STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MANUELA CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONY
přednesené dne 12. listopadu 2020(1)
Spojené věci C‑354/20 PPU a C‑412/20 PPU
L. a P.,
za účasti:
Openbaar Ministerie
[žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podané rechtbank Amsterdam (soud v Amsterodamu, Nizozemsko)]
„Předběžná otázka – Naléhavé řízení o předběžné otázce – Justiční spolupráce v trestních věcech – Evropský zatýkací rozkaz – Rámcové rozhodnutí 2002/584/SVV – Předání zatčené osoby vystavujícímu justičnímu orgánu – Listina základních práv Evropské unie – Článek 47 – Právo na přístup k nezávislému a nestrannému soudu – Systémové nebo celoplošné nedostatky, pokud jde o nezávislost soudní moci vystavujícího členského státu“
1. Soudní dvůr již rozhodl, kdy může justiční orgán vykonávající evropský zatýkací rozkaz („EZR“) vystavený v souladu s rámcovým rozhodnutím 2002/584/SVV(2) pozastavit předání vyžádané osoby, je-li prokázáno skutečné nebezpečí porušení jejích základních práv.
2. Velký senát Soudního dvora uznal, že mezi případy porušení těchto práv, které mohou odůvodnit nepředání vyžádané osoby, patří porušení práva na spravedlivý proces (článek 47 Listiny základních práv Evropské unie; dále jen „Listina“). Tak tomu může být, když systémové nebo celoplošné nedostatky, pokud jde o nezávislost soudů státu vystavujícího EZR, toto základní právo ohrožují(3).
3. Soudní dvůr dospěl k tomuto výsledku v rozsudku Minister for Justice and Equality (Nedostatky soudního systému) na základě stejné metody, jakou předtím použil v případě systémových nebo celoplošných nedostatků, které měly dopad nikoliv na nezávislost soudů, nýbrž na situaci ve věznicích, potenciálně ohrožující důstojnost osoby, o jejímž předání bylo rozhodnuto v rámci EZR(4).
4. Podle této metody musí justiční orgán vykonávající EZR konkrétním a přesným způsobem posoudit, zda vedle systémových a celoplošných nedostatků, které se dotýkají nezávislosti soudů vystavujícího státu, existují závažné a prokazatelné důvody se domnívat, že vyžádaná osoba bude v případě jejího předání vystavena nebezpečí porušení práva, které jí přiznává článek 47 Listiny.
5. Rechtbank Amsterdam (soud v Amsterodamu, Nizozemsko) se táže, zda vzhledem ke zhoršení celoplošných nedostatků v polské justici, ke kterému došlo po vydání rozsudku Minister for Justice and Equality (Nedostatky soudního systému), může odmítnout předání požadované soudem této země, aniž je nutné podrobně zkoumat konkrétní okolnosti EZR.
6. Z důvodů, které uvedu níže, navrhnu Soudnímu dvoru, aby potvrdil judikaturu vytyčenou v rozsudku Minister for Justice and Equality (Nedostatky soudního systému). Sdílím tedy názor, který v této věci zastává Openbaar Ministerie (státní zastupitelství, Nizozemsko), belgická a irská vláda, jakož i Komise(5).
I. Právní rámec
A. Unijní právo
1. Smlouva o Evropské unii
7. Článek 7 stanoví:
„1. Na odůvodněný návrh jedné třetiny členských států, Evropského parlamentu nebo Evropské komise může Rada většinou čtyř pětin svých členů po obdržení souhlasu Evropského parlamentu rozhodnout, že existuje zřejmé nebezpečí, že některý členský stát závažně poruší hodnoty uvedené v článku 2. Před přijetím tohoto rozhodnutí vyslechne Rada daný členský stát a může stejným postupem podat tomuto státu doporučení.
Rada pravidelně přezkoumává, zda důvody, které ji k takovému rozhodnutí vedly, stále trvají.
2. Na návrh jedné třetiny členských států nebo Evropské komise a po obdržení souhlasu Evropského parlamentu může Evropská rada jednomyslně rozhodnout, že došlo k závažnému a trvajícímu porušení hodnot uvedených v článku 2 ze strany členského státu, poté co tento členský stát vyzve, aby se k této věci vyjádřil.
3. Bylo-li učiněno zjištění uvedené v odstavci 2, může Rada kvalifikovanou většinou rozhodnout, že určitá práva, která pro dotyčný stát vyplývají z použití Smluv, včetně hlasovacích práv zástupců jeho vlády v Radě, budou pozastavena. Přitom přihlédne k možným důsledkům takového pozastavení pro práva a povinnosti fyzických a právnických osob.
Povinnosti dotyčného členského státu vyplývající ze Smluv jsou pro tento stát v každém případě i nadále závazné.
[…]“
2. Listina základních práv Evropské unie
8. Článek 47 („Právo na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces“) stanoví:
„Každý, jehož práva a svobody zaručené právem Unie byly porušeny, má za podmínek stanovených tímto článkem právo na účinné prostředky nápravy před soudem.
Každý má právo, aby jeho věc byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, předem zřízeným zákonem. Každému musí být umožněno poradit se, být obhajován a být zastupován.
