CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. EVGENI TANCHEV
presentadas el 15 de abril de 2021(1)
Asunto C‑487/19
W. Ż.
con intervención de:
Prokurator Generalny zastępowany przez Prokuraturę Krajową, anteriormente Prokurator Prokuratury Krajowej Bożena Górecka,
Rzecznik Praw Obywatelskich
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo, Polonia)]
«Procedimiento prejudicial — Artículos 2 TUE, 6 TUE, apartados 1 y 3, y 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo — Artículo 267 TFUE — Artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Estado de Derecho — Tutela judicial efectiva — Juez establecido por la ley — Principio de independencia judicial — Nombramiento para el cargo de juez del Tribunal Supremo por el Presidente de la República a propuesta del Consejo Nacional del Poder Judicial — Juez nombrado pese a no haber concluido el procedimiento relativo a la impugnación de la resolución del Consejo Nacional del Poder Judicial que propone el nombramiento del interesado y pese a haberse dictado una resolución judicial por la que se ordena la suspensión de dicha resolución»
1. En la presente petición de decisión prejudicial, el Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo, Polonia; en lo sucesivo, «Tribunal Supremo» u «órgano jurisdiccional remitente») solicita la interpretación de los artículos 2 TUE, 6 TUE, apartados 1 y 3, y 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, del artículo 267 TFUE y del artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»).
2. Esta petición de decisión prejudicial surge en el contexto de un procedimiento iniciado a instancias del juez W. Ż. con objeto de recusar a los jueces de la Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (Sala de Control Extraordinario y de Asuntos Públicos del Tribunal Supremo, Polonia; en lo sucesivo, «SCEAP») encargados de pronunciarse sobre un recurso interpuesto por W. Ż. contra una resolución de la Krajowa Rada Sądownictwa (Consejo Nacional del Poder Judicial, Polonia; en lo sucesivo, «CNPJ») relativa a su traslado de una sección a otra del órgano jurisdiccional en el que ejerce. El traslado constituye una degradación de facto, en la medida en que ha sido trasladado de una sección de segunda instancia a una sección de primera instancia de dicho órgano jurisdiccional. W. Ż. era miembro y portavoz del antiguo CNPJ y ha criticado públicamente las reformas judiciales llevadas a cabo en Polonia por el partido gobernante.
3. En las presentes conclusiones no es preciso reproducir el marco jurídico nacional por cuanto no es estrictamente necesario para el análisis jurídico. (2)
I. Hechos que originaron el litigio del procedimiento principal y cuestión prejudicial
4. W. Ż. es juez del Sąd Okręgowy (Tribunal Regional, Polonia) en K. Mediante resolución de 27 de agosto de 2018, fue trasladado de la sección de dicho órgano jurisdiccional en la que ejercía hasta aquella fecha a otra sección de ese órgano jurisdiccional. W. Ż. recurrió dicha resolución ante el CNPJ, que, mediante resolución de 21 de septiembre de 2018 (en lo sucesivo, «resolución impugnada»), archivó el procedimiento relativo a su recurso. El 14 de noviembre de 2018, W. Ż. interpuso recurso contra la resolución impugnada ante el Tribunal Supremo.
5. Tras la presentación de ese recurso, W. Ż. recusó a todos los jueces que componen la SCEAP del Tribunal Supremo en relación con el examen de su recurso. Alegó que la SCEAP, debido a su configuración institucional y a la forma de elección de sus miembros por parte del CNPJ, lo cual ha sido declarado contrario a la Constitución, no podía —en ninguna formación que incluyera a sus miembros— examinar el recurso de forma imparcial e independiente.
6. La propuesta de nombramiento de todos los jueces que componen la SCEAP objeto de la recusación se incluía en la resolución del CNPJ n.o 331/2018 de 28 de agosto de 2018 (en lo sucesivo, «resolución del CNPJ n.o 331/2018»). Esta resolución fue recurrida íntegramente ante el Naczelny Sąd Administracyjny (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Polonia; en lo sucesivo, «Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo») por otros participantes en el procedimiento de nombramiento que no habían sido propuestos por el CNPJ al Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej (Presidente de la República de Polonia; en lo sucesivo, «Presidente de la República») a efectos de su nombramiento para el cargo de juez del Tribunal Supremo.
7. Mediante auto de 27 de septiembre de 2018, el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo suspendió la ejecución de la resolución del CNPJ n.o 331/2018. Pese a la previa impugnación en su totalidad de dicha resolución y a la suspensión de su ejecución por parte del Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, y pese a no haber concluido el procedimiento ante el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, el 10 de octubre de 2018 el Presidente de la República notificó los nombramientos a juez del Tribunal Supremo en la SCEAP a las personas objeto de la recusación de W. Ż.
8. El 21 de noviembre de 2018, el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo presentó una petición de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia en el contexto de otra resolución del CNPJ (resolución n.o 317/2018) que proponía al Presidente de la República el nombramiento de determinadas personas a juez del Tribunal Supremo. El 22 de noviembre de 2018, el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo ordenó suspender los procedimientos relativos a las impugnaciones de la resolución del CNPJ n.o 331/2018 hasta que el Tribunal de Justicia respondiera a las cuestiones prejudiciales que se le habían elevado sobre la compatibilidad con el Derecho de la Unión de las disposiciones del artículo 44, apartados 1 ter y 4, de la Ley del CNPJ (asunto C‑824/18). (3)
9. El 20 de febrero de 2019, pese a estar el procedimiento pendiente de resolución, el Presidente de la República notificó a A. S. (el juez encargado de examinar, como órgano judicial unipersonal, el recurso de W. Ż.) su nombramiento para desempeñar el cargo de juez en la SCEAP.
10. La propuesta para el nombramiento de A. S. se incluía en la resolución del CNPJ n.o 331/2018, por lo que su nombramiento también tuvo lugar después de que la resolución del CNPJ n.o 331/2018 hubiese sido impugnada en su totalidad ante el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo y ese órgano jurisdiccional hubiese suspendido su ejecución, y pese a no haber concluido el procedimiento ante dicho órgano jurisdiccional. Debido al hecho de que A. S. fue nombrado juez del Tribunal Supremo el 20 de febrero de 2019, es decir, después de que W. Ż. hubiera formulado el 14 de noviembre de 2018 la recusación, A. S. no estaba comprendido en la misma.
11. El 8 de marzo de 2019, poco antes del comienzo de la vista en la Izba Cywilna (Sala de lo Civil) del Tribunal Supremo, la SCEAP, constituida como órgano judicial unipersonal (a saber, por A. S.), sin tener a su disposición los autos del asunto I NO 47/18, dictó un auto en ese procedimiento mediante el que desestimó el recurso de W. Ż. por inadmisible (en lo sucesivo, «auto impugnado»). En ese auto se acogió el planteamiento del Ministerio Fiscal, sin permitir a W. Ż formular alegaciones. Además, la SCEAP declaró que el recurso de W. Ż. era inadmisible pese a que este último ya había formulado ante la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo la recusación de todos los jueces de la SCEAP.
12. La formación del Tribunal Supremo que conoció en la vista del 20 de marzo de 2019 de la recusación declaró que, al dictarse el auto de 8 de marzo de 2019 en el asunto I NO 47/18 (antes de que se hubiera examinado la recusación), se había infringido el artículo 50, apartado 3, punto 2, del Código de Enjuiciamiento Civil, el artículo 45, apartado 1, de la Constitución de la República de Polonia, así como el artículo 6, apartado 1, del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950 (en lo sucesivo, «CEDH»), y el artículo 47, párrafo segundo, de la Carta.
13. El Tribunal Supremo también examinó la cuestión de si A. S. —debido a las circunstancias en las que fue nombrado— era efectivamente juez del Tribunal Supremo. Esto es relevante para dilucidar la cuestión de si el auto de 8 de marzo de 2019, dictado en el asunto I NO 47/18 por el Tribunal Supremo como órgano judicial unipersonal integrado por A. S., existe jurídicamente como resolución judicial. La determinación de esta cuestión es relevante para el resultado del examen de la recusación. Si el auto de 8 de marzo de 2019 existe jurídicamente, entonces el procedimiento sobre la recusación debe concluirse (sobreseerse) por carecer de objeto. Por el contrario, si el auto de 8 de marzo de 2019 no existe jurídicamente, entonces la recusación deberá sustanciarse.
