Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
EVGENI TANCHEV
presentate il 15 aprile 2021(1)
Causa C‑487/19
W.Ż.
con l’intervento di:
Prokurator Generalny zastępowany przez Prokuraturę Krajową, già Prokurator Prokuratury Krajowej Bożena Górecka,
Rzecznik Praw Obywatelskich
[Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Sąd Najwyższy (Corte suprema, Polonia)]
«Rinvio pregiudiziale – Articolo 2, articolo 6, paragrafi 1 e 3, e articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE – Articolo 267 TFUE – Articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Stato di diritto – Tutela giurisdizionale effettiva – Giudice precostituito per legge – Principio dell’indipendenza dei giudici – Nomina a giudice della Corte suprema da parte del presidente della Repubblica di Polonia su proposta del Consiglio nazionale della magistratura – Giudice nominato nonostante un ricorso giurisdizionale pendente contro la delibera del Consiglio nazionale della magistratura che propone la nomina dell’interessato e nonostante una decisione giudiziaria che dispone la sospensione di tale delibera»
1. Nella presente domanda di pronuncia pregiudiziale, il Sąd Najwyższy (Corte suprema, Polonia; di seguito la «Corte suprema» o «il giudice del rinvio») chiede l’interpretazione dell’articolo 2 TUE, dell’articolo 6, paragrafi 1 e 3 TUE, dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, dell’articolo 267 TFUE e dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»).
2. La domanda è sorta nell’ambito di un procedimento promosso dal giudice W.Ż. per chiedere la ricusazione dei giudici della Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (Sezione di controllo straordinario e delle questioni pubbliche, Corte suprema, Polonia; in prosieguo, la «Sezione di controllo»), chiamati a pronunciarsi su un ricorso presentato da W.Ż. contro una delibera della Krajowa Rada Sądownictwa (Consiglio nazionale della magistratura; in prosieguo: la «KRS») relativa al trasferimento di W.Ż. da una sezione a un’altra dell’organo giurisdizionale cui è assegnato. Detto trasferimento equivale di fatto ad una retrocessione di grado, in quanto il giudice è stato trasferito dalla sezione di secondo grado a una sezione di primo grado dell’organo giurisdizionale. W.Ż. era membro e portavoce della precedente KRS e ha pubblicamente criticato le riforme giudiziarie effettuate in Polonia dal partito al potere.
3. Nelle presenti conclusioni non occorre riprodurre il quadro giuridico nazionale, in quanto ciò non è strettamente necessario ai fini dell’analisi giuridica (2).
I. Fatti all’origine della controversia nel procedimento principale e questione pregiudiziale
4. W.Ż. è giudice del Sąd Okręgowy (Tribunale regionale, Polonia) di K. In forza di una decisione del 27 agosto 2018 egli è stato trasferito dalla sezione di detto tribunale presso la quale svolgeva fino ad allora le sue funzioni a un’altra sezione dello stesso tribunale. W.Ż. ha impugnato detta decisione dinanzi alla KRS, che, con delibera del 21 settembre 2018 (in prosieguo, la «delibera controversa»), ha archiviato il procedimento relativo alla sua impugnazione. Il 14 novembre 2018 W.Ż. ha presentato ricorso dinanzi alla Corte suprema contro la delibera controversa.
5. Dopo il deposito del ricorso, W.Ż. ha presentato un’istanza affinché tutti i giudici della Corte suprema appartenenti alla Sezione di controllo di quella corte fossero esclusi dall’esame del suo ricorso. Egli ha sostenuto che, dato il contesto sistemico e le modalità di elezione dei membri da parte della KRS, che erano state stabilite in contrasto con la Costituzione, la Sezione di controllo non poteva esaminare il ricorso in modo imparziale e indipendente in qualsiasi composizione che ne includesse i membri.
6. La proposta di nomina di tutti i giudici appartenenti alla Sezione di controllo inclusi nell’istanza di ricusazione figurava nella delibera della KRS n. 331/2018 del 28 agosto 2018 (in prosieguo, la «delibera della KRS n. 331/2018»). La delibera è stata integralmente impugnata dinanzi al Naczelny Sąd Administracyjny (Corte suprema amministrativa, Polonia; in prosieguo: la «Corte suprema amministrativa») da altri partecipanti al procedimento di nomina per i quali la KRS non aveva presentato al Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej (presidente della Repubblica di Polonia, in prosieguo, il «presidente della Repubblica») la proposta di nomina a giudice della Corte suprema.
7. La Corte suprema amministrativa, con provvedimento del 27 settembre 2018, ha sospeso l’esecuzione della delibera della KRS n. 331/2018. Nonostante il fatto che l’intera delibera fosse stata impugnata e che la sua esecuzione fosse stata sospesa dalla Corte suprema amministrativa, e benché il procedimento davanti alla Corte suprema amministrativa non si fosse concluso, il 10 ottobre 2018 il presidente della Repubblica ha notificato, alle persone incluse nell’istanza di ricusazione presentata da W.Ż, atti di nomina a giudice della Sezione di controllo della Corte suprema.
8. Il 21 novembre 2018 la Corte suprema amministrativa ha effettuato un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia con riferimento a un’altra delibera della KRS (delibera n. 317/2018) che proponeva al presidente della Repubblica la nomina di talune persone a giudice del Corte suprema. Il 22 novembre 2018 il procedimento dinanzi alla Corte suprema amministrativa nelle cause riguardanti i ricorsi contro la delibera della KRS n. 331/2018 è stato sospeso da detta corte sino alla pronuncia, da parte della Corte di giustizia, sulle questioni pregiudiziali a essa sottoposte in merito alla compatibilità del disposto dell’articolo 44, paragrafo 1 ter, e dell’articolo 44, paragrafo 4, della legge sulla KRS con il diritto dell’Unione (causa C‑824/18 (3)).
9. Nonostante i procedimenti in corso, il 20 febbraio 2019 il presidente della Repubblica ha trasmesso un atto di nomina a giudice della Sezione di controllo ad A.S. (il giudice monocratico incaricato dell’esame dell’impugnazione proposta da W.Ż.).
10. La proposta di nomina di A.S. era contenuta nella delibera della KRS n. 331/2018, e, conseguentemente, anche la nomina di A.S. è avvenuta dopo l’impugnazione dell’intera delibera n. 331/2018 della KRS dinanzi alla Corte suprema amministrativa e la sospensione della sua esecuzione da parte di tale organo giurisdizionale, e sebbene il relativo procedimento davanti al suddetto organo fosse ancora pendente. Considerato che A.S. è stato nominato giudice della Corte suprema il 20 febbraio 2019, ossia dopo il deposito dell’istanza di ricusazione da parte di W.Ż., egli non figurava in detta istanza.
11. L’8 marzo 2019, poco prima dell’inizio dell’udienza dinanzi alla Sezione civile della Corte suprema, la Sezione di controllo, composta da una sola persona (A.S.), senza avere a disposizione i fascicoli della causa I NO 47/18, ha emesso un’ordinanza nel procedimento, respingendo il ricorso presentato da W.Ż. in quanto irricevibile (in prosieguo: l’«ordinanza impugnata»). Nella suddetta ordinanza è stata accolta la tesi del pubblico ministero senza che fosse stata data la possibilità a W.Ż. di presentare osservazioni. La Sezione di controllo, inoltre, ha dichiarato l’irricevibilità del ricorso sebbene il procedimento fosse stato già avviato dinanzi alla Sezione civile della Corte suprema da W.Ż, allo scopo di ottenere l’esclusione di tutti i giudici della suddetta sezione.
12. All’udienza del 20 marzo 2019, il collegio giudicante della Corte suprema che ha esaminato l’istanza di ricusazione ha concluso che l’emissione dell’ordinanza dell’8 marzo 2019 nella causa I NO 47/18 (prima che fosse possibile esaminare la suddetta istanza) violava l’articolo 50, paragrafo 3, comma 2, del codice di procedura civile, l’articolo 45, paragrafo 1, della Costituzione della Repubblica di Polonia, l’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 (in prosieguo: la «CEDU»), e l’articolo 47, secondo comma, della Carta.
