispositif est identique et si le juge de l’Union considère que le dispositif de cette nouvelle décision est légal.
{1} Règlement (UE, Euratom) no 966/2012 du Parlement européen et du Conseil, du 25 octobre 2012, relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union et abrogeant le règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil (JO 2012, L 298, p. 1).
{2} Décision d’exécution C(2013) 7682 final.
{3} Article 84 du règlement no 966/2012
{4} Règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil, du 25 juin 2002, portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (JO 2002, L 248, p. 1).
{5} Arrêt du 2 février 2017, IMG/Commission (T 381/15, non publié, EU:T:2017:57).
{6} Arrêt du 31 janvier 2019, International Management Group/Commission (C 183/17 P et C 184/17 P, EU:C:2019:78).
{7} Arrêt du 9 septembre 2020, IMG/Commission (T 381/15 RENV, ci-après l’« arrêt initial », EU:T:2020:406).
{8} À cette date, le 16 décembre 2014, la Commission a décidé de confier la mise en œuvre, en gestion indirecte, du programme de développement du commerce prévu par la décision d’exécution susmentionnée, à une autre organisation que le requérant.
{9} Arrêt du 22 septembre 2022, IMG/Commission (C 619/20 P et C 620/20 P, ci-après l’« arrêt sur pourvoi », EU:C:2022:722).
{10} En application de l’article 215 du règlement de procédure du Tribunal.
{11} En vertu de l’article 61, deuxième alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, en cas de renvoi, le Tribunal est lié par les points de droit tranchés par la décision de la Cour.
{12} Conformément à l’article 58, paragraphe 1, sous c), du règlement no 966/2012 et à l’article 62 du règlement financier (UE, Euratom) 2018/1046 du Parlement européen et du Conseil, du 18 juillet 2018, relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union, modifiant les règlements (UE) no 1296/2013, (UE) no 1301/2013, (UE) no 1303/2013, (UE) no 1304/2013, (UE) no 1309/2013, (UE) no 1316/2013, (UE) no 223/2014, (UE) no 283/2014 et la décision no 541/2014/UE, et abrogeant le règlement no 966/2012 (JO 2018, L 193, p. 1).
{13} Consacré à l’article 41 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.
{14} Points 189 à 194 de l’arrêt sur pourvoi.
{15} En particulier, les points 113 et 156 de l’arrêt sur pourvoi.
{16} Arrêt du 4 septembre 2024, IMG/Commission (T 509/21, EU:C:2024:xxx).
Arrêt du 4 septembre 2024, IMG / Commission (T-381/15 RENV II) (cf. points 58-66, 84)
52. Procédure juridictionnelle - Représentation des parties - Recours d'une personne morale de droit privé - Mandat délivré à l'avocat - Validité - Habilitation des organes de la personne morale de droit privé à introduire un recours - Établissement de crédit ayant vu son agrément retiré par la Banque centrale européenne - Désignation par l'autorité nationale compétente d'une personne chargée d'assurer la gestion dudit établissement, y compris sa représentation légale et judiciaire - Mandat délivré par le conseil d'administration de l'établissement de crédit postérieurement à cette désignation - Absence - Irrecevabilité du recours
Ordonnance du 15 octobre 2024, Pilatus Bank / BCE (T-1056/23) (cf. points 21-25)
53. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Lien de causalité - Préjudice subi à la suite de l'adoption par la Commission de questions fréquemment posées (FAQ) non contraignantes sur les règles d'allocation à titre gratuit de quotas d'émission - Décision de la Commission acceptant les mesures nationales appliquant une base de référentiel de repli au requérant - Situation juridique du requérant déterminée par ladite décision, pas par les FAQ - Absence de lien de causalité
54. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Illégalité - Préjudice - Lien de causalité - Charge de la preuve
Saisie d’un pourvoi dirigé contre l’ordonnance du Tribunal du 20 décembre 2021, Niemelä e.a./BCE{1}, dans laquelle il avait jugé qu’il n’y avait plus lieu de statuer sur la demande en annulation en raison de la disparition de son objet et de l’intérêt à agir des parties requérantes, la Cour annule l’ordonnance attaquée. Dans son arrêt, la Cour se prononce ainsi sur la question de la persistance de l’intérêt à agir dans le cadre d’un recours contre une décision de la Banque centrale européenne (BCE) qui, à la suite d’un avis de la commission administrative de réexamen (ci-après la « CAR »), commission chargée de procéder à un réexamen administratif interne des décisions prises par la BCE, a été abrogée et remplacée par une autre décision au contenu identique.
Nemea Bank plc, la requérante, est un établissement de crédit de droit maltais, soumis à la surveillance prudentielle directe de l’Awtorità għas-Servizzi Finanzjarji ta’Malta (Autorité maltaise des services financiers, Malte, ci-après la « MFSA »), en raison de sa qualité d’entité moins importante. Le 25 janvier 2017, après avoir consulté l’autorité nationale de résolution, la MFSA a soumis à la BCE un projet de décision de retrait de l’agrément octroyé à la requérante pour l’accès à l’activité d’un établissement de crédit (ci-après l’« agrément »){2}. Le 13 mars 2017, ce projet a été approuvé par la BCE, qui a donné à la requérante trois jours pour présenter ses observations, ce que cette dernière a fait le 15 mars 2017. Le 23 mars 2017, la BCE a adopté la décision du 23 mars 2017, procédant au retrait de l’agrément de la requérante (ci-après la « décision litigieuse »){3}.
Saisie d’une demande de réexamen de la décision litigieuse, introduite notamment par la requérante, la CAR a adopté un avis, par lequel elle proposait que cette décision soit remplacée par une décision au contenu identique. Sur la base de cet avis et d’un projet du conseil de surveillance, la BCE a adopté, le 30 juin 2017, une décision (ci-après la « décision du 30 juin 2017 ») qui, comme il est indiqué dans son dispositif, a remplacé la décision litigieuse. Parallèlement à cette demande de réexamen, les parties requérantes en première instance ont saisi le Tribunal d’un recours tendant à l’annulation de la décision litigieuse ainsi qu’à l’indemnisation des préjudices qu’elles ont prétendument subis du fait de l’adoption de cette décision. En revanche, elles n’ont pas pour autant introduit un tel recours contre la décision du 30 juin 2017.
Dans l’ordonnance attaquée, le Tribunal a, d’une part, décidé qu’il n’y avait plus lieu de statuer sur la demande en annulation du fait de la disparition de son objet et de l’intérêt à agir des parties requérantes en première instance et, d’autre part, rejeté la demande en indemnité comme irrecevable.
Appréciation de la Cour
Sur la perte de l’intérêt à agir contre la décision litigieuse, la Cour relève, comme le Tribunal dans l’ordonnance attaquée, que, selon une jurisprudence constante, l’intérêt à agir doit, au vu de l’objet du recours, exister au stade de l’introduction de celui-ci sous peine d’irrecevabilité. Cet objet du litige doit, en outre, perdurer, tout comme l’intérêt à agir, jusqu’au prononcé de la décision juridictionnelle, sous peine de non-lieu à statuer, ce qui suppose que le recours soit susceptible, par son résultat, de procurer un bénéfice à la partie qui l’a intenté. Toutefois, la Cour rappelle qu’elle a reconnu que l’intérêt à agir d’un requérant ne disparaît pas nécessairement en raison du fait que l’acte attaqué par ce dernier a cessé de produire des effets en cours d’instance. En effet, un requérant peut conserver un intérêt à obtenir une déclaration d’illégalité de cet acte pour la période au cours de laquelle il était applicable et a produit ses effets, une telle déclaration conservant à tout le moins un intérêt en tant que fondement d’un recours éventuel en responsabilité. De plus, la persistance de l’intérêt à agir d’un requérant doit être appréciée in concreto, en tenant compte, notamment, des conséquences de l’illégalité alléguée et de la nature du préjudice prétendument subi.
À cet égard, la Cour précise qu’il ressort, certes, du libellé de l’article 24, paragraphe 7, du règlement no 1024/2013{4} que, lorsque la BCE considère, à l’issue d’une procédure de réexamen administratif, qu’il n’y a pas lieu de modifier la décision faisant l’objet de ce réexamen, elle abroge cette décision et la remplace par une décision dont le contenu est identique. Cependant, la Cour considère qu’il ne saurait en être déduit qu’une telle abrogation suivie d’un tel remplacement a un effet rétroactif comparable à celui d’une annulation d’un acte d’une institution de l’Union par une juridiction de l’Union.
Ainsi, il ressort de la jurisprudence de la Cour que l’abrogation d’un acte d’une institution de l’Union n’est pas une reconnaissance de son illégalité et produit un effet ex nunc, à la différence d’un arrêt en annulation en vertu duquel l’acte annulé est éliminé rétroactivement de l’ordre juridique et est censé n’avoir jamais existé. Or, la circonstance que cette abrogation a été suivie du remplacement de l’acte initial par un nouveau ne saurait conférer à ce dernier un effet rétroactif. Dès lors, la décision initiale n’est pas éliminée rétroactivement de l’ordre juridique de l’Union par l’adoption de la seconde décision qui l’abroge et la remplace et dont le contenu est identique{5}. En effet, l’agrément d’un établissement de crédit ayant été retiré par cette décision initiale, cette seconde décision a eu pour conséquence de prolonger les effets de la décision initiale, sans faire disparaître ceux déjà produits par celle-ci.
En l’espèce, c’est la décision litigieuse qui a eu pour effet de retirer l’agrément à la requérante et qui a eu d’éventuelles conséquences préjudiciables dont cette dernière se plaint. En outre, la demande de réexamen d’une décision initiale étant en principe dépourvue d’effet suspensif{6}, la décision litigieuse a continué de produire ses effets jusqu’au moment où la décision du 30 juin 2017 a pris effet, à savoir lors de sa notification à la requérante. Ce n’est donc qu’à compter de cette notification que cette dernière décision a abrogé et remplacé la décision litigieuse, ainsi qu’il ressort des termes mêmes du dispositif de la décision du 30 juin 2017.
Partant, la Cour conclut que le Tribunal a commis une erreur de droit en jugeant que la décision litigieuse avait été remplacée avec effet rétroactif par la décision du 30 juin 2017 et que le recours tendant à l’annulation de cette première décision n’avait plus d’objet. Considérant que le litige n’est pas en état d’être jugé, la Cour renvoie l’affaire devant le Tribunal.
{1} Ordonnance du 20 décembre 2021, Niemelä e.a./BCE (T 321/17, EU:T:2021:942, ci-après l’« ordonnance attaquée »).
{2} En application de l’article 80 du règlement (UE) no 468/2014 de la Banque centrale européenne, du 16 avril 2014, établissant le cadre de la coopération au sein du mécanisme de surveillance unique entre la Banque centrale européenne, les autorités compétentes nationales et les autorités désignées nationales (le « règlement-cadre MSU ») (JO 2014, L 141, p. 1).
{3} Décision de la BCE, du 23 mars 2017, procédant au retrait de l’agrément pour l’accès aux activités d’établissement de crédit de Nemea Bank (ECB/SSM/2017 - 213800JENPXTUY75VSO/1 WHD-2017-0003).