14. Al examinar esta cuestión, el Tribunal Supremo albergaba serias dudas sobre cómo proceder, por lo que elevó a una formación de siete jueces del Tribunal Supremo la siguiente cuestión jurídica: ¿existe jurídicamente una resolución dictada por un órgano judicial unipersonal integrado por una persona que ha sido nombrada juez del Tribunal Supremo pese a haberse impugnado previamente ante el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo la resolución del CNPJ que incluye la propuesta de nombramiento de esta persona, pese a haberse suspendido la ejecución de esta resolución y pese a no haber concluido el procedimiento ante el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo en el momento de la notificación del acto de su nombramiento?
15. Los siete jueces del Tribunal Supremo consideran que el pronunciamiento del Tribunal de Justicia con carácter prejudicial es necesario para que puedan resolver la referida cuestión jurídica. La respuesta del Tribunal de Justicia podría tener como consecuencia que las resoluciones dictadas por el Tribunal Supremo en formaciones integradas únicamente por personas nombradas en tales circunstancias se consideren jurídicamente inexistentes, puesto que habrán emanado de persona o personas que no son jueces.
16. El órgano jurisdiccional remitente constató que en el procedimiento en el que se nombró a A. S. juez del Tribunal Supremo se produjo una flagrante e intencional infracción de las normas del Derecho polaco relativas al nombramiento de jueces.
17. Por consiguiente, la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo, en formación ampliada de siete jueces, decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Deben interpretarse los artículos 2 [TUE], 6 [TUE], apartados 1 y 3, y 19 [TUE], apartado 1, párrafo segundo, en relación con el artículo 47 [de la Carta] y con el artículo 267 [TFUE], en el sentido de que no es un juez independiente e imparcial, establecido previamente por la ley, a los efectos del Derecho de la Unión Europea el órgano jurisdiccional unipersonal compuesto por una persona nombrada para desempeñar un cargo judicial en flagrante infracción de las disposiciones del Derecho del Estado miembro relativas al nombramiento de jueces, la cual consiste, en particular, en el nombramiento de esa persona para desempeñar el cargo judicial pese a haber sido impugnada con anterioridad ante el órgano nacional competente [Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Polonia] la resolución de una autoridad nacional [CNPJ] que incluye la propuesta con vistas a su nombramiento para el desempeño de un cargo judicial, pese a haberse suspendido la ejecución de esta resolución con arreglo al Derecho nacional y pese a no haber concluido el procedimiento ante el órgano jurisdiccional competente [Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo] con anterioridad a la notificación del nombramiento?»
II. Análisis
A. Competencia del Tribunal de Justicia
18. El Ministerio Fiscal alega, en esencia, que el Tribunal de Justicia no es competente para pronunciarse sobre la cuestión prejudicial planteada, puesto que la Unión carece de competencia en las cuestiones relacionadas con el régimen procedimental para el nombramiento de jueces, la validez de dichos nombramientos, los procedimientos de recusación de jueces o la determinación de la posible inexistencia jurídica de las resoluciones de los órganos jurisdiccionales nacionales. Añade que el Tribunal de Justicia no está facultado para resolver sobre la cuestión de si una persona determinada tiene o no la condición de juez nacional.
19. En cualquier caso, en primer lugar, «si bien corresponde a los Estados miembros determinar cómo organizan su Administración de Justicia, no es menos cierto que, al ejercer esta competencia, deben cumplir las obligaciones que les impone el Derecho de la Unión y, en particular, el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo». (4) Este puede ser el caso, en particular, de las normas nacionales relativas a los requisitos materiales y a la regulación procedimental que rigen la adopción de las decisiones de nombramiento de los jueces y, en su caso, de las normas relativas al control judicial aplicable en el contexto de tales procedimientos de nombramiento. (5)
20. En segundo lugar, el recurrente en el litigio principal (W. Ż.) —que, en su condición de juez, puede tener que pronunciarse sobre cuestiones relativas a la aplicación y la interpretación del Derecho de la Unión— pretende directamente obtener la protección derivada del Derecho de la Unión en la medida en que las decisiones administrativas adoptadas en su contra (lo que parece ser una degradación de facto) podrían repercutir negativamente en su independencia. El recurso interpuesto por W. Ż., que tiene por objeto la protección de su condición profesional, debe cumplir asimismo el Derecho de la Unión: en particular, el requisito de que solo los jueces o tribunales que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 19 TUE y en el artículo 47 de la Carta pueden pronunciarse sobre un recurso de este tipo.
21. En tercer lugar, procede señalar que las alegaciones formuladas por el Ministerio Fiscal se refieren efectivamente al alcance mismo de las disposiciones del Derecho de la Unión que aquí nos ocupan y, en consecuencia, a la interpretación de dichas disposiciones. El Tribunal de Justicia es manifiestamente competente para efectuar tal interpretación en virtud del artículo 267 TFUE. (6)
B. Admisibilidad de la cuestión prejudicial
22. El Gobierno polaco formula varias alegaciones que demuestran por qué, en su opinión, la cuestión prejudicial planteada es inadmisible. En esencia, sostiene que ello es así por los siguientes motivos: (i) la cuestión prejudicial no tiene por objeto la interpretación del Derecho de la Unión, sino que únicamente pretende reafirmar la tesis del órgano jurisdiccional remitente según la cual el juez de que se trata no es independiente, imparcial o no ha sido legalmente nombrado —lo cual requiere, entre otras cosas, la interpretación del Derecho nacional y una determinación de los hechos—; (ii) es imposible que el Tribunal de Justicia reformule la cuestión prejudicial planteada por el Tribunal Supremo, por cuanto la resolución de remisión deja claro que se insta al Tribunal de Justicia a pronunciarse apreciando los hechos y declarando que el juez de que se trata no es un juez establecido por la ley; (iii) no es necesaria una respuesta a la cuestión prejudicial planteada para que el órgano jurisdiccional remitente pueda pronunciarse sobre el asunto principal (en particular, el recurso interpuesto por W. Ż. ya había sido desestimado por inadmisible mediante el auto impugnado y, en cualquier caso, el órgano jurisdiccional remitente no es competente para adoptar una decisión que supondría privar a un juez de su mandato), y (iv) las disposiciones del Derecho de la Unión citadas en la cuestión prejudicial no son aplicables en el asunto principal.
23. Además de formular alegaciones análogas a las presentadas por el Gobierno polaco, el Ministerio Fiscal sostiene que la cuestión prejudicial es inadmisible en la medida en que: (i) la recusación de los jueces de la SCEAP controvertida en el procedimiento principal debería haber sido declarada inadmisible con arreglo a la jurisprudencia nacional; (ii) el Tribunal Supremo, al resolver sobre un recurso como el controvertido en el presente asunto, interpuesto contra una resolución del CNPJ, no actúa como un órgano jurisdiccional que haya de resolver un litigio basándose en disposiciones jurídicas, sino como un órgano de protección jurídica que interviene en un procedimiento que tiene por objeto la adopción de una resolución «abstracta»; (iii) la interpretación que se solicita en el presente asunto es inaplicable en el procedimiento principal, puesto que, en la medida en que se refiere a la cuestión de si el juez que dictó el auto impugnado es independiente e imparcial y a la base jurídica o la posible inexistencia de dicho auto, el Tribunal de Justicia no puede dictar una sentencia que disipe todas las dudas en cuanto a la solución en el procedimiento principal, sino que simplemente podría proporcionar orientación jurídica en la que tendría que basarse el órgano jurisdiccional nacional para adoptar su resolución, mientras que la cuestión prejudicial planteada se basa en la mera alegación subjetiva e infundada de que se infringió el procedimiento de nombramiento nacional, y (vi) la motivación de la resolución de remisión no cumple lo dispuesto en el artículo 94 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, dado que la normativa nacional citada por el órgano jurisdiccional remitente es selectiva y sesgada y no acredita la supuesta infracción del procedimiento de nombramiento nacional.
24. Para empezar, como observación general, considero que el Tribunal de Justicia es manifiestamente competente y es, de hecho, el único órgano jurisdiccional competente para responder una cuestión que tiene por objeto dilucidar cuáles son los criterios que debe cumplir un juez o un tribunal independiente con arreglo al Derecho de la Unión (7) y, en consecuencia, para definir qué consecuencias deben desplegar las resoluciones adoptadas por una persona o un órgano que no cumpla dichos criterios. Por estos motivos, debe declararse la admisibilidad de cuestiones prejudiciales como la planteada.