13. La Corte suprema ha altresì affrontato la questione se A.S., tenuto conto delle circostanze in cui era stato nominato, fosse effettivamente un giudice della Corte suprema. Tale fatto è rilevante ai fini della decisione circa l’esistenza giuridica in quanto decisione giudiziaria dell’ordinanza emessa nella causa I NO 47/18 l’8 marzo 2019 dalla Corte suprema in composizione monocratica nella persona di A.S. La risposta a tale questione è rilevante ai fini dell’esito dell’esame sull’istanza di ricusazione. Qualora l’ordinanza dell’8 marzo 2019 fosse giuridicamente esistente, il procedimento di ricusazione dovrebbe estinguersi (essere archiviato) in quanto privo d’oggetto. Qualora, al contrario, l’ordinanza emessa l’8 marzo 2019 fosse giuridicamente inesistente, si renderebbe allora necessaria una decisione sull’istanza di ricusazione.
14. Nell’esaminare la questione, la Corte suprema, fortemente dubbiosa su come procedere, ha sottoposto a un collegio di sette giudici della medesima corte il seguente quesito giuridico: se sia giuridicamente esistente una decisione emessa da un organo giurisdizionale in composizione monocratica formato da una persona nominata a giudice della Corte suprema, nonostante la delibera della KRS riguardante la proposta sulla sua nomina fosse stata precedentemente impugnata dinanzi alla Corte suprema amministrativa, l’esecuzione della suddetta delibera fosse stata sospesa e il procedimento dinanzi alla Corte amministrativa suprema non fosse concluso al momento della notifica dell’atto di nomina alla suddetta persona.
15. I sette giudici della Corte suprema ritengono che sia necessaria una sentenza della Corte di giustizia per potersi pronunciare sulla suddetta questione giuridica. Dalla risposta della Corte di giustizia potrebbe conseguire che le decisioni emesse dalla Corte suprema composta unicamente dalle persone nominate nelle suddette circostanze si considerano giuridicamente inesistenti, in quanto emanate da una o più persone che non sono giudici.
16. Il giudice del rinvio ha affermato che, nel procedimento di nomina di A.S. a giudice della Corte suprema, è stata perpetrata una palese e deliberata violazione della normativa polacca sulla nomina dei giudici.
17. Pertanto, la Sezione civile del Sąd Najwyższy (Corte suprema), nella composizione allargata di sette giudici, ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte di giustizia la seguente questione pregiudiziale:
«Se l’articolo 2, l’articolo 6, paragrafi 1 e 3, e l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, [TUE], in combinato disposto con l’articolo 47 [della Carta] e con l’articolo 267 [TFUE], debbano essere interpretati nel senso che non costituisce un giudice indipendente, imparziale e precostituito per legge, ai sensi del diritto dell’Unione, un organo giurisdizionale in composizione monocratica formata da una persona nominata a ricoprire la funzione di giudice in palese violazione delle norme di legge dello Stato membro riguardanti la nomina dei giudici, violazione consistente, in particolare, nella nomina di tale persona alla funzione di giudice nonostante la previa impugnazione dinanzi al giudice nazionale competente [Corte suprema amministrativa] di una delibera di un organo nazionale [KRS] riguardante la proposta della sua nomina alla funzione di giudice, e nonostante la sospensione dell’esecuzione di tale delibera conformemente alla legge nazionale e la pendenza di un procedimento davanti al giudice competente [Corte suprema amministrativa] al momento della notifica dell’atto di nomina».
II. Analisi
A. Competenza della Corte
18. Il procuratore generale fa valere, in sostanza, che la Corte sarebbe incompetente a pronunciarsi sulla questione sollevata, in quanto l’Unione europea non ha competenza sulle modalità delle procedure di nomina dei giudici, sulla validità di tali nomine, sulle procedure di ricusazione dei giudici o sull’accertamento dell’eventuale inesistenza giuridica delle decisioni dei giudici nazionali. Inoltre, la Corte non ha il potere di decidere se una certa persona abbia o meno lo status di giudice nazionale.
19. Tuttavia, in primo luogo, è sufficiente sottolineare che, «sebbene l’organizzazione della giustizia negli Stati membri rientri nella competenza di questi ultimi, ciò non toglie che, nell’esercizio di tale competenza, gli Stati membri sono tenuti a rispettare gli obblighi per essi derivanti dal diritto dell’Unione e, in particolare, dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE» (4). Ciò può valere, in particolare, per quanto riguarda le norme nazionali relative ai requisiti sostanziali e alle modalità procedurali che presiedono all’adozione delle decisioni di nomina dei giudici e, se del caso, le norme relative al controllo giurisdizionale applicabile nell’ambito di tali procedure di nomina (5).
20. In secondo luogo, il ricorrente nella causa principale (W.Ż.) – che, nella sua posizione di giudice, può pronunciarsi su questioni relative all’applicazione e all’interpretazione del diritto dell’Unione – chiede direttamente la tutela che scaturisce dal diritto dell’Unione, in quanto le misure amministrative adottate nei suoi confronti (quella che sembra, di fatto, essere una retrocessione) possono avere una ripercussione negativa sulla sua indipendenza. Il procedimento di impugnazione proposto da W.Ż. – che mira alla tutela del suo status professionale – deve anch’esso rispettare il diritto dell’Unione: in particolare, l’obbligo che solo un giudice che soddisfi i requisiti di cui all’articolo 19 TUE e all’articolo 47 della Carta possa pronunciarsi su una siffatta impugnazione.
21. In terzo luogo, è giocoforza constatare che gli argomenti così dedotti dal procuratore generale hanno a oggetto, in realtà, la portata stessa e, quindi, l’interpretazione di dette disposizioni del diritto dell’Unione. Orbene, una tale interpretazione rientra manifestamente nella competenza della Corte ai sensi dell’articolo 267 TFUE (6).
B. Sulla ricevibilità della questione pregiudiziale
22. Il governo polacco adduce varie motivazioni a sostegno della tesi secondo cui la questione sarebbe irricevibile. In sostanza, esso sostiene che ciò si verifica perché: i) la questione mira non all’interpretazione del diritto dell’Unione, ma semplicemente a riaffermare la tesi del giudice del rinvio secondo cui il giudice interessato non è indipendente, imparziale o legalmente designato – elementi che richiedono tutti, tra l’altro, l’interpretazione del diritto nazionale e un accertamento dei fatti; ii) una riformulazione da parte della Corte di giustizia della questione sottoposta dalla Corte suprema è impossibile, poiché la decisione di rinvio chiede chiaramente alla Corte di giustizia di emettere una sentenza che valuti i fatti e statuisca che il giudice interessato non è un organo giurisdizionale precostituito per legge; iii) non è necessaria una risposta alla questione pregiudiziale affinché il giudice del rinvio possa pronunciarsi sulla fattispecie di cui al procedimento principale (in particolare, il ricorso di W.Ż. è già stato respinto in quanto irricevibile dall’ordinanza impugnata e, in ogni caso, il giudice del rinvio non è competente ad adottare una decisione che comporterebbe la decadenza del mandato di un giudice); e iv) le disposizioni di diritto dell’Unione invocate nella questione pregiudiziale non sono applicabili alla fattispecie di cui al procedimento principale.
23. Oltre ad argomenti analoghi a quelli del governo polacco di cui sopra, il procuratore generale sostiene anche che la questione pregiudiziale è irricevibile in quanto: i) l’istanza di ricusazione dei giudici della Sezione di controllo oggetto del procedimento principale avrebbe dovuto essere dichiarata irricevibile in forza della giurisprudenza nazionale; ii) nel pronunciarsi su un ricorso come quello in esame, proposto contro una delibera della KRS, la Corte suprema non agisce come un giudice chiamato a pronunciarsi su una controversia sulla base di norme, ma come un organo di tutela giuridica che interviene in un procedimento diretto all’adozione di una delibera «astratta»; iii) l’interpretazione richiesta è inapplicabile nel procedimento principale, in quanto – in relazione alla questione se il giudice che ha emesso l’ordinanza impugnata sia indipendente e imparziale e al fondamento giuridico o all’eventuale inesistenza di tale ordinanza – la Corte di giustizia non può emettere una sentenza che non lasci dubbi quanto alla soluzione nel procedimento principale, bensì può solo fornire orientamenti giuridici sulla base dei quali il giudice nazionale sarebbe tenuto a pronunciarsi, laddove la questione proposta si basa solo su affermazioni soggettive e non dimostrate relative alla violazione della procedura nazionale di nomina; e iv) la motivazione della decisione di rinvio non è conforme all’articolo 94 del regolamento di procedura della Corte di giustizia, in quanto il diritto nazionale citato dal giudice del rinvio è selettivo e parziale e non dimostra l’asserita violazione della procedura nazionale di nomina.
