Er tiden moden til reform ?

De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans fejrer sit 20 års jubilæum

  

Marc Jaeger

Marc Jaeger, Præsident for Retten i Første Instans

 
corner-tpi

Den 25. september 2009 fejrer De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans ved en konference, der finder sted i Luxembourg, 20-året for sin oprettelse eller mere præcist for, at Rettens første medlemmer aflagde ed for De Europæiske Fællesskabers Domstol og dermed trådte i funktion den 25. september 1989. Selv om Retten i Første Instans knap har nået den modne alder, bør de første grundsten til en reform, der er blevet nødvendig på grund af en konsekvent stigning i sagsmængden, dog lægges allerede nu.

Afgørelsen om at oprette Retten i Første Instans blev vedtaget af Rådet i oktober 1988 og havde tre formål: at forsyne det europæiske retssystem med en instans, der er indrettet særligt til at tage sig af sager, hvor det er nødvendigt at foretage indgående undersøgelse af komplicerede faktiske omstændigheder; at indføre to-instansprincippet, således at retsbeskyttelsen for de retsundergivne blev forbedret; at give Domstolen mulighed for at koncentrere sig om sin hovedopgave, som er at sikre en ensartet fortolkning af fællesskabsretten. I den første tid fik Retten således til opgave at behandle især konkurrenceretlige sager.

I årenes løb er kompetencen for Retten i Første Instans gradvist blevet udvidet, således at Retten i dag med få undtagelser behandler alle sager, der er anlagt af enkeltpersoner, virksomheder og medlemsstater for at få prøvet afgørelser truffet af Den Europæiske Unions institutioner. På et betydeligt antal sagsområder har Retten, vel at mærke som første instans, idet Rettens afgørelser af retlige spørgsmål kan appelleres til Domstolen, den væsentlige opgave at sikre, at Unionens besluttende organer (navnlig Kommissionen) overholder lovgivningen. De relevante sagsområder er selvfølgelig konkurrenceretten, der har til formål at forhindre virksomheder i at agere således, at det er til skade for forbrugerne, og hvor nogle af de seneste afgørelser vedrørende edb-sektoren, pladeindustrien og på området flytransport har vakt betydelig genklang. Øvrige sagsområder er sager om Kommissionens beslutninger i statsstøttesager, sager om registrering af EF-varemærker, om handelsmæssige beskyttelsesforanstaltninger, om borgernes adgang til aktindsigt, afgørelser om indefrysning af midler tilhørende personer med tilknytning til terrororganisationer, foranstaltninger med henblik på begrænsning af udledning af drivhusgasser og forbud mod markedsføring af plantebeskyttelsesmidler. Med denne opremsning af sagsområder står det klart, at Retten i Første Instans i dag er hovedaktør ikke alene i erhvervslivet, men også på så forskellige områder som sikkerhed, de grundlæggende friheder samt miljø og sundhed.

Dette betyder dog ikke, at enhver kan henvende sig til Retten for at få prøvet en EU-retsakt, hvis denne ikke er stilet til vedkommende eller ikke specifikt er bebyrdende for vedkommende. Navnlig kan retsakter af generel karakter (som f.eks. fællesskabsdirektiver) i princippet ikke anfægtes direkte, men deres lovlighed kan prøves i forbindelse med sager om individuelle afgørelser eller tiltag, især nationale, hvor den generelle retsakt er anvendt. I fællesskabsretten er der således ingen generel klage- og søgsmålsret (»actio popularis«). For at sagsøgerne kan få deres sag behandlet, skal de fremlægge bevis for, at deres retsstilling er direkte og individuelt berørt. For borgerne i Europa kan dette krav fremstå som en begrænsning i adgangen til domstolsprøvelse. (Det skal bemærkes, at Lissabontraktaten, hvis denne træder i kraft, i mærkbart omfang udvider adgangen til domstolsprøvelse, idet betingelserne for at få et annullationssøgsmål behandlet bliver mindre restriktive.) Der er imidlertid tale om et system, der behandler sager fra mange retssystemer, og som med den opbygning, som det europæiske retssystem er givet i traktaterne, tilstræber at sikre, at Retten kun behandler sager, hvor sagsøgernes interesse er begrundet i faktiske konkrete forhold, og hvor den nationale ret udgør grundstenen i anvendelsen af og legalitetskontrollen med fællesskabsretten.

