Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
PRIITA PIKAMÄEA
od 7. prosinca 2023.(1)
Predmet C-587/21 P
DD
protiv
Agencije Europske unije za temeljna prava (FRA)
„Žalba – Javna služba – Privremeno osoblje – Stegovni postupak – Izvršenje presuda Službeničkog suda i Općeg suda Europske unije – Članak 3. Priloga IX. Pravilniku o osoblju za dužnosnike Europske unije – Poništenje ukora – Neimovinska šteta – Rok zastare koji nije propisan odredbom prava Unije – Pojam ‚razuman rok’ – Početak tijeka razumnog roka – Obveza suda Unije da uzme u obzir okolnosti svakog predmeta – Članak 32. stavak 2. Uredbe (EZ) br. 45/2001 – Dužnost brižnog postupanja – Proturječno obrazloženje”
I. Uvod
1. Svojom žalbom DD, žalitelj, traži ukidanje presude Općeg suda od 14. srpnja 2021., DD/FRA (T-632/19, u daljnjem tekstu: pobijana presuda, EU:T:2021:434), kojom je Opći sud odbio njegovu tužbu podnesenu na temelju članka 270. UFEU-a kojom je tražio naknadu neimovinske štete koju je navodno pretrpio i poništenje odluke direktora Agencije Europske unije za temeljna prava (u daljnjem tekstu: FRA) od 19. studenoga 2018. kojom je odbijen njegov zahtjev za naknadu štete.
2. Ta žalba, iz područja službeničkog prava Europske unije, sadržava osam žalbenih razloga kojima žalitelj prigovara da je Opći sud počinio više pogrešaka koje se tiču prava. U skladu sa zahtjevom Suda, ovo će mišljenje biti usredotočeno na drugi žalbeni razlog, koji se odnosi, u biti, na granice diskrecijske ovlasti kojom uprava Unije raspolaže u izvršavanju, u skladu s člankom 266. UFEU-a, presude kojom se poništava odluka koju je donijela u okviru stegovnog postupka. Taj slučaj nužno dovodi do pitanja u kojoj je mjeri uprava dužna poštovati postupovna prava dužnosnika ili službenika o kojem je riječ, osobito pravo na saslušanje.
3. Ovaj predmet Sudu pruža priliku da pojasni svoju sudsku praksu u tom području, u interesu pravne sigurnosti i djelotvorne zaštite prava utvrđenih člankom 41. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) u pogledu dobre uprave, osobito prava na saslušanje. Pritom će Sud trebati odlučiti o mjerodavnosti određenih odredbi Pravilnika o osoblju za dužnosnike Europske unije, u verziji koja se primjenjuje na spor (u daljnjem tekstu: Pravilnik o osoblju) kojima se uređuju ključni aspekti stegovnog postupka.
II. Pravni okvir
Pravilnik o osoblju za dužnosnike Europske unije
4. Članak 86. Pravilnika o osoblju, koji se nalazi u glavi VI. tog pravilnika, naslovljenoj „Stegovne mjere”, glasi:
„1. Dužnosnik ili bivši dužnosnik koji namjerno ili iz nepažnje povrijedi obveze koje proizlaze iz ovog Pravilnika o osoblju može zbog toga stegovno odgovarati.
2. Ako tijelo za imenovanje ili [Europski ured za borbu protiv prijevara (u daljnjem tekstu: OLAF)] raspolaže dokazima o povredi u smislu stavka 1., mogu pokrenuti upravnu istragu kako bi utvrdili je li se takva povreda dogodila.
3. Stegovna pravila, postupci i mjere te pravila i postupci u vezi s upravnim istragama utvrđeni su Prilogom IX.”
5. U skladu s člankom 3. Priloga IX. Pravilniku o osoblju:
„Na temelju izvješća o istrazi te nakon što je obavijestilo dotičnog dužnosnika o svim dokazima u dosjeima i nakon što ga je saslušalo, tijelo za imenovanje može:
(a) odlučiti da se ne može dokazati utemeljenost optužbi protiv dužnosnika i u tom se slučaju dužnosnik o tome obavješćuje u pisanom obliku; ili
(b) odlučiti da se, čak i ako se obveze nisu ispunile ili se čini da se nisu ispunile, ne poduzima nikakva stegovna mjera te da se, po potrebi, dužnosniku uputi upozorenje; ili
(c) u slučaju neispunjenja obveza u smislu članka 86. Pravilnika o osoblju:
i. odlučiti pokrenuti stegovni postupak predviđen odjeljkom 4. ovog Priloga; ili
ii. odlučiti pokrenuti stegovni postupak pred stegovnim povjerenstvom.”
6. U članku 22. Priloga IX. Pravilniku o osoblju određuje se:
„1. Nakon što sasluša dužnosnika i u roku od dva mjeseca od primitka mišljenja povjerenstva, tijelo za imenovanje donosi odluku kako je predviđeno člancima 9. i 10. ovog Priloga. Odluka se mora obrazložiti.
2. Ako tijelo za imenovanje odluči zaključiti slučaj bez izricanja stegovne sankcije, o tome bez odgode u pisanom obliku obavješćuje dotičnog dužnosnika. Dužnosnik može zatražiti da se ta odluka unese u njegov osobni dosje.”
7. Člankom 27. Priloga IX. Pravilniku o osoblju predviđa se:
„Dužnosnik kojemu je izrečena stegovna sankcija osim sankcije udaljavanja s radnog mjesta može nakon tri godine, u slučaju pisanog upozorenja ili ukora, ili nakon šest godina, u slučaju druge sankcije, podnijeti zahtjev za brisanje svake naznake te mjere iz osobnog dosjea. O odobravanju tog zahtjeva odluku donosi tijelo za imenovanje.”
8. Članak 29. Priloga IX. Pravilniku o osoblju glasi:
„Ako se ne može dokazati utemeljenost optužbi protiv dužnosnika u skladu s člankom 1. stavkom 3. i člankom 22. stavkom 2. ovog Priloga, dužnosnik ima pravo zahtijevati da mu se šteta koju je pretrpio nadoknadi primjer[e]nom objavom odluke tijela za imenovanje.”
III. Okolnosti spora, postupak pred Općim sudom i pobijana presuda
A. Okolnosti spora
9. Žalitelj, DD, zaposlen je 1. kolovoza 2000. u tijelu Unije, Europskom centru za praćenje rasizma i ksenofobije (EUMC), koji je postao FRA, kao član privremenog osoblja u smislu članka 2. točke (a) Uvjeta zaposlenja ostalih službenika Europskih zajednica (u daljnjem tekstu: Uvjeti zaposlenja). Nakon što je prvotno zaposlen u skladu s ugovorom na određeno vrijeme, 16. prosinca 2006. sklopio je ugovor na neodređeno vrijeme.
10. Žalitelj je tvrdio da je tijekom 2009. i u okviru postupka ocjene za 2011., a osobito prilikom podnošenja pravnog lijeka predviđenog unutarnjim pravilima FRA-e protiv nacrta izvješća o ocjeni (u daljnjem tekstu: unutarnja žalba), bio žrtva diskriminacije na osnovi rase ili etničke pripadnosti.