24. Innanzitutto, come osservazione generale, a mio avviso la Corte è chiaramente competente ed è, di fatto, l’unico giudice competente a rispondere a una domanda sui criteri che un organo giurisdizionale indipendente deve soddisfare ai sensi del diritto dell’Unione (7) e, successivamente, a definire quali debbano essere le conseguenze per le decisioni prese da una persona o da un organo che non soddisfa tali criteri. Per questi motivi, anche questioni come quella sollevata devono essere dichiarate ricevibili.
25. Inoltre, in senso contrario a tutte le argomentazioni del governo polacco e del procuratore generale di cui sopra, concordo con il giudice del rinvio, la Commissione e il Rzecznik Praw Obywatelskich (Mediatore, Polonia) sul fatto che la risposta alla questione sottoposta – cioè se il giudice in questione avesse effettivamente lo status di giudice che aveva il potere di adottare l’ordinanza impugnata – è necessaria ai fini della soluzione della controversia di cui al procedimento principale.
26. Ciò in quanto – contrariamente alla situazione della causa Miasto Łowicz (8) – l’interpretazione dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE avrà una ripercussione diretta sulla decisione del giudice del rinvio, in quanto consentirà a detto giudice di risolvere la questione sottopostagli in limine litis, e dalla soluzione a tale questione dipenderà se vi sia (o meno) luogo a provvedere sull’istanza di ricusazione dei giudici della Sezione di controllo in un caso in cui l’ordinanza impugnata ponga legittimamente fine al procedimento avviato da W.Ż. o se, al contrario, si debba concludere che l’ordinanza impugnata è giuridicamente inesistente e che, pertanto, sarà necessaria una pronuncia sul ricorso e sull’istanza di ricusazione.
27. Tale questione in limine litis può riguardare, in particolare, un aspetto procedurale del procedimento principale (9) o la competenza del giudice del rinvio a decidere su tale ricorso (10). Sotto questo profilo, il caso di specie non è dissimile da quelli che hanno dato luogo alla sentenza A.K. e a., al cui punto 99 si dichiara: «[n]el caso di specie, occorre sottolineare (...) che il giudice del rinvio, con le questioni pregiudiziali che ha sottoposto alla Corte e con l’interpretazione del diritto dell’Unione che ha richiesto nel caso di specie, mira ad ottenere chiarimenti non sul merito delle controversie di cui è investito e a loro volta connesse ad altre questioni vertenti sul diritto dell’Unione, bensì su un problema di natura procedurale su cui egli deve pronunciarsi in limine litis, in quanto attinente alla competenza stessa di tale giudice a conoscere delle suddette controversie».
28. Infatti, la risposta data dalla Corte permetterà al giudice del rinvio di pronunciarsi sullo status della persona nominata all’interno della Corte suprema e sullo status della Sezione di controllo, nonché sulla validità dell’ordinanza di A.S. dell’8 marzo 2019 (circa l’irricevibilità del ricorso di W.Ż.) e, inoltre, permetterà al giudice del rinvio di pronunciarsi sull’istanza di ricusazione di tutti i giudici della Sezione di controllo.
29. Inoltre, indipendentemente dalla natura della fattispecie di cui al procedimento principale, l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE è applicabile nel caso di specie, dato che la Sezione di controllo è un organo giurisdizionale che – oltre a pronunciarsi su questioni essenziali relative al ruolo dello Stato in uno Stato di diritto, quali la convalida dei risultati delle elezioni in Polonia – può essere chiamato a pronunciarsi su questioni legate all’applicazione o all’interpretazione del diritto dell’Unione, non da ultimo in ragione della sua competenza nei settori del diritto della concorrenza, della regolamentazione dell’energia, delle telecomunicazioni, del trasporto ferroviario e del controllo dei media (11).
C. Sul merito
1. Breve sintesi degli argomenti delle parti
30. W.Ż., il procuratore generale, il Mediatore, il governo polacco e la Commissione europea hanno presentato osservazioni alla Corte.
31. Il governo polacco fa valere, in sostanza, che la questione pregiudiziale dovrebbe essere risolta dichiarando che l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, letto in combinato disposto con l’articolo 2 TUE, deve essere interpretato nel senso che la Sezione di controllo è un organo giurisdizionale indipendente e che lo status dei suoi giudici non può essere messo in discussione dal giudice del rinvio in una causa dinanzi a esso. Infatti, i) la delibera impugnata è, ai sensi dell’articolo 44, paragrafo 1 quinquies, della legge sulla KRS, ormai definitiva nei confronti dei partecipanti alla procedura che sono stati proposti, e dunque nulla osta alla loro nomina e la Corte suprema amministrativa non è competente a pronunciarsi sulla suddetta parte della delibera o a sospenderne l’esecuzione; ii) le disposizioni in base alle quali la Corte suprema amministrativa è stata adita sono state dichiarate incostituzionali dalla sentenza del 25 marzo 2019 del Trybunał Konstytucyjny (Corte costituzionale, Polonia; in prosieguo: la «Corte costituzionale» e i procedimenti avviati a seguito della suddetta impugnazione sono stati archiviati ope legis in considerazione di tale sentenza e dell’articolo 3 della legge del 26 aprile 2019; e iii) la procedura di nomina dei giudici della Sezione di controllo ai sensi dall’articolo 179 della Costituzione e della legge sulla KRS non è diversa da quella presente in altri Stati membri, prevedendo anche requisiti più severi di alcuni di questi sistemi nazionali, e non incide in alcun modo sull’indipendenza dei giudici nominati, comunque pienamente garantita dagli articoli da 178 a 181 della Costituzione, che sancisce la nomina a tempo indeterminato, l’inamovibilità, l’immunità penale e la retribuzione, prescrivendo al contempo ai giudici, tra l’altro, di essere apolitici.
32. Il procuratore generale non ha presentato osservazioni sul merito della questione deferita e tutte le sue osservazioni si concentrano sulla competenza della Corte e sulla ricevibilità del rinvio. Egli ha aggiunto che la procedura di nomina del giudice interessato non ha violato alcuna disposizione del diritto polacco e che il giudice che ha deciso sul caso di W.Ż. ha tutti gli attributi di indipendenza, imparzialità e legalità.
33. W.Ż. si richiama essenzialmente alla sentenza Ástráðsson della Corte europea dei diritti dell’uomo (in prosieguo: la «Corte EDU» e alla giurisprudenza della Corte di giustizia (sentenza A.K. e a.) secondo cui le garanzie di indipendenza e di imparzialità derivanti dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE e dall’articolo 47 della Carta, letti alla luce dell’articolo 6 CEDU, prescrivono l’esistenza di norme che disciplinino la nomina dei giudici ed escludano ogni ragionevole dubbio nei singoli quanto all’impermeabilità dei giudici in questione rispetto agli interessi, in particolare quelli dei poteri legislativo ed esecutivo. W.Ż. sostiene che la Corte di giustizia ha stabilito che tali requisiti non sono soddisfatti quando le condizioni oggettive nelle quali l’organo di cui trattasi è stato istituito, le caratteristiche del medesimo nonché il modo in cui i suoi membri sono stati nominati siano idonei a comportare un’assenza dell’apparenza di indipendenza o imparzialità di tale giudice che può pregiudicare la fiducia che la giustizia deve ispirare ai singoli in una società democratica (sentenza A.K. e a.). Tuttavia, secondo W.Ż., né la KRS né i membri della Sezione di controllo (la cui nomina è stata proposta dalla KRS al presidente della Repubblica) soddisfano tali requisiti.
34. Infatti, dalla giurisprudenza della Corte (sentenza A.K. e a.) risulta che «sebbene l’uno o l’altro elemento [delle modifiche del sistema giudiziario recentemente introdotte] possa non essere censurabile di per sé e rientrare, in tal caso, nella competenza degli Stati membri e nelle scelte da essi effettuate, la loro combinazione, insieme alle circostanze in cui tali scelte sono state compiute, può invece indurre a dubitare dell’indipendenza di un organo» come la Sezione di controllo e i suoi giudici. I vari criteri derivanti dalla suddetta giurisprudenza dimostrano che la nuova KRS coinvolta nella procedura di nomina dei giudici della Corte suprema non offre le garanzie di indipendenza necessarie per assicurare che la Sezione di controllo della Corte suprema, creata ex novo, e i suoi membri possano essere considerati indipendenti e imparziali come richiesto dal diritto dell’Unione.