25. A continuación, contrariamente a todas las alegaciones del Gobierno polaco y del Ministerio Fiscal que se han expuesto, coincido con el órgano jurisdiccional remitente, la Comisión y el Rzecznik Praw Obywatelskich (Defensor del Pueblo, Polonia) en que es necesaria una respuesta a la cuestión prejudicial planteada —esto es, si el juez de que se trata tenía efectivamente la condición de juez facultado para adoptar el auto impugnado— para la resolución del litigio principal.
26. Ello es así porque —a diferencia de la situación que dio lugar a la sentencia Miasto Łowicz— (8) la interpretación del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, tendrá una incidencia directa en la resolución del órgano jurisdiccional remitente, por cuanto le permitirá resolver la cuestión de que conoce in limine litis, y de la respuesta a dicha cuestión prejudicial dependerá la determinación de si hay (o no) necesidad de pronunciarse sobre la recusación de los jueces de la SCEAP en una situación en la que el auto impugnado pondría fin legítimamente al procedimiento iniciado por W. Ż., o bien si, por el contrario, es preciso concluir que el auto impugnado no existe jurídicamente y que, por consiguiente, deben sustanciarse el recurso y la recusación.
27. Tal cuestión in limite litis puede referirse, en particular, a un aspecto procesal del procedimiento principal (9) o a la competencia del órgano jurisdiccional remitente para pronunciarse sobre ese recurso. (10) A este respecto, el presente asunto no es diferente de los que dieron lugar a la sentencia dictada en el asunto A. K. y otros, cuyo apartado 99 declara lo siguiente: «en el caso de autos, es preciso […] subrayar que, mediante las cuestiones prejudiciales que ha planteado al Tribunal de Justicia y la interpretación del Derecho de la Unión que solicita, el órgano jurisdiccional remitente no pretende que se le den orientaciones sobre el fondo de los litigios de que conoce y que se refieren a otras cuestiones regidas por el Derecho de la Unión, sino sobre un incidente procesal que debe resolver in limine litis, puesto que se refiere a la competencia misma de dicho órgano jurisdiccional para conocer de los referidos litigios».
28. Efectivamente, la respuesta del Tribunal de Justicia permitirá al órgano jurisdiccional remitente pronunciarse sobre la condición que tiene la persona nombrada al Tribunal Supremo y la condición de la SCEAP, así como sobre la validez del auto de 8 de marzo de 2019 dictado por A. S. (relativo a la inadmisibilidad del recurso interpuesto por W. Ż.) y, además, permitirá a dicho órgano jurisdiccional resolver sobre la recusación de todos los jueces de la SCEAP.
29. Por añadidura, independientemente de la naturaleza del asunto principal, el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, es aplicable en el presente asunto, dado que la SCEAP es un órgano jurisdiccional que —además de pronunciarse sobre cuestiones esenciales relativas a la función del Estado en el contexto del Estado de Derecho, tales como la validación de los resultados de las elecciones en Polonia— puede verse abocado a resolver sobre cuestiones vinculadas a la aplicación o la interpretación del Derecho de la Unión, en particular por su competencia en los ámbitos del Derecho de la competencia, regulación energética, telecomunicaciones, transporte ferroviario y control de los medios de comunicación. (11)
C. Sobre el fondo
1. Exposición sucinta de las alegaciones de las partes
30. W. Ż., el Ministerio Fiscal, el Defensor del Pueblo, el Gobierno polaco y la Comisión Europea han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia.
31. El Gobierno polaco alega, en esencia, que la cuestión prejudicial planteada ha de responderse de manera que se declare que el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, en relación con el artículo 2 TUE, debe interpretarse en el sentido de que la SCEAP es un órgano jurisdiccional independiente y que la condición de sus jueces no puede ser cuestionada por el órgano jurisdiccional remitente en el marco de un asunto de que conoce. Sostiene que, efectivamente, (i) la resolución impugnada es, de conformidad con el artículo 44, apartado 1, quinquies, de la Ley del CNPJ, firme respecto de los participantes del procedimiento incluidos en la propuesta de nombramiento, de modo que nada impide su nombramiento y el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo no es competente para pronunciarse sobre esa parte de la resolución o para suspender su ejecución; (ii) las disposiciones en virtud de las cuales el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo conoció del recurso fueron declaradas inconstitucionales mediante la sentencia de 25 de marzo de 2019 del Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional, Polonia; en lo sucesivo, «Tribunal Constitucional») y el procedimiento incoado mediante ese recurso fue sobreseído por mandato legal a la luz de dicha sentencia y del artículo 3 de la Ley de 26 de abril de 2019, y (iii) el procedimiento de nombramiento de los jueces de la SCEAP de conformidad con el artículo 179 de la Constitución y la Ley del CNPJ no es distinto del de otros Estados miembros, e incluso cuenta con requisitos más estrictos que los de algunos de esos sistemas nacionales, y no tiene incidencia en la independencia de los jueces nombrados, la cual, en cualquier caso, está plenamente asegurada por los artículos 178 a 181 de la Constitución, que garantiza el nombramiento por un período indefinido, la inamovilidad, la inmunidad en Derecho penal y la remuneración, al tiempo que exige de los jueces, entre otras cosas, neutralidad política.
32. El Ministerio Fiscal no ha presentado observaciones sobre el fondo de la cuestión prejudicial planteada y todas sus observaciones se centran en la competencia del Tribunal de Justicia y en la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial. Ha añadido que el procedimiento de nombramiento del juez de que se trata no infringió disposición alguna del Derecho polaco y que el órgano jurisdiccional que conoce del asunto relativo a W. Ż. cuenta con todas las cualidades de independencia, imparcialidad y origen legal.
33. W. Ż. invoca, en esencia, la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en lo sucesivo, «TEDH») derivada de la sentencia Ástráðsson y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencia dictada en el asunto A. K. y otros), conforme a las cuales las garantías de independencia e imparcialidad que resultan del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, y del artículo 47 de la Carta, interpretados a la luz del artículo 6 del CEDH, requieren de la existencia de normas que regulen el nombramiento de los jueces, que excluyan toda duda legítima en el ánimo de los justiciables en lo que respecta a la impermeabilidad de los jueces de que se trate con respecto a los intereses, en particular, de los Poderes Legislativo y Ejecutivo. W. Ż. alega que el Tribunal de Justicia ha declarado que dichos requisitos no se cumplen cuando las condiciones objetivas en las que se creó el órgano jurisdiccional, sus características y la manera en que se ha nombrado a sus miembros pueden dar lugar a una falta de apariencia de independencia o de imparcialidad de dicho órgano susceptible de menoscabar la confianza que la Administración de Justicia debe inspirar en los justiciables en una sociedad democrática (sentencia dictada en el asunto A. K. y otros). Pues bien, según W. Ż., ni el CNPJ ni los miembros de la SCEAP (cuyo nombramiento propuso el CNPJ al Presidente de la República) cumplen tales requisitos.
34. En efecto, según W. Ż., de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencia dictada en el asunto A. K. y otros) se desprende que, «si bien uno u otro aspecto [de las reformas del sistema judicial recientemente introducidas] pudiera no ser criticable en sí, y por lo tanto formar parte de la competencia de los Estados miembros y de su ámbito de elección, la combinación de esos aspectos, sumada a las circunstancias en las que se efectuaron tales elecciones, puede en cambio llevar a dudar de la independencia de un» órgano como la SCEAP y sus jueces. Los distintos criterios que resultan de esa jurisprudencia demuestran que el nuevo CNPJ que participó en el procedimiento de nombramiento de los jueces del Tribunal Supremo no reúne las garantías de independencia que son necesarias para asegurar que la SCEAP del Tribunal Supremo, creada ex nihilo, y sus miembros puedan ser considerados independientes e imparciales tal como exige el Derecho de la Unión.
