OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
EVGENIEGO TANCHEVA
przedstawiona w dniu 5 marca 2020 r.(1)
Sprawa C‑550/18
Komisja Europejska
przeciwko
Irlandii
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Artykuł 258 TFUE – Dyrektywa (UE) 2015/849 – Przeciwdziałanie praniu pieniędzy – Artykuł 260 ust. 3 TFUE – Brak poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy przyjętej zgodnie z procedurą ustawodawczą – Kary pieniężne – Ryczałt
I. Wprowadzenie
1. W niniejszej sprawie Komisja Europejska, działając na podstawie art. 258 TFUE, wszczęła przeciwko Irlandii postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w związku z nieprzyjęciem środków koniecznych do transponowania, do dnia 26 czerwca 2017 r., dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/849 z dnia 20 maja 2015 r. w sprawie zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu, zmieniającej rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 648/2012 i uchylającej dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2005/60/WE oraz dyrektywę Komisji 2006/70/WE(2), a w każdym razie w związku z niepowiadomieniem Komisji o tych środkach.
2. Ponadto Komisja zwróciła się do Trybunału o nałożenie na Irlandię, na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE, ryczałtu, który ostatecznie ustalono na kwotę 2 766 992,00 EUR, w związku z uchybieniem zobowiązaniu do powiadomienia o środkach przyjętych w celu transpozycji dyrektywy 2015/849. Pierwotnie Komisja zwróciła się także do Trybunału o nałożenie okresowej kary pieniężnej o dziennej stawce 17 190,60 EUR, ale w toku postępowania wycofała to żądanie.
3. Tym samym w niniejszej sprawie Trybunał ma możliwość poszerzenia orzecznictwa dotyczącego stosowania art. 260 ust. 3 TFUE zapoczątkowanego przełomowym wyrokiem z dnia 8 lipca 2019 r., Komisja/Belgia (Artykuł 260 ust. 3 TFUE – Szybkie sieci łączności(3)). Artykuł 260 ust. 3 TFUE jest istotnym instrumentem wprowadzonym Traktatem z Lizbony, na mocy którego Komisja może wnieść do Trybunału – w trybie art. 258 TFUE – skargę w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, uznając, że państwo członkowskie „uchybiło obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy przyjętej zgodnie z procedurą ustawodawczą”, jednocześnie zwracając się do Trybunału o nałożenie na dane państwo członkowskie sankcji finansowych.
4. Niniejsza sprawa jest rozpatrywana przez Trybunał równolegle z inną sprawą, Komisja/Rumunia (C‑549/18), w której przedstawiłem dziś moją opinię. W obu sprawach podniesiono dwie kluczowe kwestie dotyczące, po pierwsze, tego, czy Komisja musi uzasadnić swoją decyzję o odwołaniu się do art. 260 ust. 3 TFUE oraz, po drugie, oceny płatności ryczałtowych na podstawie tego postanowienia. Podobieństwo kwestii pojawiających się w tych sprawach pozwoli mi zatem na odniesienie się w niektórych punktach do argumentów przedstawionych w mojej opinii w tej równoległej sprawie, aby uniknąć powtórzeń. Sprawa ta budzi również odrębne wątpliwości dotyczące tego, czy środki, o których poinformowano w toku postępowania, stanowią wypełnienie zobowiązań w rozumieniu art. 258 i art. 260 ust. 3 TFUE.
5. W niniejszej opinii stwierdzam, że Irlandia uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 258 TFUE, i proponuję, aby Trybunał nałożył na nią karę ryczałtową na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE.
II. Ramy prawne
6. Artykuł 67 ust. 1 dyrektywy 2015/849 stanowi:
„Państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy do dnia 26 czerwca 2017 r. Niezwłocznie przekazują Komisji tekst tych przepisów.
Przepisy przyjęte przez państwa członkowskie zawierają odniesienie do niniejszej dyrektywy lub odniesienie takie towarzyszy ich urzędowej publikacji. Metody dokonywania takiego odniesienia określane są przez państwa członkowskie”.
7. Zgodnie z art. 1 ust. 42 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/843 z dnia 30 maja 2018 r. zmieniającej dyrektywę (UE) 2015/849 w sprawie zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu oraz zmieniającej dyrektywy 2009/138/WE i 2013/36/UE(4) art. 67 ust. 1 dyrektywy 2015/849 otrzymuje brzmienie:
„1. Państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy do dnia 26 czerwca 2017 r.
Państwa członkowskie stosują art. 12 ust. 3 od dnia 10 lipca 2020 r.
Państwa członkowskie ustanawiają rejestry, o których mowa w art. 30, do dnia 10 stycznia 2020 r., rejestry, o których mowa w art. 31, do dnia 10 marca 2020 r. i scentralizowane automatyczne mechanizmy, o których mowa w art. 32a, do dnia 10 września 2020 r.
[…]
Państwa członkowskie niezwłocznie przekazują Komisji tekst przepisów, o których mowa w niniejszym ustępie.