35. Il Mediatore e W.Ż. fanno valere, in sostanza, che, tenuto conto del fatto che il giudice in questione è stato nominato in palese violazione del diritto nazionale e del principio della tutela giurisdizionale effettiva e poiché egli non costituisce né un organo giurisdizionale precostituito per legge né un giudice indipendente e imparziale ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, in combinato disposto con l’articolo 47 della Carta, detto giudice non poteva pronunciarsi su un ricorso che rientra nel campo di applicazione del diritto dell’Unione come quello di cui trattasi nel procedimento principale. In un caso del genere, inoltre, qualsiasi disposizione o prassi nazionale (legislativa, amministrativa o giudiziaria) che abbia l’effetto di diminuire l’efficacia del diritto dell’Unione, negando al giudice competente, nell’applicazione del diritto dell’Unione, il potere di fare (all’atto stesso di tale applicazione) tutto ciò che è necessario per disapplicare le disposizioni nazionali che impediscono la piena efficacia delle norme giuridiche dell’Unione direttamente applicabili (come l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE e l’articolo 47 della Carta), è incompatibile con i requisiti insiti nella natura stessa del diritto dell’Unione, senza necessità di chiedere o attendere la revoca dell’atto in questione per via legislativa o qualsiasi altra procedura costituzionale (12).
36. La Commissione fa valere, in sostanza, che la prima parte della questione sollevata deve essere risolta negativamente. Tuttavia, essa sostiene che la seconda parte richiede una risposta affermativa.
2. Valutazione
a) Introduzione: il giudice del rinvio ha già stabilito che nel caso di specie vi sono state palesi e deliberate violazioni delle leggi polacche relative alle nomine dei giudici
37. Con la sua questione, vertente sull’articolo 2 TUE e sull’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE nonché sull’articolo 47 della Carta, la Sezione civile della Corte suprema chiede alla Corte se tali disposizioni del diritto dell’Unione ostino a che il presidente della Repubblica nomini una persona alla funzione di giudice della Corte suprema, nella Sezione di controllo creata ex novo, qualora: i) la delibera della KRS che propone la nomina del giudice interessato a tale funzione costituisca l’oggetto di un ricorso pendente dinanzi alla Corte suprema amministrativa (prima parte della questione pregiudiziale); e ii) la Corte suprema amministrativa, nelle more di detto ricorso, abbia sospeso l’esecuzione della suddetta delibera (seconda parte).
38. La questione sollevata deve essere esaminata, tra l’altro, tenendo conto delle seguenti cause collegate pendenti dinanzi alla Corte: i) causa C‑824/18 (v. le conclusioni da me presentate il 17 dicembre 2020 e la sentenza della Corte del 2 marzo 2021 (13)), nella quale la Corte suprema amministrativa ha messo in dubbio l’indipendenza dei giudici nazionali in quanto giudici dell’Unione nel contesto del controllo giurisdizionale su una delibera della KRS che proponeva al presidente della Repubblica la nomina di giudici della Corte suprema; ii) causa C‑508/19 (ancora pendente, v. le conclusioni parallele e distinte da me presentate in detta causa anch’esse in data odierna, il 15 aprile 2021), sottoposta alla Corte dalla Corte suprema, in cui, tra i problemi giuridici affrontati, figura la nomina palesemente illegittima di un giudice che si è pronunciato sull’interpretazione e sull’applicazione del diritto dell’Unione nonché sugli effetti di una siffatta nomina sulle decisioni emesse da tale giudice; e iii) causa C‑791/19 (ancora pendente, v. le conclusioni che saranno da me presentate in tale causa il 6 maggio 2021, in cui affronterò parimenti il tema del diritto a un giudice precostituito per legge come parte delle garanzie prescritte dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE).
39. Il giudice del rinvio ha già stabilito che, nella procedura di nomina con la quale A.S. è stato nominato giudice della Corte suprema, vi sono state palesi e deliberate violazioni delle leggi polacche relative alle nomine dei giudici.
40. Le suddette violazioni sono consistite soprattutto nel fatto che A.S. è stato nominato dal presidente della Repubblica alla funzione di giudice della Corte suprema nonostante il fatto che altri partecipanti alla procedura di nomina avessero precedentemente impugnato dinanzi alla Corte suprema amministrativa la delibera della KRS n. 331/2018, che includeva la proposta per la sua nomina, e nonostante che tale procedimento dinanzi alla Corte suprema amministrativa non fosse concluso prima della notifica dell’atto di nomina.
41. Il giudice del rinvio spiega, in primo luogo, che, ai sensi dell’articolo 179 della Costituzione, i giudici in Polonia sono nominati a tempo indeterminato dal presidente della Repubblica su proposta della KRS. È necessaria la cooperazione – dal punto di vista cronologico – di questi due organi complementari. La proposta della KRS ha valore di mero parere, ma dà origine a taluni poteri: soltanto dopo la sua presentazione al presidente della Repubblica, questi diventa competente a nominare alla funzione di giudice la persona che figura nella proposta stessa.
42. La proposta di nomina alla funzione di giudice viene presentata dalla KRS al presidente della Repubblica in esito a un procedimento di nomina disciplinato dalla legge conformemente alle prescrizioni costituzionali. Al fine di garantire ai canditati partecipanti al procedimento di nomina la tutela dei loro diritti, tra i quali il diritto di accedere alle funzioni pubbliche in condizioni di uguaglianza (articolo 60 della Costituzione) e il diritto di accesso alla giustizia in ogni controversia individuale (articolo 45, paragrafo 1, e articolo 77, paragrafo 2, della Costituzione), è stato previsto un controllo giurisdizionale di legittimità delle delibere della KRS aventi ad oggetto le proposte di nomina alla funzione di giudice presentate al presidente della Repubblica (articolo 44 della legge sulla KRS). Per quanto riguarda i candidati alla funzione di giudice della Corte suprema, detto controllo è stato affidato alla Corte suprema amministrativa – che dovrà tenere conto delle risposte della Corte alle questioni preliminari da essa sottoposte nella causa C‑824/18 (14) e pronunciarsi sulla compatibilità di dette disposizioni nazionali (articolo 44, paragrafi 1 ter e 4, della legge sulla KRS) con il diritto dell’Unione e garantire un’interpretazione del diritto nazionale conforme al diritto dell’Unione.
43. In secondo luogo, nei casi in cui, prima della notifica alla persona interessata dell’atto di nomina a giudice della Corte suprema, la delibera relativa alla proposta di nomina della persona interessata venga impugnata dinanzi alla Corte suprema amministrativa, lo status giuridico della delibera dipende dalla decisione di detto organo giurisdizionale. L’accoglimento dell’impugnazione può comportare il conseguente venir meno di un presupposto per la nomina di quel giudice. Pertanto, fino a quando il procedimento dinanzi alla Corte suprema amministrativa non è concluso, il presidente della Repubblica non può avvalersi della sua prerogativa di nomina alla funzione di giudice a causa della mancanza di un fondamento stabile su cui si basa l’esercizio di tale prerogativa.
44. Le violazioni della normativa polacca in materia di nomine dei giudici nel caso di specie si sono verificate in un contesto in cui sono state introdotte molteplici misure volte a prevenire un controllo giurisdizionale effettivo delle delibere della KRS contenenti proposte di nomina alla funzione di giudice della Corte suprema (15).
45. A tal proposito, il giudice del rinvio sottolinea che, a parte le questioni in esame in detta causa, esistono altre irregolarità relative alla nomina oggetto del procedimento principale, come il fatto che i membri della KRS che sono giudici siano stati designati dal Sejm (Camera inferiore del Parlamento polacco) e non, come accadeva in passato, da loro pari. Inoltre, essi sono stati designati abbreviando la durata del mandato della precedente KRS, nonostante il fatto che tale durata sia garantita dalla Costituzione. Le suddette questioni sono state affrontate nella sentenza A.K. e a.
b) A.S., in qualità di giudice monocratico, presenta le caratteristiche di un giudice precostituito per legge?