35. El Defensor del Pueblo y W. Ż. sostienen, en esencia, que, habida cuenta de que el juez de que se trata fue nombrado en flagrante infracción del Derecho nacional y del principio de tutela judicial efectiva, y dado que no es ni un juez establecido por la ley ni un órgano jurisdiccional independiente e imparcial conforme al artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, en relación con el artículo 47 de la Carta, dicho juez no podía pronunciarse sobre un recurso comprendido en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión como el controvertido en el procedimiento principal. En tal caso, además, cualquier disposición o práctica nacionales (ya sea de índole legislativa, administrativa o judicial) es incompatible con los requisitos inherentes al Derecho de la Unión si socava la eficacia del Derecho de la Unión impidiendo al juez competente, al aplicar este el Derecho de la Unión, ejercer la facultad de hacer (con ocasión de dicha aplicación del Derecho de la Unión) todo lo necesario al efecto de dejar inaplicadas las disposiciones nacionales que obstaculizan la plena eficacia de las normas jurídicas de la Unión que son directamente aplicables (como el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, y el artículo 47 de la Carta), sin necesidad de solicitar o aguardar a que se revoque el acto de que se trate por la vía legislativa o mediante cualquier otro procedimiento constitucional. (12)
36. La Comisión sostiene, en esencia, que debe responderse a la primera parte de la cuestión prejudicial planteada en sentido negativo. En cambio, señala que debe responderse afirmativamente a la segunda parte de dicha cuestión prejudicial.
2. Análisis
a) Introducción: el órgano jurisdiccional remitente ya ha determinado que en el presente asunto tuvo lugar una flagrante e intencional infracción de las normas de Derecho polaco relativas al nombramiento de jueces
37. Mediante su cuestión prejudicial, relativa a los artículos 2 TUE y 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo y al artículo 47 de la Carta, la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo pregunta al Tribunal de Justicia si estas disposiciones del Derecho de la Unión se oponen a que el Presidente de la República efectúe el nombramiento de una persona para el cargo de juez del Tribunal Supremo en la SCEAP creada ex novo cuando: (i) contra la resolución del CNPJ que propone el nombramiento del juez de que se trata para desempeñar dicho cargo se ha interpuesto un recurso que está pendiente de resolución ante el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo (primera parte de la cuestión prejudicial planteada), y (ii) el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo ha suspendido, en el marco de ese recurso, la ejecución de dicha resolución (segunda parte de la cuestión prejudicial planteada).
38. La cuestión prejudicial planteada debe ser examinada teniendo en cuenta, en particular, los siguientes asuntos conexos ante el Tribunal de Justicia: (i) el asunto C‑824/18 (véanse mis conclusiones de 17 de diciembre de 2020 y la sentencia del Tribunal de Justicia de 2 de marzo de 2021), (13) en el que el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo cuestionó la independencia de ciertos órganos jurisdiccionales nacionales como órganos jurisdiccionales de la Unión en el contexto del control judicial de una resolución del CNPJ que proponía al Presidente de la República el nombramiento de candidatos a juez del Tribunal Supremo; (ii) el asunto C‑508/19 (pendiente de resolución; véanse mis conclusiones paralelas y separadas presentadas en dicho asunto también hoy, día 15 de abril de 2021), objeto de remisión prejudicial al Tribunal de Justicia por el Tribunal Supremo, el cual, entre otros problemas jurídicos que plantea, versa sobre el nombramiento manifiestamente ilícito de un juez que se pronunció sobre la interpretación y la aplicación del Derecho de la Unión y sobre los efectos de tal nombramiento en las resoluciones pronunciadas por ese juez, y (iii) el asunto C‑791/19 (pendiente de resolución; véanse mis conclusiones en dicho asunto que se presentarán el 6 de mayo de 2021, en las que también abordaré la cuestión relativa al derecho a un juez establecido por la ley como parte de las garantías del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo).
39. El órgano jurisdiccional remitente ya ha determinado que en el procedimiento de nombramiento en el que se nombró a A. S. juez del Tribunal Supremo tuvo lugar una flagrante e intencional infracción de las normas del Derecho polaco relativas al nombramiento de jueces.
40. Esta infracción consistió principalmente en que A. S. fue nombrado por el Presidente de la República de Polonia juez del Tribunal Supremo pese a que otros participantes del procedimiento de nombramiento habían impugnado previamente ante el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo la resolución del CNPJ n.o 331/2018, que incluía la propuesta de nombramiento de A. S., y pese a que no había concluido el procedimiento ante el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo antes de que a aquel le fuera notificado el nombramiento.
41. El órgano jurisdiccional remitente explica, en primer lugar, que, con arreglo al artículo 179 de la Constitución, en Polonia los jueces son nombrados por tiempo indefinido por el Presidente de la República a propuesta del CNPJ. Se requiere la actuación conjunta —en términos cronológicos— de estos dos órganos del Estado, que se complementan recíprocamente. La propuesta del CNPJ no es un mero dictamen, sino que origina determinadas facultades, puesto que únicamente tras su presentación al Presidente de la República surge la competencia de este para nombrar juez a la persona propuesta.
42. La propuesta de nombramiento de una persona a juez que el CNPJ presenta al Presidente de la República viene precedida por el procedimiento de nombramiento, que se regula en la ley con arreglo a los requisitos constitucionales. Con el fin de garantizar a los candidatos que participan en el procedimiento de nombramiento la protección de sus derechos, incluyendo el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas (artículo 60 de la Constitución), así como el derecho de acceso a un juez en cualquier litigio (artículos 45, apartado 1, y 77, apartado 2, de la Constitución), se ha previsto el control judicial de la legalidad de las resoluciones del CNPJ en materia de presentación al Presidente de la República de propuestas de nombramiento a juez (artículo 44 de la Ley del CNPJ). Respecto de los candidatos para el cargo de juez del Tribunal Supremo, este control se ha atribuido al Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, que deberá tener en cuenta las respuestas del Tribunal de Justicia a sus cuestiones prejudiciales en el asunto C‑824/18 (14) y pronunciarse sobre la compatibilidad de dichas disposiciones nacionales (artículos 44, apartados 1 ter y 4, de la Ley del CNPJ) con el Derecho de la Unión y garantizar que el Derecho nacional sea interpretado de conformidad con el Derecho de la Unión.
43. En segundo lugar, cuando, con anterioridad a que se dicte el acto de nombramiento de una persona a juez del Tribunal Supremo, la resolución que incluye la propuesta de nombramiento de esa persona haya sido recurrida ante el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, la legalidad de la resolución queda sujeta a la resolución de dicho órgano jurisdiccional. Si se admite el recurso, puede concluirse a continuación que no se cumple algún requisito para el nombramiento de ese juez. Por tanto, hasta que no concluya el procedimiento ante el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, el Presidente de la República no puede ejercer su prerrogativa de nombrar a esa persona juez, debido a la falta de un fundamento estable para el ejercicio de esta prerrogativa.
44. La infracción de las normas de Derecho polaco relativas al nombramiento de los jueces en el caso de autos tuvo lugar en un contexto en el que se estaban adoptando otras medidas destinadas a impedir el control judicial efectivo de las resoluciones del CNPJ relativas a propuestas de nombramiento de candidatos a juez del Tribunal Supremo. (15)
45. A ese respecto, el órgano jurisdiccional remitente señala que, además de las cuestiones examinadas en ese asunto, existen otras irregularidades relativas al nombramiento controvertido en el caso de autos, como el hecho de que los miembros del CNPJ que son jueces fueron designados por el Sejm (Cámara baja del Parlamento polaco) y no, como se hacía anteriormente, por sus homólogos. Además, fueron designados mediando un acortamiento de la duración del mandato del anterior CNPJ, pese a que dicha duración está garantizada en la Constitución. Estas cuestiones se abordaron en la sentencia dictada en el asunto A. K. y otros.
b) ¿Constituye el órgano judicial unipersonal integrado por A. S. un juez establecido por la ley?
46. Para empezar, por lo que se refiere al artículo 47 de la Carta como disposición autónoma en el marco de un asunto, como resulta de su párrafo primero, la persona que invoca ese derecho ha de estar amparándose en derechos o libertades garantizados por el Derecho de la Unión. (16)
47. Sin embargo, de la información que contiene la resolución de remisión no resulta que el litigio principal tenga por objeto el reconocimiento de un derecho atribuido al recurrente en el procedimiento principal en virtud de una disposición del Derecho de la Unión. De ello se desprende que el artículo 47 de la Carta no es aplicable en el presente asunto.