Przepisy przyjęte przez państwa członkowskie zawierają odniesienie do niniejszej dyrektywy lub odniesienie takie towarzyszy ich urzędowej publikacji. Sposób dokonywania takiego odniesienia określany jest przez państwa członkowskie”.
III. Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i postępowanie przed Trybunałem
8. Komisja, która przed upływem terminu wyznaczonego na dzień 26 czerwca 2017 r. została poinformowana o jedynym środku transpozycji stanowiącym transpozycję art. 30 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2015/849, skierowała do Irlandii wezwanie z dnia 18 lipca 2017 r. do usunięcia uchybienia, w którym zwróciła się do tego państwa o podjęcie dalszych niezbędnych środków transpozycji w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania tego wezwania.
9. W odpowiedzi przekazanej pismem z dnia 13 września 2017 r. Irlandia poinformowała Komisję o postępach w zakresie środków mających na celu transpozycję dyrektywy 2015/849.
10. W uzasadnionej opinii z dnia 8 marca 2018 r. Komisja wskazała, że Irlandia nadal nie poinformowała jej o przyjęciu jakichkolwiek dalszych środków mających na celu transpozycję dyrektywy 2015/849 i zwróciła się do Irlandii o przyjęcie niezbędnych środków w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania tej uzasadnionej opinii.
11. W przekazanej pismem z dnia 4 maja 2018 r. odpowiedzi na uzasadnioną opinię Irlandia poinformowała Komisję o dalszych postępach poczynionych w odniesieniu do środków mających na celu transpozycję dyrektywy 2015/849.
12. Uznawszy, że Irlandia nadal nie przyjęła żadnych dodatkowych środków transponujących dyrektywę 2015/849 ani nie przekazała informacji o takich środkach, w dniu 19 lipca 2018 r. Komisja postanowiła wnieść do Trybunału skargę w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
13. W skardze wniesionej przez Komisję do Trybunału w dniu 27 sierpnia 2018 r., na podstawie art. 258 i art. 260 ust. 3 TFUE, instytucja ta wnosi do Trybunału:
– po pierwsze, o stwierdzenie, że nie przyjmując do dnia 26 czerwca 2017 r. wszystkich przepisów niezbędnych do transpozycji dyrektywy 2015/849, a w każdym razie nie powiadamiając o takich przepisach, Irlandia uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy art. 67 ust. 1 wspomnianej dyrektywy;
– po drugie, o zobowiązanie Irlandii do zapłaty okresowej kary pieniężnej w wysokości 17 190,60 EUR, naliczanej od dnia wydania wyroku Trybunału, za uchybienie zobowiązaniom w zakresie poinformowania Komisji o środkach mających na celu transpozycję dyrektywy 2015/849;
– po trzecie, o zobowiązanie Irlandii do zapłaty ryczałtu w wysokości 4701,20 EUR dziennie pomnożonego przez liczbę dni trwania naruszenia, przy minimalnej kwocie ryczałtu w wysokości 1 685 000 EUR; oraz
– po czwarte, o obciążenie Irlandii kosztami postępowania.
14. W odpowiedzi na skargę, która wpłynęła do Trybunału w dniu 14 listopada 2018 r., Irlandia wniosła do Trybunału:
– po pierwsze, o oddalenie skargi; oraz
– po drugie, o obciążenie Komisji kosztami postępowania.
15. W replice, która wpłynęła do Trybunału w dniu 18 stycznia 2019 r., Komisja wskazała, że niezależnie od środków transpozycji zgłoszonych w dniu 29 listopada 2018 r., przyjęcie dalszych środków jest nadal konieczne w celu dokonania pełnej transpozycji dyrektywy 2015/849 w odniesieniu do 11 przepisów tej dyrektywy(5). W związku z tym, podtrzymując swoje żądanie, Komisja obniżyła kwotę żądanej dziennej kary pieniężnej do 7358,40 EUR i zwróciła się do Trybunału o nałożenie ryczałtu w wysokości 2 439 922,80 EUR powiększonego o kwotę 2014,80 EUR za każdy dzień braku zgłoszenia środków transpozycji od dnia 29 listopada 2018 r.
16. W duplice, która wpłynęła do Trybunału w dniu 4 marca 2019 r., Irlandia podniosła, że wywiązała się z obowiązku transpozycji dyrektywy 2015/849 na mocy przepisów zgłoszonych w dniu 29 listopada 2018 r., stwierdzając jednocześnie, że podjęła dalsze kroki w celu rozwiania wątpliwości wyrażonych przez Komisję w replice.
