Le restrizioni alla libera prestazione di servizi, indistintamente applicabili ai soggetti nazionali e stranieri, sono ammissibili se giustificate da esigenze imperative connesse all'interesse generale, quali la tutela dei consumatori e dell'ordine sociale, e se proporzionate agli obiettivi perseguiti
Il signor Zenatti esercita in Italia l'attività di intermediario della società SSP Overseas Betting Ltd, stabilita nel Regno Unito e specializzata nell'accettazione di scommesse su eventi sportivi. Il signor Zenatti gestisce un centro trasmissione dati per i clienti italiani della Overseas: egli trasmette a Londra moduli compilati dai clienti, recanti la prova dei versamenti bancari e riceve, di rimando, informazioni della Overseas da trasmettere ai clienti interessati.
Nell'aprile 1997, il questore di Verona ha ingiunto al signor Zenatti di cessare la sua attività: alla luce della legge italiana essa non avrebbe potuto essere oggetto di autorizzazione.
La legge italiana prevede infatti un divieto generale di rilascio delle licenze per l'esercizio di scommesse. Taluni enti possono eccezionalmente organizzarle a determinate condizioni e purché l'impiego dei proventi delle scommesse sia destinato allo sviluppo di attività sportive. Il mancato rispetto di tale divieto è anche penalmente sanzionato.
Il signor Zenatti ha ottenuto dal Tribunale amministrativo regionale da lui adito la sospensione dell'esecuzione della decisione del questore. Quest'ultimo ha impugnato l'ordinanza di sospensione dinanzi al Consiglio di Stato italiano.
Il Consiglio di Stato ha adito la Corte di giustizia per verificare se le norme comunitarie in materia di libera prestazione di servizi si opponessero ad una normativa del genere.
La Corte ha già dichiarato che le lotterie o altri giochi d'azzardo possono essere assoggettati a regimi restrittivi negli Stati membri, per considerazioni di ordine morale, religioso o culturale: gli Stati membri dispongono quindi di un sufficiente margine di discrezionalità, al fine di evitare che tali giochi diventino una fonte di profitto individuale, per limitare i rischi di criminalità e di frode nonché ogni conseguenza individuale o sociale dannosa.
Relativamente alle scommesse sulle gare sportive, oggetto dell'attività del signor Zenatti, la Corte rileva che, pur non potendo essere considerate giochi di puro azzardo, esse sono analoghe a vere e proprie lotterie, in quanto offrono una prospettiva di guadagno di denaro. La legge italiana non vieta tuttavia, in maniera assoluta, l'esercizio di scommesse: essa ne riserva il diritto a taluni enti e a talune condizioni.
Poiché uno dei soggetti implicati è stabilito in uno Stato membro diverso da quello in cui il servizio è offerto, la situazione presenta un carattere transfrontaliero e si applicano le norme comunitarie relative alla libera prestazione di servizi. La normativa italiana costituisce appunto, per la Corte, un ostacolo alla libera prestazione dei servizi, anche se essa è indistintamente applicabile agli operatori, siano essi stabiliti in Italia o in un altro Stato membro.
In talune situazioni, il Trattato ammette restrizioni alla libera prestazione di servizi, giustificate da esigenze di ordine pubblico. Quando si tratta di misure restrittive indistintamente applicabili -- come nel caso di specie -- queste ultime possono anche essere giustificate da esigenze imperative connesse all'interesse generale, purché le misure restrittive siano proporzionate agli obiettivi da esse perseguiti.
Voler impedire che questi giochi siano una fonte di profitto individuale, evitare i rischi di criminalità e di frode e le conseguenze individuali e sociali dannose, e consentirli unicamente se sono tali da presentare un carattere di utilità sociale (ad esempio, per l'utile svolgimento di una gara sportiva) sono obiettivi che, considerati nel loro complesso, riguardano la tutela dei consumatori e dell'ordine sociale.
Le limitazioni imposte da una normativa come quella italiana sono quindi, secondo la Corte, ammissibili se rispondono effettivamente alla preoccupazione di ridurre le opportunità di gioco e se il finanziamento di attività sociali, attraverso il prelievo operato sugli introiti provenienti dai giochi autorizzati, costituisce una mera conseguenza accessoria del regime interessato.
La Corte ritiene che il compito di verificare se la normativa nazionale, alla luce delle sue concrete modalità d'applicazione, risponda effettivamente agli obiettivi che possono giustificarla e se le restrizioni da essa imposte non risultino sproporzionate rispetto a tali obiettivi, spetta al giudice nazionale autore del rinvio.
NBAltre 8 cause pregiudiziali riguardanti situazioni identiche e proposte dal Consiglio di Stato italiano sono attualmente pendenti dinanzi alla Corte di giustizia delle Comunità europee.
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