11. Direktor FRA-e je 9. studenoga 2012. pokrenuo upravnu istragu u pogledu izraza i tona korištenih u unutarnjoj žalbi.
12. Nakon saslušanja održanog 20. veljače 2013. s ciljem da se žalitelja sasluša u skladu s člancima 2. i 11. Priloga IX. Pravilniku o osoblju, koji se po analogiji primjenjuje na ugovorno osoblje, direktor FRA-e izrekao mu je ukor.
13. Konačno, dopisom od 13. lipnja 2013. direktor FRA-e obavijestio je žalitelja o svojoj odluci da mu otkaže ugovor na neodređeno vrijeme (u daljnjem tekstu: odluka o otkazu).
14. Presudom od 8. listopada 2015., DD/FRA (F-106/13 i F-25/14, EU:F:2015:118, u daljnjem tekstu: poništavajuća presuda) Službenički sud poništio je ukor. To je poništenje obrazloženo činjenicom da je povrijeđeno žaliteljevo pravo na saslušanje jer ga direktor FRA-e nije, prije saslušanja od 20. veljače 2013., obavijestio o zaključcima upravne istrage te mu stoga nije omogućio da na odgovarajući način pripremi svoju obranu (poništavajuća presuda, točka 63.).
15. U toj je presudi Službenički sud poništio i odluku o otkazu s obrazloženjem da direktor FRA-e nije, prije njezina donošenja, žalitelja izričito obavijestio o tome da mu, na temelju više incidenata, namjerava otkazati ugovor te ga nije pozvao da se očituje u tom pogledu (poništavajuća presuda, točka 90.).
16. Službenički je sud, međutim, odbio žaliteljev zahtjev za naknadu neimovinske štete prouzročene upravnom istragom, zbog triju razloga: prvo, zato što žalitelj nije mogao opravdano tvrditi da prigovori istaknuti protiv njega nisu bili dovoljno određeni da bi se pokrenula navedena istraga (poništavajuća presuda, točka 74.); drugo, zato što okolnost da se upravna istraga vodila a da FRA nije prethodno donijela opće odredbe o provedbi članka 2. Priloga IX. Pravilniku o osoblju kako bi utvrdila postupovni okvir istrage nije mogla dovesti do nezakonitosti navedene istrage (poništavajuća presuda, točka 75.) i, treće, zato što se, iako je žaliteljevo saslušanje održano a da mu nije pružena mogućnost da na odgovarajući način pripremi svoju obranu, moralo utvrditi da je žalitelj u svojoj tužbi samo naveo postojanje stresa i tjeskobe tijekom upravne istrage, ne potkrijepivši detaljnije svoje tvrdnje (poništavajuća presuda, točka 76.).
17. Službenički je sud također odbio žaliteljev zahtjev za naknadu neimovinske štete nastale zbog činjenice da je ukor mogao neopravdano narušiti njegov integritet, dostojanstvo i ugled unutar FRA-e. Službenički je sud u tom pogledu osobito istaknuo da, s obzirom na to da je ukor poništen zbog povrede žaliteljeva prava na saslušanje, nije isključeno da bi se donijela drukčija odluka da je on doista bio saslušan. Službenički je sud posljedično presudio da je navedeni zahtjev za naknadu štete preuranjen, jer bi se inače prejudiciralo FRA-ino izvršenje poništavajuće presude (poništavajuća presuda, točke 78. do 82.).
18. Službenički sud odbio je i žaliteljev zahtjev za naknadu imovinske i neimovinske štete prouzročene nezakonitošću odluke o otkazu. Kad je riječ o neimovinskoj šteti, Službenički je sud utvrdio da je žalitelj samo naveo da mu je tom odlukom prouzročena psihološka trauma i narušen ugled i dostojanstvo, a da pritom nije dokazao da se ta šteta ne može u cijelosti ispraviti poništavajućom presudom (točka 107.).
19. Žalitelj je protiv poništavajuće presude podnio žalbu, koju je odbio Opći sud presudom od 19. srpnja 2017., DD/FRA (T-742/15 P, u daljnjem tekstu: presuda povodom žalbe, EU:T:2017:528).
20. U međuvremenu je FRA, 1. ožujka 2016., vratila žalitelja na dužnosti te mu je isplatila zaostale plaće.
21. Osim toga, žalitelj je 12. travnja 2013. podnio pritužbu Europskom nadzorniku za zaštitu podataka (u daljnjem tekstu: EDPS) zbog toga što upravna istraga nije vođena u skladu s Uredbom br. 45/2001. EDPS je odgodio ispitivanje te pritužbe dok se ne donese poništavajuća presuda, a zatim dok se ne donese presuda povodom žalbe.
22. EDPS je 18. prosinca 2017. ocijenio da su, s obzirom na to da nije utvrdio dostatan zakonski okvir za pokretanje i vođenje upravnih istraga, istragom u pogledu žalitelja povrijeđeni članak 4., članak 5. točka (a) i članci 11. i 12. Uredbe br. 45/2001. Ti su zaključci postali konačni 16. ožujka 2018., nakon što je EDPS odbio zahtjeve zainteresirane osobe i FRA-e za preispitivanje.
23. Žalitelj je 19. srpnja 2018. podnio zahtjev, na temelju članka 90. stavka 1. Pravilnika o osoblju, za isplatu iznosa od 100 000 eura na ime novčane naknade za niz nezakonitosti koje je počinila FRA (u daljnjem tekstu: zahtjev za naknadu štete). Kao prvo, žalitelj je u njemu tvrdio da je upravna istraga pokrenuta a da nije bila utemeljena na dovoljno ozbiljnoj sumnji koja bi bila potkrijepljenoj dokazom da je on optužio svojeg nadređenog za rasnu diskriminaciju te da se istraga zapravo temeljila na pretjerivanju i manipulaciji. Kao drugo, tvrdio je da je upravnom istragom, stegovnim postupkom, ukorom i odlukom o otkazu diskriminiran na osnovi svojeg etničkog podrijetla. Kao treće, žalitelj je naveo da su pokretanjem i vođenjem upravne istrage povrijeđeni članak 4., članak 5. točka (a) i članci 11. i 12. Uredbe br. 45/2001. Kao četvrto, tvrdio je da su se ukor i odluka o otkazu temeljili na nezakonitoj upravnoj istrazi koja je obuhvaćala uvredljive i klevetničke tvrdnje. Kao peto, žalitelj je tvrdio da je FRA iznijela uvredljive i klevetničke tvrdnje, da je povrijedila njegovo pravo na pretpostavku nedužnosti te da snosi krivnju za povredu njegova prava na privatni život i zaštitu osobnih podataka tijekom upravne istrage, stegovnog postupka, u okviru ukora i odluke o otkazu, tijekom postupaka pred Službeničkim sudom, Općim sudom i Odborom Europskog parlamenta za proračunski nadzor, kao i zbog medijske objave članaka o poništavajućoj presudi. Prema žaliteljevu mišljenju, ta su postupanja, gledana u cjelini, činila uznemiravanje. Kao šesto, smatrao je da je FRA tako povrijedila svoju dužnost brižnog postupanja jer nije u obzir uzela sve elemente koji su mogli utjecati na njezine odluke i postupanje i osobito jer ga nije odmah obavijestila o prigovorima protiv njega. Naposljetku, žalitelj je tvrdio da su mu sve te nezakonitosti prouzročile stres, tjeskobu, nesigurnost i osjećaj napuštenosti i ravnodušnosti. Budući da je bio ponižen, bio je pogođen i arogantnošću i prijezirom s kojima se prema njemu postupalo.
