Μήπως είναι καιρός για μεταρρύθμιση ;

Marc Jaeger, πρόεδρος του Πρωτοδικείου

Στις 25 Σεπτεμβρίου 2009, το Πρωτοδικείο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων θα εορτάσει, με συμπόσιο που διοργανώνει στο Λουξεμβούργο, μια εικοσαετία από την ίδρυσή του, αφότου δηλαδή ανέλαβαν τα καθήκοντά τους τα πρώτα του μέλη, που ορκίστηκαν ενώπιον του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων στις 25 Σεπτεμβρίου 1989. Την ώρα όμως που ενηλικιώνεται, το Πρωτοδικείο πρέπει ήδη να σκιαγραφήσει τις αδρές γραμμές μιας μεταρρύθμισης που καθίσταται αναγκαία από τη δομική αύξηση της δικαστικής του ύλης.

Η δημιουργία του Πρωτοδικείου, που αποφασίστηκε από το Συμβούλιο τον Οκτώβριο του 1988, υπηρετούσε έναν τριπλό στόχο: να εξοπλίσει το ευρωπαϊκό δικαιοδοτικό σύστημα με ένα όργανο που θα εκδικάζει προσφυγές που απαιτούν εμπεριστατωμένη έρευνα πολυπλόκων πραγματικών περιστατικών• να καθιερώσει δύο βαθμούς δικαιοδοσίας προς βελτίωση της ένδικης προστασίας των πολιτών• και να αφήσει το Δικαστήριο να αφοσιωθεί στο ουσιώδες έργο του, που είναι η εξασφάλιση ενιαίας ερμηνείας του κοινοτικού δικαίου. Έτσι, αρχικά, ανατέθηκε στο Πρωτοδικείο η εκδίκαση ιδίως των διαφορών του δικαίου του ανταγωνισμού. Με την πάροδο του χρόνου, οι αρμοδιότητες αυτές διευρύνθηκαν σταδιακά, ώστε σήμερα το Πρωτοδικείο να εκδικάζει, με λίγες εξαιρέσεις, όλες τις προσφυγές που ασκούνται από ιδιώτες, επιχειρήσεις και κράτη μέλη κατ' αποφάσεων των θεσμικών και λοιπών οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Πρωτοδίκως, διότι υπόκειται στον αναιρετικό έλεγχο του Δικαστηρίου σε ζητήματα ερμηνείας του δικαίου, βασική λειτουργία του Πρωτοδικείου είναι, επομένως, να εξασφαλίζει την τήρηση του δικαίου από τα όργανα της Ένωσης που έχουν εξουσία λήψης αποφάσεων (ιδίως την Επιτροπή) σε σημαντικό αριθμό τομέων. Τέτοιοι τομείς είναι βέβαια το δίκαιο του ανταγωνισμού, που σκοπό έχει να εμποδίζει τις επιχειρήσεις να συμπεριφέρονται κατά τρόπο που πλήττει τα συμφέροντα των καταναλωτών. Μερικές πρόσφατες διαφορές του ανταγωνισμού, στους κλάδους της πληροφορικής, της βιομηχανίας δίσκων ή των αερομεταφορών, γνώρισαν σημαντική απήχηση. Αν σκεφτούμε ακόμη τον έλεγχο των αποφάσεων της Επιτροπής για το αν συμβαδίζουν με τις Συνθήκες οι κρατικές ενισχύσεις σε επιχειρήσεις, τις διαφορές περί την καταχώριση κοινοτικού σήματος, τα μέτρα εμπορικής άμυνας, την πρόσβαση των πολιτών στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων, τις αποφάσεις που δεσμεύουν τα κεφάλαια προσώπων που συνδέονται με τρομοκρατικές οργανώσεις, τα μέτρα μείωσης των εκπομπών αερίων του φαινομένου του θερμοκηπίου, την απαγόρευση εμπορίας φυτοφαρμακευτικών ουσιών, αντιλαμβανόμαστε ότι το Πρωτοδικείο ασκεί σήμερα καίρια λειτουργία όχι μόνο για την οικονομική ζωή των επιχειρήσεων, αλλά και σε ποικίλους τομείς, όπως η ασφάλεια, οι θεμελιώδεις ελευθερίες, το περιβάλλον και η υγεία.