17. Pismem z dnia 27 listopada 2019 r. Komisja poinformowała Trybunał, że niezależnie od wyjaśnień przedstawionych w duplice i dalszych środków transpozycji zgłoszonych w dniu 30 stycznia 2019 r. w odniesieniu do art. 31 ust. 1, 2, 3 i 7 dyrektywy 2015/849 oraz w dniu 27 marca 2019 r. w odniesieniu do art. 30 ust. 1 akapit drugi oraz art. 30 ust. 2 i 7 tej dyrektywy, przyjęcie dalszych środków jest nadal konieczne w celu dokonania transpozycji art. 47 ust. 2 i art. 48 ust. 5–8 dyrektywy 2015/849. W związku z tym, podtrzymując żądania, Komisja obniżyła kwotę dochodzonej kary dziennej do 2452,80 EUR i zwróciła się do Trybunału o nałożenie ryczałtu w wysokości 2 598 420,40 EUR powiększonego o kwotę 671,60 EUR za każdy dzień braku powiadomienia o środkach transpozycji od dnia 27 marca 2019 r.
18. Pismem z dnia 6 grudnia 2019 r. Irlandia poinformowała Trybunał, że przekazała Komisji zaktualizowane tabele korelacji w dniach 22 listopada 2019 r. i 3 grudnia 2019 r., z których pierwsza nie została uwzględniona w piśmie Komisji z dnia 27 listopada 2019 r.
19. W drodze postanowień z dnia 11 i 12 lutego 2019 r. Estonię i Francję dopuszczono do udziału w sprawie w charakterze interwenientów popierających żądania Irlandii. Komisja i Irlandia przedstawiły uwagi w przedmiocie przedstawionych przez Estonię i Francję uwag interwenientów odpowiednio w dniach 24 maja 2019 r. i 5 czerwca 2019 r.
20. W dniu 10 grudnia 2019 r. odbyła się rozprawa, podczas której swoje stanowiska przedstawiły Komisja, Estonia i Irlandia.
21. Na rozprawie Komisja stwierdziła, że w świetle środków transpozycji zgłoszonych w dniu 22 listopada 2019 r. w odniesieniu do art. 48 ust. 5–8 dyrektywy 2015/849 oraz tych zgłoszonych w dniu 3 grudnia 2019 r. w odniesieniu do art. 47 ust. 2 tej dyrektywy Irlandia wypełniła ciążące na niej zobowiązania. W związku z tym Komisja cofnęła swoją skargę w części dotyczącej nałożenia dziennej okresowej kary pieniężnej. Uznając dzień 3 grudnia 2019 r. za dzień, w którym Irlandia wypełniła swoje zobowiązania, Komisja ustaliła wnioskowaną kwotę ryczałtu na 2 766 992,00 EUR.
IV. Streszczenie argumentacji stron
A. W przedmiocie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w świetle art. 258 TFUE
22. Komisja podnosi, że wobec zgłoszenia jedynego środka transponującego część art. 30 ust. 1 dyrektywy 2015/849 Irlandia nie przyjęła, w terminie do dnia 26 czerwca 2017 r. określonym w art. 67 dyrektywy 2015/849, wszystkich niezbędnych środków transpozycji lub nie poinformowała jej o tych środkach. Instytucja ta kwestionuje również, że przepisy krajowe transponujące poprzednią dyrektywę w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy(6) zapewniają transpozycję dyrektywy 2015/849, ponieważ dyrektywa ta wprowadza istotne zmiany. Irlandia nigdy nie zgłosiła żadnego z tych środków w ramach transpozycji dyrektywy 2015/849. Irlandia nie przedstawiła również, zgodnie z motywem 67 tej dyrektywy, tabeli korelacji wyjaśniającej związek między przepisami tej dyrektywy a odpowiadającymi im przepisami krajowymi.
23. Komisja twierdzi, że w świetle środków transpozycji zgłoszonych w dniu 29 listopada 2018 r. Irlandia dokonała w dużej mierze transpozycji dyrektywy 2015/849, ale nadal istniały pewne braki w transpozycji. Komisja podkreśla, że przedłużenie terminu transpozycji przewidziane w dyrektywie 2018/843 odnosi się wyłącznie do obowiązku utworzenia rejestrów centralnych, o których mowa w art. 30 i 31 dyrektywy 2015/849, a nie do innych obowiązków określonych w tej dyrektywie, w tym we wspomnianych artykułach. Jak podkreśliła podczas rozprawy, Irlandia była zobowiązana do przyjęcia środków transpozycji w celu usunięcia niedociągnięć w odniesieniu do art. 47 ust. 2 i art. 48 ust. 5–8 dyrektywy 2015/849(7), a zatem wypełniła ciążące na niej zobowiązania, przyjmując środki zgłoszone najpóźniej w dniu 3 grudnia 2019 r.
24. Irlandia twierdzi, że transpozycja dyrektywy 2015/849 wymagała uchwalenia przepisów, a prace w tym zakresie miały zakończyć się w listopadzie 2018 r. W celu zapewnienia skuteczności tej dyrektywy rozpoczęła ona dłuższy proces transpozycji, zaś w chwili wniesienia przedmiotowej skargi Komisji projekt ustawy był już na zaawansowanym etapie.