24. Tijelo ovlašteno za sklapanje ugovora odbilo je 19. studenoga 2018. žaliteljev zahtjev za naknadu štete, pri čemu je među ostalim istaknulo da je poništavajuća presuda izvršena s obzirom na to da je on vraćen na dužnosti i da je ukor izbrisan iz njegova osobnog dosjea.
25. Žalitelj je 14. veljače 2019. podnio žalbu, koju je tijelo ovlašteno za sklapanje ugovora odbilo 12. lipnja te godine. Tijelo ovlašteno za sklapanje ugovora navelo je među ostalim u svojoj odluci o odbijanju žalbe da je FRA odlučila da neće nastaviti postupak i da su svi akti koji se odnose na upravnu istragu izbrisani iz žaliteljeva dosjea.
B. Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda
26. Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 23. rujna 2019. žalitelj je pokrenuo postupak na temelju članka 270. UFEU-a radi, kao prvo, naknade neimovinske štete koju je navodno pretrpio, kao drugo, poništenja odluke direktora FRA-e od 19. studenoga 2018. kojom je odbijen njegov zahtjev za naknadu štete, i kao treće, ako je to potrebno, poništenja odluke od 12. lipnja 2019. kojom je odbijena žalba protiv prethodno navedene odluke od 19. studenoga 2018.
27. Žalitelj je u prilog svojoj tužbi istaknuo šest prigovora nezakonitosti u pogledu postupanja koja predbacuje FRA-i (pobijana presuda, točke 39., 51., 69., 80., 100. i 125.), koji se temelje:
– kao prvo, na tome da FRA nakon poništavajuće presude nije saslušala žalitelja te nije donijela odluku u skladu s člankom 3. točkom (a) Priloga IX. Pravilniku o osoblju,
– kao drugo, na tome da su upravna istraga i prvotni stegovni postupak pokrenuti nezakonito,
– kao treće, na tome da FRA nije naknadila neimovinsku štetu prouzročenu ukorom koji je poništen poništavajućom presudom,
– kao četvrto, na tome da FRA nije izvršila poništavajuću presudu te stegovni postupak nije provela u razumnom roku i s dužnom pažnjom,
– kao peto, na tome da se pokretanjem i vođenjem upravne istrage povrijedila Uredba br. 45/2001, Pravilnik o osoblju i pravo na poštovanje privatnog života zajamčeno člankom 7. Povelje, i
– kao šesto, na tome da FRA nije naknadila štetu prouzročenu neutemeljenim, klevetničkim i uvredljivim izjavama, čime je povrijedila pravomoćnost poništavajuće presude, pravo na pretpostavku nedužnosti i dužnost brižnog postupanja, kao i obvezu da se suzdrži od svakog oblika uznemiravanja.
28. Usto, budući da je žalitelj zahtijevao naknadu imovinske štete koju je navodno pretrpio zbog tih navodno nezakonitih postupanja FRA-e, u tu je svrhu istaknuo više argumenata o stvarnom postojanju štete te uzročnoj vezi.
29. U pobijanoj je presudi Opći sud smatrao da nisu ispunjeni uvjeti za utvrđivanje odgovornosti institucije. S jedne strane, nije prihvatio kao osnovan ni jedan od prigovora nezakonitosti koje je žalitelj iznio. S druge strane, Opći je sud utvrdio da nije utvrđeno postojanje neimovinske štete i uzročne veze između takve štete i nezakonitih postupanja.
IV. Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka
A. Postupak pred Sudom
30. U skladu s člankom 76. stavkom 2. svojeg poslovnika, Sud je odlučio da neće održati raspravu.
B. Zahtjevi stranaka
31. Žalitelj od Suda zahtijeva da:
– ukine pobijanu presudu,
– posljedično, poništi odluku direktora FRA-e od 19. studenoga 2018. kojom je odbijen žaliteljev zahtjev na temelju članka 90. stavka 1. Pravilnika o osoblju, po potrebi poništi odluku direktora FRA-e od 12. lipnja 2019., primljenu 13. lipnja 2019., kojom je odbijena žalba na temelju članka 90. stavka 2. Pravilnika o osoblju koju je žalitelj podnio protiv prethodno navedene odluke od 19. studenoga 2018. te dodijeli žalitelju naknadu neimovinske štete koju je pretrpio, procijenjenu ex æquo et bono na 100 000 eura, i
– naloži FRA-i snošenje svih troškova.
32. FRA od Suda zahtijeva da:
– odbije žalbu i
– naloži žalitelju snošenje svih troškova.
V. Pravna analiza
A. Uvodne napomene
33. Kao što sam to naveo u uvodu, u svojem ću se mišljenju baviti samo drugim žalbenim razlogom. Važno je istaknuti da ovaj predmet pokazuje određenu složenost s obzirom na to da su činjenice iz kojih proizlazi ovaj spor bile predmet presuda više sudova Unije. Radi boljeg razumijevanja pravnih pitanja u srži ovog predmeta, čini mi se prikladnim ukratko sažeti ta pitanja prije nego što krenem na pravnu analizu u strogom smislu.
34. Predmetna pravna pitanja odnose se, u biti, na pitanje je li Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je smatrao da je FRA djelovala u skladu s pravom Unije kada je odlučila odustati od upravne istrage protiv žalitelja, kako bi postupila po poništavajućoj presudi Službeničkog suda, a da pritom nije saslušala žalitelja kao što se to zahtijeva člankom 3. Priloga IX. Pravilniku o osoblju. Opći sud polazi od pretpostavke da postupak naveden u toj odredbi nije obvezujuć i da je postojalo drugo rješenje kojim se moglo osigurati pravilno izvršenje te poništavajuće presude, i to odustankom od stegovnog postupka.
35. U svojoj ću analizi pokazati da je to stajalište s pravnog gledišta problematično, jer upravi u okviru stegovnog postupka daje alternativnu mogućnost koja nije izričito predviđena Pravilnikom o osoblju te stoga ne predviđa nikakvo sudjelovanje dužnosnika(2) o kojem je riječ. Zbog toga se ne može isključiti opasnost od povrede postupovnih prava tog dužnosnika. Međutim, Opći sud smatra da se poštovanje prava obrane ne zahtijeva jer je FRA odustala od svakog postupka protiv žalitelja. Opći sud svoje rasuđivanje temelji na utvrđenju da FRA nije donijela akt koji nepovoljno utječe na žalitelja u smislu članka 41. Povelje.
