Är tiden mogen för en reform ?

Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt firar 20 år

  

Marc Jaeger

Marc Jaeger, ordförande för förstainstansrätten

 
corner-tpi

Den 25 september 2009 firar Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt sitt 20 årsjubileum i samband med ett symposium som anordnas i Luxemburg. Närmare bestämt är det 20 år sedan de första ledamöterna den 25 september 1989 avlade ed inför Europeiska gemenskapernas domstol och tillträdde sina ämbeten. Trots att förstainstansrätten i mänskliga termer knappt har uppnått vuxen ålder är det redan nödvändigt att börja planera för en förändring. Orsaken är att dess behörighet hela tiden har utökats till nya områden.

Syftet med rådets beslut i oktober år 1988 att grunda förstainstansrätten var trefaldigt: att utöka det gemenskapsrättsliga domstolssystemet med en domstol som ska handlägga mål som kräver en ingående prövning av komplicerade faktiska omständigheter, att förbättra rättsskyddet för den enskilde genom att inrätta ett tvåinstanssystem samt att ge domstolen själv möjlighet att koncentrera sig på sin huvudsakliga uppgift, det vill säga att säkerställa en enhetlig tolkning av gemenskapsrätten. Förstainstansrätten fick mot denna bakgrund från början uppdraget att handlägga konkurrensrättsliga mål.

Under årens lopp har förstainstansrättens behörighet utökats alltmer. I dag handlägger den i egenskap av första instans nästan alla mål där enskilda, företag eller medlemsstater har väckt talan mot beslut som antagits av Europeiska unionens institutioner och organ. Förstainstansrättens grundläggande funktion i egenskap av underinstans - domstolen kan överpröva förstainstansrättens avgöranden vad gäller rättsfrågor - är att se till att unionens beslutsfattande organ (till exempel kommissionen) följer lagstiftningen på ett stort antal områden. Särskilt ska förstås nämnas konkurrenslagstiftningen, som ska hindra företag från att agera på ett sätt som är till skada för konsumenterna. På senare tid har förstainstansrätten avgjort ett antal uppmärksammade konkurrensmål med koppling till IT området, skivindustrin och flygtransportområdet. Om hänsyn dessutom tas till att förstainstansrätten även granskar beslut som kommissionen har fattat i ärenden som rör frågan huruvida statliga stöd som medlemsstaterna beviljar företag är förenliga med fördragen och avgör tvister angående registrering av gemenskapsvarumärken, handelspolitiska skyddsåtgärder, medborgares tillgång till gemenskapsinstitutionernas handlingar, beslut om frysning av tillgångar för personer med anknytning till terroristorganisationer, åtgärder för minskning av växthusgasutsläpp och förbud att släppa ut växtskyddsmedel på marknaden, står det klart att förstainstansrätten i dag är en nyckelaktör såväl inom företagslivet som inom så skilda områden som säkerhet, grundläggande friheter, miljö och hälsa.

Vem som helst kan dock inte väcka talan mot Europeiska unionens rättsakter vid förstainstansrätten. Det krävs att rättsakten är riktad till den som väcker talan eller att den går vederbörande personligen emot, och det saknas därför i princip möjlighet att väcka talan direkt mot rättsakter med allmän giltighet, till exempel gemenskapsdirektiv. Däremot kan deras lagenlighet prövas genom att talan väcks mot individuella åtgärder som vidtagits - kanske på nationell nivå - med stöd av en sådan rättsakt. Någon allmän talerätt finns alltså inte inom gemenskapsrätten, utan alla som väcker talan måste bevisa att de är direkt och personligen berörda för att deras talan ska kunna prövas. Det är möjligt att unionsmedborgaren upplever att ett sådant krav begränsar tillgången till domstolsprövning (det ska dock påpekas att talerätten märkbart kommer att utvidgas om Lissabonfördraget träder i kraft, eftersom det medför en uppmjukning av villkoren för att väcka talan om ogiltigförklaring). Liknande bestämmelser finns emellertid i många rättssystem, och syftet med dem är att domstolen uteslutande ska pröva tvister som har sin grund i ett konkret intresse hos den som väcker talan. I det domstolssystem som inrättats genom fördragen har de nationella domstolarna på detta sätt blivit en extra resurs när det gäller tillämpning av gemenskapsrätten och kontrollen av dess lagenlighet.