[…]“
3. Rámcové rozhodnutí 2002/584
9. Bod 10 odůvodnění uvádí:
„Mechanismus [EZR] je založen na vysoké míře důvěry mezi členskými státy. Jeho provádění lze pozastavit pouze v případě závažného a trvajícího porušování zásad stanovených v čl. 6 odst. 1 [SEU] některým členským státem v případě, že toto porušování Rada zjistila podle čl. 7 odst. 1 uvedené smlouvy s důsledky stanovenými v čl. 7 odst. 2.“
10. Článek 1 tohoto rámcového rozhodnutí („Definice evropského zatýkacího rozkazu a povinnost jej vykonat“) stanoví:
„1. Evropský zatýkací rozkaz je soudní rozhodnutí, které vydal některý členský stát proto, aby jiný členský stát zatkl a předal vyžádanou osobu za účelem trestního stíhání nebo výkonu trestu odnětí svobody nebo ochranného opatření spojené[ho] s odnětím osobní svobody.
2. Členské státy vykonají evropský zatýkací rozkaz na základě zásady vzájemného uznávání a v souladu s ustanoveními tohoto rámcového rozhodnutí.
3. Tímto rámcovým rozhodnutím není dotčena povinnost ctít základní práva a obecné právní zásady podle článku 6 [SEU].“
11. Článek 6 („Určení příslušných justičních orgánů“) stanoví:
„1. Vystavujícím justičním orgánem je justiční orgán vystavujícího členského státu, který je příslušný pro vydání evropského zatýkacího rozkazu podle práva tohoto státu.
2. Vykonávajícím justičním orgánem je justiční orgán vykonávajícího členského státu, který je příslušný k výkonu evropského zatýkacího rozkazu podle práva tohoto státu.
3. Každý členský stát informuje generální sekretariát Rady o příslušném justičním orgánu podle jeho práva.“
12. Články 3, 4 a 4a uvádějí důvody pro povinné odmítnutí výkonu EZR a důvody, pro které je možné odmítnout výkon EZR.
13. Článek 15 („Rozhodnutí o předání“) stanoví:
„1. Vykonávající justiční orgán rozhodne o předání osoby ve lhůtách a za podmínek stanovených v tomto rámcovém rozhodnutí.
2. Považuje-li vykonávající justiční orgán informace, které mu sdělil vystavující členský stát, za nedostatečné pro to, aby mohl rozhodnout o předání, požádá o neprodlené poskytnutí potřebných doplňujících informací, zejména s ohledem na články 3 až 5 a článek 8, a může stanovit lhůtu, ve které mají být tyto informace dodány, přičemž vezme v úvahu nutnost dodržet lhůty stanovené v článku 17.
3. Vystavující justiční orgán může kdykoli doručit vykonávajícímu justičnímu orgánu dodatečné užitečné informace.“
B. Vnitrostátní právo
14. Rámcové rozhodnutí bylo do nizozemského práva provedeno prostřednictvím Wet tot implementatie van het kaderbesluit van de Raad van de Europese Unie betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten van de Europese Unie(6) ze dne 29. dubna 2004(7), pozměněného zákonem ze dne 22. února 2017(8).
II. Spory a předběžné otázky
A. Věc C‑354/20 PPU
15. Dne 7. února 2020 podal officier van justitie (státní zástupce, Nizozemsko) k předkládajícímu soudu návrh na výkon EZR, který dne 31. srpna 2015 vydal Sąd Rejonowy w Poznaniu (krajský soud v Poznani, Polsko) za účelem zatčení a předání polského státního příslušníka bez bydliště či pobytu v Nizozemsku za účelem trestního stíhání pro obchodování s omamnými látkami a držení falešného dokladu totožnosti.
16. Dne 24. března 2020 rechtbank Amsterdam (soud v Amsterodamu) přerušil přípravnou fázi postupu za tím účelem, aby se vyžádaná osoba a státní zastupitelství vyjádřily k nejnovějšímu vývoji v Polsku v souvislosti s právním státem, jakož i k jeho případným důsledkům pro předání vyžádané osoby podle rozsudku Minister for Justice and Equality (Nedostatky soudního systému).
17. Dne 12. června 2020, po předložení těchto vyjádření, požádal rechtbank Amsterdam (soud v Amsterodamu) státní zastupitelství, aby položilo vystavujícímu soudu určité otázky. Ten na položené otázky odpověděl, s výjimkou otázek položených Sądem Najwyższym (Nejvyšší soud, Polsko), a vyzval předkládající soud, aby se za účelem jejich zodpovězení obrátil přímo na Sąd Najwyższy (Nejvyšší soud).
18. Státní zastupitelství položilo Sądu Najwyższymu (Nejvyšší soud) otázky, které se týkaly tohoto soudu, neobdrželo však odpověď.
19. V této souvislosti rechtbank Amsterdam (soud v Amsterodamu) položil Soudnímu dvoru následující otázky:
„1) Brání rámcové rozhodnutí […], čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU nebo čl. 47 odst. 2 Listiny tomu, aby vykonávající justiční orgán vykonal [EZR] vydaný soudem, pokud vnitrostátní právní předpisy vystavujícího členského státu byly po vydání tohoto [EZR] změněny tak, že soud již nesplňuje požadavky kladené na účinnou soudní ochranu, jelikož tyto právní předpisy již nezaručují jeho nezávislost?