B. Drugi žalbeni razlog
1. Argumenti stranaka
36. Drugi žalbeni razlog sastoji se, u biti, od četiriju dijelova.
37. U okviru prvog dijela drugog žalbenog razloga žalitelj Općem sudu prigovara, u biti, da je pogrešno tumačio presudu od 5. rujna 2014., Éditions Odile Jacob/Komisija (T-471/11, EU:T:2014:739) kada je smatrao da iz te presude proizlazi da poništenje akta omogućuje nastavak postupka od točno onog trenutka u kojem je nezakonitost nastala. Međutim, žalitelj tvrdi da se, prema pravilnom tumačenju navedene presude, postupak za nadomještanje poništenog akta mora nastaviti od točno onog trenutka u kojem je nezakonitost nastala zato što poništenje odluke ne utječe nužno na pripremne akte.
38. FRA smatra da je taj dio drugog žalbenog razloga bespredmetan. U tom pogledu navodi da sudska praksa navedena u točki 45. pobijane presude, suprotno onomu što tvrdi žalitelj, ne znači da je tijelo za imenovanje obvezno nastaviti stegovni postupak u kojem je utvrđena povreda postupka. Dodaje da žalitelj, u svakom slučaju, nema nikakav legitiman interes da tvrdi da je FRA obvezna nastaviti stegovni postupak, umjesto da odustane od tog postupka.
39. U okviru drugog dijela drugog žalbenog razloga žalitelj prigovara Općem sudu da je pogrešno primijenio članak 3. točku (a) Priloga IX. Pravilniku o osoblju kada je smatrao da se taj članak ne primjenjuje u slučaju u kojem je upravna istraga obustavljena ili se od nje odustalo te u okolnostima, kao što su one u ovom slučaju, u kojima je FRA odlučila da neće nastaviti sporni postupak u fazi u kojoj je ukor zahvaćen pogreškom. Prema žaliteljevu mišljenju, u članku 3. točki (a) Priloga IX. Pravilniku o osoblju taksativno se navode mogućnosti koje druga stranka u postupku ima nakon što sastavi izvješće o upravnoj istrazi. Usto, ističe da cilj tog članka treba tumačiti u vezi s člankom 29. Priloga IX. Pravilniku o osoblju kako bi se omogućilo uzimanje u obzir interesa dužnosnika o kojem je riječ, tako da se izuzimanjem izvješća o upravnoj istrazi bez ikakvog obrazloženja i bez ikakve objave povređuju ti članci. Žalitelj tvrdi da je Opći sud stvorio umjetnu razliku između završetka upravne istrage i njezine obustave ili odustanka od nje, čime se velikim dijelom oduzima učinak člancima 3. i 29. Priloga IX. Pravilniku o osoblju.
40. FRA odgovara da se ni članku 266. UFEU-a, kojim se uređuje izvršenje presuda, ni članku 3. Priloga IX. Pravilniku o osoblju nije protivilo da ona ne nastavi upravni postupak i da iz žaliteljeva dosjea izbriše sve prethodne akte koji se odnose na upravnu istragu. Prema tome, članak 3. Priloga IX. Pravilniku o osoblju ne primjenjuje se.
41. U okviru trećeg dijela drugog žalbenog razloga žalitelj tvrdi da pobijana presuda sadržava pogrešku koja se tiče prava i da se njome povređuje načelo pravne sigurnosti jer Opći sud, u točki 49. pobijane presude, smatra da se poštovanje prava obrane u ovom slučaju ne zahtijeva „s obzirom na to da je FRA odustala od svakog postupka protiv [žalitelja] […] i da stoga nije donijela akt koji na njega nepovoljno utječe u smislu članka 41. Povelje”.
42. FRA smatra da nije donijela odluku koja negativno utječe na žalitelja, zbog čega ga nije bila obvezna prethodno saslušati. Žalitelj je stoga zanemario kontekst izvršenja presude Službeničkog suda, koje je dovelo do vraćanja žalitelja na dužnosti. Usto, FRA pojašnjava da nije „odlučila da se ne može dokazati utemeljenost optužbi”, kao što se to zahtijeva u članku 3. Priloga IX. Pravilniku o osoblju, nego je odustala od stegovnog postupka, odnosno to je učinila bez donošenja takve odluke.
43. U okviru četvrtog dijela drugog žalbenog razloga žalitelj tvrdi da je obrazloženje pobijane presude proturječno jer je Opći sud, s jedne strane, u točki 49. te presude, naveo da se članak 3. točka (a) Priloga IX. Pravilniku o osoblju ne primjenjuje, a s druge strane je, u točki 76. navedene presude, tvrdio suprotno.
44. FRA smatra da ne postoji nikakvo proturječje između točke 49. i točke 76. pobijane presude s obzirom na to da, u ovom slučaju, nadležno tijelo za imenovanje nije nastavilo stegovni postupak te je iz žaliteljeva osobnog dosjea izbrisalo sve prethodne akte koji se odnose na upravnu istragu.
2. Ocjena
45. Budući da su četiri dijela drugog žalbenog razloga suštinski povezana, valja ih ispitati zajedno, na strukturiran način i tematskim redoslijedom.
a) Izvršenje poništavajuće presude koju je donio Službenički sud
46. Najprije valja utvrditi koji se zahtjevi primjenjuju u pogledu izvršenja poništavajuće presude u ovom slučaju. Kao što to proizlazi iz očitovanja stranaka, one nemaju jednako stajalište o analizi Općeg suda, kako ona proizlazi iz točke 46. pobijane presude, prema kojoj se poništavajućom presudom, koja se temeljila na povredi žaliteljevih prava obrane na kraju upravne faze postupka, FRA-i nalagalo samo da izbriše ukor iz žaliteljeva osobnog dosjea, a da ona nije bila obvezna saslušati žalitelja u pogledu prigovora zbog kojih je pokrenuta upravna istraga niti ga službeno obavijestiti o odluci da odustaje od optužbi protiv njega.
47. U skladu s prvim stavkom članka 266. UFEU‑a, „[i]nstitucija, tijelo, ured ili agencija čiji je akt proglašen ništavim […] dužni su poduzeti potrebne mjere kako bi postupil[i] sukladno presudi Suda” (moje isticanje). Ta odredba stvara obveze za institucije te – nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona, izričito – tijela, urede i agencije Unije protiv kojih su donesene presude kojima se proglašava ništavost. Ta odredba dopunjuje članke 263. do 265. UFEU-a, na temelju kojih sudovi Unije, u okviru svojih područja odgovornosti, mogu samo proglasiti akt ništavim. Suprotno tomu, člankom 266. UFEU-a ne dodjeljuje im se nadležnost da nalažu određene obveze djelovanja institucijama protiv kojih je donesena presuda niti da im nalažu poduzimanje potrebnih mjera. Institucija protiv koje je donesena presuda zapravo mora sama donijeti mjere za izvršenje presude(3).