{4} Règlement (UE) no 1024/2013 du Conseil, du 15 octobre 2013, confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit (JO 2013, L 287, p. 63, ci-après le « règlement MSU »).
{5} Tel qu’il résulte de l’article 24, paragraphe 7, du règlement MSU.
{6} Conformément à l’article 24, paragraphe 8, du règlement MSU.
Arrêt du 12 décembre 2024, Nemea Bank / BCE e.a. (C-181/22 P) (cf. point 60)
55. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Lien de causalité - Préjudice moral résultant d'une perte de contrôle sur des données à caractère personnel - Transfert de ces données vers un pays tiers à l'occasion de la consultation d'un site Internet d'une institution - Transfert imputable au comportement de la personne concernée - Absence de lien de causalité entre le préjudice et le comportement de l'institution
Statuant en formation élargie, le Tribunal a partiellement accueilli les demandes en indemnité formulées par M. Bindl, le requérant. À cet égard, le Tribunal se prononce, de façon inédite, sur l’interprétation des dispositions du règlement 2018/1725{1} et tire, pour la première fois, les conséquences de la jurisprudence dite « Schrems II »{2} dans le cadre de l’application de ce règlement ainsi que du « principe » d’interprétation homogène des dispositions analogues des règlements 2016/679{3} et 2018/1725.
Le requérant a consulté le site Internet de la Conférence sur l’avenir de l’Europe (ci-après la « CAE »), le 30 mars, et s’est inscrit à l’événement « GoGreen » qui y figurait, à l’aide de son compte Facebook. Le 8 juin 2022, il a de nouveau consulté ce site Internet. La Commission européenne est responsable du traitement des données à caractère personnel aux fins de ce site Internet.
Par deux demandes d’informations du 9 novembre 2021 et du 1er avril 2022, réitérées les 22 avril et 2 mai 2022, le requérant a demandé à la Commission de lui fournir des informations sur le traitement de ses données ainsi que sur leur transfert potentiel vers des pays tiers. Il a indiqué notamment avoir remarqué que, lorsqu’il s’est connecté sur le site Internet de la CAE, une connexion avec des fournisseurs tiers tels que l’entreprise américaine Amazon Web Services s’était activée.
Par courriel du 3 décembre 2021, la Commission lui a transmis une liste de ses données à caractère personnel traitées et lui a indiqué que ses données n’ont pas été transférées à des destinataires situés en dehors de l’Union européenne et que le site Internet de la CAE utilisait un réseau de diffusion de contenu géré par Amazon Web Services EMEA SARL (ci-après « AWS EMEA »), établie à Luxembourg (Luxembourg).
Le 9 juin 2022, le requérant a introduit le présent recours.
Appréciation du Tribunal
Dans un premier temps, le Tribunal se prononce sur la recevabilité des conclusions visant à l’annulation des transferts des données à caractère personnel vers des pays tiers, qui auraient eu lieu le 30 mars et le 8 juin 2022 (ci-après les « transferts litigieux »).
À cet égard, le Tribunal souligne que toutes les opérations pouvant conduire à un transfert de données à caractère personnel, au sens du règlement 2018/1725, ne constituent pas des actes attaquables, au sens de l’article 263 TFUE.
En l’espèce, à supposer que les transferts litigieux soient démontrés, le Tribunal constate qu’ils constituent des actes matériels et non des actes juridiques. En effet, ces transferts sont des opérations informatiques de migration de données d’un terminal ou d’un serveur vers un autre, qui résultent des interactions entre le requérant et des systèmes ou des services informatiques de la Commission.
Partant, dans la mesure où les transferts litigieux ne sont pas des actes de la Commission produisant des effets contraignants, ils ne sont pas susceptibles de produire des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts du requérant et ne sauraient donc être considérés comme des actes attaquables au sens de l’article 263 TFUE.
Dans un second temps, le Tribunal statue sur le bien-fondé des quatre demandes en indemnité formulées par le requérant.
S’agissant, tout d’abord, de la première demande tendant à la réparation du préjudice moral résultant d’une violation du droit d’accès aux informations, le Tribunal estime qu’un tel préjudice moral n’est pas démontré en l’espèce.
En effet, la seule illégalité établie en l’espèce est celle du non-respect, par la Commission, du délai d’un mois prévu par le règlement 2018/1725{4} en ce qui concerne la demande d’informations du 1er avril 2022. Or, dans la mesure où, d’une part, ce délai n’a pas été dépassé de plus de deux mois et, d’autre part, le requérant a reçu du moins une réponse partielle à sa demande d’informations le 3 décembre 2021, cette illégalité ne semble pas de nature à causer au requérant le préjudice moral allégué, consistant en un empêchement de contrôler le traitement de ses données à caractère personnel.
Par conséquent, le Tribunal rejette la première demande en indemnité du requérant.
S’agissant, ensuite, de la deuxième demande tendant à la réparation du préjudice moral résultant du transfert litigieux lors de la consultation du site Internet de la CAE du 30 mars 2022, le Tribunal note que lors de cette consultation il y a eu un transfert des données à caractère personnel, au sens du règlement 2018/1725, du requérant, notamment de son adresse IP. Cependant, il fait également observer qu’il n’est pas démontré en l’espèce qu’il y a eu, lors de cette même consultation du site Internet de la CAE, un transfert de données à caractère personnel du requérant vers un pays tiers{5} et, en particulier, vers les États-Unis.
En outre, le seul risque d’accès à des données à caractère personnel par un pays tiers, dans l’hypothèse où AWS EMEA, en raison de sa qualité de filiale d’une entreprise américaine, ne serait pas en mesure de s’opposer à une demande des autorités américaines portant sur l’accès à des données stockées dans des serveurs localisés sur le territoire de l’Espace économique européen (EEE), ne saurait correspondre à un transfert de données, au sens du règlement 2018/1725. Autrement dit, le risque d’une violation du règlement 2018/1725 ne saurait être assimilé à une violation directe de ce règlement. À cet égard, le seul risque d’une violation des dispositions du règlement 2018/1725 relatives aux transferts vers des pays tiers ne saurait, en tout état de cause, suffire à établir un comportement fautif de la Commission, correspondant à une violation suffisamment caractérisée de ces dispositions.
En ce qui concerne, par ailleurs, la troisième demande tendant à la réparation du préjudice moral résultant du transfert litigieux lors de ses consultations du site Internet de la CAE du 8 juin 2022, le Tribunal examine, en l’espèce, si l’utilisation par la Commission du service Amazon CloudFront comme réseau de diffusion de contenu du site Internet de la CAE est la cause directe du préjudice moral invoqué, consistant en une perte du contrôle sur les données à caractère personnel du requérant.
Le Tribunal constate que, certes, c’est le fonctionnement du service Amazon CloudFront, avec son mécanisme de routage qui fonctionne selon le principe de proximité et qui couvre une zone géographique plus large que le territoire de l’EEE, comprenant notamment les États-Unis, qui a permis que, lors des consultations du site Internet de la CAE, l’adresse IP du requérant ait établi des connexions à des serveurs d’Amazon CloudFront localisés aux États-Unis.
Toutefois, bien que l’utilisation, par la Commission, du service Amazon CloudFront soit une condition nécessaire de la survenance des transferts de données à caractère personnel vers les États-Unis, cette circonstance ne suffit pas à établir un lien de causalité suffisamment direct entre le dommage moral invoqué par le requérant et le comportement prétendument illégal de la Commission. En effet, c’est le comportement du requérant qui doit être regardé comme constituant la cause directe et immédiate du préjudice moral allégué et non la faute qu’aurait prétendument commise la Commission en utilisant le service Amazon CloudFront. Ainsi, c’est le requérant qui, en se trouvant en Allemagne et en effectuant des réglages techniques afin de modifier sa localisation apparente, a mis en place les conditions nécessaires pour provoquer des connexions à des serveurs situés aux États-Unis par le biais du fonctionnement du service Amazon CloudFront, en causant le renvoi par le mécanisme de routage de ce service de ses demandes de consultation du site Internet de la CAE vers des serveurs localisés aux États-Unis.
Par ailleurs, le requérant n’est pas fondé à adopter un comportement visant à provoquer un certain résultat (à savoir le transfert de ses données à caractère personnel vers un pays tiers) et, par la suite, à demander la réparation du préjudice prétendument causé par ce résultat, dont son comportement a été la cause directe. Ainsi, le Tribunal considère que la situation du requérant ne saurait être appréciée de façon similaire à celle d’un utilisateur qui se serait effectivement déplacé aux États-Unis et qui, en conséquence, aurait accédé au site Internet de la CAE à partir de ce pays.
S’agissant, enfin, de la quatrième demande tendant à la réparation du préjudice moral résultant du transfert litigieux lors de la connexion à EU Login du 30 mars 2022, le Tribunal indique que, en l’occurrence, il est démontré que, premièrement, parmi les options de connexion à EU Login, le requérant a choisi de se connecter avec son compte Facebook. Deuxièmement, l’hyperlien « se connecter avec Facebook » contient un lien vers une adresse URL du site Internet de Facebook. Troisièmement, lorsque le requérant a activé cet hyperlien en cliquant dessus, son navigateur a accédé à l’adresse URL du site Internet de Facebook et a, par la suite, transmis son adresse IP à Facebook.
Le Tribunal en déduit que, par le biais de l’hyperlien « se connecter avec Facebook », affiché sur la page Internet d’EU Login, la Commission a créé les conditions permettant que l’adresse IP du requérant soit transmise à Facebook. Or, cette adresse IP constitue une donnée à caractère personnel du requérant qui, par le biais de cet hyperlien, a été transmise à Meta Platforms, entreprise établie aux États-Unis. Cette transmission correspond donc à un transfert de données à caractère personnel vers un pays tiers, au sens du règlement 2018/1725.
En outre, au moment de ce transfert de données, à savoir le 30 mars 2022, aucune décision d’adéquation de la Commission, au sens du règlement 2018/1725{6}, n’existait en ce qui concerne les États-Unis. En l’absence d’une telle décision, le transfert de données à caractère personnel vers un pays tiers ou à une organisation internationale ne peut se faire que si le responsable du traitement ou le sous-traitant a prévu des garanties appropriées et à la condition que les personnes concernées disposent de droits opposables et de voies de droit effectives, conformément au règlement 2018/1725{7}.
En l’espèce, la Commission n’a pas démontré, ni même allégué, l’existence d’une garantie appropriée, notamment d’une clause type de protection de données ou d’une clause contractuelle. En revanche, il est démontré que l’affichage de l’hyperlien « se connecter avec Facebook » sur le site Internet d’EU Login est tout simplement régi par les conditions générales de la plateforme Facebook.
Par conséquent, la Commission a créé les conditions pour qu’un transfert de données à caractère personnel du requérant vers un pays tiers se soit produit, sans pour autant respecter les conditions établies au règlement 2018/1725{8}. Ainsi, le préjudice moral invoqué par le requérant doit être considéré comme réel et certain, dans la mesure où le transfert précité, effectué en violation du règlement 2018/1725, a placé le requérant dans une situation d’insécurité quant au traitement de ses données à caractère personnel, notamment de son adresse IP.