2) Brání rámcové rozhodnutí […] a čl. 47 odst. 2 Listiny tomu, aby vykonávající justiční orgán vykonal EZR, pokud zjistil, že ve vystavujícím členském státě je každá podezřelá osoba – a tedy i vyžádaná osoba – vystavena skutečnému nebezpečí, že dojde k porušení jejího základního práva na nezávislý soud, a to bez ohledu na to, které soudy tohoto členského státu jsou příslušné k rozhodování v řízeních zahájených proti vyžádané osobě, na její osobní situaci, na povahu protiprávního jednání, za které je stíhána, na skutkové okolnosti, za nichž byl vydán EZR, přičemž toto nebezpečí souvisí s tím, že soudy vystavujícího členského státu nejsou z důvodu systémových a celoplošných nedostatků nadále nezávislé?
3) Brání rámcové rozhodnutí […] a čl. 47 odst. 2 Listiny tomu, aby vykonávající soudní orgán vykonal EZR, pokud zjistil, že:
– ve vystavujícím členském státě je každá podezřelá osoba vystavena skutečnému nebezpečí, že bude porušeno její základní právo na spravedlivý proces, přičemž toto nebezpečí souvisí se systémovými a celoplošnými nedostatky týkajícími se nezávislosti soudů tohoto členského státu,
– tyto systémové a celoplošné nedostatky tedy nejenže mohou mít negativní dopad na soudy tohoto členského státu příslušné k rozhodování v řízeních zahájených proti vyžádané osobě, nýbrž takový dopad skutečně mají, a
– existují tedy závažné a skutečnostmi podložené důvody se domnívat, že vyžádaná osoba bude vystavena skutečnému nebezpečí, že bude porušeno její základní právo na nezávislý soud a tím narušena podstata jejího základního práva na spravedlivý proces,
i když vyžádaná osoba bez ohledu na tyto systémové a celoplošné nedostatky nevyjádřila konkrétní obavy a její osobní situace, povaha protiprávního jednání, za které je stíhána, a okolnosti, za nichž byl vydán EZR, bez ohledu na tyto systémové a celoplošné nedostatky nevedou k obavám, že by orgány výkonné nebo zákonodárné moci konkrétně vyvíjely v rámci dotčeného trestního řízení tlak nebo toto řízení ovlivňovaly?“
B. Věc C‑412/20 PPU
20. Dne 23. června 2020 podal officier van justitie (státní zástupce, Nizozemsko) k předkládajícímu soudu návrh na výkon EZR vydaného dne 26. května 2015 Sądem okręgowym w Sieradzu (krajský soud v Sieradzu, Polsko) za účelem zatčení a předání osoby, která byla jiným polským soudem odsouzena k trestu odnětí svobody(9).
21. Vyžádaná osoba požádala dne 17. srpna 2020 předkládající soud, aby vyčkal odpovědi Soudního dvora na předběžnou otázku položenou ve věci C‑354/20 PPU, proti čemuž státní zástupce nic nenamítá.
22. V návaznosti na jednání, které se konalo dne 20. srpna 2020, se rechtbank Amsterdam (soud v Amsterodamu) rozhodl k předběžným otázkám položeným ve věci C‑354/20 PPU doplnit předběžnou otázku, která zní následovně:
„Brání rámcové rozhodnutí […], čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec [SEU] nebo čl. 47 druhý pododstavec Listiny […] tomu, aby vykonávající justiční orgán vykonal EZR vydaný soudem, když tento soud nesplňuje požadavky kladené na účinnou soudní ochranu a již v okamžiku vydání EZR je nesplňoval, neboť právní předpisy vystavujícího členského státu nezaručují jeho nezávislost a již v okamžiku vydání EZR ji nezaručovaly?“
III. Řízení před Soudním dvorem
23. Žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce byly zapsány do rejstříku Soudního dvora dne 31. července 2020 (věc C‑354/20 PPU) a dne 3. září 2020 (věc C‑412/20 PPU).
24. Soudní dvůr souhlasil s tím, že žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce budou projednány v naléhavém řízení, a spojil je.
25. Písemná vyjádření předložili zástupci vyžádaných osob, státní zastupitelství, nizozemská a polská vláda, jakož i Komise. Všichni se zúčastnili jednání, které se konalo dne 12. října 2020 a kterého se zúčastnila také belgická a irská vláda.
IV. Analýza
A. Úvodní úvahy
1. Použitelné ustanovení rámcového rozhodnutí
26. Jak výrok, tak odůvodnění předkládacích usnesení odkazují obecně na rámcové rozhodnutí a neupřesňují článek, jehož výklad je požadován.
27. Nicméně stejně jako ve věci, ve které byl vydán rozsudek Minister for Justice and Equality (Nedostatky soudního systému), z těchto usnesení vyplývá, že předkládající soud odkazuje na pravidlo uvedené v čl. 1 odst. 3 rámcového rozhodnutí.
2. Odůvodnění žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce
28. V usnesení ve věci C‑354/20 PPU rechtbank Amsterdam (soud v Amsterodamu) uvádí, že podle jeho názoru není opodstatněné odmítnout výkon EZR z žádného z důvodů uvedených v článcích 3 až 5 rámcového rozhodnutí(10). Třebaže předkládací usnesení ve věci C‑412/20 PPU podobné konstatování neobsahuje, je třeba mít za to, že je tomu také tak.