48. S tog gledišta, Opći sud pravilno navodi, u točki 45. pobijane presude, da institucije i tijela Unije raspolažu diskrecijskom ovlašću kada odlučuju koje će mjere provesti kako bi postupili u skladu s poništavajućom presudom. Međutim, to ne znači da je ta diskrecijska ovlast neograničena, jer bi u suprotnom uprava mogla zanemariti posljedice takve presude. U takvom bi slučaju sudski nadzor koji provode sudovi Unije bio iluzoran, što bi dovelo u pitanje njezino svojstvo „unije prava”(4). Naime, kao što ću to objasniti u ovom mišljenju, zbog više razloga smatram da Opći sud nije poštovao ograničenja koja se u ovom slučaju FRA-i nalažu pravom Unije.
49. Kao prvo, čini mi se da Opći sud nije poštovao doseg obveze koja proizlazi iz članka 266. UFEU-a. U tom pogledu valja podsjetiti na to da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, poništavajuće presude koje su donijeli sudovi Unije, čim postanu konačne, imaju snagu pravomoćno presuđene stvari. To ne obuhvaća samo izreku poništavajuće presude nego i obrazloženje koje predstavlja nužnu osnovu izreke te je stoga neodvojivo od nje(5). Poništavajuća presuda podrazumijeva stoga da tvorac poništenog akta donese novi akt uvažavajući ne samo izreku presude nego i razloge koji su doveli do nje i koji za nju predstavljaju nužnu osnovu, pazeći pritom da taj novi akt ne bude zahvaćen istim nepravilnostima kao što su one utvrđene u poništavajućoj presudi(6).
50. Osim toga, za potrebe ispitivanja ovog žalbenog razloga, valja podsjetiti na to da se postupak za nadomještanje poništenog akta mora nastaviti od točno onog trenutka u kojem je nezakonitost nastala, s obzirom na to da poništenje odluke ne utječe nužno na pripremne akte(7). Poništenje akta kojim se okončava upravni postupak koji obuhvaća različite stadije ne dovodi nužno do poništenja cjelokupnog postupka koji je prethodio donošenju pobijanog akta, neovisno o razlozima, materijalnim ili postupovnim, poništavajuće presude. Tvorac akta mora stoga uzeti u obzir okolnosti na datum na koji je donio poništeni akt radi donošenja akta koji ga treba nadomjestiti. Međutim, on se u novoj odluci može pozvati na razloge različite od onih na kojima je temeljio svoju prvu odluku. Nadalje, on ne mora ponovno odlučiti o aspektima prvotne odluke koji nisu dovedeni u pitanje poništavajućom presudom.
51. Iz prethodno navedenoga proizlazi da, suprotno onomu što se čini da predlaže Opći sud u točki 45. pobijane presude, nije točno da poništenje akta upravi „omogućuje” da nastavi postupak od točno onog trenutka u kojem je nezakonitost nastala. Riječ je zapravo o obvezujućoj obvezi, kao što to jasno proizlazi iz sudske prakse koju navodi sam Opći sud. Prema tome, s obzirom na to da se čini da Opći sud tu sudsku praksu tumači na način da ona podrazumijeva da upravi treba općenito priznati mogućnost da, prilikom izvršavanja poništavajuće presude na temelju članka 266. UFEU-a, sama odredi u kojoj fazi namjerava nastaviti postupak zahvaćen pogreškama, valja utvrditi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava.
52. Kao drugo, smatram da bi se tumačenjem koje je Opći sud primijenio u točki 45. pobijane presude, prema kojem upravi treba priznati „široku diskrecijsku ovlast”, povrijedilo osnovno načelo vladavine prava, kao jedne od vrijednosti Unije na temelju članka 2. UEU-a, u kojoj akti institucija, tijela, ureda i agencija podliježu zakonu (moje isticanje)(8). U tom kontekstu, valja podsjetiti i na to da, na temelju načela dodjeljivanja, utvrđenog u članku 5. stavku 2. UEU-a, Unija djeluje samo u granicama nadležnosti koje su joj dodijeljene Ugovorima, uključujući sekundarno pravo. U konkretnom području javne službe to podrazumijeva obvezu uprave da djeluje u skladu s odredbama Pravilnika o osoblju.
53. Iz toga logički slijedi da je diskrecijska ovlast uprave ograničena odredbama Pravilnika o osoblju kojima se uređuje slučaj o kojem je riječ. U tom je kontekstu važno navesti članak 86., ali i Prilog IX. Pravilniku o osoblju, jer taj prilog, među ostalim odredbama o stegovnim mjerama, sadržava pravila i postupke kojima se uređuju upravne istrage. Stegovni postupak kao takav obuhvaća dvije različite faze, od kojih prva započinje odlukom o njegovu pokretanju te se okončava drugom odlukom nakon što se osobu o kojoj je riječ sasluša na temelju izvješća o istrazi(9).
54. Kao što sam to naveo u uvodnim napomenama, u ovom se predmetu postavlja pitanje primjenjuje li se članak 3. Priloga IX. Pravilniku o osoblju, kojim se uređuje djelovanje uprave na kraju faze istrage. Ta odredba sadržava popis mogućnosti dostupnih upravi te joj daje mogućnost da, nakon sastavljanja izvješća o istrazi, pokrene stegovni postupak ili odustane od njegova pokretanja, pod uvjetom da su ispunjeni uvjeti predviđeni tom odredbom.
55. Prema mojem mišljenju, kao što to također proizlazi iz točke 46. pobijane presude, FRA je bila upravo u toj fazi postupka kada je donesena poništavajuća presuda, utemeljena na povredi žaliteljevih prava obrane na kraju upravne faze postupka. Stoga je FRA trebala primijeniti članak 3. Priloga IX. Pravilniku o osoblju odabirom mogućnosti koja joj se činila prikladnom s obzirom na okolnosti.
56. Drugim riječima, suprotno zaključcima Općeg suda, FRA je bila obvezna nastaviti postupak od točno onog trenutka u kojem je nezakonitost nastala, odnosno trenutka u kojem je morala donijeti odluku o provođenju stegovnog postupka. U nastavku ovog mišljenja ispitat ću koje konkretno posljedice to podrazumijeva za FRA-u s obzirom na zahtjeve iz članka 3. Priloga IX. Pravilniku o osoblju. U svakom slučaju, u ovoj fazi analize valja utvrditi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je pogrešno pretpostavio da FRA nije bila obvezna primijeniti tu odredbu na okolnosti ovog predmeta.
b) Primjenjivost članka 3. Priloga IX. Pravilniku o osoblju na ovaj slučaj
57. Taj se zaključak tim više nalaže ako se ispita funkcija članka 3. Priloga IX. Pravilniku o osoblju uzimajući u obzir opći kontekst stegovnog postupka. Već je navedeno da se taj postupak sastoji od dviju faza. U prvoj je fazi predviđeno pokretanje upravne istrage čija je svrha omogućiti tijelu za imenovanje da provjeri je li došlo do povrede obveza dužnosnika. Opće odredbe Priloga IX. Pravilniku o osoblju, koje čine četiri članka u odjeljku 1., odnose se na upravne istrage, a cilj im je pojasniti pravila provedbe članka 86. stavka 2. Pravilnika o osoblju. Iako uprava raspolaže širokom diskrecijskom ovlasti kad je riječ o vođenju upravnih istraga, ipak mora ispuniti određene postupovne zahtjeve, među kojima je i sastavljanje konačnog izvješća o istrazi, koje se navodi u članku 3. Priloga IX. Pravilniku o osoblju.