Au vu de ce qui précède, le Tribunal condamne la Commission à verser au requérant la somme de 400 euros au titre du préjudice moral subi résultant du transfert litigieux lors de la connexion à EU Login du 30 mars 2022.
{1} Chapitre V du règlement (UE) 2018/1725 du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2018, relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions, organes et organismes de l’Union et à la libre circulation de ces données, et abrogeant le règlement (CE) no 45/2001 et la décision no 1247/2002/CE (JO 2018, L 295, p. 39).
{2} Arrêt du 16 juillet 2020, Facebook Ireland et Schrems (C 311/18, EU:C:2020:559).
{3} Règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil, du 27 avril 2016, relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE (règlement général sur la protection des données) (JO 2016, L 119, p. 1).
{4} Au titre de l’article 14, paragraphe 4, du règlement 2018/1725, le responsable du traitement des données doit, dans le cas où il décide de ne pas donner suite à une demande d’information, informer le demandeur, dans un délai d’un mois, des motifs de son inaction.
{5} Article 46 du règlement 2018/1725.
{6} Article 47 du règlement 2018/1725.
{7} Article 48, paragraphe 1, du règlement 2018/1725.
{8} Article 46 du règlement 2018/1725.
Arrêt du 8 janvier 2025, Bindl / Commission (T-354/22) (cf. points 146-149, 156-164)
56. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Lien de causalité - Abstention d'une institution d'agir - Cause déterminante du préjudice ne résultant pas de ladite abstention - Absence de lien de causalité
Ordonnance du 22 janvier 2025, La Guirigaña e.a. / BCE et CRU (T-613/17) (cf. point 21)
57. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Préjudice - Lien de causalité - Préjudices causés par la publication d'un communiqué de presse de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) - Préjudice moral tenant à une atteinte à l'honneur et à la réputation - Préjudice moral tenant à une atteinte portée à la carrière professionnelle - Préjudice lié à l'état de santé - Inclusion
Saisi d’un recours en responsabilité non contractuelle de l’Union européenne, le Tribunal, tout en apportant des développements jurisprudentiels sur la protection des données à caractère personnel, condamne la Commission européenne à réparer les préjudices causés par la publication d’un communiqué de presse de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) (ci-après le « communiqué de presse litigieux »).
En septembre 2008, la Commission et une université grecque ont signé une convention de subvention relative au projet de recherche de la requérante, une chercheuse universitaire.
Une fois le projet achevé et au titre de la convention de subvention, cet établissement a sollicité auprès de l’Agence exécutive du Conseil européen de la recherche (ERCEA), qui avait remplacé la Commission en tant que cocontractante, le versement d’une somme correspondant aux dépenses engagées, parmi lesquelles des dépenses de personnel. Après un audit financier ex post, l’ERCEA a conclu qu’un certain montant de celles-ci n’était pas éligible et en a donc réclamé le remboursement à l’université grecque en émettant une note de débit à cette fin.
En parallèle, le directeur général de l’OLAF, qui avait été informé par l’ERCEA des résultats de son audit, a décidé, en mai 2015, d’ouvrir une enquête relative à d’éventuelles irrégularités ou à une éventuelle fraude lors de l’exécution du projet de recherche{1}.
Dans son rapport final relatif à cette enquête, l’OLAF a recommandé, d’une part, à l’ERCEA de prendre les mesures appropriées pour récupérer les sommes considérées comme indument perçues par l’université grecque et, d’autre part, aux autorités judiciaires nationales, qui en avaient reçu communication, d’engager, contre la requérante notamment, des procédures pour fraude ainsi que faux et usage de faux. Par la suite, en mai 2020, l’OLAF a publié sur son site Internet le communiqué de presse litigieux.
Le mois suivant, la requérante a introduit devant le Tribunal un recours fondé sur l’article 268 TFUE, tendant à ce que la Commission soit condamnée à réparer le préjudice moral que lui aurait causé ce communiqué de presse. Par son arrêt du 4 mai 2022, OC/Commission{2}, le Tribunal a rejeté dans son intégralité le recours de la requérante en considérant que celle-ci n’avait pas été en mesure de démontrer l’existence d’un comportement illégal de l’OLAF.
La requérante a alors introduit un pourvoi devant la Cour tendant à obtenir l’annulation de la décision du Tribunal. Par son arrêt du 7 mars 2024, OC/Commission{3}, la Cour a notamment jugé que le Tribunal avait commis des erreurs de droit en ce que celui-ci avait considéré que la requérante n’était pas identifiée ou identifiable dans le communiqué de presse litigieux et que les informations y figurant ne relevaient pas de la notion de « données à caractère personnel ». La Cour a ainsi annulé l’arrêt du Tribunal et renvoyé l’affaire devant ce dernier.
Appréciation du Tribunal
En premier lieu, après avoir rappelé les trois conditions cumulatives pour l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union, le Tribunal examine la licéité du traitement des données à caractère personnel effectué à l’occasion de la publication du communiqué de presse litigieux.
Premièrement, il estime que l’information du public quant aux activités de l’OLAF, notamment par la publication de communiqués de presse, est nécessaire à l’exécution d’une mission d’intérêt public ou relevant de l’exercice de l’autorité publique dont est investi cet organe de l’Union{4}. Dès lors, selon le Tribunal, sans préjudice du respect des obligations lui incombant, l’OLAF n’a pas outrepassé ses attributions en publiant le communiqué de presse litigieux.
Cependant, le Tribunal constate que les informations concernant la requérante contenues dans ce communiqué de presse, à savoir son âge, sa nationalité et son genre, ainsi que le fait que son père travaillait au sein de l’université grecque et le montant de la subvention, non seulement permettent son identification, mais, en outre, ne sont pas nécessaires, à l’exception du montant de la subvention allouée, à l’information du public concernant les activités de l’OLAF dans la lutte contre la fraude. Ainsi, le Tribunal juge que la publication de ces données constitue un traitement illicite des données à caractère personnel de la requérante.
Deuxièmement, le Tribunal vérifie la compatibilité du traitement ultérieur des données, tel qu’il a été effectué, avec les finalités pour lesquelles celles-ci ont été initialement collectées. Dans le cas d’espèce, les données à caractère personnel de la requérante ont initialement été collectées dans le cadre de l’enquête menée par l’OLAF pour une finalité déterminée qui correspond à la mission de lutte contre la fraude dont celui-ci est investi. Elles n’ont pas été collectées en vue de la publication d’un communiqué de presse, qui correspond certes à une finalité connexe, mais différente, à savoir l’information du public sur les activités de l’OLAF.
Par ailleurs, outre le lien existant entre les finalités de la collecte initiale des données et du traitement ultérieur de celles-ci, le Tribunal indique qu’il ne saurait être considéré que l’OLAF a tenu compte de la nature des données traitées, en particulier en ce qu’elles permettent l’identification de la requérante en lien avec de prétendues infractions pénales. En effet, compte tenu des allégations portées contre la requérante et à en juger par le contenu des articles de presse consécutifs à la publication du communiqué de presse litigieux, le Tribunal considère que l’OLAF n’a pas suffisamment tenu compte des conséquences possibles, pour la requérante, du traitement ultérieur de ses données{5}. Il en conclut que, en procédant à la publication du communiqué de presse litigieux, l’OLAF a procédé à un traitement ultérieur des données à caractère personnel de la requérante en violation du règlement 2018/1725{6}.
Troisièmement, afin de déterminer si la violation alléguée constitue une violation suffisamment caractérisée susceptible d’engager la responsabilité non contractuelle de l’Union, il importe de déterminer la marge d’appréciation dont disposent les institutions. À ce titre, le Tribunal relève que, à supposer même qu’il dispose d’une certaine marge d’appréciation aux fins de l’application des dispositions du règlement 2018/1725{7}, force est de constater que l’OLAF a méconnu de manière grave et manifeste ces dispositions en publiant, dans le communiqué de presse litigieux, la nationalité, l’âge et le lien de parenté de la requérante. De plus, l’argument de la Commission selon lequel, sans les informations mentionnées dans ce communiqué de presse, la probabilité pour que le contenu de celui-ci soit repris par les médias aurait été réduite, permet non seulement d’écarter tout caractère excusable de l’erreur commise par l’OLAF, mais également de caractériser un élément intentionnel.
Partant, le Tribunal juge que l’OLAF, en publiant son communiqué de presse, a procédé à un traitement illicite des données à caractère personnel de la requérante en violation du règlement 2018/1725{8}, ce qui constitue une violation suffisamment caractérisée susceptible d’engager la responsabilité de l’Union.
En second lieu, le Tribunal vérifie la matérialité de la violation alléguée par la requérante du principe de la présomption d’innocence et de l’obligation de respecter la confidentialité des enquêtes. À cet égard, il rappelle qu’il résulte de l’arrêt sur pourvoi que la requérante est identifiable, au moins indirectement, en raison des éléments contenus dans le communiqué de presse litigieux, ce qui constitue un préalable indispensable à l’examen d’une éventuelle violation du principe de la présomption d’innocence.
S’agissant de la violation alléguée, le Tribunal relève qu’il a déjà été jugé que le respect du principe de la présomption d’innocence ne s’oppose pas à ce que, dans le souci d’informer le public des actions mises en œuvre dans le contexte d’éventuels dysfonctionnements ou fraudes, une institution de l’Union fasse état des principales conclusions du rapport final de l’OLAF concernant un de leurs membres. Cependant, il appartient à cet office de le faire dans des termes équilibrés et mesurés ainsi que de manière essentiellement factuelle{9} .
Dès lors, le Tribunal estime qu’il ne saurait être reproché à l’OLAF d’avoir violé le principe de la présomption d’innocence et la confidentialité des enquêtes du seul fait d’avoir informé le public des conclusions formulées dans son rapport final.
En revanche, il indique qu’il y a lieu de tenir compte du choix des termes utilisés, en prenant en considération le sens réel des déclarations et non leur forme littérale. En l’occurrence, il constate que l’utilisation du terme « fraude » dans le communiqué de presse litigieux procède d’une qualification juridique des faits et induit l’existence d’une culpabilité de la requérante.
En outre, il précise que le fait d’accompagner le communiqué de presse litigieux d’une description de la mission d’enquête de l’OLAF indiquant qu’il appartient aux autorités nationales compétentes de se prononcer sur la culpabilité de la requérante ne saurait suffire à lever l’impression de culpabilité induite par le terme « fraude ». De plus, le fait que soient en cause « tous les chercheurs » ou « dix chercheurs » n’est pas déterminant au regard de l’établissement de la culpabilité de la requérante. Cependant, un tel élément, en ce qu’il accentue le nombre de personnes concernées, renforce le sentiment de culpabilité de la requérante qui résulte de l’utilisation du terme « fraude » dans le communiqué de presse.
Par conséquent, l’utilisation du terme « fraude » dans ce contexte n’est pas mesurée au sens des critères susmentionnés. De même, la qualification des agissements de la requérante en tant que « fraude » va au-delà d’une présentation essentiellement factuelle des conclusions du rapport final de l’OLAF.