Αυτό όμως δεν σημαίνει ότι κάθε πρόσωπο δικαιούται να απευθυνθεί στο Πρωτοδικείο για ν' αμφισβητήσει οποιαδήποτε πράξη της Ένωσης, της οποίας δεν είναι αποδέκτης ή που δεν το θίγει αυτό ειδικά. Ειδικότερα, οι πράξεις γενικής ισχύος (όπως οι ευρωπαϊκές οδηγίες), κατ' αρχήν, δεν προσβάλλονται ευθέως, μπορεί όμως ν' αμφισβητηθεί η νομιμότητά τους στο πλαίσιο προσφυγής στρεφομένης κατ' ατομικού μέτρου, ιδίως εθνικού, που αποτελεί εφαρμογή τους. Το κοινοτικό δίκαιο, επομένως, δεν γνωρίζει την actio popularis, αλλ' απαιτεί από τον προσφεύγοντα, για να είναι παραδεκτή η προσφυγή του, ν' αποδείξει ότι τα δικαιώματά του θίγονται άμεσα και ατομικά. Στα μάτια του Ευρωπαίου πολίτη, η προϋπόθεση αυτή μπορεί να γίνεται αντιληπτή ως περιοριστική της πρόσβασης στη δικαιοσύνη (ας σημειωθεί πάντως ότι η Συνθήκη της Λισσαβόνας, αν τεθεί σε ισχύ, θα διευρύνει αισθητά την πρόσβαση στη δικαιοσύνη, εφόσον κάμπτει την αυστηρότητα των προϋποθέσεων του παραδεκτού της προσφυγής ακυρώσεως). Το καθεστώς αυτό όμως, που ισχύει σε πολλά νομικά συστήματα, σκοπό έχει να εξασφαλίζει ότι ο δικαστής εκδικάζει εκείνες μόνο τις διαφορές όπου το συμφέρον των αιτούντων εδράζεται σε συγκεκριμένη πραγματικότητα και, στην ευρωπαϊκή αρχιτεκτονική απονομής της δικαιοσύνης, αναθέτει στον εθνικό δικαστή ρόλο συνδέσμου στην εφαρμογή και τον έλεγχο της νομιμότητας του κοινοτικού δικαίου.

Αυτός ο καταμερισμός των ρόλων είναι αναγκαίος, πολλώ μάλλον που το Πρωτοδικείο είναι, σε τελική ανάλυση, δικαστήριο περιορισμένων διαστάσεων από άποψη οργανικής δύναμης. Πράγματι, το Πρωτοδικείο, συγκείμενο από 27 δικαστές, αριθμεί λιγότερους από 300 δικούς του υπαλλήλους που εξασφαλίζουν τη λειτουργία του. Ο αριθμός αυτός πρέπει να εκτιμηθεί σε συνάρτηση με την υποχρέωση του Πρωτοδικείου να είναι ικανό να χειρίζεται προσφυγές στις 23 επίσημες γλώσσες της Ένωσης, αλλά και με τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της δικαστικής ύλης του Πρωτοδικείου. Αυτή, εκ της φύσεώς της, περιλαμβάνει, δικογραφίες ιδιαίτερα ογκώδεις, οικονομικά ή τεχνικά περίπλοκες, που απαιτούν ενδελεχή εξέταση των πραγματικών περιστατικών και που έχουν ενίοτε καθοριστική επίπτωση σε ολόκληρο τον οικείο κλάδο. Και κυρίως, το Πρωτοδικείο βρίσκεται αντιμέτωπο με έναν μόνιμο συνδυασμό παραγόντων (όπως η νέα του αρμοδιότητα επί προσφυγών ασκουμένων από τα κράτη μέλη, η έντονη αύξηση των διαφορών του κοινοτικού σήματος και γενικότερα η διεύρυνση της Ένωσης και η ένταση της κοινοτικής κανονιστικής δραστηριότητας) που οδηγούν σε μια χωρίς προηγούμενο αύξηση του αριθμού των εισαγομένων υποθέσεων. Οι αριθμοί είναι εύγλωττοι: οι ασκούμενες κατ' έτος προσφυγές στο Πρωτοδικείο αυξήθηκαν από 238 το 1998, σε 466 το 2003, για να φτάσουν τις 629 το 2008, ήτοι αύξηση πλέον του 160 % μέσα σε μια δεκαετία.

Προ της συσσώρευσης των εκκρεμών υποθέσεων, το Πρωτοδικείο έλαβε μέτρα για τη βελτίωση της αποτελεσματικότητάς του: δημιουργία τριών επί πλέον τμημάτων, ορθολογικότερος προγραμματισμός των δικασίμων, απλούστευση της διαδικασίας για το κοινοτικό σήμα, απλούστευση της σύνταξης, εκσυγχρονισμός των εργαλείων στατιστικής και πληροφορικής ... Έτσι, το 2008 σημειώθηκε χειροπιαστή αύξηση του αριθμού των υποθέσεων που περατώθηκαν. Αυτό όμως δεν εμπόδισε την αργή αλλ' αμείλικτη πρόοδο του όγκου των εκκρεμών υποθέσεων και τη συνακόλουθη επιμήκυνση της διάρκειας των διαδικασιών, αληθή δείκτη αναφοράς της υγείας ενός δικαιοδοτικού συστήματος. Πράγματι, το δικαίωμα του πολίτη να εκδικασθεί η υπόθεσή του μέσα σε εύλογη προθεσμία αποτελεί θεμελιώδες δικαίωμα, συμφυές με την έννοια της δικαιοσύνης. Το ίδιο το Δικαστήριο διαπίστωσε, στις 16 Ιουλίου του τρέχοντος έτους, ότι το Πρωτοδικείο είχε υπερβεί, σε υπόθεση που δίκασε, τον εύλογο χρόνο που δικαιούνται οι πολίτες να αναμένουν ότι θα διαρκέσει μια δίκη.