58. U tom se izvješću izlažu činjenice i okolnosti o kojima je riječ, utvrđuje jesu li se poštovala pravila i postupci koji se primjenjuju na situaciju, iznose otegotne ili olakotne okolnosti, navodi veličina štete koju je pretrpjela institucija te iznosi preporuka u pogledu daljnjih koraka(10). Tijelo za imenovanje na temelju navedenog izvješća može, kao prvo, odlučiti da se ne može dokazati utemeljenost optužbi protiv dužnosnika o kojem je riječ i u tom slučaju ono treba o tome dužnosnika obavijestiti u pisanom obliku. Kao drugo, čak i ako se obveze o kojima je riječ nisu ispunile ili se čini da se nisu ispunile, tijelo za imenovanje može odlučiti da se ne poduzima nikakva stegovna mjera te može, po potrebi, dotičnoj osobi uputiti samo upozorenje. Kao treće, u slučaju neispunjenja obveza to tijelo može pokrenuti stegovni postupak, bez sudjelovanja stegovnog povjerenstva ili pred tim povjerenstvom.
59. Očito je da je donositelj Pravilnika o osoblju namjeravao što je moguće detaljnije odrediti ovlasti uprave u odnosu na dužnosnika u okviru tog postupka. Taj se pristup ne nalaže samo s obzirom na načela navedena u točki 52. ovog mišljenja, nego i s obzirom na nužnost poštovanja postupovnih prava dotičnog dužnosnika. Uzimajući u obzir to utvrđenje, argumentacija Općeg suda prema kojoj FRA raspolaže „širokom diskrecijskom ovlasti” za izvršenje poništavajuće presude ne čini mi se pravilnom. Zbog tog razloga smatram da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava.
60. To vrijedi i za tvrdnju Općeg suda, iz točke 48. pobijane presude, prema kojoj FRA nije bila obvezna nastaviti sporni postupak u fazi u kojoj je ukor zahvaćen pogreškom, nego je pak imala pravo odlučiti se za „drugo rješenje”, odnosno odustati od tog postupka i, usto, izbrisati iz žaliteljeva osobnog dosjea sve prethodne akte koji se odnose na upravnu istragu. Tekst, struktura i cilj članka 3. Priloga IX. Pravilniku o osoblju jasno pokazuju da on sadržava taksativan popis mogućnosti dostupnih upravi. Iz formulacije te odredbe proizlazi da se njome navodi niz točno određenih mogućnosti koje se međusobno isključuju.
61. Iz toga slijedi da je uprava obvezna donijeti odluku na temelju jedne od tih mogućnosti, koja će biti pravna osnova. S obzirom na te elemente, logično se može zaključiti da je donositelj Pravilnika o osoblju namjeravao isključiti sve druge mogućnosti. Prema tome, treba smatrati da je teza Općeg suda prema kojoj je uprava na kraju upravne istrage mogla odabrati drugu mogućnost utemeljena na pogrešnom tumačenju članka 3. Priloga IX. Pravilniku o osoblju.
62. Ta pogreška koja se tiče prava čini mi se osobito teškom, s obzirom na to da Opći sud ne dovodi u pitanje izraze kojima se FRA koristi kada opisuje svoj pristup u okviru stegovnog postupka. Iz, među ostalim, točaka 43. i 48. pobijane presude proizlazi da je FRA „odustala” od optužbi protiv žalitelja te je stoga „odustala” od spornog postupka. Međutim, moram istaknuti da se ti izrazi ne nalaze u članku 3. Priloga IX. Pravilniku o osoblju, zbog čega se postavlja pitanje je li doista riječ o drugoj mogućnosti koja nije predviđena tom odredbom, kao što se čini da to pretpostavlja Opći sud („drugo rješenje”), ili je pak riječ o istoznačnici čija je jedina svrha bila opisati slučaj naveden u članku 3. točki (a) Priloga IX. Pravilniku o osoblju.
63. Smatram da se „odustankom” od optužbi protiv dužnosnika ili „odustankom” od postupaka protiv njega u biti samo opisuje prethodno navedeni slučaj. Naime, kao što to žalitelj uvjerljivo objašnjava, ako uprava odustane od stegovnog postupka, to u načelu znači da se ne može dokazati utemeljenost optužbi protiv dužnosnika o kojem je riječ. Stoga korištene izraze treba shvatiti samo kao dva različita načina izražavanja istoga. To mi se rješenje čini zdravorazumskim. Ako se ta ocjena pokaže pravilnom, tada se treba zapitati zbog kojih je razloga FRA odstupila od pravila iz Priloga IX. Pravilniku o osoblju. Iako se na temelju pisanih očitovanja na to ne može sa sigurnošću odgovoriti, ostaje činjenica da takav pristup nije ni u kojem slučaju u skladu s načelima, navedenim u točki 52. ovog mišljenja, koja uprava mora poštovati.
64. Osim toga, čini mi se da takav pristup može ugroziti postupovna prava dužnosnika o kojem je riječ, kao što ću detaljnije objasniti. Slijedom navedenog, valja smatrati da je Opći sud, s obzirom na to da je smatrao da je FRA djelovala u skladu s pravom Unije kada je odustala od svakog postupka protiv žalitelja a da pritom nije primijenila članak 3. Priloga IX. Pravilniku o osoblju, počinio pogrešku koja se tiče prava.
c) Povreda postupovnih prava dužnosnika ili službenika
65. Unatoč diskrecijskoj ovlasti kojom raspolaže, svako je upravno tijelo obvezno poštovati temeljna načela postupovnog prava. Takva obveza proizlazi iz članka 41. Povelje, kojim se utvrđuje pravo na dobru upravu u njegovim različitim oblicima(11). Poštovanje postupovnih jamstava osobito se nalaže u stegovnim pitanjima, s obzirom na činjenicu da se dužnosniku mogu izreći sankcije različitog stupnja težine. Jamstva predviđena u Prilogu IX. Pravilniku o osoblju, kojima se provodi pravo na dobru upravu, imaju dvostruku svrhu, odnosno da se, s jedne strane, dužnosniku kojem se stavlja na teret povreda omogući da na odgovarajući način iznese svoju obranu i da se, s druge strane, spriječi eventualno proizvoljno djelovanje uprave tijekom stegovnih postupaka(12).
66. Jedno je od tih jamstava pravo na saslušanje, koje je od presudne važnosti(13), kao što to pokazuje činjenica da se to pravo navodi u više odredbi, uključujući članak 3. Priloga IX. Pravilniku o osoblju. Tom se odredbom propisuje obveza saslušanja dužnosnika o kojem je riječ prije donošenja odluke o provođenju stegovnog postupka na temelju izvješća o istrazi i nakon što se dužnosnika obavijestilo o svim dokazima u spisu. U tom pogledu valja napomenuti da se njome izričito ne predviđa nikakvo odstupanje. Stoga neispunjavanje te obveze logično dovodi do povrede postupovnih prava dužnosnika. Čini se da je to upravo slučaj u okolnostima ovog predmeta jer FRA nije primijenila članak 3. Priloga IX. Pravilniku o osoblju.