À la lumière de ce qui précède, le Tribunal juge que l’OLAF, en utilisant le terme « fraude » dans son communiqué de presse, a violé le principe de la présomption d’innocence.
En ce qui concerne l’existence d’une violation suffisamment caractérisée, le Tribunal considère que, si l’OLAF dispose d’une certaine marge d’appréciation quant à l’opportunité et au contenu des communiqués de presse, celle-ci s’arrête cependant au respect des droits fondamentaux des personnes concernées. Or, d’une part, le Tribunal rappelle qu’il a déjà jugé que la Commission ne dispose d’aucune marge d’appréciation s’agissant de l’obligation qui s’impose à elle de respecter la présomption d’innocence{10}.
D’autre part, l’utilisation du terme « fraude » dans le communiqué de presse litigieux ne saurait être considérée comme une faute excusable. En effet, il s’agit d’une qualification des faits reprochés à la requérante, allant au-delà de la simple description factuelle des conclusions formulées dans le rapport final de l’OLAF et qui s’inscrit dans une stratégie de communication de celui-ci, laquelle peut être considérée comme ne témoignant pas de la retenue qui est attendue d’un organe de l’Union. Par conséquent, l’utilisation du terme « fraude » dans le communiqué de presse litigieux constitue une violation suffisamment caractérisée du principe de la présomption d’innocence susceptible d’engager la responsabilité de l’Union.
Partant, après avoir examiné les autres violations alléguées par la requérante, l’existence de préjudices et d’un lien de causalité entre ceux-ci et les violations commises par l’OLAF, le Tribunal condamne la Commission à verser à la requérante un montant de 50 000 euros, au titre des préjudices subis à la suite de la publication du communiqué de presse litigieux.
{1}Conformément à l’article 5 du règlement (UE, Euratom) noº 883/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 11 septembre 2013, relatif aux enquêtes effectuées par l’OLAF et abrogeant le règlement (CE) noº 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil et le règlement (Euratom) noº 1074/1999 du Conseil (JO 2013, L 248, p. 1).
{2}Arrêt du 4 mai 2022, OC/Commission (T 384/20, non publié, EU:T:2022:273).
{3}Arrêt du 7 mars 2024, OC/Commission (C 479/22 P, EU:C:2024:215).
{4}Au sens de l’article 5, paragraphe 1, sous a), du règlement 2018/1725.
{5}Au sens de l’article 6, sous d), du règlement 2018/1725.
{6}Plus précisément, en violation de l’article 4, paragraphe 1, sous b), et de l’article 6, sous c) à e), du règlement 2018/1725.
{7}Plus précisément, l’article 4, paragraphe 1, sous a) et b), l’article 5, paragraphe 1, sous a), et l’article 6, sous c) à e), du règlement 2018/1725.
{8}Plus précisément, en violation de l’article 5, paragraphe 1, sous a) et b), du règlement 2018/1725.
{9}Arrêt du 30 novembre 2022, KN/Parlement (T 401/21, EU:T:2022:736, point 67 et jurisprudence citée).
{10}Arrêt du 8 juillet 2008, Franchet et Byk/Commission (T 48/05, EU:T:2008:257, points 219 et 314).
58. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Lien de causalité - Préjudice subi à la suite du non-respect par l'Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex) des obligations imposées au titre du règlement 2016/1624 - Lien de causalité entre la violation de ces obligations et le préjudice subi - Critères d'appréciation
Par son arrêt, la Cour, réunie en grande chambre, accueille partiellement le pourvoi formé par WS e.a. (ci-après « les requérants ») contre l’arrêt du Tribunal dans l’affaire WS e.a./Frontex{1}, par lequel celui-ci a rejeté leur recours tendant à obtenir la réparation des préjudices qu’ils auraient subis à la suite du non-respect par l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (ci-après « Frontex ») des obligations lui incombant en vertu, notamment, du règlement 2016/1624{2}. À cette occasion, elle apporte des précisions sur les obligations imposées par ce règlement à Frontex, dans le cadre de la coordination d’opérations conjointes de retour, ainsi que sur les conséquences, pour la responsabilité extracontractuelle de cette agence, du manquement à ces obligations et des éventuelles violations consécutives de droits fondamentaux pendant de telles opérations de retour.
Les requérants forment une famille de six ressortissants syriens, d’ethnie kurde, arrivés sur l’île de Milos (Grèce) le 9 octobre 2016 parmi un groupe de réfugiés. Le 20 octobre, après une opération de retour conjointe menée par la République hellénique et coordonnée par Frontex, ils ont été transférés vers un centre d’accueil temporaire en Turquie. En novembre 2016, ils se sont vu remettre, par les autorités turques, des documents de protection temporaire ainsi qu’un permis de voyage temporaire. Après s’être installés à Saruj (Turquie), les requérants ont ensuite déménagé en Irak pour s’établir à Erbil, par crainte d’être renvoyés par les autorités turques en Syrie.
En 2017, les requérants ont déposé une première plainte auprès de l’officier aux droits fondamentaux de Frontex, en faisant valoir qu’ils avaient été refoulés de Grèce vers la Turquie du fait de l’opération de retour menée par Frontex, puis, en 2018, une seconde plainte concernant le traitement de la première. Déclarées recevables, ces plaintes ont été transmises aux autorités de police grecques. En 2019, l’officier a informé les requérants de la clôture par ces autorités de l’enquête interne concernant la première plainte, leur a transmis son rapport final sur les plaintes et a clos la procédure de traitement de celles-ci.
Le 20 septembre 2021, les requérants ont saisi le Tribunal d’un recours en indemnité tendant à obtenir réparation des préjudices matériels et moraux qu’ils estimaient avoir subis du fait de prétendus comportements illégaux commis par Frontex avant, pendant et après l’opération conjointe de retour.
Dans l’arrêt attaqué, le Tribunal a tout d’abord considéré que certains documents produits par les requérants étaient irrecevables, en raison de leur présentation tardive non justifiée. S’agissant du fond, après avoir relevé que les conditions d’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union{3} sont cumulatives, il a décidé d’examiner en premier lieu la condition tenant à l’existence d’un lien de causalité entre le comportement reproché à Frontex et les préjudices allégués. Ainsi, il a jugé que les frais engagés par les requérants pour se rendre en Grèce ne pouvaient pas découler directement du comportement reproché à Frontex, dès lors qu’ils étaient antérieurs à l’opération de retour litigieuse. Ensuite, il a estimé que Frontex avait seulement pour mission, dans le cadre de l’opération de retour litigieuse, d’apporter un soutien technique et opérationnel aux États membres, et non d’examiner le bien-fondé des décisions de retour des personnes incluses dans cette opération, ces décisions ainsi que celles relatives à l’octroi d’une protection internationale procédant d’une appréciation qui relève de la seule compétence des États membres. Enfin, après avoir examiné les arguments relatifs aux préjudices matériels et moral qui auraient été subis lors de l’opération de retour litigieuse et postérieurement à celle-ci, le Tribunal a jugé que les requérants n’avaient pas apporté la preuve d’un lien de causalité suffisamment direct entre les faits reprochés à Frontex et les préjudices allégués et, en conséquence, a rejeté le recours en indemnité dans son intégralité.
Au soutien du pourvoi formé contre cet arrêt, les requérants font notamment valoir que le Tribunal a erronément considéré, d’une part, que Frontex n’avait pas l’obligation de s’assurer de l’existence d’une décision de retour écrite et, d’autre part, qu’il n’existait pas de lien de causalité entre les comportements reprochés à Frontex et les préjudices allégués et que ce lien avait été rompu par leurs propres « choix ».
Appréciation de la Cour
Tout d’abord, s’agissant des obligations spécifiques imposées à Frontex par le règlement 2016/1624, la Cour observe que cette agence assume, en vertu de ce règlement, un ensemble d’obligations visant à garantir le respect des droits fondamentaux dans le cadre des opérations de retour qu’elle coordonne. Ces obligations découlent, d’une part, de l’obligation générale du corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, dont Frontex est une composante, de garantir la protection des droits fondamentaux dans l’exécution des missions de ce corps au titre de ce règlement, et, d’autre part, de l’obligation de Frontex de contrôler de manière efficace le respect des droits fondamentaux dans toutes ses activités.
Dès lors, selon la Cour, le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant que Frontex n’assumait aucune obligation concernant la vérification de l’existence de décisions de retour individuelles exécutoires adoptées à l’égard des personnes visées par une opération de retour conjointe coordonnée par cette agence, au motif que sa mission consisterait uniquement à apporter un soutien technique et opérationnel aux États membres, sans pouvoir examiner le bien-fondé de ces décisions de retour. La Cour précise à cet égard que la vérification de l’existence de telles décisions est étrangère à tout examen de leur bien-fondé et n’empiète donc pas sur la compétence exclusive dont les États membres disposent en la matière en vertu de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2008/115. Ainsi, Frontex est tenue de vérifier l’existence de décisions de retour individuelles exécutoires, qui, conformément à l’article 12, paragraphe 1, de la directive 2008/115, doivent être rendues par écrit, pour l’ensemble des personnes qu’un État membre entend inclure dans de telles opérations, afin de garantir le respect des exigences découlant du règlement 2016/1624 ainsi que des droits fondamentaux des personnes concernées, notamment le principe de non-refoulement.
Dans ces conditions, et au regard du principe de coopération loyale{4}, est également entachée d’une erreur de droit l’appréciation du Tribunal selon laquelle tout lien de causalité entre le comportement reproché à Frontex et les préjudices allégués par les requérants devrait être écarté, au motif que cette agence n’assumerait aucune obligation quant à la vérification de l’existence d’une décision de retour pour toutes les personnes incluses dans une opération de retour conjointe coordonnée par cette agence.
Toutefois, contrairement à ce que les requérants soutiennent, le fait que Frontex soit tenue à une obligation de vérification à cet égard ne signifie pas qu’un lien de causalité existe nécessairement entre une éventuelle violation de cette obligation et tout ou partie des préjudices allégués par les requérants. Certes, l’existence d’un tel lien de causalité doit être examinée en tenant compte de cette obligation de vérification, ainsi que des autres obligations imposées à Frontex pour garantir le respect des exigences du règlement 2016/1624 et des droits fondamentaux des personnes concernées. Cet examen doit cependant être effectué en tenant compte de l’ensemble des faits pertinents{5} et des appréciations en droit requises.
Ensuite, s’agissant de la responsabilité en raison d’éventuelles violations de droits fondamentaux commises lors d’un vol de retour, la Cour constate que c’est à tort que le Tribunal a considéré que de telles violations relèveraient de la seule responsabilité de l’État membre hôte, à l’exclusion de toute responsabilité de Frontex. En effet, compte tenu des obligations incombant à Frontex en vertu du règlement 2016/1624, il ne saurait être exclu a priori qu’une violation de ces obligations, par ses services ou ses agents, dans le cadre d’une opération déterminée, ait pu concourir à la survenance de violations de droits fondamentaux lors d’un vol de retour au préjudice de personnes éloignées. Il est sans incidence à cet égard que, conformément à la directive 2008/115{6} et ainsi que le rappelle le règlement 2016/1624{7}, le contrôle des retours forcés incombe aux États membres. En effet, en vertu de ce dernier règlement, l’assistance fournie par Frontex ou la coordination ou l’organisation qu’elle assure pour les opérations de retour conjointes doivent l’être conformément à cette directive, et Frontex assume des obligations de contrôle complémentaires à celles des États membres.