48. A continuación, como señala el Defensor del Pueblo, el procedimiento nacional que ha conducido a la remisión prejudicial se refiere a una injerencia en la carrera profesional de un juez nacional que desempeña sus funciones en un órgano jurisdiccional que forma parte del sistema polaco de tribunales ordinarios. Por consiguiente, dicho juez puede verse abocado a pronunciarse sobre cuestiones relativas a la aplicación o la interpretación del Derecho de la Unión y también es un «órgano jurisdiccional» en el sentido del artículo 267 TFUE, y forma parte del sistema de vías de recurso «en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión» en virtud del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo. Pues bien, esta disposición obliga al Estado miembro de que se trate a garantizar que ese juez cumple los requisitos inherentes a la tutela judicial efectiva y, en particular, el requisito de independencia e imparcialidad. Ello exige que W. Ż. esté protegido frente a los traslados, que, al igual que los ceses, deben contar con las suficientes garantías que permitan excluir toda duda legítima en el ánimo de los justiciables en lo que respecta a la impermeabilidad de los jueces de que se trate frente a elementos externos.
49. Dado que W. Ż. está incluido en el ámbito de la protección conferida por el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, interpretado a la luz del artículo 47 de la Carta, tiene, en virtud de estas disposiciones, un derecho —que dimana directamente del Derecho de la Unión— (17) a la tutela judicial efectiva, que implica que su recurso debe ser examinado por un órgano que tenga la condición de «órgano jurisdiccional» a los efectos del Derecho de la Unión, esto es, un órgano independiente, imparcial y establecido por la ley. (18) En el presente asunto, dado que el CNPJ no es un órgano jurisdiccional, el único que podría reunir los citados criterios es el Tribunal Supremo como única y definitiva instancia judicial encargada de comprobar si la injerencia en la condición profesional de W. Ż. no ha menoscabado las garantías que le amparan en virtud de esas disposiciones, en relación con el artículo 6 del CEDH, lo que exige determinar si el juez en cuestión (A.S.) cumplía dichos criterios.
1) Primera parte de la cuestión prejudicial planteada: nombramiento de los jueces antes de que el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo se pronunciara sobre el recurso contra la resolución del CNPJ n.o 331/2018
50. La cuestión central que ha de dilucidarse aquí consiste en determinar si del hecho de que aún no hubiera concluido el control judicial de las resoluciones del CNPJ (adoptadas en el procedimiento de nombramiento al Tribunal Supremo) se derivan (o deben derivarse) efectos suspensivos.
51. La Comisión sostiene que parece que el artículo 184 de la Constitución establece que el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo debe ejercer el control judicial dentro de los límites legalmente establecidos y que del artículo 44, apartados 1 ter y 4, de la Ley del CNPJ parece desprenderse que los recursos contra las resoluciones del CNPJ no tienen efectos suspensivos respecto de la parte de la resolución que propone que se nombre a determinada persona juez del Tribunal Supremo.
52. No obstante, considero que la valoración efectuada por la Comisión de la primera parte de la cuestión prejudicial planteada es especiosa, máxime teniendo en cuenta la situación general reinante en Polonia. Efectivamente, como señalé en mis conclusiones presentadas en el asunto A. B. y otros, y tal como ha confirmado entretanto el Tribunal de Justicia en la sentencia dictada en dicho asunto, (19) un recurso como el interpuesto ante el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo al amparo del artículo 44, apartados 1 bis a 4, de la Ley del CNPJ carece de toda efectividad real y no ofrece más que una apariencia de recurso judicial.
53. Esto es así, en particular, habida cuenta de las disposiciones que figuran en el artículo 44, apartados 1 ter y 4, de la Ley del CNPJ, de las que resulta, en esencia, que, a pesar del ejercicio de tal recurso por un candidato que no ha sido propuesto para el nombramiento por el CNPJ, las resoluciones de este siempre adquirirán firmeza en lo que respecta a la decisión que contienen de presentar candidatos para el nombramiento, pues estos pueden entonces, como ocurrió en el caso de autos, ser nombrados por el Presidente de la República para las plazas convocadas sin esperar a que se resuelva dicho recurso. En estas circunstancias, resulta patente, en efecto, que la eventual anulación de la decisión que contiene tal resolución de no presentar al nombramiento la candidatura de un recurrente que se pronuncie a resultas del procedimiento incoado por este no tendrá consecuencias reales en su situación por lo que respecta a la plaza para la que se postuló y que de esta forma ya se habrá cubierto en virtud de dicha resolución.
54. Como explica el Tribunal de Justicia en los apartados 159 a 164 de la sentencia dictada en el asunto A. B. y otros, han de tomarse en consideración los siguientes aspectos: (i) las disposiciones nacionales controvertidas han modificado considerablemente el estado del Derecho nacional anteriormente vigente; (ii) dichas disposiciones tienen por efecto menoscabar la efectividad del control judicial que hasta entonces se contemplaba en la legislación nacional; (iii) esas mismas disposiciones han traído consigo una reducción de la intensidad del control judicial de las resoluciones del CNPJ anteriormente existente; (iv) las restricciones introducidas en el artículo 44, apartados 1 bis a 4, de la Ley del CNPJ tienen únicamente por objeto los recursos interpuestos contra las resoluciones del CNPJ relativas a las candidaturas para plazas de juez del Tribunal Supremo; (v) los elementos contextuales vinculados al conjunto de las demás reformas que han afectado recientemente al Tribunal Supremo y al CNPJ (véanse los apartados 130 a 135 de la sentencia dictada en el asunto A. B. y otros) también deben tenerse en cuenta, y (vi) las disposiciones del artículo 44, apartados 1 ter y 4, de la Ley de la CNPJ fueron insertadas mediante la Ley de 20 de julio de 2018, por la que se modifican la Ley de Organización de los Tribunales Ordinarios y Otras Leyes, y entraron en vigor el 27 de julio de 2018, esto es, muy poco tiempo antes de que el CNPJ en su nueva composición tuviera que pronunciarse sobre las candidaturas presentadas para proveer numerosas plazas de juez del Tribunal Supremo declaradas vacantes o de nueva creación como consecuencia de la entrada en vigor de la nueva Ley del Tribunal Supremo, y, en particular, sobre las candidaturas de los recurrentes en los litigios principales en el asunto A. B. y otros.
55. Además, a resultas de subsiguientes modificaciones legislativas, con fecha de 23 de mayo de 2019 se excluyó completamente la posibilidad de impugnar las resoluciones del CNPJ en los litigios relativos al nombramiento para plazas de juez del Tribunal Supremo. Basta con señalar aquí que de mis conclusiones presentadas en el asunto A. B. y otros y en la sentencia que recayó en este mismo asunto se desprende que las sucesivas reformas de la Ley del CNPJ que tienen por efecto suprimir el control judicial efectivo de las resoluciones de este órgano por las que se proponen al Presidente de la República candidatos para el nombramiento a plazas de juez del Tribunal Supremo pueden infringir el Derecho de la Unión (véase el análisis subyacente a la respuesta dada a la tercera cuestión prejudicial planteada en dicho asunto, en particular los apartados 108 y ss. de dicha sentencia).
56. De las consideraciones anteriores resulta que —si bien corresponderá al órgano jurisdiccional remitente efectuar su propia apreciación— opino que las regresiones resultantes de las disposiciones nacionales en cuestión en lo atinente a la efectividad del recurso judicial que puede interponerse contra las resoluciones del CNPJ que proponen el nombramiento de jueces del Tribunal Supremo infringen el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo.
57. En su apreciación, el órgano jurisdiccional nacional habrá de partir de las orientaciones que se dan en las presentes conclusiones y en la sentencia dictada en el asunto A. B. y otros y de cualesquiera otras circunstancias pertinentes de las que llegue a tener conocimiento, teniendo en cuenta, en su caso, los motivos u objetivos específicos que se aleguen ante él para justificar las medidas en cuestión. Además, el órgano jurisdiccional remitente deberá apreciar si unas disposiciones nacionales como las contenidas en el artículo 44, apartados 1 bis a 4, de la Ley del CNPJ pueden generar dudas legítimas en el ánimo de los justiciables en cuanto a la impermeabilidad de los jueces nombrados sobre la base de las resoluciones del CNPJ frente a elementos externos, y en particular frente a influencias directas o indirectas de los Poderes Legislativo y Ejecutivo polacos, y en lo que respecta a su neutralidad con respecto a los intereses en litigio y, por tanto, pueden dar lugar a una falta de apariencia de independencia o de imparcialidad de esos jueces susceptible de menoscabar la confianza que la Administración de Justicia debe inspirar en los justiciables en una sociedad democrática y un Estado de Derecho.