En sådan rollfördelning är nödvändig, särskilt med tanke på att förstainstansrätten trots allt är en liten domstol, åtminstone om man ser till personalstyrkan. Den har 27 domare, och färre än 300 anställda och tjänstemän sköter den dagliga verksamheten. Detta antal ska sättas i relation till att förstainstansrätten måste kunna handlägga mål på alla unionens 23 officiella språk, men också till målens karaktär. Akterna är i allmänhet omfattande, handlingarna inte sällan ekonomiskt eller tekniskt komplicerade och förstainstansrätten måste granska de faktiska omständigheterna i detalj samtidigt som målens utgång kan ha en avgörande betydelse för en hel sektor. Sist men inte minst står förstainstansrätten inför en ökning utan tidigare motstycke av antalet inkommande mål. Orsaken till ökningen är att flera faktorer i kombination har förekommit under en lång tid (bland vilka kan nämnas förstainstansrättens nya behörighet i mål som väcks av medlemsstaterna, den kraftiga ökningen av varumärkesmål och, mer allmänt, utvidgningen av unionen och intensifieringen av gemenskapens lagstiftningsverksamhet). Statistiken talar för sig själv: År 1998 registrerades 238 nya mål vid förstainstansrätten, år 2003 steg antalet till 466 och år 2008 uppgick samma siffra till 629 - totalt sett en ökning med över 160 procent på tio år.

För att motverka allt större målbalanser har insatser gjorts för att förbättra förstainstansrättens effektivitet. Här kan nämnas inrättande av tre nya avdelningar, optimering av förhandlingsplaneringen, förenkling av förfarandet i varumärkesmål, genomförande av redaktionella förenklingar och förbättring av statistiska verktyg och IT verktyg. Som ett resultat kunde förstainstansrätten år 2008 konstatera en märkbar ökning av antalet avgjorda mål. Trots det fortsätter balanserna långsamt men obönhörligt att växa. I samma takt ökar handläggningstiden, vars längd är en tydlig mätare på hur väl ett domstolssystem fungerar. Rätten att få sin sak prövad inom rimlig tid är en grundläggande rättighet som inte ligger långt ifrån själva definitionen av begreppet rättvisa. I en dom som meddelades den 16 juli 2009 i ett mål som överklagats från förstainstansrätten kunde domstolen inte annat än konstatera att förfarandet i förstainstansrätten hade pågått under orimligt lång tid i förhållande till vad en enskild i en domstolsprocess har rätt att förvänta sig.

Förstainstansrätten står alltså i dag inför en verklig utmaning, och den måste utvecklas och anpassas till de nya förutsättningarna för verksamheten. Det är absolut nödvändigt för att förstainstansrätten även fortsättningsvis ska ha möjlighet att fylla sin funktion. Här finns två möjliga vägar. Den ena består i att förstainstansrätten radikalt ändrar sin inställning till hur dess avgöranden ska utformas. Domar och beslut skulle kunna reduceras till ett minimum om förstainstansrätten valde att inte längre redovisa alla steg i sitt resonemang och slutade med att i detalj redogöra för sin syn på samtliga argument i målet. Det botemedlet vore enligt min mening värre än sjukdomen. Förstainstansrätten, som handlägger mål som rör komplicerade områden och viktiga frågor, har byggt sin legitimitet på en begriplig, tydlig och väl motiverad rättspraxis. Den bakomliggande tanken är att domen, förutom att ange lösningen på parternas tvist, också ska göra det möjligt för aktörerna - privata eller institutionella - att förstå, godta och anpassa sig till de rättsliga förutsättningar som domstolen fastställer i domen genom sin tolkning och tillämpning av lagen.

Då återstår bara den andra vägen - att förändra domstolens organisation. I fördragen har det föreskrivits två möjligheter som permanent skulle kunna tillfredsställa det omedelbara behovet av att öka förstainstansrättens effektivitet. Den ena möjligheten är att öka antalet domare och den övriga personalstyrkan och den andra är att skapa en ny specialdomstol som kan ersätta förstainstansrätten som första instans i mål inom ett bestämt område, i likhet med vad som skedde år 2005 vad gäller mål som rör tvister mellan EU:s anställda och deras arbetsgivare. Immaterialrättsliga mål (till exempel varumärkesmål) skulle kunna vara lämpliga att flytta över till en sådan ny domstol.

Förstainstansrätten råder emellertid inte själv över vilket alternativ som slutligen ska genomföras. Det beslutet måste tas av unionens politiska organ, närmare bestämt av rådet och - om Lissabonfördraget träder i kraft - Europaparlamentet. Med hänsyn till att dessa institutioner är måna om att unionen iakttar rättsstatsprincipen, och eftersom en av de grundläggande garantierna för att rättsstatsprincipen iakttas är just att rättskipningen fungerar väl, kommer de utan tvekan att vara mottagliga för förstainstansrättens varningssignaler och klarsynta nog att låta sig vägledas av den enskildes intresse när de fattar sitt beslut.