46. Innanzitutto, per quanto riguarda l’articolo 47 della Carta in quanto disposizione autonoma in una controversia, come risulta dal primo comma di detta disposizione, la persona che invoca tale diritto deve avvalersi di diritti o di libertà garantiti dal diritto dell’Unione (16).
47. Tuttavia, dalle informazioni contenute nella decisione di rinvio non risulta che il procedimento principale abbia a oggetto il riconoscimento di un diritto conferito al ricorrente nel procedimento principale sulla base di una disposizione del diritto dell’Unione. Ne consegue che l’articolo 47 della Carta non è applicabile al caso di specie.
48. Inoltre, come sottolineato dal Mediatore, il procedimento nazionale che ha portato alla presentazione della questione pregiudiziale riguarda un’interferenza nella carriera professionale di un giudice nazionale che svolge le sue funzioni in un organismo giurisdizionale che fa parte del sistema della giurisdizione ordinaria polacca. Detto giudice può, quindi, essere chiamato a pronunciarsi su questioni di applicazione o di interpretazione del diritto dell’Unione ed è inoltre una «giurisdizione» nell’accezione dell’articolo 267 TFUE, e fa parte del sistema polacco di rimedi giurisdizionali «nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione» ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE. Tuttavia, tale disposizione obbliga lo Stato membro interessato a garantire che detto giudice soddisfi i requisiti inerenti alla tutela giuridica effettiva e, in particolare, il requisito di indipendenza e imparzialità. Ciò richiede che W.Ż. sia protetto contro i trasferimenti, che dovrebbero, al pari dei licenziamenti, essere oggetto di garanzie sufficienti a escludere ogni ragionevole dubbio nei singoli circa l’impermeabilità dei giudici in questione nei confronti di elementi esterni.
49. Dato che W.Ż. rientra nella sfera di protezione garantita dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, letto alla luce dell’articolo 47 della Carta, egli ha diritto, in virtù di tali disposizioni – che derivano direttamente dal diritto dell’Unione (17) – a una tutela giurisdizionale effettiva, il che implica che il suo ricorso deve essere esaminato da un organo che abbia lo status di «giurisdizione» come definita dal diritto dell’Unione, cioè che sia un organo indipendente, imparziale e precostituito per legge (18). Nella fattispecie, non essendo la KRS una giurisdizione, l’unico organo giudiziario che potrebbe rispettare i suddetti requisiti è la Corte suprema, in quanto unica e ultima istanza giudiziaria chiamata a verificare se l’ingerenza nello status professionale di W.Ż. non abbia pregiudicato le garanzie di cui egli gode in virtù di quelle stesse disposizioni, lette in combinato disposto con l’articolo 6 della CEDU, che impone di risolvere la questione se il giudice interessato (A.S.) abbia soddisfatto tali requisiti.
1) Prima parte della questione proposta: nomina dei giudici prima che la Corte suprema amministrativa si sia pronunciata sul ricorso pendente avverso la delibera della KRS n. 331/2018
50. Il punto cruciale, a questo proposito, è se il fatto che fosse in corso un controllo giurisdizionale delle delibere della KRS (adottate durante la procedura di nomina della Corte Suprema) abbia (o debba avere) un effetto sospensivo.
51. La Commissione sostiene che l’articolo 184 della Costituzione sembrerebbe stabilire che la Corte suprema amministrativa debba esercitare il controllo giurisdizionale entro i limiti stabiliti dalla legge, e che dall’articolo 44, paragrafi 1 ter e 4, della legge sulla KRS sembrerebbe derivare che un ricorso avverso una delibera della KRS non abbia effetto sospensivo in relazione alla parte di tale delibera che propone la nomina di una persona alla funzione di giudice della Corte suprema.
52. Tuttavia, ritengo che la valutazione fatta dalla Commissione della prima parte della questione proposta sia speciosa, non da ultimo a causa del contesto generale presente in Polonia. Infatti, come ho sostenuto nelle mie conclusioni nella causa A.B. e a. e come la Corte ha nel frattempo confermato nella sentenza in tale causa (19), un ricorso come quello proposto dinanzi alla Corte suprema amministrativa sulla base dell’articolo 44, paragrafi da 1 bis a 4, della legge sulla KRS è privo di qualsiasi effettività concreta e offre solo la parvenza di un ricorso giurisdizionale.
53. Questo soprattutto a causa delle disposizioni dell’articolo 44, paragrafi 1 ter e 4, della legge sulla KRS, da cui risulta, in sostanza, che, nonostante la presentazione di una siffatta impugnazione da parte di un candidato di cui non sia stata proposta la nomina dalla KRS, le delibere di quest’ultima rivestiranno sempre un carattere definitivo per quanto riguarda la decisione in esse contenuta di presentare candidati per la nomina, atteso che detti candidati possono, come avvenuto nel caso di specie, essere nominati dal presidente della Repubblica alle funzioni di cui trattasi senza attendere l’esito di tale impugnazione. In queste circostanze, è evidente che un eventuale annullamento della decisione, contenuta in una siffatta delibera, di non presentare per la nomina un candidato all’esito del procedimento da questi avviato sarà comunque privo di conseguenze effettive sulla sua situazione per quanto riguarda il posto al quale aspirava e che sarà quindi già stato assegnato sulla base di tale delibera.
54. Come spiegato dalla Corte ai punti da 159 a 164 della sentenza A.B. e a., occorre tener conto dei seguenti elementi: i) le disposizioni nazionali in questione hanno modificato in modo significativo lo stato del diritto nazionale precedentemente in vigore; ii) il loro effetto è quello di compromettere l’efficacia del controllo giurisdizionale previsto fino ad allora dalla legislazione nazionale; iii) tali disposizioni hanno ridotto l’intensità del controllo giurisdizionale delle delibere della KRS applicabile in precedenza; iv) le restrizioni introdotte nell’articolo 44, paragrafi da 1 bis a 4, della legge sulla KRS riguardano unicamente i ricorsi proposti avverso delibere della KRS relative a presentazioni di candidature a posti di giudice della Corte suprema; v) gli elementi contestuali connessi all’insieme delle altre riforme che hanno recentemente interessato la Corte suprema e la KRS (si vedano i paragrafi da 130 a 135 della sentenza A.B. e a.) devono anch’essi essere presi in considerazione; e vi) le disposizioni dell’articolo 44, paragrafi 1 ter e 4, della legge sulla KRS sono state introdotte dalla legge del 20 luglio 2018, recante modifiche della legge sull’organizzazione degli organi giurisdizionali ordinari e di talune altre leggi, e sono entrate in vigore il 27 luglio 2018, ossia pochissimo tempo prima che la KRS nella sua nuova composizione fosse chiamata a pronunciarsi sulle candidature depositate ai fini della copertura di numerosi posti di giudice alla Corte suprema dichiarati vacanti o creati ex novo in conseguenza dell’entrata in vigore della nuova legge sulla Corte suprema, e, in particolare, sulle candidature dei ricorrenti nel procedimento principale nella causa A.B. e a.
55. Inoltre, in conseguenza di ulteriori modifiche legislative, dal 23 maggio 2019 è stata esclusa del tutto la possibilità di impugnare le delibere della KRS nelle cause individuali riguardanti la nomina alla funzione di giudice della Corte suprema. Basti qui ricordare che dalle conclusioni da me presentate e dalla sentenza A.B. e a. emerge che le successive modifiche della legge sulla KRS che hanno l’effetto di eliminare il controllo giurisdizionale effettivo delle decisioni di tale consiglio che propongono al presidente della Repubblica candidati alla funzione di giudice della Corte suprema sono suscettibili di violare il diritto dell’Unione (si veda l’analisi che sottende la risposta alla terza questione proposta in detta causa, in particolare al punto 108 e seguenti della sentenza).
56. Dalle considerazioni che precedono discende che – fatta salva la valutazione spettante al giudice del rinvio –, a mio avviso, le regressioni determinate da dette disposizioni nazionali per quanto riguarda l’effettività del ricorso giurisdizionale disponibile contro le delibere della KRS contenenti proposte di nomina di giudici alla Corte suprema violano l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE.