25. Irlandia twierdzi, że dyrektywa 2015/849 w dużej mierze powtarza, ze zmianami, przepisy zawarte w poprzedniej dyrektywie w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy, a zatem środki transponujące tę dyrektywę zapewniają częściową transpozycję dyrektywy 2015/849. Jak podkreśliła podczas rozprawy, wypełniła ona swoje zobowiązania na mocy środków transpozycji zgłoszonych w dniu 29 listopada 2018 r. Kwestionuje ona wskazane przez Komisję braki w transpozycji, a w każdym razie twierdzi, że nawet jeśli braki takie istnieją, to są one znikome, a Irlandia podjęła wysiłki w celu rozwiania wątpliwości Komisji.
B. W przedmiocie stosowania art. 260 ust. 3 TFUE
26. Komisja podnosi, na podstawie komunikatu w sprawie stosowania art. 260 ust. 3 TFUE(8), że uchybienie przez Irlandię ciążącemu na niej na mocy art. 67 dyrektywy 2015/849 zobowiązaniu do zgłoszenia środków transpozycji wchodzi w zakres stosowania art. 260 ust. 3 TFUE. Jak wskazano w późniejszym komunikacie(9), skorygowana praktyka tej instytucji polegająca na tym, że zasadniczo wnioskuje się o nałożenie ryczałtu i okresowej kary pieniężnej, ma zastosowanie w niniejszej sprawie.
27. Komisja twierdzi, że art. 260 ust. 3 TFUE przyznaje jej znaczne uprawnienia dyskrecjonalne, analogiczne do uprawnień dyskrecjonalnych w odniesieniu do decydowania o wszczęciu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w rozumieniu art. 258(10), a zatem nie jest zobowiązana do przedstawienia szczegółowego uzasadnienia swojej decyzji o zastosowaniu art. 260 ust. 3 TFUE. Kwestionuje ona również nieproporcjonalność swojego działania przy proponowaniu sankcji finansowych w niniejszej sprawie i podkreśliła na rozprawie, że proporcjonalność jest uwzględniana, po pierwsze, zasadniczo przy ustalaniu progów dla żądania kary finansowej, a po drugie, przy indywidualnej ocenie wagi naruszenia w każdym przypadku.
28. Co się tyczy określenia sankcji finansowych, Komisja twierdzi, że metoda obliczania sankcji zgodnie z art. 260 ust. 3 TFUE powinna być taka sama jak metoda stosowana w trybie art. 260 ust. 2 TFUE(11). Na tej podstawie Komisja proponuje karę ryczałtową w wysokości 2 766 992,00 EUR ze skutkiem od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału. Komisja oblicza tę kwotę w oparciu o kwotę dzienną pomnożoną przez liczbę dni, w których utrzymywało się naruszenie(12), obejmującą okres od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin transpozycji określony w dyrektywie 2015/849 (27 lipca 2017 r.) do dnia poprzedzającego dzień, w którym naruszenie ustało (2 grudnia 2019 r.), uznając, że Irlandia wypełniła swoje zobowiązania w dniu 3 grudnia 2019 r.(13).. Komisja podkreśla, że właściwe jest obliczenie czasu trwania naruszenia od dnia upływu terminu transpozycji, ponieważ to w tym dniu powstaje brak powiadomienia przez państwo członkowskie o środkach transpozycji(14), a Irlandia została należycie poinformowana o jej podejściu.
29. W szczególności przy obliczaniu dziennej kwoty ryczałtowej, która opiera się na stawce bazowej pomnożonej przez współczynnik wagi uchybienia i współczynnik „n”(15), Komisja proponuje współczynnik 7 w skali od 1 do 20, z tytułu wagi uchybienia. Opiera się on na ustalonych parametrach odnoszących się, po pierwsze, do znaczenia dyrektywy 2015/849 jako kluczowego instrumentu zapewniającego skuteczną ochronę europejskiego rynku finansowego przed zagrożeniami wynikającymi z prania pieniędzy i finansowania terroryzmu oraz, po drugie, do skutków dla interesów publicznych i prywatnych wynikających oddziaływania braku transpozycji tej dyrektywy przez Irlandię na europejski rynek finansowy, inwestorów i obywateli. Komisja jest zdania, że zgłoszenie przez Irlandię środków transpozycji art. 30 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2015/849 oraz przedłużenie określonego w dyrektywie 2018/843 terminu transpozycji w odniesieniu do utworzenia centralnych rejestrów zgodnie z art. 30 i 31 dyrektywy 2015/849 stanowią okoliczności łagodzące, ale kwestionuje dodatkowe okoliczności przedstawione przez Irlandię.
30. Ponadto, jak wskazano w piśmie z dnia 27 listopada 2019 r. oraz na rozprawie, Komisja obniżyła, w świetle zgłoszenia przez Irlandię dalszych środków transpozycji, współczynnik wagi uchybienia do 2 od dnia 29 listopada 2018 r. oraz do 1 od dnia 27 marca 2019 r. W związku z tym Komisja obliczyła wnioskowaną kwotę ryczałtową dla każdego okresu zgodnie z poniższym wzorem:
stawka bazowa × współczynnik wagi uchybienia × współczynnik „n” × liczba dni
W związku z tym od dnia 27 czerwca 2017 r. do dnia 28 listopada 2018 r. kwota ryczałtowa została obliczona w następujący sposób: 230 × 7 × 2,92 × 519 = 2 439 922,80 EUR; od dnia 29 listopada 2018 r. do dnia 26 marca 2019 r.: 230 × 2 × 2,92 × 118 = 158 497,60 EUR; oraz od dnia 27 marca 2019 r. do dnia 2 grudnia 2019 r.: 230 × 1 × 2,92 × 251 = 168 571,60 EUR. Całkowita kwota ryczałtowa, o którą wnosi Komisja, wynosi zatem 2 766 992,00 EUR.