De plus, dans la mesure où des agents de Frontex participent ou peuvent participer à de telles opérations, en qualité d’officiers de coordination ou d’experts déployés dans le cadre de ces opérations, il ne saurait être exclu a priori que des actions ou omissions fautives de ces agents puissent être en relation causale avec la survenance de telles violations.
Enfin, s’appuyant sur sa jurisprudence relative au caractère direct du lien de causalité entre le comportement reproché et le préjudice allégué, qui est nécessaire pour engager la responsabilité non contractuelle de l’Union, la Cour souligne que le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit, d’une part, en considérant que le fait que le comportement reproché ait constitué une condition nécessaire de la survenance d’un préjudice, lequel ne se serait pas produit en l’absence de ce comportement, ne suffit pas à établir un lien de causalité, et, d’autre part, en examinant, dans le cas d’espèce, la possibilité que le lien de causalité entre le comportement reproché à Frontex et les préjudices concernés ait été rompu par certains actes des requérants.
Toutefois, la Cour précise qu’un tel examen doit nécessairement être effectué in concreto, en prenant en considération l’ensemble des circonstances pertinentes caractérisant la situation de la personne lésée. S’agissant, notamment, de membres d’une famille ayant fui leur pays d’origine pour demander une protection internationale et se trouvant face à des circonstances exceptionnelles et à des risques imprévisibles, il convient de tenir compte de ce que les demandeurs d’asile peuvent être particulièrement vulnérables en raison de leur parcours migratoire et des expériences traumatiques qu’ils ont pu vivre, cette vulnérabilité pouvant affecter leur jugement. Dans une telle situation exceptionnelle, le lien causal entre le comportement reproché et le préjudice allégué peut subsister, même si une décision de la partie lésée, intervenue entre ce comportement et ce préjudice, a été prise. Cette décision peut être considérée comme raisonnable compte tenu de l’ensemble des circonstances ayant caractérisé cette situation.
En conséquence, le Tribunal a commis une erreur de droit en jugeant que les choix des requérants, relatifs à leur installation temporaire en Turquie, à leur fuite en Irak et à leur installation dans ce dernier pays, avaient rompu tout lien de causalité suffisamment direct entre le comportement reproché à Frontex et les préjudices allégués, sans procéder à une appréciation in concreto du caractère raisonnable de ces choix au regard de l’ensemble des circonstances ayant caractérisé le contexte dans lequel ces choix sont intervenus.
Dans ces conditions, la Cour conclut à l’annulation partielle de l’arrêt attaqué{8} et, n’étant pas en mesure de statuer au fond dès lors que le Tribunal ne s’est pas prononcé sur la plupart des moyens des requérants, renvoie l’affaire devant ce dernier.
{1}Arrêt du 6 septembre 2023, WS e.a./Frontex (T 600/21, EU:T:2023:492, ci-après l’« arrêt attaqué »).
{2}Règlement (UE) 2016/1624 du Parlement européen et du Conseil, du 14 septembre 2016, relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, modifiant le règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant le règlement (CE) no 863/2007 du Parlement européen et du Conseil, le règlement (CE) no 2007/2004 du Conseil et la décision 2005/267/CE du Conseil (JO 2016, L 251, p. 1).
{3}Selon une jurisprudence constante de la Cour, l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union au titre de l’article 340, deuxième alinéa, TFUE est subordonné à la réunion d’un ensemble de conditions, à savoir l’existence d’une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers, la réalité du dommage et l’existence d’un lien de causalité direct entre la violation de l’obligation qui incombe à l’auteur de l’acte et le dommage subi par les personnes lésées. Dès lors que l’une de ces conditions n’est pas remplie, le recours doit être rejeté dans son ensemble sans qu’il soit nécessaire d’examiner les autres conditions de la responsabilité non contractuelle de l’Union, et le juge de l’Union n’est pas tenu d’examiner lesdites conditions dans un ordre déterminé.
{4}Énoncé à l’article 4, paragraphe 3, TUE et rappelé à l’article 9 du règlement 2016/1624.
{5}Dont la constatation incombe au Tribunal.
{6}Conformément, en l’occurrence, à l’article 8, paragraphe 6, de la directive 2008/115.
{7}Rappel figurant à son article 29, paragraphe 4.
{8}L’arrêt attaqué est annulé sauf en tant que, d’une part, il écarte comme étant irrecevables certains documents produits par les requérants et, d’autre part, il constate l’absence de lien de causalité entre le comportement reproché à Frontex et les préjudices allégués par les requérants en ce qui concerne les frais exposés pour se rendre en Grèce.
59. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Lien de causalité - Préjudice subi à la suite du non- respect par l'Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex) des obligations imposées au titre du règlement 2016/1624 - Rupture du lien de causalité direct résultant du propre choix du requérant - Appréciation in concreto - Critères
Par son arrêt, la Cour, réunie en grande chambre, accueille partiellement le pourvoi formé par WS e.a. (ci-après « les requérants ») contre l’arrêt du Tribunal dans l’affaire WS e.a./Frontex{1}, par lequel celui-ci a rejeté leur recours tendant à obtenir la réparation des préjudices qu’ils auraient subis à la suite du non-respect par l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (ci-après « Frontex ») des obligations lui incombant en vertu, notamment, du règlement 2016/1624{2}. À cette occasion, elle apporte des précisions sur les obligations imposées par ce règlement à Frontex, dans le cadre de la coordination d’opérations conjointes de retour, ainsi que sur les conséquences, pour la responsabilité extracontractuelle de cette agence, du manquement à ces obligations et des éventuelles violations consécutives de droits fondamentaux pendant de telles opérations de retour.
Les requérants forment une famille de six ressortissants syriens, d’ethnie kurde, arrivés sur l’île de Milos (Grèce) le 9 octobre 2016 parmi un groupe de réfugiés. Le 20 octobre, après une opération de retour conjointe menée par la République hellénique et coordonnée par Frontex, ils ont été transférés vers un centre d’accueil temporaire en Turquie. En novembre 2016, ils se sont vu remettre, par les autorités turques, des documents de protection temporaire ainsi qu’un permis de voyage temporaire. Après s’être installés à Saruj (Turquie), les requérants ont ensuite déménagé en Irak pour s’établir à Erbil, par crainte d’être renvoyés par les autorités turques en Syrie.
En 2017, les requérants ont déposé une première plainte auprès de l’officier aux droits fondamentaux de Frontex, en faisant valoir qu’ils avaient été refoulés de Grèce vers la Turquie du fait de l’opération de retour menée par Frontex, puis, en 2018, une seconde plainte concernant le traitement de la première. Déclarées recevables, ces plaintes ont été transmises aux autorités de police grecques. En 2019, l’officier a informé les requérants de la clôture par ces autorités de l’enquête interne concernant la première plainte, leur a transmis son rapport final sur les plaintes et a clos la procédure de traitement de celles-ci.
Le 20 septembre 2021, les requérants ont saisi le Tribunal d’un recours en indemnité tendant à obtenir réparation des préjudices matériels et moraux qu’ils estimaient avoir subis du fait de prétendus comportements illégaux commis par Frontex avant, pendant et après l’opération conjointe de retour.
Dans l’arrêt attaqué, le Tribunal a tout d’abord considéré que certains documents produits par les requérants étaient irrecevables, en raison de leur présentation tardive non justifiée. S’agissant du fond, après avoir relevé que les conditions d’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union{3} sont cumulatives, il a décidé d’examiner en premier lieu la condition tenant à l’existence d’un lien de causalité entre le comportement reproché à Frontex et les préjudices allégués. Ainsi, il a jugé que les frais engagés par les requérants pour se rendre en Grèce ne pouvaient pas découler directement du comportement reproché à Frontex, dès lors qu’ils étaient antérieurs à l’opération de retour litigieuse. Ensuite, il a estimé que Frontex avait seulement pour mission, dans le cadre de l’opération de retour litigieuse, d’apporter un soutien technique et opérationnel aux États membres, et non d’examiner le bien-fondé des décisions de retour des personnes incluses dans cette opération, ces décisions ainsi que celles relatives à l’octroi d’une protection internationale procédant d’une appréciation qui relève de la seule compétence des États membres. Enfin, après avoir examiné les arguments relatifs aux préjudices matériels et moral qui auraient été subis lors de l’opération de retour litigieuse et postérieurement à celle-ci, le Tribunal a jugé que les requérants n’avaient pas apporté la preuve d’un lien de causalité suffisamment direct entre les faits reprochés à Frontex et les préjudices allégués et, en conséquence, a rejeté le recours en indemnité dans son intégralité.
Au soutien du pourvoi formé contre cet arrêt, les requérants font notamment valoir que le Tribunal a erronément considéré, d’une part, que Frontex n’avait pas l’obligation de s’assurer de l’existence d’une décision de retour écrite et, d’autre part, qu’il n’existait pas de lien de causalité entre les comportements reprochés à Frontex et les préjudices allégués et que ce lien avait été rompu par leurs propres « choix ».
Appréciation de la Cour
Tout d’abord, s’agissant des obligations spécifiques imposées à Frontex par le règlement 2016/1624, la Cour observe que cette agence assume, en vertu de ce règlement, un ensemble d’obligations visant à garantir le respect des droits fondamentaux dans le cadre des opérations de retour qu’elle coordonne. Ces obligations découlent, d’une part, de l’obligation générale du corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, dont Frontex est une composante, de garantir la protection des droits fondamentaux dans l’exécution des missions de ce corps au titre de ce règlement, et, d’autre part, de l’obligation de Frontex de contrôler de manière efficace le respect des droits fondamentaux dans toutes ses activités.
Dès lors, selon la Cour, le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant que Frontex n’assumait aucune obligation concernant la vérification de l’existence de décisions de retour individuelles exécutoires adoptées à l’égard des personnes visées par une opération de retour conjointe coordonnée par cette agence, au motif que sa mission consisterait uniquement à apporter un soutien technique et opérationnel aux États membres, sans pouvoir examiner le bien-fondé de ces décisions de retour. La Cour précise à cet égard que la vérification de l’existence de telles décisions est étrangère à tout examen de leur bien-fondé et n’empiète donc pas sur la compétence exclusive dont les États membres disposent en la matière en vertu de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2008/115. Ainsi, Frontex est tenue de vérifier l’existence de décisions de retour individuelles exécutoires, qui, conformément à l’article 12, paragraphe 1, de la directive 2008/115, doivent être rendues par écrit, pour l’ensemble des personnes qu’un État membre entend inclure dans de telles opérations, afin de garantir le respect des exigences découlant du règlement 2016/1624 ainsi que des droits fondamentaux des personnes concernées, notamment le principe de non-refoulement.