57. Nell’effettuare la sua valutazione, il giudice nazionale dovrà tenere conto degli orientamenti forniti in questa sede e nella sentenza A.B. e a., nonché di ogni altra circostanza pertinente di cui possa avere contezza, compresi, se del caso, i motivi e gli obiettivi specifici addotti dinanzi ad esso a giustificazione delle misure interessate. Il giudice dovrà inoltre valutare se disposizioni nazionali come quelle contenute nell’articolo 44, paragrafi da 1 bis a 4, della legge sulla KRS siano tali da far sorgere legittimi dubbi nei singoli in merito all’impermeabilità dei giudici nominati sulla base delle delibere della KRS rispetto ad elementi esterni e, in particolare, rispetto all’influenza diretta o indiretta dei poteri legislativo ed esecutivo polacchi, nonché in merito alla loro neutralità rispetto agli interessi contrapposti e, pertanto, possano far sì che tali giudici non siano considerati indipendenti o imparziali, con la conseguenza di ledere la fiducia che la giustizia deve ispirare ai singoli in una società democratica retta da uno Stato di diritto.
58. Invero, nel contesto generale esistente in Polonia, l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE richiede che le decisioni adottate nel corso della procedura di nomina dei giudici della Corte suprema siano soggette al controllo giurisdizionale con effetto sospensivo.
59. Nella sentenza del 27 maggio 2008 (causa SK 57/06) la Corte costituzionale ha infatti stabilito che la limitazione dell’accesso al controllo giurisdizionale delle delibere del KRS con cui non si proponeva al presidente della Repubblica una candidatura alla funzione di giudice era incostituzionale.
60. Come ha giustamente affermato il Mediatore, conformemente all’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE e all’articolo 47 della Carta, il processo di nomina non deve far sorgere nei singoli ragionevoli dubbi circa l’impermeabilità dei giudici in questione rispetto ad elementi esterni, una volta che gli interessati siano nominati giudici. Pertanto, considerati il ruolo cruciale svolto dalla KRS nel processo di nomina dei giudici e l’assenza di controllo giurisdizionale delle decisioni di nomina dei giudici del presidente della Repubblica, è necessario che esista un controllo giurisdizionale effettivo per i candidati giudici. Ciò è particolarmente vero quando, come nel caso di specie, lo Stato, con la sua condotta, interferisca nel processo di nomina dei giudici in un modo che rischia di compromettere la futura indipendenza degli stessi. Il controllo giurisdizionale richiesto dovrebbe: a) avvenire prima della nomina, in quanto il giudice è così tutelato a posteriori dal principio di inamovibilità; b) riguardare quantomeno l’eccesso o lo sviamento di potere, errori di diritto o errori manifesti di valutazione; e c) consentire chiarimenti su tutti gli aspetti della procedura di nomina, compresi i requisiti posti dal diritto dell’Unione, se del caso, mediante la presentazione di questioni alla Corte riguardanti, tra l’altro, i requisiti discendenti dal principio della tutela giurisdizionale effettiva (20).
61. Come dichiarato dal giudice a quo nella decisione di rinvio, l’articolo 179 della Costituzione è stato violato sotto un duplice aspetto. In primo luogo, il presidente della Repubblica ha nominato A.S. in una situazione in cui non era permanente l’esistenza giuridica della delibera della KRS n. 331/2018, relativa alla proposta per la sua nomina (punti 24 e seguenti della decisione di rinvio). Sempre secondo il giudice del rinvio, si è avuta inoltre una violazione del principio della separazione e del bilanciamento dei poteri nonché del principio di legalità. Tenuto conto del ruolo costituzionale della Corte suprema amministrativa quale organo del potere giudiziario, della competenza conferitagli ex lege in materia di controllo – in questa fattispecie – di legittimità delle delibere della KRS, e dell’esigenza di rispettare l’esito del procedimento instaurato avanti a tale organo giurisdizionale, il presidente della Repubblica non poteva avvalersi della sua prerogativa di nomina alla funzione di giudice della Corte suprema prima della conclusione del procedimento davanti al suddetto organo giurisdizionale.
62. Come si evince dalla decisione di rinvio – e ciò è stato confermato anche dalle tre Sezioni unite della Corte suprema nella delibera del 23 gennaio 2020 (21) (punto 35, pagina 45) – le delibere della KRS non erano definitive, in quanto pendeva un controllo giurisdizionale che avrebbe potuto portare al loro annullamento. Tali delibere non fornivano alcuna motivazione per la proposta di nomina, da parte del presidente della Repubblica, delle persone interessate ai posti di giudice vacanti. Atteso che le delibere erano oggetto di un controllo giurisdizionale, le posizioni vacanti di giudice non sono state ricoperte conformemente alla legge.
63. Di conseguenza, l’atto di nomina a giudice della Corte suprema adottato dal presidente della Repubblica prima che la Corte suprema amministrativa si pronunciasse definitivamente sul ricorso presentato contro la delibera della KRS n. 331/2018 costituisce una palese violazione delle norme nazionali che disciplinano la procedura di nomina dei giudici della Corte suprema, se interpretate conformemente al diritto dell’Unione applicabile (in particolare, l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE).
2) Seconda parte della questione proposta: nomina alla funzione di giudice della Corte suprema nonostante l’ordinanza della Corte suprema amministrativa che sospende l’esecuzione della delibera della KRS recante proposta di nomina dei candidati
64. Spetterà in definitiva al giudice del rinvio valutare anche questo punto sulla base di tutti gli elementi pertinenti, ma a mio avviso l’irregolarità commessa in occasione della nomina del giudice della Sezione di controllo (22) in questione (giudice A.S.) deriva a maggior ragione dal fatto che la sua nomina in seno alla Corte suprema e a detta Sezione è stata perfezionata nonostante la Corte suprema amministrativa avesse ordinato la sospensione dell’esecuzione della delibera della KRS n. 331/2018.
65. Pertanto, concordo con il giudice del rinvio, nonché con W.Ż., il Mediatore e la Commissione nel ritenere che la violazione deliberata e intenzionale da parte del potere esecutivo di una decisione giudiziaria, in particolare di una decisione della Corte suprema amministrativa che dispone misure provvisorie (cioè l’ordinanza del 27 settembre 2018) – al palese scopo di assicurare l’influenza del governo sulle nomine dei giudici – dimostri una mancanza di rispetto del principio dello Stato di diritto e costituisca di per sé una violazione da parte del potere esecutivo di «norme fondamentali che costituiscono parte integrante dell’istituzione e del funzionamento di detto sistema giudiziario» ai sensi del punto 75 della sentenza del 26 marzo 2020, Riesame Simpson e HG/Consiglio e Commissione (C‑542/18 RX-II e C‑543/18 RX-II, EU:C:2020:232) (in prosieguo: la «sentenza Simpson e HG»).
66. Le misure provvisorie in questione mirano a preservare la piena efficacia della decisione della Corte suprema amministrativa per il caso in cui detto organo giurisdizionale accolga il ricorso contro la delibera della KRS n. 331/2018 e annulli quest’ultima, come richiesto dai ricorrenti.
67. È chiaro che l’ordinanza che dispone provvedimenti provvisori era una decisione definitiva giuridicamente vincolante.
68. Ne consegue che spetterà al giudice del rinvio valutare, con riferimento al punto 75 della sentenza Simpson e HG, se la nomina del giudice della Sezione di controllo in questione (giudice A.S.) costituisca un’irregolarità tale da generare un rischio reale che altri rami del potere, in particolare l’esecutivo, possano esercitare un potere discrezionale indebito tale da mettere in pericolo l’integrità del risultato del processo di nomina, così suscitando un dubbio legittimo nei singoli quanto all’indipendenza e all’imparzialità del giudice interessato.
69. Il requisito che un giudice sia precostituito per legge mira a garantire che l’organizzazione del sistema giudiziario sia basata su norme promananti dal potere legislativo e, quindi, non dipenda dalla discrezionalità del potere esecutivo né da quella delle stesse autorità giudiziarie.
70. Il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE e dell’articolo 47 della Carta comprende il diritto a un giudice precostituito per legge, e la portata di tali disposizioni e di tale nozione deve essere accertata tenendo conto della giurisprudenza della Corte EDU relativa agli articoli 6, paragrafo 1, e 13 CEDU.
71. Secondo giurisprudenza costante della Corte di giustizia, «[le] garanzie di indipendenza e di imparzialità presuppongono l’esistenza di regole, relative in particolare alla composizione dell’organo, alla nomina, alla durata delle funzioni nonché alle cause di astensione, di ricusazione e di revoca dei suoi membri, che consentano di fugare qualsiasi legittimo dubbio che i singoli possano nutrire in merito all’impermeabilità di detto organo rispetto a elementi esterni e alla sua neutralità rispetto agli interessi contrapposti» (23).