31. Irlandia, popierana przez Estonię i Francję, twierdzi, że ponieważ prawo irlandzkie zapewnia częściową transpozycję dyrektywy 2015/849, art. 260 ust. 3 TFUE nie znajduje zastosowania. Ponadto wniosek Komisji o nałożenie kar finansowych nie jest zgodny z zasadą proporcjonalności ani z obowiązkiem lojalnej współpracy. Jej systematyczne podejście do nakładania kar jest błędne, ponieważ Komisja jest zobowiązana do analizy okoliczności każdej sprawy w celu uzasadnienia swojej decyzji o zastosowaniu art. 260 ust. 3 TFUE. W związku z zakończeniem transpozycji nałożenie ryczałtu prawdopodobnie nie będzie miało efektu odstraszającego i może skłaniać państwa członkowskie do obniżenia jakości środków transpozycji.
32. Co się tyczy ustalania wysokości kar finansowych, Irlandia, popierana przez Francję, twierdzi, że metoda obliczania kar na podstawie art. 260 ust. 2 i 3 TFUE nie powinna być taka sama, a w przypadku gdy do czasu wydania wyroku Trybunału dojdzie do wypełnienia zobowiązań nie ma konieczności nakładania ryczałtu. Ewentualnie należy obniżyć kwotę ryczałtu. W szczególności niewłaściwe jest wykorzystanie na potrzeby ustalenia czasu trwania naruszenia dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin transpozycji, ponieważ Irlandia nie uważała wówczas, że sytuacja ta wchodzi w zakres art. 260 ust. 3 TFUE. Współczynnik wagi uchybienia jest również niewłaściwy w świetle środków zgłoszonych w dniu 29 listopada 2018 r. Irlandia twierdzi, że należy wziąć pod uwagę pewne okoliczności łagodzące, oprócz tych zaproponowanych przez Komisję, w tym fakt, że środki transpozycji zostały przyjęte przed wydaniem wyroku przez Trybunał, że do celów transpozycji posłużono się pierwszorzędnym prawem krajowym (primary legislation) oraz że Irlandia nadała priorytet postępom w zakresie przyjęcia środków transpozycji w ramach procedury ustawodawczej, informowała Komisję i przestrzegała orientacyjnego harmonogramu przedstawionego Komisji przed wszczęciem postępowania.
V. Analiza
A. W przedmiocie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w świetle art. 258 TFUE
33. Należy przypomnieć, że w postępowaniach w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE powiadomienie dokonywane przez państwa członkowskie, zgodnie z zasadą lojalnej współpracy przewidzianą w art. 4 ust. 3 TUE, musi zawierać wystarczająco jasne i precyzyjne informacje co do treści przepisów krajowych transponujących dyrektywę. Tak więc informacja ta, do której można dołączyć tabelę korelacji, musi wskazywać jednoznacznie te przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, które zdaniem państwa członkowskiego wypełniają nałożone na nie przez tę dyrektywę obowiązki. Uchybienie temu obowiązkowi przez państwo członkowskie, niezależnie od tego, czy informacja w ogóle nie została przedstawiona lub została przedstawiona częściowo, czy przedstawiono ją w sposób niewystarczająco jasny i precyzyjny, może stanowić samodzielną podstawę do powołania art. 258 TFUE(16).
34. W szczególności Trybunał uznał, że chociaż transpozycję dyrektywy mogą zapewnić przepisy krajowe, które już obowiązują, to państwa członkowskie nie są zwolnione w tym przypadku z formalnego obowiązku powiadomienia o nich Komisji, nawet jeśli dane państwo członkowskie zgłosiło już te przepisy w ramach transpozycji poprzednich dyrektyw(17). Ponadto w sytuacji gdy dyrektywa stanowi, że przepisy transponujące muszą zawierają odniesienie do niej lub odniesienie takie musi towarzyszyć ich urzędowej publikacji, konieczne jest przyjęcie szczególnych środków transpozycji(18).
35. Uznaje się także, że w skardze na podstawie art. 258 TFUE kwestia, czy dane państwo członkowskie uchybiło ciążącym na nim zobowiązaniom powinna być oceniana w odniesieniu do sytuacji panującej w danym państwie członkowskim w momencie upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii i że zmiany, które nastąpiły w okresie późniejszym, nie mogą być uwzględniane przez Trybunał(19).
36. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Irlandia nie przyjęła wszystkich środków niezbędnych do dokonania transpozycji dyrektywy 2015/849 i nie poinformowała o nich przed upływem terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, czyli do dnia 9 maja 2018 r.(20).. Oczywiste jest bowiem, że poza jedynym środkiem transpozycji, środki w pełni transponujące tę dyrektywę zostały przyjęte i notyfikowane po tej dacie (zob. pkt 8, 15–17 i 21 niniejszej opinii), a zatem nie mogą zostać uwzględnione.
37. Co się tyczy środków, które obowiązywały w Irlandii w chwili upływu terminu transpozycji w dniu 26 czerwca 2017 r., nie przekonują mnie przytoczone przez Irlandię przed Trybunałem argumenty, że środki te można uwzględnić w ocenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w niniejszej sprawie. W szczególności, mając na względzie, że art. 67 ust. 1 dyrektywy 2015/849 zobowiązuje państwa członkowskie do zapewnienia, aby ich przepisy transponujące tę dyrektywę zawierały odniesienie do niej lub aby takie odniesienie zostało dokonane w chwili ich urzędowej publikacji (zob. pkt 6 i 7 niniejszej opinii), konieczne jest, aby Irlandia przyjęła konkretne środki transpozycji. Irlandia nie twierdzi, że środki te spełniają ten warunek. Zgodnie z informacjami przekazanymi Trybunałowi nie jest również oczywiste, że Irlandia przedstawiła tabelę korelacji, z której wynika związek między przepisami dyrektywy 2015/849 i odpowiednimi przepisami rzeczonych środków krajowych, zgodnie z jej motywem 67. W każdym razie Irlandia nie zaprzecza, że przepisy te nie stanowiły pełnej transpozycji dyrektywy 2015/849.
38. Proponuję zatem, aby Trybunał orzekł, że nie przyjmując w wyznaczonym terminie wszystkich przepisów niezbędnych do transpozycji dyrektywy 2015/849, a w każdym razie nie podając ich do wiadomości, Irlandia uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 67 ust. 1 tej dyrektywy.
B. W przedmiocie zastosowania art. 260 ust. 3 TFUE
39. Zagadnieniami mającymi kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy są, po pierwsze, uzasadnienie przez Komisję decyzji o nałożeniu sankcji finansowych na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE oraz, po drugie, proporcjonalność ryczałtu, co z kolei rodzi pewne ogólne pytania dotyczące w szczególności metody obliczania ryczałtu oraz możliwości zastosowania orzecznictwa dotyczącego art. 260 ust. 2 TFUE. Strony nie są również zgodne co do tego, czy art. 260 ust. 3 TFUE ma zastosowanie w niniejszej sprawie, a mianowicie czy rozciąga się na częściowy brak zgłoszenia środków transpozycji przez państwo członkowskie.
40. Ponieważ wyrok z dnia 8 lipca 2019 r., Komisja/Belgia (Artykuł 260 ust. 3 TFUE – Szybkie sieci łączności)(21), ma w tym względzie szczególne znaczenie, przed rozważeniem zakresu uznania Komisji w odniesieniu do żądania nałożenia sankcji finansowych na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE, oceny sankcji finansowych na podstawie tego postanowienia oraz nałożenia ryczałtu w niniejszej sprawie (sekcje 2, 3 i 4) w pierwszej kolejności należy przedstawić pewne wstępne uwagi dotyczące tego wyroku (sekcja 1).
1. Wyrok z dnia 8 lipca 2018 r., Komisja/Belgia (Artykuł 260 ust. 3 TFUE – Szybkie sieci łączności)
41. Należy przypomnieć, że wyrok z dnia 8 lipca 2019 r., Komisja/Belgia (art. 260 ust. 3 TFUE – Szybkie sieci łączności)(22), dotyczył głównie przedmiotowego zakresu zastosowania art. 260 ust. 3 TFUE i oceny sankcji pieniężnych na podstawie tego postanowienia. Trybunał uznał w szczególności, że sformułowanie „obowiązek poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji” zawarte w art. 260 ust. 3 TFUE, należy interpretować w ten sposób, że „państwa członkowskie są zobowiązane do wskazania, w odniesieniu do każdego przepisu danej dyrektywy, przepisu lub przepisów krajowych zapewniających jego transpozycję. Jeśli informacje te zostaną przekazane, w stosownym przypadku wraz z przedstawieniem tabeli korelacji, to aby móc nałożyć na dane państwo członkowskie przewidzianą w tym przepisie karę pieniężną, Komisja powinna ustalić, że niektórych przepisów transponujących w oczywisty sposób brakuje lub nie obejmują one całego terytorium danego państwa członkowskiego”(23).