67. Budući da je jamstvo prava na saslušanje bezuvjetno, Opći sud čini pogrešku koja se tiče prava kada, u točki 49. pobijane presude, tvrdi da se „nije zahtijevalo ni poštovanje prava obrane”. Kao što sam to već naveo u svojoj analizi, ta se pogreška koja se tiče prava temelji, s jedne strane, na pogrešnom rasuđivanju, odnosno na tome da se članak 3. Priloga IX. Pravilniku o osoblju ne primjenjuje na ovaj slučaj, te, s druge strane, na argumentu prema kojem FRA nije donijela akt koji nepovoljno utječe na žalitelja u smislu članka 41. Povelje. U pogledu potonjeg argumenta treba navesti nekoliko općenitih razmatranja.
68. Naime, iz članka 41. stavka 2. Povelje proizlazi da pravo na dobru upravu uključuje pravo svake osobe na saslušanje prije poduzimanja bilo kakve pojedinačne mjere koja bi na nju mogla nepovoljno utjecati. Međutim, Opći sud zanemaruje činjenicu da se u članku 3. Priloga IX. Pravilniku o osoblju, kad je riječ o pravu na saslušanje, ne pravi nikakva razlika s obzirom na to hoće li odluka koju uprava treba donijeti biti povoljna za dužnosnika ili ne. Drugim riječima, to se pravo jamči u svakom slučaju, što se može objasniti samom prirodom stegovnog postupka. Članak 3. Priloga IX. Pravilniku o osoblju prema tome je lex specialis kojim se uzimaju u obzir posebnosti sustava stegovnih mjera.
69. U tom pogledu, valja istaknuti da pokretanje stegovnog postupka može ozbiljno naštetiti časti i profesionalnom ugledu dužnosnika o kojem je riječ(14). Stoga je uprava prije donošenja odluke o pokretanju postupka obvezna provjeriti istinitost i težinu djela koja se tom dužnosniku stavljaju na teret. Isto tako, treba smatrati da se u slučaju prekomjernog trajanja stegovnog postupka može pretpostaviti postojanje neimovinske štete za dužnosnika(15). Stegovna tijela stoga su obvezna pažljivo voditi taj postupak i djelovati na način da je svako postupovno djelovanje poduzeto u razumnom roku u odnosu na prethodno djelovanje. Nepoštovanje tog roka, koje se može ocijeniti samo s obzirom na konkretne okolnosti predmeta, može dovesti do poništenja akta(16). Zbog tog se razloga u članku 22. stavku 1. Priloga IX. Pravilniku o osoblju za donošenje odluke određuje rok od dva mjeseca od mišljenja povjerenstva ako tijelo za imenovanje namjerava izreći sankcije. Donošenje odluke kojom se okončava stegovni postupak ne može se neopravdano odgoditi, što je i u interesu dužnosnika i u interesu uprave(17).
70. Svjestan negativnog utjecaja koji neopravdano pokretanje stegovnog postupka može imati za ugled dužnosnika, donositelj Pravilnika o osoblju, u članku 22. stavku 2. Priloga IX. Pravilniku o osoblju, propisao je da, ako tijelo za imenovanje odluči zaključiti slučaj bez izricanja stegovne sankcije, o tome bez odgode u pisanom obliku obavješćuje dužnosnika. Dužnosnik može zatražiti da se ta odluka unese u njegov osobni dosje. Osim toga, iz članka 29. tog priloga proizlazi da, ako se ne može dokazati utemeljenost optužbi protiv dotične osobe u skladu s prethodno navedenom odredbom, ona ima pravo zahtijevati da joj se šteta koju je pretrpjela nadoknadi primjerenom objavom odluke tijela za imenovanje. Sve to pokazuje da donositelj Pravilnika o osoblju smatra da je potreban niz mjera da bi se otklonili negativni učinci koji proizlaze iz neopravdanih postupaka.
71. Naposljetku, ne treba zaboraviti da, u skladu s člankom 27. Priloga IX. Pravilniku o osoblju, čak i dužnosnik kojem je izrečena stegovna sankcija može podnijeti zahtjev za brisanje svake naznake te mjere iz osobnog dosjea. O odobravanju tog zahtjeva odluku donosi tijelo za imenovanje. Prema mojem mišljenju, taj mehanizam odražava pravo na zaborav i vodi se načelom prema kojem stegovna sankcija ne treba ostati trajno zabilježena u životopisu osobe niti joj onemogućivati da nastavi karijeru(18). Očito je riječ o mehanizmu koji je zamišljen kako bi se osiguralo da dužnosnik povrati čast i profesionalni ugled nakon isteka razumnog roka, odnosno nakon tri godine u slučaju pisanog upozorenja ili ukora, ili nakon šest godina u slučaju druge sankcije.
72. Međutim, iz tih se razmatranja ne može zaključiti da samo neopravdano pokretanje stegovnog postupka može imati nepovoljne posljedice za dužnosnika. Kao što to valjano navodi žalitelj, treba uzeti u obzir činjenicu da, u situaciji poput one u ovom slučaju, u kojoj je provedena upravna istraga, uprava i dalje raspolaže izvješćem o istrazi. Samo izvješće nije odluka, koja se može povući, nego činjenica koju treba uzeti u obzir. S obzirom na to da ni poništavajuća presuda ni odluka o „odustanku” od postupaka protiv dužnosnika ne dovode do toga da to izvješće više ne postoji, uprava bi teoretski mogla naknadno nastaviti stegovni postupak. Važno je istaknuti da ni članak 3. točka (a) Priloga IX. Pravilniku o osoblju ne omogućuje izuzimanje ili odbačaj izvješća o istrazi.
73. S tog gledišta, čini mi se da se čast i profesionalni ugled dužnosnika o kojem je riječ u tim okolnostima može primjereno povratiti na način da se predvidi saslušanje i donese odluka na temelju članka 3. točke (a) Priloga IX. Pravilniku o osoblju te istodobno zajamči nužna objava, kao što se to zahtijeva člankom 29. tog priloga. U istom smislu, trebalo bi osigurati da dužnosnik ima mogućnost zatražiti da se ta odluka unese u njegov osobni dosje, u skladu s člankom 22. stavkom 2. navedenog priloga. Takav bi pristup, koji ne ostavlja nikakve dvojbe u pogledu namjera uprave, najviše odgovarao potrebi za pravnom sigurnošću dužnosnika.