58. Efectivamente, en el contexto general en el que se halla actualmente Polonia, el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, exige que las decisiones adoptadas en el procedimiento de nombramiento de los jueces del Tribunal Supremo estén sujetas a control judicial con efectos suspensivos.
59. En efecto, en su sentencia de 27 de mayo de 2008 (asunto SK 57/06), el Tribunal Constitucional declaró inconstitucional la limitación del acceso al control judicial de las resoluciones del CNPJ que no proponen al Presidente de la República un candidato para el nombramiento a una plaza de juez.
60. Como ha alegado acertadamente el Defensor del Pueblo, de conformidad con el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, y el artículo 47 de la Carta, el procedimiento de nombramiento no debe suscitar dudas legítimas en el ánimo de los justiciables en lo que respecta a la impermeabilidad de los jueces de que se trate frente a elementos externos, una vez nombrados jueces los interesados. Por consiguiente, dadas la función clave desempeñada por el CNPJ en el procedimiento de nombramiento de jueces y la falta de control judicial de las decisiones de nombramiento a juez adoptadas por el Presidente de la República, es preciso que los candidatos a plazas de juez dispongan de un recurso efectivo. Ello es así especialmente cuando, como ocurre en el presente asunto, el Estado, con su proceder, interfiere en el procedimiento de nombramiento de jueces de un modo tal que compromete su futura independencia. El control judicial requerido debe: (a) tener lugar antes del nombramiento, pues el juez queda protegido a posteriori por el principio de inamovilidad; (b) incluir, cuando menos, la comprobación de que no se ha incurrido en abuso o desviación de poder, error de Derecho o error manifiesto de apreciación y (c) permitir que se aclaren todos los aspectos del procedimiento de nombramiento, incluidas las exigencias del Derecho de la Unión, en su caso mediante el planteamiento al Tribunal de Justicia de cuestiones prejudiciales relativas, entre otras cosas, a los requisitos derivados del principio de tutela judicial efectiva. (20)
61. Como ha señalado el órgano jurisdiccional remitente en la resolución de remisión, se ha producido una doble infracción del artículo 179 de la Constitución. En primer lugar, el Presidente de la República nombró a A. S. en una situación en la que la resolución del CNPJ n.o 331/2018, que incluía la propuesta de su nombramiento, no había adquirido firmeza (apartados 24 y ss. de la resolución de remisión). Por otro lado, en opinión del órgano jurisdiccional remitente, también se han vulnerado el principio de separación de poderes y de equilibrio entre los poderes, además del principio de legalidad. Debido al rango constitucional del Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo como órgano judicial, a la atribución a este con arreglo a la ley de competencias en materia de control —en el caso analizado— de la legalidad de las resoluciones del CNPJ y a la necesidad de respetar el resultado futuro del procedimiento ante dicho tribunal, el Presidente de la República no podía ejercer su prerrogativa para nombrar a una persona juez del Tribunal Supremo antes de la terminación del procedimiento ante el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo.
62. Como se desprende de la resolución de remisión —y como ha sido posteriormente confirmado por las tres Salas del Tribunal Supremo en sesión conjunta en la resolución de 23 de enero de 2020 (21) (apartado 35, página 45)— las resoluciones del CNPJ no eran definitivas en la medida en que no había concluido el procedimiento de recurso que podía conducir a su anulación. Tales resoluciones no constituían base alguna para proponer al Presidente de la República el nombramiento de las personas interesadas a plazas de juez vacantes. Al haberse interpuesto recurso contra dichas resoluciones, las plazas de juez vacantes no fueron cubiertas de conformidad con la ley.
63. En consecuencia, el acto de nombramiento de juez del Tribunal Supremo dictado por el Presidente de la República antes de que el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo se hubiera pronunciado definitivamente sobre el recurso interpuesto contra la resolución del CNPJ n.o 331/2018 constituye una infracción flagrante de las normas nacionales que regulan el procedimiento de nombramiento de los jueces del Tribunal Supremo, cuando dichas normas son interpretadas conforme al Derecho de la Unión aplicable (en particular, el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo).
2) Segunda parte de la cuestión prejudicial planteada: nombramiento a la plaza de juez del Tribunal Supremo pese al auto del Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo por el que se había suspendido la ejecución de la resolución del CNPJ que propone el nombramiento de candidatos
64. Corresponderá en última instancia al órgano jurisdiccional remitente apreciar este extremo a partir de todos los elementos pertinentes, pero, en mi opinión, la irregularidad cometida en el nombramiento del juez de la SCEAP (22) en cuestión (juez A. S.) es aún más patente si se tiene en cuenta que fue nombrado al Tribunal Supremo y a esa Sala pese a que el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo había ordenado suspender la ejecución de la resolución del CNPJ n.o 331/2018.
65. Por consiguiente, coincido con el órgano jurisdiccional remitente y con W. Ż., el Defensor del Pueblo y la Comisión en que la infracción deliberada e intencional por el Poder Ejecutivo de una resolución judicial, en particular una resolución del Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo por la que acuerdan medidas provisionales (esto es, el auto de 27 de septiembre de 2018) —con el fin manifiesto de asegurarse de que el Gobierno influya en los nombramientos de los jueces— demuestra una falta de respeto al principio del Estado de Derecho y constituye per se una infracción por el Poder Ejecutivo de «normas fundamentales que forman parte integrante del establecimiento y del funcionamiento de ese sistema judicial» en el sentido del apartado 75 de la sentencia de 26 de marzo de 2020, Reexamen Simpson y HG/Consejo y Comisión (C‑542/18 RX‑II y C‑543/18 RX‑II, EU:C:2020:232) (en lo sucesivo, «sentencia dictada en el asunto Simpson y HG»).
66. Las medidas provisionales en cuestión tienen por objeto preservar los plenos efectos de la resolución del Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo para el caso de que acoja el recurso contra la resolución del CNPJ n.o 331/2018 y anule esta última tal como solicitan los recurrentes.
67. Es manifiesto que el auto de medidas provisionales era una resolución definitiva y jurídicamente vinculante.
68. De ello se desprende que corresponderá al órgano jurisdiccional remitente apreciar, a la luz del apartado 75 de la sentencia dictada en el asunto Simpson y HG, si el nombramiento del juez de la SCEAP en cuestión (juez A. S.) incurre en una irregularidad que genera un riesgo real de que otros Poderes del Estado, en particular el Ejecutivo, puedan ejercer una potestad discrecional indebida que ponga en peligro la integridad del resultado del proceso de nombramiento y que suscite así una duda legítima, en el ánimo de los justiciables, en cuanto a la independencia y la imparcialidad del juez en cuestión.
69. La exigencia de que un juez esté establecido por la ley tiene por objeto garantizar que la organización del sistema judicial se base en normas emanadas del Poder Legislativo y, por tanto, no esté sujeta ni a la discrecionalidad del Poder Ejecutivo ni a la de las propias autoridades judiciales.
70. El derecho a la tutela judicial efectiva al amparo del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, y del artículo 47 de la Carta incluye el derecho a un juez establecido por la ley y el alcance de dichas disposiciones y de este concepto debe determinarse a la luz de la jurisprudencia del TEDH relativa a los artículos 6, apartado 1, y 13 del CEDH.