42. Trybunał orzekł również, że zastosowanie okresowej kary pieniężnej na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE jest co do zasady uzasadnione tylko wówczas, gdy uchybienie, za które kara ma zostać nałożona, trwa do czasu oceny okoliczności faktycznych przez Trybunał oraz że orzecznictwo dotyczące art. 260 ust. 2 TFUE należy stosować w drodze analogii do art. 260 ust. 3 TFUE, ponieważ okresowe kary pieniężne przewidziane w tych dwóch postanowieniach służą osiągnięciu tego samego celu. W świetle swobody oceny przyznanej Trybunałowi i kryteriów określonych w orzecznictwie dotyczącym art. 260 ust. 2 TFUE, Trybunał nałożył na Belgię okresową karę pieniężną w wysokości 5000 EUR dziennie za uchybienie zobowiązaniom w zakresie przyjęcia i zgłoszenia środków transponujących trzy artykuły rozpatrywanej dyrektywy w odniesieniu do jednego z jej regionów(24).
43. W tym kontekście należy zauważyć, że w wyroku Komisja/Belgia (Artykuł 260 ust. 3 TFUE – Szybkie sieci łączności) Trybunał dokonał wykładni przedmiotowego zakresu zastosowania art. 260 ust. 3 TFUE w ten sposób, że obejmuje on brak zgłoszenia przez państwo członkowskie środków stanowiących niepełną (częściową) transpozycję przedmiotowej dyrektywy(25). Ponadto Trybunał zastosował tę samą metodę oceny okresowej kary pieniężnej na podstawie art. 260 ust. 2 i 3 TFUE, kładąc nacisk na przysługujący mu zakres uznania i cel, jaki przyświecał temu rodzajowi kary. Do kwestii tej wrócę w dalszej części mojej analizy (zob. pkt 53 i 54 niniejszej opinii).
44. Z wyroku Komisja/Belgia (Artykuł 260 ust. 3 TFUE – Szybkie sieci łączności)(26) wynika, że przytoczony przez Irlandię, popieraną przez Estonię i Francję, argument, iż dokonanie przez Irlandię częściowej transpozycji dyrektywy 2015/849 wyłącza zastosowanie art. 260 ust. 3 TFUE, nie zasługuje na uwzględnienie. Artykuł 260 ust. 3 TFUE znajduje zastosowanie do niniejszego postępowania(27), ponieważ Komisja stwierdziła, że Irlandia nie wypełniła w całości obowiązku zgłoszenia. W świetle dokonanego przez Irlandię zgłoszenia środków transponujących jeden przepis dyrektywy 2015/849 wyraźnie brakowało bowiem środków transpozycji, a istniejące wcześniej środki krajowe nie były wystarczające (zob. pkt 36 i 37 niniejszej opinii).
2. Zakres uznania Komisji na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE
45. W niniejszej sprawie Irlandia, popierana przez Estonię i Francję, twierdzi zasadniczo, że nałożenie sankcji finansowych nie jest uzasadnione, ponieważ Komisja musi uzasadnić swoją decyzję o zastosowaniu art. 260 ust. 3 TFUE, biorąc pod uwagę szczególne okoliczności sprawy.
46. W świetle argumentów, które przedstawiłem w pkt 43–49 mojej opinii w sprawie Komisja/Rumunia (C‑549/18), stoję na odmiennym stanowisku.
47. W szczególności należy uznać, że przyznana Komisji możliwość żądania sankcji finansowych na mocy art. 260 ust. 3 TFUE jest związana z utrwaloną w orzecznictwie szeroką swobodą uznania Komisji w zakresie wszczynania postępowań na mocy art. 258 TFUE(28). Jak orzekł Trybunał Komisja „nie ma obowiązku uzasadniania swojej decyzji, a dopuszczalność skargi nie będzie zależała od okoliczności uzasadniających jej wybór. […] Trybunał Sprawiedliwości musi jedynie zapewnić, aby przyjęta procedura mogła być zasadniczo stosowana w odniesieniu do zarzucanego uchybienia”(29). To samo powinno mieć zastosowanie, moim zdaniem, do decyzji Komisji o nałożeniu sankcji finansowych na mocy art. 260 ust. 3 TFUE.
48. Powyższe znajduje także potwierdzenie w brzmieniu art. 260 ust. 3 TFUE („Komisja może, o ile uzna to za właściwe, wskazać kwotę ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej”), na podstawie którego Komisja dysponuje uprawnieniami dyskrecjonalnymi przy podejmowaniu decyzji o żądaniu sankcji finansowych zgodnie z art. 260 ust. 3 TFUE w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 258 TFU i nie jest do tego zobowiązana(30). Z tego sformułowania nie sposób jednak wywnioskować, że Komisja byłaby zobowiązana uzasadnić swoją decyzję o zastosowaniu art. 260 ust. 3 TFUE, jeżeli nie jest do tego zobowiązana na podstawie art. 258 TFUE, zważywszy że postępowanie na podstawie art. 258 TFUE wpisuje się w kontekst art. 260 ust. 3 TFUE(31).
49. W każdym razie, jak wskazała Komisja (zob. pkt 27 niniejszej opinii), decyzja Komisji będzie wymagała uzasadnienia, o ile zawiera indywidualną ocenę żądanych sankcji finansowych, w świetle okoliczności sprawy, a w szczególności zastosowania kryteriów służących określeniu wysokości żądanych sankcji finansowych. Pozwala to rzeczywiście państwu członkowskiemu na zrozumienie i zakwestionowanie oceny Komisji dotyczącej sankcji finansowych, o które wnioskowano do Trybunału, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.