74. Takav mi se pristup čini još potrebnijim kada je, kao što je to u ovom slučaju, Službenički sud poništio stegovnu sankciju zbog povrede postupka. U skladu sa sudskom praksom Suda, ako je odluka poništena zbog formalnih razloga a da se pritom nije odlučilo o meritumu djela koja se stavljaju na teret, odluka o poništenju ne odgovara „oslobođenju” u smislu koji se tom izrazu daje u području kaznenog progona(19). Smatram da to podrazumijeva obvezu FRA-e da, nakon poništavajuće presude, donese odluku koja bi razjasnila žaliteljev pravni položaj, s obzirom na to da se stegovni postupak pokrenut protiv njega vraća u stanje u točno onom trenutku u kojem je nastala nezakonitost. Međutim, u ovom slučaju, kao što to sama priznaje, FRA nije odlučila da se ne može dokazati utemeljenost optužbi, kao što se to zahtijeva u članku 3. točki (a) Priloga IX. Pravilniku o osoblju, nego je samo „odustala” od stegovnog postupka bez donošenja takve odluke.
75. Kao i žalitelj, smatram da se načinom na koji je FRA postupila, time što je nakon sastavljanja izvješća o istrazi „odustala” od stegovnog postupka, bez ikakvog obrazloženja, saslušanja i objave, zaobilaze postupovna jamstva predviđena u prethodno navedenim odredbama. Stoga valja smatrati da je Opći sud, s obzirom na to da je pogrešno presudio da prava obrane zajamčena odredbama Priloga IX. Pravilniku o osoblju nisu ugrožena pristupom koji je slijedila FRA, počinio pogrešku koja se tiče prava. Do te je pogreške koja se tiče prava došlo zbog uskog tumačenja članka 41. Povelje, kojim se, usto, ne uzimaju u obzir posebnosti sustava stegovnih mjera.
76. Odluka FRA-e da „odustane” od postupaka protiv žalitelja a da pritom nije predvidjela njegovo saslušanje čini povredu postupka. Prema sudskoj praksi Suda, povreda prava obrane, a posebice prava na saslušanje, dovodi do poništenja odluke donesene na kraju konkretnog upravnog postupka samo ako bi navedeni postupak bez te nepravilnosti mogao imati drukčiji ishod(20). Međutim, Sud je istaknuo da se od tužitelja koji se poziva na povredu svojih prava obrane ne može zahtijevati da dokaže da bi odluka odnosne institucije Unije imala drukčiji sadržaj, već samo da takva pretpostavka nije potpuno isključena(21). Osim toga, ocjenu tog pitanja treba izvršiti imajući u vidu posebne činjenične i pravne okolnosti svakog slučaja(22). Smatram da bi Opći sud tu sudsku praksu trebao uzeti u obzir ako mu se predmet vrati na ponovno suđenje.
d) Proturječnost rasuđivanja u pobijanoj presudi
77. Kao što to proizlazi iz točaka 48. i 49. pobijane presude, rasuđivanje Općeg suda na temelju kojeg je zaključio da nije došlo do povrede žaliteljevih prava obrane temelji se, u biti, na argumentu prema kojem se članak 3. točka (a) Priloga IX. Pravilniku o osoblju ne primjenjuje zbog toga što se FRA odlučila za „drugo rješenje”, odnosno „odustanak” od postupaka protiv žalitelja. U ovom sam mišljenju detaljno prikazao da rasuđivanje Općeg suda u tom pogledu sadržava više pogrešaka koje se tiču prava.
78. Međutim, valja napomenuti da je to rasuđivanje usto nedosljedno, s obzirom na to da Opći sud, u točki 76. pobijane presude, tvrdi upravo suprotno. Konkretnije, Opći sud u ovom slučaju navodi da je „FRA odlučila odustati od postupaka protiv [žalitelja] u skladu s člankom 3. točkom (a) Priloga IX. Pravilniku o osoblju” (moje isticanje). Ta mi se tvrdnja u ovom kontekstu čini posebno problematičnom jer se u tom odlomku upućuje na točku 48. pobijane presude, u kojoj Opći sud razrađuje svoje rasuđivanje koje se temelji na alternativnom pristupu koji je FRA slijedila, koji upravo podrazumijeva neprimjenjivanje odredbi Priloga IX. Pravilniku o osoblju. Prethodno navedene točke sastavljene su potpuno jasno, pa stoga isključuju svaku mogućnost redakcijske pogreške, tako da valja pretpostaviti da doista odražavaju rasuđivanje Općeg suda.
79. Očito je da se te dvije tvrdnje ne mogu obje nalaziti u obrazloženju pobijane presude a da to ne dovede ozbiljno u pitanje logiku koja leži u osnovi rasuđivanja Općeg suda. Na taj zaključak ne utječe činjenica da Opći sud naposljetku zauzima u pravnom pogledu pravilno stajalište u točki 76. pobijane presude. Naime, kao što sam to izložio u svojoj analizi, „odustankom” od postupaka protiv dužnosnika o kojem je riječ samo je, uzevši sve u obzir, na drugi način rečeno da je upravna istraga završena zbog toga što se nije mogla dokazati utemeljenost optužbi i, stoga, u skladu s člankom 3. točkom (a) Priloga IX. Pravilniku o osoblju(23). Čini se da je Opći sud uvidio činjenicu da uprava ne može odstupiti od odredbi tog priloga. Međutim, takav zaključak nije u skladu s njegovim prvotnim razmatranjima.
80. Stoga se postavlja pitanje kako postupiti s takvom bitnom proturječnosti u području postupovnog prava. U tom pogledu valja podsjetiti na to da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, pitanje je li obrazloženje presude Općeg suda proturječno čini pravno pitanje na koje se može pozvati u okviru žalbe(24). S obzirom na prethodna razmatranja, valja zaključiti da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava. Prema mojem mišljenju, riječ je o osobito teškoj pogrešci, ne samo zbog toga što je očita, nego i zato što dovodi u pitanje rasuđivanje Općeg suda u cjelini, neovisno o drugim pogreškama koje se tiču prava koje sam utvrdio u svojoj analizi. Slijedom navedenog, čini mi se da bi načelno bilo dovoljno zaključiti da je četvrti dio drugog žalbenog razloga osnovan da bi se cijeli žalbeni razlog smatrao osnovanim.
3. Međuzaključak
81. Pogreške koje se tiču prava koje je počinio Opći sud koje su utvrđene u okviru analize iznesene u ovom mišljenju mogu se sažeti kako se navodi u nastavku. Kao prvo, Opći sud nije poštovao doseg diskrecijske ovlasti kojom FRA raspolaže u izvršavanju poništavajuće presude, oslonivši se na nepravilno tumačenje članka 266. UFEU-a i relevantne sudske prakse. Kao drugo, Opći sud nije poštovao činjenicu da se članak 3. Priloga IX. Pravilniku o osoblju u ovom slučaju primjenjuje na okolnosti predmeta i da je FRA bila obvezna donijeti odluku na temelju te odredbe. Kao treće, Opći sud nije poštovao činjenicu da neprimjenjivanje članka 3. Priloga IX. Pravilniku o osoblju dovodi do povrede postupovnih jamstava predviđenih u tom prilogu. Pogreška koja se tiče prava temelji se na uskom tumačenju članka 41. Povelje, kojim se, usto, ne uzimaju u obzir posebnosti sustava stegovnih mjera. Kao četvrto, rasuđivanje Općeg suda o pitanju primjenjivosti prethodno navedene odredbe bilo je proturječno.
VI. Zaključak
82. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da drugi žalbeni razlog proglasi osnovanim.