29. Má však za to, že „nedávné změny v právních předpisech Polské republiky, které se dotýkají nezávislosti soudní moci v této zemi“(11), mohou představovat dostatečný důvod pro odmítnutí výkonu EZR. Klade si otázku, zda tyto legislativní změny samy o sobě mají dopad na výkon EZR vzhledem k nebezpečí porušení práva vyžádané osoby na spravedlivý proces před nezávislým soudem, zaručeného článkem 47 Listiny.
30. Jak je vysvětleno v usnesení ve věci C‑354/20 PPU, před uvedenými změnami a po vyhlášení rozsudku Minister for Justice and Equality (Nedostatky soudního systému) předkládající soud předpokládal, že v Polsku existuje skutečné nebezpečí zásahu do tohoto práva z důvodu systémových nebo celoplošných nedostatků ovlivňujících nezávislost soudní moci tohoto členského státu.
31. Na základě tohoto předpokladu rechtbank Amsterdam (soud v Amsterodamu) zkoumal EZR vydaný polskými soudy z dvojího hlediska stanoveného v rozsudku Minister for Justice and Equality (Nedostatky soudního systému). Podle této metody bylo třeba vyjasnit: a) zda takové nedostatky mohou mít dopad na soudy příslušné k rozhodování v řízeních, která se budou týkat vyžádané osoby; a b) v případě kladné odpovědi, zda existují závažné a prokazatelné důvody domnívat se, že tato osoba bude vystavena skutečnému nebezpečí, že dojde k porušení jejího práva na nezávislý soud.
32. Podle předkládajícího soudu nemusí být takový postup s ohledem na legislativní reformy schválené v Polsku v průběhu posledních měsíců již relevantní. Tyto změny znamenají, že systémové a celoplošné nedostatky ovlivňující nezávislost polských soudů jsou takové, že žádnému obviněnému před těmito soudy není zaručeno právo na nezávislý soud bez ohledu na jeho osobní situaci, povahu protiprávního jednání, za které je stíhán, a na okolnosti, které vedly k vydání EZR.
33. V tomto novém kontextu se objevuje možnost odmítnout výkon EZR, aniž by bylo nutné konkrétně zkoumat, zda systémové nedostatky mají negativní důsledky pro konkrétní soudy, které mají stíhat vyžádanou osobu, a zda této osobě kvůli její osobní situaci hrozí skutečné nebezpečí porušení jejího práva na spravedlivý proces(12).
34. V předkládacím usnesení ve věci C‑412/20 PPU je kromě toho zdůrazněno, že EZR na rozdíl od věci C‑354/20 PPU: a) byl vydán za účelem výkonu trestu odnětí svobody a b) byl vydán dne 26. května 2020, to znamená po událostech, jejichž vývoj svědčí o zvýšení tlaku na nezávislost polských soudů.
B. K věci samé
35. Z obecného hlediska jsou nejdůležitější ty otázky předkládajícího soudu, které se týkají možnosti odmítnout výkon EZR v případě, že ve vystavujícím členském státě neexistují nezávislé soudy v důsledku systémových nebo celoplošných nedostatků ovlivňujících jejich nezávislost (druhá otázka ve věci C‑354/20 PPU a jediná otázka ve věci C‑412/20 PPU).
36. Pokud existuje taková celoplošná situace, je třeba dále rozhodnout, zda lze výkon EZR odmítnout, i když „vyžádaná osoba […] nevyjádřila konkrétní obavy a její osobní situace, povaha protiprávního jednání, za které je stíhána, a okolnosti, za nichž byl vydán EZR, nevedou […] k obavám, že by orgány výkonné nebo zákonodárné moci konkrétně vyvíjely v rámci dotčeného trestního řízení tlak nebo toto řízení ovlivňovaly“ (třetí otázka ve věci C‑354/20 PPU).
37. K odpovědi na tyto otázky je třeba doplnit, který okamžik je relevantní pro určení, zda soud, jenž vydal EZR, je nezávislý (první otázka ve věci C‑354/20 PPU a jediná otázka ve věci C‑412/20 PPU).
38. Podle mého názoru musí zodpovězení druhé a třetí otázky ve věci C‑354/20 PPU logicky předcházet otázce první: až po uznání, že justiční orgán vykonávající EZR může odmítnout jeho výkon z důvodu systémových nebo celoplošných nedostatků, které ovlivňují nezávislost soudů ve vystavujícím členském státě, má smysl ptát se, zda se toto odmítnutí vztahuje i na EZR vydané před tím či po tom, co tyto nedostatky dosáhly té míry, jakou popisuje předkládající soud.
1. Dopad systémových nebo celoplošných nedostatků, pokud jde o nezávislost soudů vystavujícího členského státu, na výkon EZR
39. Soudní dvůr uznal, že vedle případů výslovně uvedených v rámcovém rozhodnutí (články 3 až 5) může být výkon EZR odmítnut rovněž „za výjimečných okolností“, které vzhledem ke své závažnosti vyžadují omezení zásad vzájemného uznávání a vzájemné důvěry mezi členskými státy, na kterých je založena justiční spolupráce v trestních věcech.