Denne kompetencefordeling viser sig at være så meget desto mere nødvendig, som Retten, når det kommer til stykket, er en retsinstans med en begrænset medarbejderstab. Retten, der er sammensat af 27 dommere, er en jurisdiktion af begrænset størrelse med kun 300 funktionærer og andre ansatte til at sørge for, at retsmaskineriet fungerer, som det skal. Disse tal skal sættes i forhold dels til forpligtelsen til at behandle sager på Unionens 23 officielle sprog, dels til sagernes karakter. Sagernes karakter indebærer, at disse er særdeles omfattende samt økonomisk og teknisk vanskelige, hvilket gør det nødvendigt at foretage en minutiøs gennemgang af sagernes faktum, og sagerne er undertiden af afgørende betydning for en hel erhvervsgren. Frem for alt er Retten i Første Instans stillet over for en række sammenfaldende forhold af varig karakter (herunder den nye kompetence vedrørende sager anlagt af medlemsstater, den store stigning i antallet af sager om EF-varemærker og mere generelt Unionens udvidelse og intensiveringen af Fællesskabets regelfastsættelse), der har medført en forøgelse af antallet af anlagte sager uden fortilfælde. Tallene taler for sig selv: Antallet af anlagte sager pr. år er gået fra 238 i 1998 til 466 i 2003 for at nå op på 629 i 2008, svarende til en stigning på mere end 160% på ti år.

Stillet over for denne akkumulation af uafgjorte sager er der taget en række skridt for at forbedre Rettens effektivitet: Der er oprettet tre nye afdelinger, retsmødekalenderen udnyttes optimalt, proceduren i sager om EF-varemærker er blevet forenklet, den skriftlige del af proceduren er gjort mindre tung, de statistiske redskaber og edb-redskaber er blevet opgraderet ... I 2008 er der således registreret en mærkbar stigning i antallet af afsluttede sager. Dette har imidlertid ikke været til hinder for en langsom, men ubønhørlig stigning i beholdningen af uafgjorte sager, og med denne stigning er fulgt en forlængelse af sagsbehandlingstiden, som er et kriterium, der virkelig siger noget om et retssystems sundhedstilstand. Retten til at få sin sag pådømt inden for rimelig tid er en grundlæggende rettighed og en del af begrebet retfærdighed. I en dom af 16. juli dette år har Domstolen endog set sig foranlediget til at fastslå, at Retten i Første Instans i en konkret sag havde overskredet den sagsbehandlingstid, som parterne med rimelighed har ret til at forvente i en retssag.

Retten i Første Instans er således stillet over for en stor udfordring og må og skal derfor udvikle og tilpasse sig de nye forhold vedrørende sin sagsportefølje. Dette er absolut nødvendigt for, at Retten kan blive ved med fuldt ud at udfylde den funktion, som Retten er tiltænkt. Der er to mulige veje at gå: Den første består i at helt at ændre den holdning, som Fællesskabets første retsinstans har til sine afgørelser. Retten kunne komprimere sine afgørelser til det yderste, dvs. undlade at redegøre for de mange delelementer i begrundelserne og undlade i detaljer at forholde sig til alle de fremførte anbringender; efter min opfattelse en løsning, der gør ondt værre. Retten behandler komplicerede sager, hvor meget står på spil, og har i disse sager bygget sin legitimitet på, at afgørelserne er forståelige, gennemsigtige og velbegrundede. Tankegangen bag dette er den opfattelse, at retsafgørelser selvfølgelig skal løse den tvist, der er forelagt Retten, men også give parterne, det være sig private eller institutioner, mulighed for at forstå, acceptere og indrette sig efter den retlige virkelighed, som Retten har skitseret gennem sin fortolkning og anvendelse af retsreglerne.

Man må derfor rette blikket mod den anden mulighed: en reformering af retssystemets struktur. For Retten i Første Instans har traktaterne foreskrevet to måder, hvorpå et forestående behov for at sikre, at retssystemet opretholder sit produktivitetsniveau, kan imødekommes: enten en forøgelse af antallet af dommere og deres medarbejdere eller etablering af en ny specialiseret retsinstans med kompetence i visse typer af sager, som Retten i Første Instans herefter ikke længere ville skulle behandle som første instans (i lighed med det, der blev gennemført i 2005 vedrørende EU-personale). Sager om intellektuelle ejendomsrettigheder (navnlig sager om EF-varemærker) kunne være relevante med henblik på en sådan overførsel af kompetence.

Uanset hvilken løsning der vælges, er Retten ikke herre over sin egen skæbne. Beslutningen herom ligger hos Unionens politiske organer: Rådet og, hvis Lissabontraktaten når at træde i kraft, Europa-Parlamentet. Disse institutioner tager Unionens respekt for retsstatsprincippet, hvor en af de grundlæggende garantier er et velfungerede retssystem, alvorligt, og der er ingen tvivl om, at de vil være lydhøre over for de alarmsignaler, der kommer fra Retten, og at de i deres beslutning vil være så fremsynede, at de lader sig styre af hensynet til, hvad der er bedst for borgerne.