Dans ces conditions, et au regard du principe de coopération loyale{4}, est également entachée d’une erreur de droit l’appréciation du Tribunal selon laquelle tout lien de causalité entre le comportement reproché à Frontex et les préjudices allégués par les requérants devrait être écarté, au motif que cette agence n’assumerait aucune obligation quant à la vérification de l’existence d’une décision de retour pour toutes les personnes incluses dans une opération de retour conjointe coordonnée par cette agence.
Toutefois, contrairement à ce que les requérants soutiennent, le fait que Frontex soit tenue à une obligation de vérification à cet égard ne signifie pas qu’un lien de causalité existe nécessairement entre une éventuelle violation de cette obligation et tout ou partie des préjudices allégués par les requérants. Certes, l’existence d’un tel lien de causalité doit être examinée en tenant compte de cette obligation de vérification, ainsi que des autres obligations imposées à Frontex pour garantir le respect des exigences du règlement 2016/1624 et des droits fondamentaux des personnes concernées. Cet examen doit cependant être effectué en tenant compte de l’ensemble des faits pertinents{5} et des appréciations en droit requises.
Ensuite, s’agissant de la responsabilité en raison d’éventuelles violations de droits fondamentaux commises lors d’un vol de retour, la Cour constate que c’est à tort que le Tribunal a considéré que de telles violations relèveraient de la seule responsabilité de l’État membre hôte, à l’exclusion de toute responsabilité de Frontex. En effet, compte tenu des obligations incombant à Frontex en vertu du règlement 2016/1624, il ne saurait être exclu a priori qu’une violation de ces obligations, par ses services ou ses agents, dans le cadre d’une opération déterminée, ait pu concourir à la survenance de violations de droits fondamentaux lors d’un vol de retour au préjudice de personnes éloignées. Il est sans incidence à cet égard que, conformément à la directive 2008/115{6} et ainsi que le rappelle le règlement 2016/1624{7}, le contrôle des retours forcés incombe aux États membres. En effet, en vertu de ce dernier règlement, l’assistance fournie par Frontex ou la coordination ou l’organisation qu’elle assure pour les opérations de retour conjointes doivent l’être conformément à cette directive, et Frontex assume des obligations de contrôle complémentaires à celles des États membres.
De plus, dans la mesure où des agents de Frontex participent ou peuvent participer à de telles opérations, en qualité d’officiers de coordination ou d’experts déployés dans le cadre de ces opérations, il ne saurait être exclu a priori que des actions ou omissions fautives de ces agents puissent être en relation causale avec la survenance de telles violations.
Enfin, s’appuyant sur sa jurisprudence relative au caractère direct du lien de causalité entre le comportement reproché et le préjudice allégué, qui est nécessaire pour engager la responsabilité non contractuelle de l’Union, la Cour souligne que le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit, d’une part, en considérant que le fait que le comportement reproché ait constitué une condition nécessaire de la survenance d’un préjudice, lequel ne se serait pas produit en l’absence de ce comportement, ne suffit pas à établir un lien de causalité, et, d’autre part, en examinant, dans le cas d’espèce, la possibilité que le lien de causalité entre le comportement reproché à Frontex et les préjudices concernés ait été rompu par certains actes des requérants.
Toutefois, la Cour précise qu’un tel examen doit nécessairement être effectué in concreto, en prenant en considération l’ensemble des circonstances pertinentes caractérisant la situation de la personne lésée. S’agissant, notamment, de membres d’une famille ayant fui leur pays d’origine pour demander une protection internationale et se trouvant face à des circonstances exceptionnelles et à des risques imprévisibles, il convient de tenir compte de ce que les demandeurs d’asile peuvent être particulièrement vulnérables en raison de leur parcours migratoire et des expériences traumatiques qu’ils ont pu vivre, cette vulnérabilité pouvant affecter leur jugement. Dans une telle situation exceptionnelle, le lien causal entre le comportement reproché et le préjudice allégué peut subsister, même si une décision de la partie lésée, intervenue entre ce comportement et ce préjudice, a été prise. Cette décision peut être considérée comme raisonnable compte tenu de l’ensemble des circonstances ayant caractérisé cette situation.
En conséquence, le Tribunal a commis une erreur de droit en jugeant que les choix des requérants, relatifs à leur installation temporaire en Turquie, à leur fuite en Irak et à leur installation dans ce dernier pays, avaient rompu tout lien de causalité suffisamment direct entre le comportement reproché à Frontex et les préjudices allégués, sans procéder à une appréciation in concreto du caractère raisonnable de ces choix au regard de l’ensemble des circonstances ayant caractérisé le contexte dans lequel ces choix sont intervenus.
Dans ces conditions, la Cour conclut à l’annulation partielle de l’arrêt attaqué{8} et, n’étant pas en mesure de statuer au fond dès lors que le Tribunal ne s’est pas prononcé sur la plupart des moyens des requérants, renvoie l’affaire devant ce dernier.
{1}Arrêt du 6 septembre 2023, WS e.a./Frontex (T 600/21, EU:T:2023:492, ci-après l’« arrêt attaqué »).
{2}Règlement (UE) 2016/1624 du Parlement européen et du Conseil, du 14 septembre 2016, relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, modifiant le règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant le règlement (CE) no 863/2007 du Parlement européen et du Conseil, le règlement (CE) no 2007/2004 du Conseil et la décision 2005/267/CE du Conseil (JO 2016, L 251, p. 1).
{3}Selon une jurisprudence constante de la Cour, l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union au titre de l’article 340, deuxième alinéa, TFUE est subordonné à la réunion d’un ensemble de conditions, à savoir l’existence d’une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers, la réalité du dommage et l’existence d’un lien de causalité direct entre la violation de l’obligation qui incombe à l’auteur de l’acte et le dommage subi par les personnes lésées. Dès lors que l’une de ces conditions n’est pas remplie, le recours doit être rejeté dans son ensemble sans qu’il soit nécessaire d’examiner les autres conditions de la responsabilité non contractuelle de l’Union, et le juge de l’Union n’est pas tenu d’examiner lesdites conditions dans un ordre déterminé.
{4}Énoncé à l’article 4, paragraphe 3, TUE et rappelé à l’article 9 du règlement 2016/1624.
{5}Dont la constatation incombe au Tribunal.
{6}Conformément, en l’occurrence, à l’article 8, paragraphe 6, de la directive 2008/115.
{7}Rappel figurant à son article 29, paragraphe 4.
{8}L’arrêt attaqué est annulé sauf en tant que, d’une part, il écarte comme étant irrecevables certains documents produits par les requérants et, d’autre part, il constate l’absence de lien de causalité entre le comportement reproché à Frontex et les préjudices allégués par les requérants en ce qui concerne les frais exposés pour se rendre en Grèce.
60. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Lien de causalité - Préjudice constitué par les frais afférents à la procédure précontentieuse devant l'officier de l'Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex) - Frais résultant du libre choix du requérant - Lien de causalité entre le préjudice et le comportement du personnel de Frontex - Critères d'appréciation - Caractéristiques de la procédure concernée
Par son arrêt, la Cour, réunie en grande chambre, accueille partiellement le pourvoi formé par WS e.a. (ci-après « les requérants ») contre l’arrêt du Tribunal dans l’affaire WS e.a./Frontex{1}, par lequel celui-ci a rejeté leur recours tendant à obtenir la réparation des préjudices qu’ils auraient subis à la suite du non-respect par l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (ci-après « Frontex ») des obligations lui incombant en vertu, notamment, du règlement 2016/1624{2}. À cette occasion, elle apporte des précisions sur les obligations imposées par ce règlement à Frontex, dans le cadre de la coordination d’opérations conjointes de retour, ainsi que sur les conséquences, pour la responsabilité extracontractuelle de cette agence, du manquement à ces obligations et des éventuelles violations consécutives de droits fondamentaux pendant de telles opérations de retour.
Les requérants forment une famille de six ressortissants syriens, d’ethnie kurde, arrivés sur l’île de Milos (Grèce) le 9 octobre 2016 parmi un groupe de réfugiés. Le 20 octobre, après une opération de retour conjointe menée par la République hellénique et coordonnée par Frontex, ils ont été transférés vers un centre d’accueil temporaire en Turquie. En novembre 2016, ils se sont vu remettre, par les autorités turques, des documents de protection temporaire ainsi qu’un permis de voyage temporaire. Après s’être installés à Saruj (Turquie), les requérants ont ensuite déménagé en Irak pour s’établir à Erbil, par crainte d’être renvoyés par les autorités turques en Syrie.
En 2017, les requérants ont déposé une première plainte auprès de l’officier aux droits fondamentaux de Frontex, en faisant valoir qu’ils avaient été refoulés de Grèce vers la Turquie du fait de l’opération de retour menée par Frontex, puis, en 2018, une seconde plainte concernant le traitement de la première. Déclarées recevables, ces plaintes ont été transmises aux autorités de police grecques. En 2019, l’officier a informé les requérants de la clôture par ces autorités de l’enquête interne concernant la première plainte, leur a transmis son rapport final sur les plaintes et a clos la procédure de traitement de celles-ci.
Le 20 septembre 2021, les requérants ont saisi le Tribunal d’un recours en indemnité tendant à obtenir réparation des préjudices matériels et moraux qu’ils estimaient avoir subis du fait de prétendus comportements illégaux commis par Frontex avant, pendant et après l’opération conjointe de retour.
Dans l’arrêt attaqué, le Tribunal a tout d’abord considéré que certains documents produits par les requérants étaient irrecevables, en raison de leur présentation tardive non justifiée. S’agissant du fond, après avoir relevé que les conditions d’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union{3} sont cumulatives, il a décidé d’examiner en premier lieu la condition tenant à l’existence d’un lien de causalité entre le comportement reproché à Frontex et les préjudices allégués. Ainsi, il a jugé que les frais engagés par les requérants pour se rendre en Grèce ne pouvaient pas découler directement du comportement reproché à Frontex, dès lors qu’ils étaient antérieurs à l’opération de retour litigieuse. Ensuite, il a estimé que Frontex avait seulement pour mission, dans le cadre de l’opération de retour litigieuse, d’apporter un soutien technique et opérationnel aux États membres, et non d’examiner le bien-fondé des décisions de retour des personnes incluses dans cette opération, ces décisions ainsi que celles relatives à l’octroi d’une protection internationale procédant d’une appréciation qui relève de la seule compétence des États membres. Enfin, après avoir examiné les arguments relatifs aux préjudices matériels et moral qui auraient été subis lors de l’opération de retour litigieuse et postérieurement à celle-ci, le Tribunal a jugé que les requérants n’avaient pas apporté la preuve d’un lien de causalité suffisamment direct entre les faits reprochés à Frontex et les préjudices allégués et, en conséquence, a rejeté le recours en indemnité dans son intégralité.
Au soutien du pourvoi formé contre cet arrêt, les requérants font notamment valoir que le Tribunal a erronément considéré, d’une part, que Frontex n’avait pas l’obligation de s’assurer de l’existence d’une décision de retour écrite et, d’autre part, qu’il n’existait pas de lien de causalité entre les comportements reprochés à Frontex et les préjudices allégués et que ce lien avait été rompu par leurs propres « choix ».