72. La Corte ha altresì chiarito che «dalle spiegazioni relative all’articolo 47 della Carta, che, conformemente all’articolo 6, paragrafo 1, terzo comma, TUE e all’articolo 52, paragrafo 7, della Carta, devono essere prese in considerazione per l’interpretazione di quest’ultima, si deduce che i commi primo e secondo di tale articolo 47 corrispondono all’articolo 6, paragrafo 1, e all’articolo 13 della [CEDU]» (24).
73. L’articolo 52, paragrafo 3, della Carta precisa che, laddove essa contenga diritti corrispondenti a quelli garantiti dalla CEDU, il significato e la portata degli stessi sono uguali a quelli conferiti da detta Convenzione.
74. Ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della CEDU, «[u]n organismo giurisdizionale deve essere sempre “costituito per legge”» (25).
75. Come sottolineato dalla Corte EDU, «la “legge”, nell’accezione dell’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione, comprende non solo la legislazione che prevede l’istituzione e la competenza degli organi giurisdizionali, ma anche qualsiasi altra disposizione di diritto interno che, se violata, renderebbe irregolare la partecipazione di uno o più giudici all’esame di una controversia. (...) Questo include, in particolare, le disposizioni riguardanti l’indipendenza dei membri di un tribunale, la durata del loro mandato e la loro imparzialità. (...) In altre parole, l’espressione “costituito per legge” comprende non solo la base giuridica dell’esistenza stessa di un “tribunale”, ma anche il rispetto da parte di detto tribunale delle norme particolari che lo disciplinano» (26).
76. Pertanto, la nozione di «costituzione» include per sua stessa natura la procedura per la nomina dei giudici nel sistema giudiziario in questione, che deve, in conformità con il principio di supremazia del diritto, svolgersi in stretta conformità con le norme applicabili del diritto nazionale.
77. Nella sentenza Ástráðsson c. Islanda, la Grande Camera della Corte EDU – confermando in gran parte la sentenza camerale del 12 marzo 2019 – ha stabilito che, date le potenziali implicazioni dell’accertamento di una violazione e gli importanti interessi in gioco, il diritto a un «tribunale costituito per legge» non dovrebbe essere interpretato in modo eccessivamente ampio, per cui qualsiasi irregolarità in una procedura di nomina a giudice rischierebbe di compromettere tale diritto. La Corte EDU ha quindi formulato una verifica in tre fasi per stabilire se le irregolarità in una procedura di nomina dei giudici siano di gravità tale da comportare una violazione del diritto a un tribunale costituito per legge: fase 1, se vi sia stata una violazione manifesta del diritto interno (punti 244 e 245 di detta sentenza); fase 2: se le violazioni del diritto interno abbiano riguardato qualche regola fondamentale della procedura di nomina a giudice (punti 246 e 247); e fase 3: se le presunte violazioni del diritto a un «tribunale costituito per legge» siano state effettivamente esaminate e rese oggetto di rimedi dai tribunali nazionali (punti da 248 a 252).
78. I principi di cui sopra si applicano non solo nel caso di violazioni di disposizioni che disciplinano specificamente la procedura di nomina stricto sensu, ma, come dimostra il caso in esame, devono applicarsi anche nel caso di inosservanza del controllo giurisdizionale effettuato in relazione a precedenti atti di nomina aventi carattere costitutivo rispetto a tale nomina (quale è la delibera della KRS n. 331/2018).
79. Come sottolineato dalla Commissione, in relazione alle norme sulla nomina dei giudici, non sorprende che sia la Corte EDU (nella sentenza del 1° dicembre 2020, Ástráðsson c. Islanda, punto 247 (27)) sia la Corte (nella sentenza Simpson e HG, punto 75 (28)) stabiliscano un collegamento diretto tra il requisito che un organo giurisdizionale sia precostituito per legge e il principio di indipendenza dei giudici, nel senso che è necessario esaminare se un’irregolarità commessa durante la nomina dei giudici «gener[i] un rischio reale che altri rami del potere, in particolare l’esecutivo, possano esercitare un potere discrezionale indebito tale da mettere in pericolo l’integrità del risultato al quale conduce il processo di nomina, così suscitando un dubbio legittimo nei singoli quanto all’indipendenza e all’imparzialità dei giudici interessati» (Simpson e HG, punto 75).
80. Dalla giurisprudenza di cui sopra risulta che il requisito della costituzione per legge dell’organo giurisdizionale e i requisiti di indipendenza e imparzialità degli organi giurisdizionali e dei giudici sono intimamente connessi.
81. Sebbene la soglia richiesta dalla Corte nella sentenza Simpson e HG (punti 75 e 79) somigli a quella imposta nella sentenza A.K e a. (29), la differenza tra i suddetti casi consiste nel fatto che la sentenza Simpson e HG fornisce criteri utilizzati per valutare una violazione delle norme sull’organizzazione della giustizia e, in particolare, la nomina dei giudici: pertanto, tale sentenza riguarda una violazione di norme, mentre la sentenza A.K e a. fornisce criteri per valutare se il quadro giuridico relativo all’organizzazione della giustizia, di per sé, offra le garanzie necessarie al fine di assicurare l’indipendenza e l’imparzialità dei giudici.
82. Dato che, nel caso di specie, la controversia verte sulla valutazione di una potenziale irregolarità nella procedura di nomina di un giudice (il giudice A.S. della Sezione di controllo), è la giurisprudenza Simpson e HG ad assumere diretta rilevanza.
83. Al fine di determinare se una siffatta irregolarità costituisca una violazione del requisito secondo cui un organo giurisdizionale deve essere precostituito per legge ai sensi dell’articolo 19 TUE, secondo il punto 75 della sentenza Simpson e HG, è necessario valutare se tale irregolarità «sia di natura e gravità tali da generare un rischio reale che altri rami del potere, in particolare l’esecutivo, possano esercitare un potere discrezionale indebito tale da mettere in pericolo l’integrità del risultato al quale conduce il processo di nomina, così suscitando un dubbio legittimo nei singoli quanto all’indipendenza e all’imparzialità dei giudici interessati, il che avviene qualora vengano in rilievo norme fondamentali che costituiscono parte integrante dell’istituzione e del funzionamento di detto sistema giudiziario» (il corsivo è mio).
84. Per quanto riguarda il requisito «precostituito per legge», come sottolineato dal Mediatore, è necessario il rigoroso rispetto delle regole di nomina, in quanto esso fornisce al giudice nominato la sensazione di aver ottenuto l’incarico esclusivamente sulla base delle proprie qualifiche e di criteri oggettivi e al termine di una procedura affidabile, evitando la creazione di qualsiasi rapporto di dipendenza tra il giudice e le autorità che intervengono in tale nomina. Nel caso di specie, il giudice del rinvio ha stabilito, in modo convincente, da un lato, che il controllo giurisdizionale effettivo della procedura di nomina dei giudici costituisce un requisito derivante dai principi costituzionali relativi all’indipendenza della magistratura e ai diritti soggettivi di accesso a una funzione pubblica e a un organo giurisdizionale e, dall’altro, che la nomina del giudice interessato è avvenuta in violazione di tale controllo giurisdizionale effettivo e della decisione giudiziaria che ha sospeso l’esecutività della delibera della KRS n. 331/2018.
85. Dall’ordinanza di rinvio risulta che i membri della Sezione di controllo della Corte suprema competenti a conoscere della causa I NO 47/18 sono stati nominati a tale funzione nonostante il presidente della Repubblica fosse a conoscenza dell’ordinanza della Corte suprema amministrativa del 27 settembre 2018. Pertanto, a mio avviso, il giudice del rinvio potrà concludere che l’atto di nomina è stato adottato in deliberata violazione di detta ordinanza.
86. Inoltre, ritengo che l’atto con cui il presidente della Repubblica ha nominato a giudici della Corte suprema i candidati indicati nella delibera della KRS n. 331/2018 costituisca senza dubbio un atto esecutivo di tale delibera della KRS – nonostante il fatto che non fosse ancora esecutiva –, il che equivale a una manifesta violazione dell’ordinanza della Corte suprema amministrativa che ha sospeso l’esecuzione di tale delibera in attesa della definizione del ricorso pendente dinanzi a detto giudice.