40. Mezi tyto „výjimečné okolnosti“ patří ty, které s sebou mohou nést nebezpečí, že vyžádaná osoba bude podrobena nelidskému či ponižujícímu zacházení ve smyslu článku 4 Listiny(13). A rovněž ty, které svědčí o skutečném nebezpečí, že bude porušeno základní právo této osoby na nezávislý soud, a tudíž na spravedlivý proces, uznané v čl. 47 druhém pododstavci Listiny(14).
41. V obou případech – což jsou dva případy, o nichž Soudní dvůr dosud rozhodoval – „výjimečné okolnosti“ vyžadují, aby byla prokázána existence „systémových nebo celoplošných nedostatků“ ve vystavujícím členském státě, buď pokud jde o nezávislost jeho soudů, nebo pokud jde o situaci některých skupin osob nebo určitých vězeňských zařízení.
42. Konstatování existence takových „výjimečných okolností“ přísluší vykonávajícímu justičnímu orgánu, který musí mít za tímto účelem k dispozici „objektivní, spolehlivé, přesné a řádně aktualizované údaje“(15) prokazující takové systémové nebo celoplošné nedostatky.
43. Mezi těmito údaji uvedl Soudní dvůr zejména „důkazy, jako jsou [ty] uvedené v odůvodněném návrhu Komise přijatém podle čl. 7 odst. 1 SEU, které mohou prokazovat existenci skutečného nebezpečí, že z důvodu systémových nebo celoplošných nedostatků, pokud jde o nezávislost soudní moci […] dojde k porušení základního práva na spravedlivý proces […]“(16)..
44. Soudní dvůr konstatoval, že jsou-li dány takové „výjimečné okolnost“, může vykonávající justiční orgán postup předávání zavedený rámcovým rozhodnutím ukončit. Jde tedy o reakci, která je v kontextu rámcového rozhodnutí výjimečná, neboť toto rozhodnutí nepočítá s jinými důvody neprovedení, než jsou důvody uvedené v článcích 3 až 5. Na výjimečnost okolností zjištěných v některém členském státě tedy reaguje unijní právo způsobem rovněž výjimečným(17).
45. Tato výjimečná reakce má však své meze, dané splněním určitých podmínek. Výjimečnost nejde tak daleko, aby vyžadovala automatické neprovedení jakéhokoliv EZR vystaveného justičním orgánem členského státu dotčeného systémovými či celoplošnými nedostatky. Reakce unijního práva, třebaže je závažná, je uměřenější, neboť se projevuje povinností vykonávajícího justičního orgánu ověřit, zda za okolností případu, o kterém má rozhodnout, se mohou tyto nedostatky projevit skutečným a účinným porušením základních práv vyžádané osoby.
46. Týkají-li se systémové nebo celoplošné nedostatky soudní nezávislosti, vykonávající justiční orgán poté, co konstatoval, že s sebou nesou skutečné nebezpečí porušení práva na spravedlivý proces, „musí […] ve druhé fázi konkrétním a přesným způsobem posoudit, zda za okolností projednávané věci existují závažné a prokazatelné důvody se domnívat, že vyžádaná osoba bude po předání do vystavujícího členského státu vystavena tomuto nebezpečí“(18).
47. Možnost odmítnout výkon EZR z jiných důvodů, než jsou důvody uvedené v článcích 3 až 5 rámcového rozhodnutí, v konečném důsledku vyžaduje důkladné posouzení ze strany vykonávajícího justičního orgánu, které se skládá ze dvou fází:
– nejprve musí uvedený orgán posoudit skutečné nebezpečí porušení základních práv s ohledem na celkovou situaci v dožadujícím členském státě;
– poté, po zjištění výše uvedeného, musí ověřit, „konkrétním a přesným způsobem“, zda s ohledem na okolnosti daného případu hrozí vyžádané osobě nebezpečí, že bude porušeno její základní právo.
48. Předkládající soud se nyní táže, zda zhoršení systémových nebo celoplošných nedostatků ve vystavujícím členském státě může vést k tomu, že vynechá druhou fázi tohoto dvojího posouzení.
49. Kdyby tomu tak bylo, nebylo by nutné, aby vykonávající justiční orgán zkoumal okolnosti daného případu: mohl by prostě postup předávání ukončit, pokud by nedostatky byly takového rozsahu, že by se rovnaly neexistenci justičního orgánu hodného toho jména ve vystavujícím členském státě.
50. Řešení zvolené předkládajícím soudem, jakkoliv lákavé se může jevit(19), není v souladu s řešením, které již poskytl Soudní dvůr. Kromě toho, jak poznamenává Komise ve svém písemném vyjádření, odmítnutí(20) vykonat všechny EZR vydané členským státem by pravděpodobně vedlo k beztrestnosti řady trestných činů(21).
51. Na povinnost předcházet beztrestnosti odkazuje rovněž nizozemská vláda. Belgická vláda kromě toho na jednání zdůraznila, že řešení, které zastává předkládající soud, by mohlo poškozovat práva obětí trestných činů, za jejichž spáchání je vyžádána osoba, vůči níž je vydán EZR(22).