Appréciation de la Cour
Tout d’abord, s’agissant des obligations spécifiques imposées à Frontex par le règlement 2016/1624, la Cour observe que cette agence assume, en vertu de ce règlement, un ensemble d’obligations visant à garantir le respect des droits fondamentaux dans le cadre des opérations de retour qu’elle coordonne. Ces obligations découlent, d’une part, de l’obligation générale du corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, dont Frontex est une composante, de garantir la protection des droits fondamentaux dans l’exécution des missions de ce corps au titre de ce règlement, et, d’autre part, de l’obligation de Frontex de contrôler de manière efficace le respect des droits fondamentaux dans toutes ses activités.
Dès lors, selon la Cour, le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant que Frontex n’assumait aucune obligation concernant la vérification de l’existence de décisions de retour individuelles exécutoires adoptées à l’égard des personnes visées par une opération de retour conjointe coordonnée par cette agence, au motif que sa mission consisterait uniquement à apporter un soutien technique et opérationnel aux États membres, sans pouvoir examiner le bien-fondé de ces décisions de retour. La Cour précise à cet égard que la vérification de l’existence de telles décisions est étrangère à tout examen de leur bien-fondé et n’empiète donc pas sur la compétence exclusive dont les États membres disposent en la matière en vertu de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2008/115. Ainsi, Frontex est tenue de vérifier l’existence de décisions de retour individuelles exécutoires, qui, conformément à l’article 12, paragraphe 1, de la directive 2008/115, doivent être rendues par écrit, pour l’ensemble des personnes qu’un État membre entend inclure dans de telles opérations, afin de garantir le respect des exigences découlant du règlement 2016/1624 ainsi que des droits fondamentaux des personnes concernées, notamment le principe de non-refoulement.
Dans ces conditions, et au regard du principe de coopération loyale{4}, est également entachée d’une erreur de droit l’appréciation du Tribunal selon laquelle tout lien de causalité entre le comportement reproché à Frontex et les préjudices allégués par les requérants devrait être écarté, au motif que cette agence n’assumerait aucune obligation quant à la vérification de l’existence d’une décision de retour pour toutes les personnes incluses dans une opération de retour conjointe coordonnée par cette agence.
Toutefois, contrairement à ce que les requérants soutiennent, le fait que Frontex soit tenue à une obligation de vérification à cet égard ne signifie pas qu’un lien de causalité existe nécessairement entre une éventuelle violation de cette obligation et tout ou partie des préjudices allégués par les requérants. Certes, l’existence d’un tel lien de causalité doit être examinée en tenant compte de cette obligation de vérification, ainsi que des autres obligations imposées à Frontex pour garantir le respect des exigences du règlement 2016/1624 et des droits fondamentaux des personnes concernées. Cet examen doit cependant être effectué en tenant compte de l’ensemble des faits pertinents{5} et des appréciations en droit requises.
Ensuite, s’agissant de la responsabilité en raison d’éventuelles violations de droits fondamentaux commises lors d’un vol de retour, la Cour constate que c’est à tort que le Tribunal a considéré que de telles violations relèveraient de la seule responsabilité de l’État membre hôte, à l’exclusion de toute responsabilité de Frontex. En effet, compte tenu des obligations incombant à Frontex en vertu du règlement 2016/1624, il ne saurait être exclu a priori qu’une violation de ces obligations, par ses services ou ses agents, dans le cadre d’une opération déterminée, ait pu concourir à la survenance de violations de droits fondamentaux lors d’un vol de retour au préjudice de personnes éloignées. Il est sans incidence à cet égard que, conformément à la directive 2008/115{6} et ainsi que le rappelle le règlement 2016/1624{7}, le contrôle des retours forcés incombe aux États membres. En effet, en vertu de ce dernier règlement, l’assistance fournie par Frontex ou la coordination ou l’organisation qu’elle assure pour les opérations de retour conjointes doivent l’être conformément à cette directive, et Frontex assume des obligations de contrôle complémentaires à celles des États membres.
De plus, dans la mesure où des agents de Frontex participent ou peuvent participer à de telles opérations, en qualité d’officiers de coordination ou d’experts déployés dans le cadre de ces opérations, il ne saurait être exclu a priori que des actions ou omissions fautives de ces agents puissent être en relation causale avec la survenance de telles violations.
Enfin, s’appuyant sur sa jurisprudence relative au caractère direct du lien de causalité entre le comportement reproché et le préjudice allégué, qui est nécessaire pour engager la responsabilité non contractuelle de l’Union, la Cour souligne que le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit, d’une part, en considérant que le fait que le comportement reproché ait constitué une condition nécessaire de la survenance d’un préjudice, lequel ne se serait pas produit en l’absence de ce comportement, ne suffit pas à établir un lien de causalité, et, d’autre part, en examinant, dans le cas d’espèce, la possibilité que le lien de causalité entre le comportement reproché à Frontex et les préjudices concernés ait été rompu par certains actes des requérants.
Toutefois, la Cour précise qu’un tel examen doit nécessairement être effectué in concreto, en prenant en considération l’ensemble des circonstances pertinentes caractérisant la situation de la personne lésée. S’agissant, notamment, de membres d’une famille ayant fui leur pays d’origine pour demander une protection internationale et se trouvant face à des circonstances exceptionnelles et à des risques imprévisibles, il convient de tenir compte de ce que les demandeurs d’asile peuvent être particulièrement vulnérables en raison de leur parcours migratoire et des expériences traumatiques qu’ils ont pu vivre, cette vulnérabilité pouvant affecter leur jugement. Dans une telle situation exceptionnelle, le lien causal entre le comportement reproché et le préjudice allégué peut subsister, même si une décision de la partie lésée, intervenue entre ce comportement et ce préjudice, a été prise. Cette décision peut être considérée comme raisonnable compte tenu de l’ensemble des circonstances ayant caractérisé cette situation.
En conséquence, le Tribunal a commis une erreur de droit en jugeant que les choix des requérants, relatifs à leur installation temporaire en Turquie, à leur fuite en Irak et à leur installation dans ce dernier pays, avaient rompu tout lien de causalité suffisamment direct entre le comportement reproché à Frontex et les préjudices allégués, sans procéder à une appréciation in concreto du caractère raisonnable de ces choix au regard de l’ensemble des circonstances ayant caractérisé le contexte dans lequel ces choix sont intervenus.
Dans ces conditions, la Cour conclut à l’annulation partielle de l’arrêt attaqué{8} et, n’étant pas en mesure de statuer au fond dès lors que le Tribunal ne s’est pas prononcé sur la plupart des moyens des requérants, renvoie l’affaire devant ce dernier.
{1}Arrêt du 6 septembre 2023, WS e.a./Frontex (T 600/21, EU:T:2023:492, ci-après l’« arrêt attaqué »).
{2}Règlement (UE) 2016/1624 du Parlement européen et du Conseil, du 14 septembre 2016, relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, modifiant le règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant le règlement (CE) no 863/2007 du Parlement européen et du Conseil, le règlement (CE) no 2007/2004 du Conseil et la décision 2005/267/CE du Conseil (JO 2016, L 251, p. 1).
{3}Selon une jurisprudence constante de la Cour, l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union au titre de l’article 340, deuxième alinéa, TFUE est subordonné à la réunion d’un ensemble de conditions, à savoir l’existence d’une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers, la réalité du dommage et l’existence d’un lien de causalité direct entre la violation de l’obligation qui incombe à l’auteur de l’acte et le dommage subi par les personnes lésées. Dès lors que l’une de ces conditions n’est pas remplie, le recours doit être rejeté dans son ensemble sans qu’il soit nécessaire d’examiner les autres conditions de la responsabilité non contractuelle de l’Union, et le juge de l’Union n’est pas tenu d’examiner lesdites conditions dans un ordre déterminé.
{4}Énoncé à l’article 4, paragraphe 3, TUE et rappelé à l’article 9 du règlement 2016/1624.
{5}Dont la constatation incombe au Tribunal.
{6}Conformément, en l’occurrence, à l’article 8, paragraphe 6, de la directive 2008/115.
{7}Rappel figurant à son article 29, paragraphe 4.
{8}L’arrêt attaqué est annulé sauf en tant que, d’une part, il écarte comme étant irrecevables certains documents produits par les requérants et, d’autre part, il constate l’absence de lien de causalité entre le comportement reproché à Frontex et les préjudices allégués par les requérants en ce qui concerne les frais exposés pour se rendre en Grèce.
61. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Lien de causalité - Charge de la preuve - Manquement de la Commission à son obligation de verser la totalité des intérêts afférents au montant remboursé d'une amende annulée - Violation de l'article 266 TFUE - Préjudice découlant de la privation de la jouissance du montant de l'amende payée à titre provisoire - Existence d'un lien de causalité direct - Choix de la partie requérante de payer l'amende à titre provisoire au lieu de constituer une garantie bancaire - Absence de rupture du lien de causalité
Accueillant un recours indemnitaire introduit par Air Canada contre la Commission européenne, le Tribunal précise les modalités de calcul du délai de prescription applicable à de tels recours. Il rappelle, en outre, les règles de calcul des intérêts à verser par la Commission sur le montant d’une amende qui, à la suite d’un arrêt du juge de l’Union européenne, doit être remboursée à l’entreprise concernée.
Par décision du 9 novembre 2010, la Commission a imposé à Air Canada une amende pour avoir participé à une infraction unique et continue aux règles de concurrence du droit de l’Union. Air Canada a introduit un recours en annulation de cette décision tout en payant, à titre provisoire, l’amende qui lui avait été infligée.
Le Tribunal ayant annulé la décision du 9 novembre 2010 pour autant qu’elle visait Air Canada{1}, la Commission lui a remboursé, le 8 février 2016, le montant correspondant à l’amende versée, majoré des intérêts produits par cette somme.
Le 4 février 2021, Air Canada a demandé à la Commission le paiement de la différence entre les intérêts perçus au titre des intérêts produits et ceux qu’elle aurait dû percevoir en tant qu’intérêts forfaitaires. Le 25 mars 2021, la Commission a rejeté cette demande au motif qu’elle était prescrite, en application de l’article 46 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne.
Le 2 juin 2021, Air Canada a introduit un recours visant, à titre principal, à obtenir réparation du préjudice subi à cause du refus de la Commission de lui verser la totalité des intérêts dus.
Appréciation du Tribunal
À titre liminaire, le Tribunal rappelle que, en matière de responsabilité non contractuelle, le délai de prescription commence à courir lorsque le dommage à réparer s’est concrétisé, à savoir, en l’espèce, le 8 février 2016, date à laquelle la Commission a procédé au remboursement du montant principal de l’amende indûment payé, majoré des seuls intérêts produits par cette somme.
Conformément à l’article 46 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, ce délai a été interrompu par la demande préalable introduite auprès de la Commission le 4 février 2021 et tendant à la réparation du préjudice allégué. La Commission ayant rejeté cette demande, il ressort, néanmoins, de l’article 46 du statut que cette interruption du délai n’était acquise que si une requête avait été formée dans le délai de deux mois fixé par l’article 263 TFUE.
