L'Avvocato generale La Pergola ritiene che il monopolio di Stato attuale dovrebbe essere sostituito con un sistema di licenze non esclusive accessibili a tutti gli operatori privati comunitari, sistema soggetto a severi controlli statali, tanto per il rilascio quanto per l'esercizio
La società inglese CML ha concluso, nel 1996, un contratto con la società finlandese TSL affidando a quest'ultima il diritto esclusivo di installare e gestire in Finlandia apparecchi slot-machine prodotti da CML, che distribuiscono premi di modesta entità. CML resta proprietaria delle macchine e TSL riceve, a titolo di corrispettivo, una commissione proporzionale al gettito delle macchine installate.
Il signor Läära, presidente del consiglio di amministrazione della TSL, è stato condannato in sede penale al pagamento di un'ammenda per aver violato la legge finlandese sui giochi d'azzardo; gli apparecchi, con il denaro in essi contenuto, sono stati sequestrati.
La legge finlandese sui giochi d'azzardo, al fine di limitare il profitto di chi sfrutta la passione per il gioco, prevede infatti che possa esercitare l'attività di esercizio di lotterie, scommesse, casinò o la gestione di slot-machine solamente un organismo di diritto pubblico. Si richiede inoltre che a questo organismo sia stata concessa una licenza amministrativa. Il titolare della licenza è poi tenuto a raccogliere fondi per fini di beneficenza.
In Finlandia, l'organismo di diritto pubblico cui è stata concessa la licenza, è la RAY, associazione di 96 organizzazioni operanti nei settori della sanità e delle attività sociali: essa ha inoltre il diritto di produrre e vendere slot-machine ed apparecchi di intrattenimento ed è titolare della licenza per la gestione del casinò di Helsinki.
Nel procedimento dinanzi al giudice d'appello finlandese, il signor Läärä fa valere che la legge finlandese viola i principi di diritto comunitario sulla libera circolazione delle merci e dei servizi; in particolare, la concessione ad un organismo pubblico di un diritto esclusivo costituirebbe una misura sproporzionata rispetto al fine di combattere la passione per il gioco d'azzardo ed il pericolo delle frodi fiscali.
L'Avvocato generale considera innanzitutto che l'installazione, la gestione e la messa a disposizione del pubblico delle slot-machine configurino attività economiche, in quanto comportano una prestazione di servizi retribuita e/o un'importazione di merci.
Pertanto, l'organismo di diritto pubblico che svolge dette attività deve considerarsi un'impresa (pubblica) a cui lo Stato membro riconosce diritti esclusivi, ossia di monopolio.
Dal momento che detto monopolio non è di per sé incompatibile con il trattato, l'Avvocato generale verifica piuttosto se esso non sia organizzato o esercitato in violazione delle regole comunitarie sulla libera circolazione delle merci e sulla libera prestazione dei servizi.
Secondo l'Avvocato generale, non si può escludere l'applicazione delle regole in materia di libera circolazione delle merci, in quanto le slot-machine sono i beni strumentali che permettono la prestazione del servizio: oltre ad essere considerate merci dalla nomenclatura doganale comunitaria, possono costituire oggetto di compravendita o altra transazione lecita e la circostanza che esse siano state solo messe a disposizione del gestore finlandese non è significativa.
In particolare, il fatto che la RAY operi in regime di monopolio del servizio comporta che esso sia l'unico possibile acquirente dei beni strumentali necessari (slot-machine) nel territorio finlandese: non essendovi alcun obbligo di legge in tal senso, non vi è alcuna garanzia che essa acquisti anche apparecchi legalmente prodotti in altri Stati membri. Di conseguenza, la RAY è di fatto monopolista anche nel mercato della produzione e commercializzazione delle slot-machine in Finlandia. Ne consegue che la discriminazione a danno delle slot-machine prodotte in altri Stati membri ed in favore dei prodotti finlandesi è un effetto attuale ed inevitabile della legislazione finlandese.
Dal punto di vista della libera prestazione dei servizi, l'Avvocato generale parte dal presupposto che l'attività della RAY (installare e gestire le slot-machine, far partecipare i giocatori alle partite ed offrire loro una speranza di vincita) configura prestazione di servizi.
Dal momento che la legge finlandese sui giochi d'azzardo riserva l'attività di gestione delle slot-machine ad un solo operatore nazionale (organismo di diritto pubblico tenuto altresì a destinare integralmente gli utili realizzati ad attività sociali o benefiche), qualsiasi altro soggetto giuridico, stabilito in altro Stato membro, non può prestare in Finlandia lo stesso servizio. L'Avvocato generale ricorda che, secondo la giurisprudenza della Corte, una norma quale quella finlandese, che concede diritti esclusivi ad un'impresa nazionale monopolista ed esclude quindi tutti gli altri prestatori di servizi, anche finlandesi, configura una restrizione indistintamente applicabile.