52. Z jiného hlediska by přijetí právního názoru předkládajícího soudu bylo možné chápat jako znevážení profesionální práce všech soudců Polské republiky, kteří se v tak citlivých věcech, jako jsou věci v oblasti trestního práva, snaží využívat mechanismů justiční spolupráce stanovených rámcovým rozhodnutím. K riziku, které pro jejich nezávislost představují výše uvedené systémové nebo celoplošné nedostatky, by se přidala nemožnost podílet se jakožto vystavující nebo vykonávající orgány na těchto mechanismech spolupráce v rámci Unie.
53. V rozsudku Minister for Justice and Equality (Nedostatky soudního systému) Soudní dvůr uznal, že odůvodněný návrh Komise, předložený v souladu s čl. 7 odst. 1 SEU, aby Rada konstatovala zřejmé nebezpečí, že Polská republika závažně porušuje hodnoty uvedené v článku 2 SEU, může společně s dalšími skutečnostmi představovat dostatečný základ k prokázání toho, zda v tomto členském státě existují systémové nebo celoplošné nedostatky, pokud jde o nezávislost jeho soudů(23).
54. Třebaže nedostatky, které tehdy existovaly, byly závažné, vyloučil Soudní dvůr možnost, aby vykonávající justiční orgán automaticky a bez rozlišení odmítl výkon jakéhokoliv EZR vydaného soudy Polské republiky.
55. Důvod je ten, že podobné celkové řešení je vyhrazeno pro případ, kdy Evropská rada formálně rozhodne, že vystavující členský stát porušuje hodnoty uvedené v článku 2 SEU.
56. Slovy Soudního dvora, „[z] bodu 10 odůvodnění rámcového rozhodnutí […] vyplývá, že mechanismus [EZR] může být pozastaven pouze v případě závažného a trvajícího porušování zásad stanovených v článku 2 SEU některým členským státem v případě, že toto porušování Evropská rada zjistila podle čl. 7 odst. 2 SEU s důsledky stanovenými v odstavci 3 téhož článku“(24).
57. Ztotožňuji se s předkládajícím soudem v tom, že i když okolnosti panující při vyhlášení rozsudku Minister for Justice and Equality (Nedostatky soudního systému) již byly znepokojivé, následné informace podle všeho ukazují na jejich zhoršení(25).
58. Kromě legislativních reforem zmíněných v předkládacím usnesení ve věci C‑354/20 PPU totiž nejnovější rozhodnutí Soudního dvora, na která toto usnesení rovněž odkazuje(26), poukazují na to, že systémové nebo celoplošné nedostatky, pokud jde o nezávislost soudů Polské republiky, mohou ohrožovat základní práva osob spadajících do jejich jurisdikce.
59. Každopádně je na předkládajícím soudu, aby s použitím zdrojů, které má k dispozici, určil, zda došlo ke zvýšení systémových nebo celoplošných nedostatků, které v roce 2018 vedly Soudní dvůr k tomu, že připustil, výjimečně a za určitých podmínek, aby vykonávající orgán odmítl výkon EZR z jiných důvodů, než jsou důvody výslovně uvedené v rámcovém rozhodnutí.
60. Jakkoliv se však mohlo ohrožení nezávislosti polských soudů v tomto ohledu zvýšit, nelze bez dalšího automaticky a bez rozlišení pozastavit uplatňování rámcového rozhodnutí na jakýkoliv EZR, který tyto soudy vystaví.
61. Toto krajní řešení nezávisí na počtu a významu indicií umožňujících konstatovat existenci skutečného nebezpečí porušení práv jednotlivce, nýbrž na postavení orgánu, kterému přísluší toto konstatování učinit a odpovídajícím způsobem jednat.
62. Justiční orgán vykonávající EZR je v souladu s rozsudkem Minister for Justice and Equality (Nedostatky soudního systému) oprávněn po zjištění systémových nebo celoplošných nedostatků ve vystavujícím členském státě odmítnout předání vyžádané osoby, pokud vzhledem k její osobní situaci, k povaze protiprávního jednání, za které je stíhána, a ke skutkovým okolnostem, za nichž byl vydán EZR, nabude přesvědčení, že v případě této osoby může být skutečně porušeno základní právo, které jí zaručuje článek 47 Listiny(27).
63. V takovém případě vykonávající soud použije rámcové rozhodnutí způsobem, jakým musí být podle judikatury Soudního dvora vykládáno za účelem nalezení rovnováhy mezi mechanismem EZR a dodržováním základních práv Unie.
64. Tento výklad zachovává princip předávání, který je ovšem výjimečně korigován odmítnutím předání, pokud s ohledem na konkrétní okolnosti daného případu existuje skutečné nebezpečí porušení práv vyžádané osoby.
65. Naopak automatické odmítnutí celého výkonu EZR, jakmile je zjištěna závažnost systémových nebo celoplošných nedostatků ve vystavujícím členském státě, představuje prostě a jednoduše nepoužití samotného rámcového rozhodnutí.
66. Jak jsem již uvedl, bod 10 odůvodnění rámcového rozhodnutí a judikatura Soudního dvora v těchto případech neumožňují prostě a jednoduše EZR nepoužít. K takovému krajnímu řešení je vyžadován specifický právní akt: rozhodnutí Evropské rady na základě čl. 7 odst. 2 SEU, že vystavující členský stát se dopouští závažného a trvajícího porušování hodnot právního státu uvedených v článku 2 SEU.