71. De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que «[las] garantías de independencia e imparcialidad postulan la existencia de reglas, especialmente en lo referente a la composición del órgano, así como al nombramiento, a la duración del mandato y a las causas de inhibición, recusación y cese de sus miembros, que permitan excluir toda duda legítima en el ánimo de los justiciables en lo que respecta a la impermeabilidad de dicho órgano frente a elementos externos y en lo que respecta a su neutralidad con respecto a los intereses en litigio». (23)
72. El Tribunal de Justicia también ha aclarado que «de las explicaciones correspondientes al artículo 47 de la Carta, las cuales, conforme al artículo 6 TUE, apartado 1, párrafo tercero, y al artículo 52, apartado 7, de la Carta, deben tomarse en consideración para la interpretación de la misma, se desprende que los párrafos primero y segundo de dicho artículo 47 corresponden al artículo 6, apartado 1, y al artículo 13 del [CEDH]». (24)
73. El artículo 52, apartado 3, de la Carta precisa que, en la medida en que esta contenga derechos que correspondan a derechos garantizados por el CEDH, su sentido y alcance serán iguales a los que les confiere dicho Convenio.
74. De conformidad con el artículo 6, apartado 1, del CEDH, «un Tribunal debe en todo caso estar “establecido por ley”». (25)
75. Tal como señaló el TEDH, la expresión «“ ley”, en el sentido del artículo 6, apartado 1, del Convenio, se refiere no solo a la normativa relativa al establecimiento y a la competencia de los órganos jurisdiccionales, sino también a cualquier otra disposición de Derecho interno cuyo incumplimiento conlleva la irregularidad de la participación de uno o varios jueces en el examen del asunto, […] lo que incluye, en particular, disposiciones relativas a la independencia e imparcialidad de los miembros del órgano jurisdiccional de que se trate y a la duración de su mandato […] En otras palabras, la expresión “establecido por ley” se refiere no solo a la base jurídica de la propia existencia de un tribunal, sino también al cumplimiento por este de las normas que delimitan el ejercicio de su competencia». (26)
76. Por consiguiente, el concepto de «establecido» engloba, por su propia naturaleza, el proceso de nombramiento de los jueces en el sistema judicial en cuestión, el cual, de conformidad con el principio de supremacía del Derecho, debe tramitarse con estricta observancia de las normas aplicables del Derecho interno.
77. En el asunto Ástráðsson c. Islandia, la Gran Sala del TEDH —avalando en su mayor parte la decisión de sala de 12 de marzo de 2019— declaró que, dadas las posibles implicaciones de constatar un incumplimiento y la envergadura de los intereses en juego, el derecho a un «tribunal establecido por ley» no debe ser interpretado en términos tan amplios que cualquier irregularidad que se produzca en un procedimiento de nombramiento de jueces implique un riesgo de menoscabo de dicho derecho. Así pues, el TEDH formuló un examen en tres etapas para determinar si las irregularidades constatadas en un procedimiento de nombramiento de jueces son de una gravedad tal que implican la vulneración del derecho a un tribunal establecido por ley, a saber: en la primera etapa se ha de dilucidar si existe un incumplimiento manifiesto del Derecho nacional (§§ 244 y 245 de la citada sentencia); en la segunda etapa ha de valorarse si las infracciones del Derecho nacional guardan relación con alguna de las normas fundamentales del procedimiento de nombramiento de jueces (§§ 246 y 247), y en la tercera etapa se ha de apreciar si los tribunales nacionales han tutelado y subsanado efectivamente la vulneración alegada del derecho a un «tribunal establecido por ley» (§§ 248 a 252).
78. Estos criterios se aplican no solo en el supuesto de que se hayan infringido disposiciones que regulan específicamente el procedimiento de nombramiento stricto sensu, sino, como demuestra el presente asunto, también en el supuesto de inobservancia del control judicial instado frente a los actos de nombramiento anteriores que revisten carácter constitutivo para dicho nombramiento (como la resolución del CNPJ n.o 331/2018 en el presente asunto).
79. Como ha señalado la Comisión, en relación con las normas relativas al nombramiento de jueces, no es de extrañar que tanto el TEDH (en su sentencia de 1 de diciembre de 2020, Ástráðsson c. Islandia, § 247) (27) como el Tribunal de Justicia (en la sentencia dictada en el asunto Simpson y HG, apartado 75) (28) establezcan una conexión directa entre la exigencia de que el juez esté establecido por la ley y el principio de independencia judicial en el sentido de que es necesario examinar si una irregularidad cometida durante el nombramiento de jueces «crea un riesgo real de que otras ramas del poder, en particular el ejecutivo, puedan ejercer una potestad discrecional indebida que ponga en peligro la integridad del resultado al que conduce el proceso de nombramiento y originando así una duda legítima, en el ánimo de los justiciables, en cuanto a la independencia y la imparcialidad del juez o de los jueces» de que se trate (sentencia dictada en el asunto Simpson y HG, apartado 75).
80. Como se desprende claramente de la jurisprudencia citada, la exigencia de que un juez esté establecido por la ley y los requisitos de independencia e imparcialidad de los jueces están íntimamente ligados.
81. Si bien el grado de exigencia requerido por el Tribunal de Justicia en la sentencia dictada en el asunto Simpson y HG (apartados 75 y 79) es semejante al impuesto en la sentencia dictada en el asunto A. K. y otros, (29) la diferencia entre esta jurisprudencia estriba en que la primera de ellas establece los criterios para apreciar el incumplimiento de las normas relativas a la organización de la Administración de Justicia y, en particular, al nombramiento de jueces, de ahí que esa sentencia se refiera a una infracción de las normas, mientras que la segunda proporciona criterios para valorar si el marco jurídico relativo a la organización de la Administración de Justicia per se ofrece las garantías necesarias para asegurar la independencia y la imparcialidad de los jueces.
82. Habida cuenta de lo que se trata en el presente asunto es del examen de una posible irregularidad en el procedimiento de nombramiento de un juez (el juez A. S. de la SCEAP), la jurisprudencia pertinente es la derivada de la sentencia dictada en el asunto Simpson y HG.
83. Al efecto de determinar si tal irregularidad constituye una infracción de la exigencia de que el juez esté establecido por la ley en el sentido del artículo 19 TUE, de conformidad con lo declarado en el apartado 75 de la sentencia dictada en el asunto Simpson y HG, es necesario examinar si dicha irregularidad «es de tal naturaleza y gravedad que crea un riesgo real de que otras ramas del poder, en particular el ejecutivo, puedan ejercer una potestad discrecional indebida que ponga en peligro la integridad del resultado al que conduce el proceso de nombramiento y originando así una duda legítima, en el ánimo de los justiciables, en cuanto a la independencia y la imparcialidad del juez o de los jueces afectados, lo que sucede cuando se cuestionan normas fundamentales que forman parte integrante del establecimiento y del funcionamiento de ese sistema judicial» (el subrayado es mío).
84. Por lo que se refiere a la exigencia de que el juez esté «establecido por la ley», como señala el Defensor del Pueblo, es precisa la estricta observancia de las normas relativas al nombramiento, por cuanto ello genera en el juez la impresión de que ha obtenido la plaza estrictamente sobre la base de sus cualificaciones y unos criterios objetivos y como resultado de un procedimiento fiable, evitándose la creación de cualquier vínculo de dependencia entre el juez y las autoridades participantes en su nombramiento. En el presente asunto, el órgano jurisdiccional remitente ha determinado de forma convincente, por un lado, que el control judicial efectivo del procedimiento de nombramiento de jueces constituye una exigencia que se deriva de los principios constitucionales relativos a la independencia del Poder Judicial y a los derechos subjetivos de acceso a la función pública y a un juez y, por otro lado, que el nombramiento del juez de que se trata se produjo violándose dicho control judicial efectivo y la resolución judicial que había ordenado la suspensión de la ejecución de la resolución del CNPJ n.o 331/2018.
85. De la resolución de remisión se desprende que los miembros de la SCEAP del Tribunal Supremo encargados del asunto I NO 47/18 fueron nombrados al cargo aun cuando el Presidente de la República era conocedor del auto de 27 de septiembre de 2018 dictado por el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo. Por consiguiente, en mi opinión, el órgano jurisdiccional remitente podrá declarar que el acto de nombramiento fue adoptado violándose deliberadamente dicho auto.
86. Por añadidura, considero que el acto mediante el cual el Presidente de la República nombró a candidatos indicados en la resolución del CNPJ n.o 331/2018 para las plazas de jueces del Tribunal Supremo constituye, sin duda, una ejecución de esa resolución del CNPJ —pese a que aún no era ejecutable— lo que supone un manifiesto incumplimiento del auto dictado por el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo que ordena la suspensión de la ejecución de dicha resolución en espera de la conclusión del procedimiento de recurso instado ante él.