87. Il carattere palese e intenzionale della violazione dell’ordinanza della Corte suprema amministrativa che sospende l’esecuzione della delibera della KRS n. 331/2018, commessa da un’autorità statale così importante come il presidente della Repubblica, abilitato a emanare l’atto di nomina alle funzioni di giudice della Corte suprema, è indicativo di una flagrante violazione delle norme del diritto nazionale che disciplinano la procedura di nomina dei giudici.
88. Per quanto riguarda il criterio della gravità, a mio avviso, dato il contesto generale delle riforme giudiziarie controverse in Polonia, la gravità delle violazioni nel presente caso è più seria rispetto alle irregolarità discusse nella causa Ástráðsson c. Islanda.
89. In ogni caso, il fatto stesso che il presidente della Repubblica non abbia dato seguito alla decisione finale della Corte suprema amministrativa – ossia il giudice amministrativo di ultima istanza –, che ha disposto misure provvisorie e sospeso l’esecuzione della delibera della KRS n. 331/2018 fino a quando tale giudice non si fosse pronunciato sul ricorso principale pendente dinanzi ad esso, è sintomatico della gravità della violazione commessa.
90. La Corte ha già chiarito che il rispetto, da parte delle autorità nazionali competenti di uno Stato membro, dei provvedimenti provvisori disposti dai giudici nazionali è «inerente al valore dello Stato di diritto sancito all’articolo 2 TUE e su cui l’Unione è fondata» (30).
c) Effetti sull’atto di nomina di A.S. alle funzioni di giudice della Corte suprema e/o sull’ordinanza dell’8 marzo 2019 alla luce dei principi di certezza del diritto e di inamovibilità dei giudici
91. Al fine di fornire al giudice del rinvio elementi d’interpretazione del diritto dell’Unione che possano essergli utili per la valutazione degli effetti delle varie disposizioni di quest’ultimo (31), è necessario esaminare anche gli effetti della constatazione che A.S. in qualità di giudice monocratico non può costituire un giudice precostituito per legge.
92. L’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE impone agli Stati membri di stabilire i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare, nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione, una tutela giurisdizionale effettiva, in particolare ai sensi dell’articolo 47 della Carta (sentenza A.K. e a., punto 168 e giurisprudenza citata), il che significa che quest’ultima disposizione deve essere debitamente presa in considerazione ai fini dell’interpretazione dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE (32).
93. Come ho sottolineato nelle conclusioni da me presentate nella causa A.B. e a., paragrafi 94 e 95, la Corte ha già implicitamente riconosciuto che l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE ha effetto diretto. Ciò è stato ora anche confermato esplicitamente nella sentenza nella suddetta causa (punto 146): «l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE pone a carico degli Stati membri un obbligo di risultato chiaro e preciso e non accompagnato da alcuna condizione con riferimento all’indipendenza che deve caratterizzare i giudici chiamati a interpretare e ad applicare il diritto dell’Unione».
94. Quindi, l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE può essere invocato da un singolo o da un giudice nazionale per verificare se una decisione giudiziaria sia stata emessa da un organo giurisdizionale che soddisfa i requisiti di un giudice indipendente e imparziale o di un giudice precostituito per legge.
95. Come la Corte ha sottolineato nella sentenza Simpson e HG, al punto 57, «le garanzie d’accesso ad un giudice indipendente, imparziale e precostituito per legge, e in particolare quelle che ne stabiliscono la nozione e la composizione, rappresentano la pietra angolare del diritto all’equo processo. Quest’ultimo implica che ogni organo giurisdizionale abbia l’obbligo di verificare se la sua composizione gli consenta di costituire un siffatto tribunale quando, al riguardo, sorga un dubbio serio. Tale verifica è necessaria nell’interesse della fiducia che in una società democratica il giudice deve ispirare al singolo parte in giudizio. In tal senso, un siffatto controllo costituisce una formalità sostanziale il cui rispetto rientra nell’ordine pubblico e dev’essere verificato d’ufficio».
96. Se questi requisiti non sono soddisfatti, tale incompatibilità può, in linea di principio, essere dedotta come motivo di annullamento della decisione giudiziaria in ragione dell’irregolarità della costituzione dell’organo giurisdizionale in questione.
97. Un siffatto accertamento deve essere effettuato nei termini previsti e tener conto del principio della certezza del diritto.
98. Come la Commissione ha sottolineato, nel contesto della presente causa, ciò significa che quando A.S., in qualità di giudice monocratico, ha emesso l’ordinanza di irricevibilità in questione, non impugnata, allora – supponendo che la sezione monocratica non soddisfi i requisiti di giudice precostituito per legge – l’efficacia giuridica di tale ordinanza deve essere limitata.
99. Di conseguenza, il giudice del rinvio potrebbe annullare (o ignorare) la suddetta ordinanza e pronunciarsi sull’istanza di ricusazione dei giudici della Sezione di controllo, presentata da W.Ż., affinché il ricorso di quest’ultimo sia esaminato da un organo giurisdizionale che soddisfi i requisiti di cui all’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE (ossia il giudice del rinvio).
100. Ritengo che le violazioni commesse nel caso di specie nel corso della procedura di nomina dei giudici nonché il rischio che W.Ż. sia privato di una tutela giurisdizionale effettiva costituiscano circostanze che giustificano la limitazione del carattere vincolante dell’ordinanza dell’8 marzo 2019, contrariamente al principio di certezza del diritto.
101. Occorre poi affrontare il principio dell’inamovibilità dei giudici e la questione se una violazione dei requisiti di indipendenza e imparzialità di un organo giurisdizionale precostituito per legge, di cui all’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, debba nel caso di specie avere effetto anche sull’atto di nomina stesso (di A.S. alla funzione di giudice del Corte suprema).
102. Le esigenze che derivano dalla suddetta disposizione, letta alla luce dell’articolo 47 della Carta, mirano a proteggere il diritto fondamentale di una persona a una tutela giurisdizionale effettiva nell’applicazione del diritto dell’Unione al suo caso.
103. Tali requisiti mirano pertanto a garantire la tutela giurisdizionale effettiva del ricorrente nell’esercizio delle sue funzioni di giudice e, se necessario, tale tutela può essere assicurata annullando (o ignorando) una decisione emessa da un giudice monocratico che non soddisfa i requisiti di cui all’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE.
104. Ritengo (al pari della Commissione e il Mediatore) che, fintanto che sia garantita una tutela annullando (o ignorando) l’ordinanza impugnata, derivante dal primato del diritto dell’Unione, non è necessario che il diritto dell’Unione intervenga nella sfera delle nomine dei giudici, né nel rapporto giuridico fra un giudice e lo Stato membro che lo ha nominato.
105. In altre parole, nel caso in esame, una potenziale violazione del requisito che un organo giurisdizionale sia precostituito per legge non implica che l’atto di nomina del giudice A.S. – il giudice che ha emesso l’ordinanza di irricevibilità – sia di per sé invalido.
III. Conclusioni
106. Per i motivi che precedono, propongo alla Corte di rispondere alla questione pregiudiziale sottoposte dal Sąd Najwyższy (Corte suprema, Polonia) nei seguenti termini:
Il diritto a un giudice precostituito per legge, sancito dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, alla luce dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, deve essere interpretato nel senso che un organo giurisdizionale quale quello composto da una sola persona della Sezione di controllo straordinario e delle questioni pubbliche della Corte suprema (Polonia) non soddisfa i requisiti per costituire un siffatto giudice precostituito per legge in una situazione in cui il giudice interessato è stato nominato a tale funzione in flagrante violazione delle leggi dello Stato membro applicabili alle nomine dei giudici presso la Corte suprema, cosa che spetta al giudice del rinvio accertare. Il giudice del rinvio deve, a tale riguardo, valutare il carattere manifesto e intenzionale di tale violazione nonché la gravità della stessa, e deve tener conto del fatto che la nomina di cui sopra è avvenuta: i) nonostante un precedente ricorso al giudice nazionale competente avverso la delibera del Consiglio nazionale della magistratura contenente una proposta di nomina di tale persona alla funzione di giudice, ricorso che era ancora pendente all’epoca dei fatti; e/o ii) nonostante il fatto che l’esecuzione di tale delibera fosse stata sospesa conformemente alla legge nazionale e che il procedimento dinanzi al giudice nazionale competente non fosse stato concluso al momento della notifica dell’atto di nomina.