Czy nadszedł czas reform ?

Marc Jaeger, Prezes Sądu Pierwszej Instancji

W dniu 25 września 2009 r., podczas konferencji zorganizowanej w Luksemburgu, Sąd Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich świętować będzie 20 rocznicę swego utworzenia, a dokładniej - objęcia funkcji przez jego pierwszych członków, którzy w dniu 25 września 1989 r. złożyli ślubowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich. Ledwie jednak Sąd osiągnął dorosłość a już, w związku ze stałym wzrostem liczby wnoszonych do niego spraw, musi on kłaść podwaliny pod reformę.

Decyzja Rady z października 1988 r. o utworzeniu Sądu miała trojaki cel: rozszerzenie europejskiego systemu sądowniczego o organ powołany do rozpoznawania skarg wymagających pogłębionej analizy złożonych stanów faktycznych, ustanowienie dwuinstancyjności sądownictwa dla zwiększenia ochrony podmiotów prawa oraz umożliwienie Trybunałowi skoncentrowania się na jego podstawowej misji, jaką jest zapewnianie jednolitej wykładni prawa wspólnotowego. Sądowi powierzono początkowo zadanie rozpoznawania sporów w szczególności z zakresu prawa konkurencji.

Z biegiem lat jego właściwość była stopniowo rozszerzana, obecnie Sąd rozpoznaje - z nielicznymi wyjątkami - wszystkie skargi wnoszone przez jednostki, przedsiębiorstwa i państwa członkowskie na decyzje przyjęte przez instytucje i organy Unii Europejskiej. W pierwszej instancji - albowiem podlega on kontroli Trybunału w kwestiach wykładni prawa - Sąd ma zatem za podstawowe zadanie zapewnienie poszanowania prawa przez organy decyzyjne Unii (w szczególności Komisję) w licznych dziedzinach. Mowa tu przede wszystkim o prawie konkurencji, które służy powstrzymywaniu przedsiębiorstw od podejmowania działań szkodliwych dla konsumenta - szerokim echem odbiły się tu niektóre niedawne spory z tej dziedziny dotyczące sektora informatycznego, przemysłu płytowego lub transportu powietrznego. Jeśli uwzględnimy też sprawowaną przez Sąd kontrolę decyzji Komisji dotyczących zgodności z traktatami pomocy przyznanej przedsiębiorstwom przez państwa, spory z zakresu rejestracji znaków towarowych, spory dotyczące środków ochrony handlu, dostępu obywateli do dokumentów instytucji, decyzji o zamrożeniu funduszy osób powiązanych z organizacjami terrorystycznymi, przepisów ograniczających emisje gazów cieplarnianych, zakazów dopuszczania do obrotu środków ochrony roślin - uzyskamy obraz Sądu jako instytucji pełniącej obecnie kluczową rolę nie tylko w życiu ekonomicznym przedsiębiorstw, ale także w sektorach tak odległych od siebie jak bezpieczeństwo, swobody podstawowe, środowisko naturalne czy zdrowie publiczne.

Nie oznacza to jednak, że każda osoba jest uprawniona do tego, żeby zwrócić się do Sądu w celu zakwestionowania aktu Unii, którego nie jest adresatem lub który nie narusza konkretnie jej interesów. Co do zasady nie można zaskarżyć bezpośrednio aktów o charakterze generalnym (np. dyrektyw europejskich), ich zgodność z prawem można natomiast zakwestionować przy okazji skargi skierowanej przeciwko środkom indywidualnym, zwłaszcza krajowym, służącym ich wykonaniu. Prawo wspólnotowe nie zna więc actio popularis i wymaga od skarżących, dla potrzeb dopuszczalności ich skargi, dowodu, iż dany akt dotyczy ich praw bezpośrednio i indywidualnie. Z perspektywy obywatela europejskiego wymóg ten może wydawać się ograniczeniem dostępu do wymiaru sprawiedliwości (należy jednak zaznaczyć, że Traktat z Lizbony - jeżeli wejdzie w życie - rozszerzy znacząco ten dostęp, jako że łagodzi on przesłanki dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności). Niemniej jednak, jest to rozwiązanie stosowane w wielu systemach prawnych, którego celem jest zapewnienie by sądy rozstrzygały wyłącznie spory, w których interes skarżących wiąże się z konkretnymi realiami, i które w ustanowionej przez traktaty strukturze sądownictwa europejskiego powierza sądom krajowym rolę łącznika w stosowaniu prawa wspólnotowego i kontroli jego legalności.