Το Πρωτοδικείο βρίσκεται έτσι αντιμέτωπο με μια πρόκληση και είναι υποχρεωμένο να εξελιχθεί ώστε να προσαρμοσθεί στα νέα δεδομένα της δικαστικής του ύλης. Αυτό είναι απολύτως αναγκαίο, για να μπορέσει το Πρωτοδικείο να εξακολουθήσει να εκπληρώνει την αποστολή που του έχει ανατεθεί. Δύο είναι οι πιθανές οδοί: η πρώτη θα ήταν ο ριζικός επαναπροσδιορισμός της ίδιας της πρόσληψης που έχει ο κοινοτικός δικαστής για τις αποφάσεις του. Το Πρωτοδικείο θα μπορούσε να τις συμπυκνώσει στο έπακρον, χωρίς να εκθέτει τα διαδοχικά στάδια του συλλογισμού ούτε ν' απαντά λεπτομερώς σε όλα τα προβληθέντα επιχειρήματα. Κατά την άποψή μου, μια τέτοια θεραπεία θα επιδείνωνε το κακό. Στους περίπλοκους τομείς που χειρίζεται με σημαντικά διακυβεύματα, το Πρωτοδικείο οικοδόμησε την αξιοπιστία του στο κατανοητό, τη διαφάνεια και την αιτιολόγηση της νομολογίας του. Η βασική ιδέα πίσω από αυτό είναι ότι η δικαστική απόφαση πρέπει να τέμνει την υποβληθείσα στον δικαστή διαφορά, αλλά και να βοηθά τους ενδιαφερομένους, ιδιώτες ή θεσμικούς, ν' αποδέχονται και να προσαρμόζονται στο δικαστικό περιβάλλον που σκιαγραφεί ο δικαστής ασκώντας την αποστολή του της ερμηνείας και εφαρμογής του δικαίου.

Απομένει, λοιπόν, η δεύτερη οδός: η μεταρρύθμιση της αρχιτεκτονικής της απονομής της δικαιοσύνης. Σχετικά με το Πρωτοδικείο, οι Συνθήκες προβλέπουν δύο μηχανισμούς που μπορούν ν' ανταποκριθούν στην άμεση ανάγκη να επανέλθει η παραγωγικότητα της δικαιοσύνης σε τέτοιο επίπεδο που να εξασφαλίζει τη βιωσιμότητά της: ή να αυξηθεί ο αριθμός των δικαστών του, και του προσωπικού τους, ή να δημιουργηθεί νέο εξειδικευμένο δικαιοδοτικό όργανο που θα αποκτήσει αρμοδιότητα σε συγκεκριμένο τομέα, απαλλάσσοντας έτσι το Πρωτοδικείο από την αρμοδιότητα αυτή σε πρώτο βαθμό (σύμφωνα με το παράδειγμα αυτού που έγινε το 2005 ως προς τις διαφορές της ευρωπαϊκής δημόσιας διοίκησης). Οι διαφορές της βιομηχανικής ιδιοκτησίας (ιδίως σε διαφορές επί του κοινοτικού σήματος) πιθανόν να προσφέρονται για μια τέτοια μεταβίβαση αρμοδιότητας.

Όποια επιλογή και αν γίνει, βέβαιο είναι ότι το Πρωτοδικείο δεν κρατάει το ίδιο τα κλειδιά της τύχης του. Η απόφαση εναπόκειται στα πολιτικά όργανα της Ένωσης: το Συμβούλιο και, αν εν τω μεταξύ τεθεί σε ισχύ η Συνθήκη της Λισσαβώνας, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Αναμφίβολα, τα όργανα αυτά, με μέλημα τον σεβασμό από την Ένωση της αρχής του κράτους δικαίου, της οποίας η εύρυθμη λειτουργία της δικαιοσύνης αποτελεί μία από τις θεμελιώδεις εγγυήσεις, θα τείνουν ευήκοον ους στο σήμα κινδύνου που εκπέμπει το Πρωτοδικείο και θα λάβουν την απόφασή τους εμπνεόμενα από το συμφέρον των υποκειμένων στη δικαιοσύνη πολιτών.