67. Zatímco zjištění systémových nebo celoplošných nedostatků může odůvodnit neprovedení EZR v jednotlivém případě, pouze formální rozhodnutí Evropské rady o závažném a trvajícím porušování hodnot uvedených v článku 2 SEU může odůvodnit neuplatňování rámcového rozhodnutí bez rozdílu, a tudíž neprovedení jakéhokoliv EZR vydaného soudy dotyčného členského státu.
68. Každý z obou případů je pojat odlišně.
69. V prvním případě (rozhodnutí vykonávajícího justičního orgánu) se nedostatky projevují nebezpečím, jehož rozsah musí být ověřen případ od případu; proto je nezbytné, aby vykonávající soud zohlednil konkrétní okolnosti věci, v níž má rozhodnout.
70. Ve druhém případě (zásah Evropské rady) již nelze hovořit o nebezpečí, nýbrž o nastalém porušení hodnot uvedených v článku 2 SEU, jehož důsledkem je, že se rámcové rozhodnutí obecně nepoužije.
71. Nejde jen o to, že v jednom případě se jedná o nebezpečí porušení práv a v druhém případě o porušení zásad článku 2 SEU. V prvním případě se konkrétně jedná o systémové nebo celoplošné nedostatky zjištěné v systému ochrany práv, který kvůli těmto nedostatkům nefunguje tak, jak požaduje samotný právní řád. V druhém případě naopak dochází k samotnému zániku podmínek, za kterých může soudní systém chránit zásady právního státu uvedené v článku 2 SEU.
72. Systémové nebo celoplošné nedostatky, které mohou být zjištěny v souvislosti s nezávislostí polských soudů, tyto soudy podle mého názoru nezbavují jejich povahy soudního orgánu. Jsou jimi i nadále(28), třebaže nezávislost soudní moci, chápané jako soubor orgánů vykonávajících jurisdikci, je ohrožována vládními strukturami (nebo i neobvyklým výkonem kárné funkce). Zjištění takových nedostatků, jakkoliv závažných, je nemůže zbavit tohoto postavení(29).
73. Takové systémové nebo celoplošné nedostatky mohou být zajisté takového rozsahu, že nevyhnutelně vyvolávají vážné pochybnosti o dodržování základních práv ve vystavujícím členském státě. Tak by tomu mohlo být, kdyby kárný režim polských soudců byl na úkor jejich nezávislosti používán jako trvalá hrozba za účelem jejich podřízení výkonné moci, buď svěřením uplatňování tohoto režimu orgánům, a to i soudním, které neskýtají příslušné záruky(30), nebo použitím kárného řízení k zabránění v naprosto legitimní soudní činnosti(31).
74. Pravomoc vykonávajícího soudu je nicméně striktně omezena na EZR, o němž má rozhodnout, a jeho názor na systémové nebo celoplošné nedostatky se musí týkat jejich případného dopadu na uvedený EZR. Jeho rozhodnutí tedy může mít vliv pouze na výkon tohoto EZR.
75. Naproti tomu rozhodnutí o dodržování hodnot uvedených v článku 2 SEU se vztahuje na celkovou situaci dotčeného členského státu a spadá do výlučné pravomoci Evropské rady, jejíž formální zjištění porušení tohoto ustanovení se tudíž dotýká použití rámcového rozhodnutí jako celku ve vztahu k tomuto členskému státu.
76. V případě zhoršení systémových nebo celoplošných nedostatků a při neexistenci formálního rozhodnutí Evropské rady musí tedy rechtbank Amsterdam (soud v Amsterodamu) při přezkumu okolností EZR, jehož výkon je po něm požadován, postupovat co nejdůkladněji(32), není však zproštěn povinnosti tento konkrétní přezkum provést.
77. Na tomto místě je třeba zdůraznit, že informace vyžádané od vystavujícího justičního orgánu podle čl. 15 odst. 2 rámcového rozhodnutí musí být nejen relevantní pro účely tohoto konkrétního posouzení, ale musí se omezovat na informace, které může vystavující justiční orgán rozumně poskytnout(33).
78. Proto v souladu s judikaturou vyplývající z rozsudku Minister for Justice and Equality (Nedostatky soudního systému) platí, že dokud Evropská rada nerozhodla formálně o tom, že ve vystavujícím členském státě jsou závažně a trvale porušovány zásady stanovené v článku 2 SEU, „vykonávající justiční orgán může na základě čl. 1 odst. 3 rámcového rozhodnutí […] nevyhovět [EZR] […] pouze ve výjimečném případě, kdy […] na základě konkrétního a přesného posouzení projednávaného případu konstatuje, že existují závažné a prokazatelné důvody se domnívat, že osoba, proti níž byl vydán tento [EZR], bude po svém předání vystavujícímu justičnímu orgánu vystavena skutečnému riziku, že dojde k porušení jejího základního práva na nezávislý soud, a tudíž porušení podstaty jejího základního práva na spravedlivý proces“(34).
79. Z předkládacích usnesení vyplývá, že podle předkládajícího soudu není opodstatněné odmítnout předání obou osob vyžádaných v rámci těchto řízení z žádného z důvodů uvedených v rámcovém rozhodnutí. Kromě toho s ohledem na jejich osobní situaci, povahu protiprávních jednání, za které jsou stíhány, a okolnosti, za nichž byl EZR vydán, vylučuje nebezpečí neoprávněného zásahu do trestního řízení vedeného vůči nim.