Taki podział okazuje się tym bardziej konieczny, że Sąd Pierwszej Instancji ma w ostatecznym rozrachunku ograniczoną pod względem liczby zatrudnionych pracowników wielkość. Złożony z 27 sędziów Sąd liczy bowiem niespełna 300 urzędników i innych pracowników zapewniających jego właściwe funkcjonowanie. Należy przy tym pamiętać o ciążącym na Sądzie obowiązku zapewnienia rozpoznawania skarg w 23 językach urzędowych Unii, jak również o specyfice sporów, których rozpoznawanie leży w jego właściwości. Spory te dotyczą, charakteryzujących się z natury rzeczy znaczną objętością akt, spraw złożonych pod względem ekonomicznym lub technicznym, wymagających drobiazgowej analizy stanu faktycznego i mających niejednokrotnie decydujący wpływ na cały sektor gospodarki. Sąd stoi przede wszystkim w obliczu bezprecedensowego wzrostu liczby wnoszonych spraw, wywołanego różnorodnymi powiązanymi ze sobą czynnikami (do których należy nowa kompetencja w zakresie skarg wnoszonych przez państwa członkowskie, istotny wzrost liczby sporów w dziedzinie znaków towarowych oraz, ogólnie rzecz ujmując, rozszerzenie Unii i intensyfikacja wspólnotowej działalności normatywnej). Fakty mówią za siebie: liczba skarg wnoszonych rocznie do Sądu wzrosła z 238 w 1998 r. do 466 w 2003 r., a w 2008 r. osiągnęła 629, co oznacza wzrost o ponad 160% w ciągu dziesięciu lat.

Wobec narastających zaległości sądowych podjęto środki służące podniesieniu wydajności pracy Sądu: utworzono trzy dodatkowe izby, zoptymalizowano kalendarz rozpraw, uproszczono procedurę w dziedzinie znaków towarowych, zaostrzono wymagania dotyczące redagowania tekstów, zaktualizowano narzędzia statystyczne i informatyczne ... W następstwie wprowadzenia powyższych zmian w 2008 r. wyraźnie wzrosła liczba spraw rozstrzygniętych. Nie zapobiegło to jednak stałemu, choć powolnemu, narastaniu zaległości, a wraz z nim wydłużeniu czasu trwania postępowań - obiektywnego wskaźnika kondycji systemu sądowniczego. Prawo do uzyskania rozstrzygnięcia we własnej sprawie w rozsądnym terminie należy bowiem do praw podstawowych i stanowi nieodłączny element pojęcia sprawiedliwości. Sam Trybunał orzekł, w wyroku z dnia 16 lipca bieżącego roku, że we wniesionej do niego sprawie Sąd przekroczył rozsądny czas trwania - jakiego podmiot ma prawo oczekiwać - postępowania sądowego.

Wobec takiego wyzwania Sąd Pierwszej Instancji musi przede wszystkim zadbać o własny strukturalny i organizacyjny rozwój, a także dostosować się do nowych realiów rozpoznawanych spraw. Jest to absolutnie niezbędne do dalszego właściwego wykonywania powierzonej mu misji. Możliwe wydają się dwie drogi: pierwsza to radykalne przedefiniowanie samej koncepcji orzeczeń wypracowanej przez wspólnotowy sąd orzekający w pierwszej instancji. Sąd mógłby maksymalnie skondensować orzeczenia, pomijając przedstawianie w nich poszczególnych etapów rozumowania i odchodząc od szczegółowego ustosunkowywania się do wszystkich podniesionych argumentów. W moim przekonaniu tego rodzaju terapia okazałaby się bardziej szkodliwa niż sama choroba. W złożonych dziedzinach i w sprawach o doniosłym znaczeniu dla poszczególnych sektorów, które Sąd rozpoznaje, uzasadnił on swoją rację bytu stosując w orzecznictwie zasady przystępności, przejrzystości i uzasadniania przyjętych stanowisk. Zasady te wywodzą się z założenia, że orzeczenie sądu ma nie tylko rozstrzygać przedłożony spór, ale także pozwolić podmiotom prawa, prywatnym lub instytucjonalnym, zrozumieć, zaakceptować i dostosować się do otoczenia prawnego zakreślonego przez Sąd w ramach jego misji dokonywania wykładni i stosowania prawa.

Należy zatem obrać drugą drogę: przystąpić do reformy struktury sądownictwa. W odniesieniu do Sądu Pierwszej Instancji traktaty przewidziały dwa mechanizmy, które można zastosować w odpowiedzi na nagłą potrzebę podniesienia wydajności do poziomu zapewniającego ciągłość pracy: zwiększenie liczby sędziów i współpracujących z nimi urzędników i innych pracowników lub utworzenie nowego wyspecjalizowanego sądu właściwego w dziedzinie, w której Sąd przekazałby swą właściwość w pierwszej instancji (podobnie jak miało to miejsce w 2005 r. w odniesieniu do sporów z zakresu europejskiej służby publicznej). Przedmiotem takiego przeniesienia właściwości mogłyby być spory z zakresu własności intelektualnej (w szczególności spory dotyczące znaków towarowych).

Niezależnie od wybranego rozwiązania Sąd nie jest w pełni panem swojej przyszłości. Decyzja w tym względzie należy do organów politycznych Unii: Rady oraz, jeżeli Traktat z Lizbony wejdzie w życie, Parlamentu Europejskiego. Bez wątpienia organy te, w trosce o poszanowanie przez Unię zasady praworządności, dla której jedną z podstawowych gwarancji jest prawidłowe funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości, będą miały na uwadze nadany przez sąd sygnał alarmowy i w trakcie podejmowania decyzji wykażą się dalekowzrocznością kierując się interesem podmiotów prawa.