Or, étant donné qu’Air Canada avait introduit son recours deux mois et huit jours après le rejet de sa demande par la Commission, le Tribunal a dû se prononcer sur la question de savoir s’il faut ajouter le délai de distance de dix jours prévus par l’article 60 du règlement de procédure au délai de deux mois fixé par l’article 263 TFUE.
À cet égard, le Tribunal relève que ce délai de distance est bien applicable. En effet, bien que ce délai de distance ne s’applique pas au délai de prescription en tant que tel, la référence, à l’article 46, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, au délai prévu à l’article 263 TFUE a pour effet de faire appliquer, dans le domaine de l’interruption de la prescription, les règles de computation des délais applicables dans le cadre de cet article. Ainsi, Air Canada a introduit son recours dans le délai de deux mois et dix jours qui lui était imparti.
Quant au fond, le Tribunal relève, d’abord, que, à la suite de l’annulation de sa décision infligeant une amende à Air Canada, la Commission était tenue de rembourser à cette dernière le montant correspondant à l’amende versée, majoré d’intérêts forfaitaires. En remboursant les seuls intérêts produits par la somme indûment versée, sans s’assurer que ce montant était au moins égal à celui des intérêts forfaitaires dus, la Commission a, par conséquent, commis une violation suffisamment caractérisée de l’article 266, premier alinéa, TFUE susceptible d’engager la responsabilité non contractuelle de l’Union.
Ensuite, dès lors que les intérêts dus à Air Canada revêtent un caractère forfaitaire, celle-ci n’était, par ailleurs, pas tenue de prouver l’existence d’un préjudice autre que l’absence de leur versement complet.
Quant au taux d’intérêt applicable aux fins de déterminer le montant des intérêts à verser, en l’absence de disposition particulière dans la réglementation financière applicable, le Tribunal considère qu’il convient de faire une application par analogie des dispositions fixant le taux d’intérêt pour les créances non remboursées à la date limite, prévu à l’article 86, paragraphe 2, sous b), du règlement no 2342/2002{2} et à l’article 83, paragraphe 2, sous b), du règlement délégué no 1268/2012{3}.
À cet égard, l’argument de la Commission selon lequel un taux d’intérêt inférieur devrait être appliqué, tel que celui prévu à l’article 86, paragraphe 5, du règlement no 2342/2002 et à l’article 83, paragraphe 4, du règlement délégué no 1268/2012 en cas de constitution d’une garantie financière par le débiteur, n’a pas été retenu. En effet, le Tribunal estime que la Commission ne se trouve pas dans une situation comparable à celle du débiteur qui a procédé au paiement provisoire de l’amende. Ainsi, l’intérêt que l’entreprise doit verser dans une telle situation n’est pas comparable à l’intérêt forfaitaire que la Commission doit payer lorsqu’une décision du juge de l’Union constate l’illégalité de sa décision.
En outre, le Tribunal constate que la méconnaissance par la Commission de son obligation d’octroi d’intérêts forfaitaires présente un lien de cause à effet suffisamment direct avec le préjudice subi par Air Canada. Le choix de cette dernière de payer provisoirement l’amende au lieu de constituer une garantie bancaire ne saurait rompre ce lien de causalité.
Enfin, le Tribunal relève que, si l’obligation de la Commission de payer des intérêts de retard naît à partir de l’arrêt qui constate l’obligation de réparer le préjudice, l’octroi de tels intérêts pour une période antérieure est possible dans des circonstances particulières.
Or, en l’espèce, de telles circonstances particulières étaient réunies à compter de la date de dépôt de la demande préalable du 4 février 2021, dès lors que l’obligation de la Commission d’assortir d’intérêts forfaitaires le remboursement de l’amende payée par Air Canada découle de l’article 266 TFUE et que, dans sa demande préalable, Air Canada a clairement demandé la capitalisation des intérêts jusqu’au complet paiement par la Commission. Ainsi, le Tribunal conclut que des intérêts de retard doivent être accordés sur le montant principal à partir du 5 février 2021 jusqu’au complet paiement par la Commission.
Par ailleurs, le Tribunal rejette comme irrecevable les conclusions en annulation présentées, à titre subsidiaire, par Air Canada au motif que celles-ci tendent à obtenir le même résultat que ses conclusions en indemnité auxquelles il a été fait droit.
{1}Arrêt du 16 décembre 2015, Air Canada/Commission (T 9/11, non publié, EU:T:2015:994).
{2}Règlement (CE, Euratom) no 2342/2002 de la Commission, du 23 décembre 2002, établissant les modalités d’exécution du règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (JO 2002, L 357, p. 1).
{3}Règlement délégué (UE) no 1268/2012 de la Commission, du 29 octobre 2012, relatif aux règles d’application du règlement (UE, Euratom) no 966/2012 du Parlement européen et du Conseil relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union (JO 2012, L 362, p. 1).
Arrêt du 25 mars 2026, Air Canada / Commission (T-310/21) (cf. points 113-119)
Arrêt du 25 mars 2026, SAS Cargo Group e.a. / Commission (T-313/21) (cf. points 114-120)
62. Responsabilité non contractuelle - Conditions - Illégalité - Préjudice - Lien de causalité - Charge de la preuve incombant au requérant - Exception - Préjudice résultant de la divulgation non autorisée d'un rapport d'enquête de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) - Charge de la preuve incombant à la Commission européenne - Absence de preuves - Engagement de la responsabilité de la Commission
Saisie d’un pourvoi, la Cour annule l’arrêt IMG/Commission{1} du Tribunal en raison d’une erreur de droit concernant la charge de la preuve qui pèse sur la partie qui allègue une violation de l’obligation de confidentialité des enquêtes effectuées par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF).
International Management Group (IMG), le requérant, est une entité dédiée à la reconstruction de la Bosnie-Herzégovine. Dans le cadre de ses activités, il a conclu plusieurs conventions avec la Commission européenne en application du mode d’exécution du budget de l’Union européenne dit « de gestion indirecte ou conjointe ».
Dans son rapport du 9 décembre 2014, l’OLAF a considéré que le requérant n’était pas une organisation internationale au sens de la réglementation financière de l’Union et qu’il pourrait ne pas avoir de personnalité juridique propre. En 2015, le contenu de ce rapport a fait l’objet d’une fuite dans la presse, dont la source n’a pas pu être identifiée par la Commission.
Le 21 décembre 2020, le requérant a introduit devant le Tribunal un recours en réparation des préjudices, qui a été rejeté par l’arrêt attaqué. Il a alors formé un pourvoi devant la Cour.
Appréciation de la Cour
En premier lieu, la Cour constate que le requérant est en droit de former un pourvoi contre l’arrêt attaqué. En effet, si la Commission a soulevé la fin de non-recevoir tirée de la prescription du recours du requérant devant le Tribunal, ce dernier a décidé d’examiner le bien-fondé des conclusions sans statuer préalablement sur la prescription du recours.
En deuxième lieu, s’agissant du retrait du dossier de l’avis du service juridique de la Commission du 16 janvier 2015 annexé à la requête, la Cour relève, d’une part, que cet avis n’a pas été rendu dans le cadre d’une procédure législative et, d’autre part, que le requérant n’a pas fait valoir que la production de celui-ci se justifiait par un intérêt public supérieur. Dès lors, c’est à bon droit que le Tribunal a écarté cet avis du dossier.
Par ailleurs, la divulgation de l’avis juridique dans la presse avant la production de ce dernier devant le Tribunal et l’absence de responsabilité du requérant sur ce point sont sans pertinence à cet égard. Seule importe la question de savoir si la divulgation d’un tel document a été autorisée par l’institution concernée ou ordonnée par le juge de l’Union, ce qui n’a pas été le cas en l’occurrence. En outre, le requérant ne saurait se prévaloir d’une méconnaissance du principe du contradictoire, car la question de savoir si une partie est en droit de produire devant le juge de l’Union un avis juridique rédigé à la demande d’une institution de l’Union et divulgué sans son autorisation se situe en amont de l’appréciation du respect de ce principe. Dans ce contexte, la Cour note que le Tribunal a soupesé les intérêts des parties et a tenu compte du fait que la production de l’avis juridique par le requérant n’apparaissait pas guidée par un intérêt public supérieur.
En troisième lieu, la Cour souligne que le respect de l’obligation de confidentialité des rapports de l’OLAF découlant de l’article 339 TFUE et de l’article 10, paragraphes 1 à 3, du règlement no 883/2013{2} revêt une importance particulière pour les personnes visées par les enquêtes concernées. En effet, la divulgation des allégations les concernant qui figurent dans ces rapports est susceptible de porter gravement atteinte à leur réputation, alors qu’elles ne peuvent pas contester de tels rapports en justice tant que des mesures concrètes n’ont pas été prises pour donner suite aux recommandations y contenues. La Commission doit ainsi garantir que ses propres services ne divulguent pas ces rapports au public, s’assurer que les destinataires desdits rapports connaissent leur obligation de ne pas les divulguer et prendre des mesures permettant d’identifier la source dans l’éventualité d’une fuite.
Par conséquent, en cas de fuite d’un rapport de l’OLAF contenant des allégations préjudiciables à l’égard d’une personne, il n’incombe pas à cette dernière d’apporter la preuve que la fuite provient de la Commission, dont relève l’OLAF, pour pouvoir lui demander la réparation du préjudice subi. Les fuites de documents confidentiels intervenant dans la plupart des cas sans que le grand public ne puisse connaître leur origine, un aménagement des règles relatives à la charge et à l’administration de la preuve s’impose dans ces situations. La Commission est en effet la mieux placée pour apporter des preuves permettant d’identifier l’origine de la fuite, de sorte que, si elle ne le fait pas, l’incertitude quant à cette origine doit être mise à sa charge et la fuite engage sa responsabilité.
En dernier lieu, la Cour constate que le préjudice moral allégué par le requérant en raison de la publication du rapport de l’OLAF dans la presse en ligne le 11 décembre 2015 s’est concrétisé lors de la consultation de ce rapport par chaque personne intéressée, tandis que le préjudice matériel allégué s’est concrétisé au moment où chaque donateur a décidé de ne plus contribuer aux activités du requérant.
Le recours du requérant ayant été introduit le 21 décembre 2020, à savoir plus de cinq ans après la date de cette publication, il est prescrit en tant qu’il vise tout préjudice concrétisé avant le 21 décembre 2015. Toutefois, il ne ressort pas du dossier que ledit rapport a cessé d’être accessible en ligne après sa publication, des préjudices moraux et matériels ayant pu se concrétiser après cette dernière date. Partant, le recours n’est pas prescrit en ce qu’il vise des préjudices concrétisés à partir du 21 décembre 2015.
{1} Arrêt du 28 juin 2023, IMG/Commission (T 752/20, EU:T:2023:366, ci-après « l’arrêt attaqué »).
{2} Règlement (UE, Euratom) no 883/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 11 septembre 2013, relatif aux enquêtes effectuées par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) et abrogeant le règlement (CE) no 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil et le règlement (Euratom) no 1074/1999 du Conseil (JO 2013, L 248, p. 1).
Arrêt du 16 juillet 2026, IMG / Commission (C-559/23 P) (cf. points 88-93)