80. Je-li tomu tak, zhoršení, ke kterému mohlo dojít u systémových nebo celoplošných nedostatků v režimu nezávislosti polských soudů, neopravňuje předkládající soud k tomu, aby bez dalšího odmítl výkon dotčených EZR.
2. Okamžik rozhodný pro posouzení, zda je orgán vystavující EZR nezávislým justičním orgánem
81. Pokud – jak navrhuji – vykonávající justiční orgán nemůže ukončit postup předávání poté, co byly zjištěny závažné systémové nebo celoplošné nedostatky v nezávislosti soudů vystavujícího členského státu, aniž přezkoumá případný skutečný a účinný dopad těchto nedostatků na okolnosti každého jednotlivého EZR, je podle mne irelevantní, zda ke zhoršení těchto nedostatků došlo před vydáním EZR nebo po něm.
82. Ať již ke zhoršení těchto nedostatků došlo před vydáním EZR nebo po něm, je rozhodující, aby si vystavující justiční orgán (který má rozhodnout o osudu vyžádané osoby, jakmile dojde k jejímu předání) zachoval nezávislost při rozhodování o situaci této osoby bez vnějších zásahů, hrozeb nebo tlaků.
83. Soudní povaha postupu podle rámcového rozhodnutí tedy pro orgán, který žádá o předání vyžádané osoby, nekončí vystavením EZR.
84. Jak vyplývá z článku 15 rámcového rozhodnutí, vykonávající justiční orgán musí mít kdykoli možnost obrátit se na justiční protějšek ve vystavujícím členském státě, aby mohl rozhodnout o předání na základě dostatečných a spolehlivých informací poskytnutých přímo vystavujícím justičním orgánem.
85. Vzhledem k vážnému zásahu do svobody, který s sebou nese postup předávání(35), totiž může být nezbytné získat doplňující informace, které vykonávajícímu justičnímu orgánu umožní zjistit, za jakých přesně okolností byl vydán EZR, a zejména v jakých podmínkách se ocitne vyžádaná osoba po svém předání.
86. Vysoký stupeň důvěry, ze kterého musí vycházet vykonávající justiční orgán při rozhodování, zda je předání namístě, je schopen poskytnout pouze vystavující orgán, který mezitím neztratil postavení nezávislého soudu.
87. Vykonávající justiční orgán tedy musí ověřit, zda za okolností každého z konkrétních EZR, které mu byly adresovány, může být právo vyžádané osoby na spravedlivý proces vážně a skutečně zpochybněno. A to, což bych chtěl zopakovat, jak v případě, že nedostatky byly systémové nebo celoplošné již při vydání EZR, tak pokud nastaly následně a trvají v době případného předání této osoby.
88. V prvním případě může mít vykonávající soud legitimní pochybnosti o řádnosti vydání EZR. Ve druhém případě může pochybovat o zacházení, jakého se může dostat vyžádané osobě po jejím předání vystavujícímu justičnímu orgánu.
89. V obou případech je důležité, aby vykonávající soud zvážil, do jaké míry může jedna či druhá okolnost představovat skutečné nebezpečí pro práva vyžádané osoby, pokud dojde k jejímu předání.
90. Nicméně je pravda, že konkrétní nebezpečí porušení článku 47 Listiny z důvodu chybějící nezávislosti vystavujícího justičního orgánu se značně snižuje, pokud byl tento orgán nezávislý při vydání EZR, i když (teoreticky) poté nezávislý být přestal.
91. Stejně tak se toto riziko snižuje, pokud je EZR vydán za účelem výkonu trestu odnětí svobody uloženého vyžádané osobě v době, kdy nebylo pochyb o nezávislosti trestního soudu, který trest uložil.
V. Závěry
92. S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl rechtbank Amsterdam (soud v Amsterodamu, Nizozemsko) takto:
„Článek 1 odst. 3 rámcového rozhodnutí Rady 2002/584/SVV ze dne 13. června 2002 o evropském zatýkacím rozkazu a postupech předávání mezi členskými státy, ve znění rámcového rozhodnutí Rady 2009/299/SVV ze dne 26. února 2009, musí být vykládán v tom smyslu, že:
Při neexistenci formálního rozhodnutí Evropské rady na základě čl. 7 odst. 2 SEU, že ze strany vystavujícího členského státu došlo k závažnému a trvajícímu porušení hodnot uvedených v článku 2 SEU, může vykonávající justiční orgán odmítnout výkon evropského zatýkacího rozkazu pouze poté, co konkrétním a přesným způsobem ověřil, že s ohledem na osobní situaci vyžádané osoby, povahu protiprávního jednání, za které je stíhána, a skutkové okolnosti, za nichž byl vydán tento evropský zatýkací rozkaz, existují závažné a prokazatelné důvody se domnívat, že v případě předání hrozí uvedené osobě skutečné nebezpečí porušení základního práva na spravedlivý proces, které je zaručeno v článku 47 Listiny základních práv Evropské unie.
Toto nebezpečí může nastat jak v případě, že systémové nebo celoplošné nedostatky existovaly při vydání evropského zatýkacího rozkazu, tak pokud vznikly později a trvají v době případného předání vyžádané osoby.“