L'Avvocato generale si chiede quindi se le restrizioni alla libera circolazione delle merci o dei servizi possano essere in qualche modo giustificate.
L'Avvocato generale esclude in primo luogo che l'ipotesi in questione possa rientrare fra le deroghe espressamente previste dal Trattato alla libera circolazione delle merci e che il gioco alle slot-machine costituisca un servizio di interesse economico generale.
In secondo luogo, se la Corte dovesse considerare che la misura restrittiva della libera circolazione dei servizi è priva di carattere discriminatorio, in quanto si applica indistintamente a tutti gli operatori - finlandesi o di altri Stati membri - diversi dalla RAY, l'Avvocato generale analizza se essa possa essere giustificata in base ad esigenze imperative di interesse generale (che non siano già salvaguardate da norme vigenti nello Stato di origine del prestatore straniero) e se la limitazione alla libera circolazione sia necessaria e proporzionata.
Le autorità finlandesi insistono molto sul fatto che la normativa in questione è finalizzata ad impedire attività lucrative che sfruttino la passione per il gioco e che i proventi di questi servizi sono in gran parte finalizzati ad opere sociali o caritatevoli; tuttavia questi motivi - sulla base della giurisprudenza della Corte - non costituiscono di per sé esigenze imperative di interesse generale: sono infatti meri obiettivi di natura economica (in particolare, il fatto di alleviare il bilancio statale di determinati oneri derivanti da attività sociali in via di principio di compito dello Stato). L'Avvocato generale ricorda peraltro che la giurisprudenza della Corte riconosce agli stessi Stati membri il potere di apprezzare discrezionalmente quali siano le esigenze di pubblico interesse che meritano di essere salvaguardate: nel caso concreto, l'installazione e la gestione di slot-machine comportano effettivamente il rischio di infiltrazioni di criminalità organizzata o di riciclaggio di denaro sporco; più in generale, i giochi d'azzardo determinano uno spostamento di risorse individuali verso attività socialmente improduttive e il soggetto che gioca con le slot-machine si trova necessariamente in una posizione di debolezza contrattuale rispetto al fornitore del servizio.
Si tratta successivamente di verificare se le disposizioni che la Finlandia ha adottato siano concretamente adeguate (quindi: necessarie e proporzionate) ai fini di interesse pubblico perseguiti.
Tenendo conto dell'assenza di limiti legali al numero massimo di apparecchi installabili e delle modalità concrete con cui la RAY esercita ed organizza il suo monopolio (le campagne di promozione del gioco, l'interesse dei titolari degli esercizi di vendita all'aumento del volume delle giocate sulla base del quale viene calcolato il corrispettivo loro spettante, i mancati controlli sull'utilizzazione da parte dei giovani), l'Avvocato generale rileva un netto contrasto con l'obiettivo di evitare che lo sfruttamento della passione per il gioco formi oggetto di attività imprenditoriali private. La necessità del monopolio è però evidente rispetto al fine di proteggere i giocatori dal rischio che l'attività di gestione di slot-machine venga esercitata per scopi criminali (sempreché detta salvaguardia non sia già assicurata dalle norme del paese in cui il prestatore di servizi straniero è stabilito).
Inoltre, trattandosi di un divieto selettivo (si consente cioè la fornitura del servizio, ma solo ad un operatore nazionale) la proporzionalità della misura rispetto alle esigenze imperative di interesse pubblico deve essere valutata in modo estremamente rigoroso.
L'Avvocato generale è dell'opinione che nell'attuale regime finlandese questo requisito non sia rispettato. I controlli e le verifiche necessari per salvaguardare le dette esigenze imperative potrebbero infatti essere praticati anche in un regime di licenze non esclusive a cui avessero accesso anche gli imprenditori privati; a questi ultimi potrebbero essere estesi i controlli e verifiche oggi previsti per i gestori degli esercizi in cui sono installate le slot-machine (come di fatto già avviene in altri ordinamenti giuridici: olandese, tedesco e portoghese). In tal modo, pur rimanendo intatto il potere dello Stato membro di destinare a sua discrezione gli utili ricavati al finanziamento di attività di pubblico interesse, la libertà di prestazione dei servizi subirebbe una limitazione meno grave.
Le conclusioni dell'Avvocato generale costituiscono un parere giuridico dettagliato, dato in totale indipendenza ed imparzialità. Esse non vincolano la Corte. La Corte pronuncerà la sua sentenza successivamente.
Documento non ufficiale, destinato alla stampa, che non vincola la Corte di giustizia. Lingue disponibili: italiano, finlandese, francese, inglese, tedesco, svedese.
Per il testo integrale delle conclusioni, potete consultare la nostra pagina Internet www.curia.eu.int, intorno alle 15 di oggi; esse saranno disponibili in italiano (lingua dell'Avvocato generale) ed in finlandese (lingua processuale). Per ulteriori informazioni potrete contattare l' Avv. Estella Cigna (00352.4303.2582)