87. El carácter manifiesto y deliberado del incumplimiento del auto dictado por el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo que ordena la suspensión de la ejecución de la resolución del CNPJ n.o 331/2018, cometido por una autoridad estatal tan importante como el Presidente de la República, facultado para dictar el acto de nombramiento a juez del Tribunal Supremo, demuestra una flagrante infracción de las normas del Derecho nacional que regulan el procedimiento de nombramiento de los jueces.
88. Respecto al criterio de la gravedad, a mi parecer, dado el contexto general de las controvertidas reformas judiciales llevadas a cabo en Polonia, la gravedad de los incumplimientos en el presente asunto es de mayor calibre que las irregularidades objeto de examen en la sentencia Ástráðsson c. Islandia.
89. En cualquier caso, el hecho en sí de que el Presidente de la República hiciera caso omiso de la resolución definitiva del Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo —esto es, el órgano de la jurisdicción contencioso-administrativa encargado de resolver en última instancia— por la que se ordenaba la adopción de medidas provisionales y la suspensión de la ejecución de la resolución del CNPJ n.o 331/2018 hasta que resolviera el procedimiento principal de que conocía muestra la gravedad de la infracción cometida.
90. El Tribunal de Justicia ya ha dejado claro que la observancia por las autoridades nacionales competentes de un Estado miembro de las medidas provisionales adoptadas por los órganos jurisdiccionales nacionales es «inherente al valor del Estado de Derecho consagrado en el artículo 2 TUE y en el que se basa la Unión». (30)
c) Efectos para el acto por el que se nombre a A. S. juez del Tribunal Supremo y para el auto de 8 de marzo de 2019 a la luz de los principios de seguridad jurídica y de inamovilidad de los jueces
91. Al efecto de proporcionar al órgano jurisdiccional remitente los elementos de interpretación del Derecho de la Unión que puedan serle útiles para la apreciación de los efectos de una u otra disposición de este Derecho, (31) es preciso examinar también los efectos de la conclusión de que el órgano judicial unipersonal integrado por A. S. no puede tener la consideración de juez establecido por la ley.
92. El artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, obliga a los Estados miembros a establecer las vías de recurso necesarias para garantizar, en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión, la tutela judicial efectiva, especialmente en el sentido del artículo 47 de la Carta (sentencia dictada en el asunto A. K. y otros, apartado 168 y jurisprudencia citada), lo que significa que este último precepto debe tenerse debidamente en cuenta en la interpretación del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo. (32)
93. Como señalé en mis conclusiones presentadas en el asunto A. B. y otros, puntos 94 y 95, el Tribunal de Justicia ya había reconocido implícitamente que el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, tiene efecto directo. Este extremo ha sido ahora expresamente confirmado en la sentencia dictada en dicho asunto (apartado 146): «el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, impone a los Estados miembros una obligación de resultado clara y precisa y que no está sujeta a ninguna condición en lo que respecta a la independencia que debe caracterizar a los órganos jurisdiccionales a quienes corresponde interpretar y aplicar el Derecho de la Unión».
94. Así pues, toda persona y todo juez nacional pueden invocar el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo para comprobar si una resolución judicial ha sido dictada por un órgano jurisdiccional que reúna los atributos de un tribunal independiente e imparcial establecido previamente por la ley.
95. Como subrayó el Tribunal de Justicia en la sentencia dictada en el asunto Simpson y HG (apartado 57), «las garantías de acceso a un tribunal independiente, imparcial y predeterminado por la ley, y, en particular, las que determinan tanto el concepto como la composición de este, constituyen la piedra angular del derecho a un proceso justo. Este implica que todo órgano jurisdiccional está obligado a verificar si, por su composición, es un tribunal que tiene dichas características cuando surja sobre este punto una duda fundada. Dicha verificación es necesaria para la confianza que los tribunales de una sociedad democrática deben inspirar al justiciable. En este sentido, tal control constituye un requisito sustancial de forma cuya observancia es de orden público y que debe ser examinado de oficio».
96. Si no se cumplen dichos requisitos, cabe, en principio, invocar tal incompatibilidad como motivo de anulación de la resolución judicial basado en la composición irregular del órgano jurisdiccional en cuestión.
97. Tal constatación debe hacerse dentro de los plazos fijados y con observancia del principio de seguridad jurídica.
98. Como señaló la Comisión, en el contexto del presente asunto, esto significa que, en una situación en la que el órgano judicial unipersonal integrado por A. S. dictó el auto de inadmisibilidad de que se trata, contra el que no cabe recurso alguno, entonces —suponiendo que ese órgano judicial unipersonal no cumpla los requisitos de un juez establecido previamente por la ley— la efectividad jurídica de ese auto debe ser limitada.
99. En consecuencia, el órgano jurisdiccional remitente estaría facultado para anular (u obviar) dicho auto y resolver sobre la recusación de los jueces de la SCEAP formulada por W. Ż., de manera que su recurso pueda ser examinado por un órgano jurisdiccional que sí cumpla los requisitos del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo (esto es, el órgano jurisdiccional remitente).
100. Considero que las infracciones cometidas en el presente asunto en el procedimiento de nombramiento de jueces y el riesgo para W. Ż. de verse privado de una tutela judicial efectiva son circunstancias que justifican la limitación del carácter vinculante del auto de 8 de marzo de 2019, en contra del principio de seguridad jurídica.
101. A continuación, es preciso abordar el principio de inamovilidad de los jueces y la cuestión de si una infracción de los requisitos de independencia e imparcialidad de un órgano jurisdiccional previamente establecido por la ley, en virtud del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, debe, en el presente asunto, surtir también efectos en el propio acto de nombramiento (de A. S. a juez del Tribunal Supremo).
102. Los requisitos que resultan de dicha disposición, a la luz del artículo 47 de la Carta, tienen por objeto proteger el derecho fundamental de una persona a la tutela judicial efectiva en el marco de la aplicación del Derecho de la Unión a su causa.
103. Por consiguiente, tales requisitos pretenden garantizar la tutela judicial efectiva del recurrente en el desempeño de su función de juez y, si es preciso, esa tutela puede garantizarse anulando (u obviando) una resolución dictada por un juez integrante de un órgano judicial unipersonal que no cumple los requisitos del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo.
104. Considero (al igual que la Comisión y el Defensor del Pueblo) que, siempre que se garantice la tutela judicial anulando (u obviando), tal como se ha dicho, el auto impugnado, por virtud de la primacía del Derecho de la Unión, no es necesario que este Derecho intervenga en la esfera de los nombramientos de jueces ni en la relación jurídica entre un juez y el Estado miembro que lo ha nombrado.
105. En otras palabras, en el presente asunto, una posible infracción en el marco del procedimiento principal del requisito de que el juez esté establecido previamente por la ley no implica que el acto de nombramiento del juez A. S. —juez que dictó el auto de inadmisibilidad— sea inválido per se.
III. Conclusión
106. Habida cuenta de los motivos expuestos, propongo al Tribunal Justicia que responda a las cuestiones planteadas por el Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo, Polonia) del siguiente modo:
«El derecho a un juez establecido por la ley, que se reconoce en el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, a la luz del artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, debe interpretarse en el sentido de que un órgano jurisdiccional como el órgano judicial unipersonal de la Sala de Control Extraordinario y de Asuntos Públicos del Tribunal Supremo (Polonia) no cumple los requisitos para ser considerado un juez establecido por la ley en una situación en la que el juez que ocupa dicho órgano judicial fue nombrado a ese cargo en flagrante violación de la legislación nacional aplicable a los nombramientos de jueces del Tribunal Supremo, extremo este que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente debe examinar el carácter manifiesto y deliberado de dicha violación, así como su gravedad, y tomar en consideración que el referido nombramiento se efectuó: (i) pese a que previamente se había impugnado ante el órgano jurisdiccional nacional competente la resolución del Consejo Nacional del Poder Judicial que incluía la propuesta de nombramiento de esta persona para dicho cargo y a que esa impugnación aún estaba pendiente de resolución cuando se efectuó el nombramiento, y/o (ii) pese a que se había suspendido la ejecución de esta resolución con arreglo al Derecho nacional y este procedimiento ante el órgano jurisdiccional competente no había concluido con anterioridad a la notificación del acto de nombramiento.»