50. W związku z powyższym uważam, że Komisja nie ma obowiązku przedstawiania uzasadnienia, jeżeli odwołuje się do art. 260 ust. 3 TFUE.
3. Ocena sankcji finansowych na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE
51. Na tej podstawie, że decyzja Komisji o nałożeniu sankcji finansowych w niniejszej sprawie jest zgodna z art. 260 ust. 3 TFUE, przejdę teraz do oceny kar finansowych na podstawie tego postanowienia, w świetle argumentów, które przedstawiłem w pkt 50–59 mojej opinii w sprawie Komisja/Rumunia (C‑549/18).
52. W szczególności, jak już wskazałem w mojej opinii w sprawie Komisja/Hiszpania (Artykuł 260 ust. 3 TFUE – kredyt hipoteczny)(32), przy obliczaniu wysokości sankcji finansowych na podstawie art. 260 ust. 2 i art. 260 ust. 3 TFUE Komisja powinna być uprawniona do skorzystania z tej samej metody, zważywszy że przewidziane w tych postanowieniach sankcje są identyczne, a cele realizowane przez te dwa postanowienia są podobne, co z kolei sprzyja spójnemu podejściu i przejrzystości dla państw członkowskich. W tym względzie okoliczność, że art. 260 ust. 2 TFUE dotyczy „podwójnego naruszenia” prawa Unii i niewykonania wyroku Trybunału na podstawie art. 258 TFUE, zaś art. 260 ust. 3 TFUE dotyczy jednorazowego naruszenia prawa Unii w postaci uchybienia zobowiązaniu do poinformowania, nie pozwala według mnie stracić z pola widzenia tego, że oba postanowienia odnoszą się do naruszeń prawa pierwotnego Unii (zob. pkt 33 niniejszej opinii).
53. W każdym razie Trybunał nie jest związany propozycjami Komisji dotyczącymi nakładania sankcji finansowych lub metody ich obliczania na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE(33). Jak uznał Trybunał w sprawie Komisja/Belgia (Artykuł 260 ust. 3 TFUE – Szybkie sieci łączności)(34), na gruncie art. 260 ust. 3 TFUE, zadaniem Trybunału jest, w każdej zawisłej przed nim sprawie, określenie na podstawie zarówno okoliczności danego przypadku, jak i stopnia perswazji i odstraszania, który uzna on za wymagany, właściwych kar pieniężnych, w szczególności w celu zapobieżenia powtarzaniu się analogicznych naruszeń prawa Unii. Trybunał orzekł ponadto, w kontekście art. 260 ust. 2 TFUE, że propozycje i wytyczne Komisji zawarte w jej komunikatach nie wiążą Trybunału; stanowią jedynie użyteczny punkt odniesienia oraz pozwalają zagwarantować zgodność wnoszonych skarg z wymogami przejrzystości, przewidywalności i pewności prawa(35).
54. W związku z tym można uznać, że z wyroku w sprawie Komisja/Belgia (Artykuł 260 ust. 3 TFUE – Szybkie sieci łączności)(36) wynika, iż orzecznictwo dotyczące art. 260 ust. 2 TFUE należy stosować w drodze analogii do art. 260 ust. 3 TFUE, ponieważ sankcje finansowe przewidziane w tych dwóch postanowieniach służą realizacji tego samego celu: nałożenie okresowej kary pieniężnej jest szczególnie adekwatne do nakłonienia państwa członkowskiego do usunięcia w jak najkrótszym czasie uchybienia, które w braku takiego środka mogłoby mieć charakter długotrwały, podczas gdy podstawę nałożenia ryczałtu stanowi raczej ocena skutków, jakie niewypełnienie zobowiązań przez dane państwo członkowskie wywołuje w sferze interesów publicznych i prywatnych.
55. Ponadto w orzecznictwie dotyczącym art. 260 ust. 2 TFUE, począwszy od wyroku w sprawie Komisja/Francja(37) z dnia 12 lipca 2005 r., Trybunał uznawał, że może nałożyć zarówno ryczałt, jak i okresową karę pieniężną(38), oraz że może orzec sankcję finansową, która nie została zaproponowana przez Komisję, na tej podstawie, że „oceny stosowności sankcji finansowej i wyboru sankcji najbardziej właściwej w okolicznościach konkretnej sprawy dokonać można wyłącznie w świetle ustaleń Trybunału zawartych w wyroku, jaki wydaje on na podstawie art. [260 ust. 2 TFUE]. Kwestie te nie należą zatem do domeny politycznej”(39). Powstaje zatem pytanie, czy orzecznictwo Trybunału dotyczące art. 260 ust. 2 TFUE ma zastosowanie w drodze analogii do art. 260 ust. 3 TFUE w odniesieniu do uprawnień dyskrecjonalnych Trybunału w zakresie orzekania zarówno ryczałtu, jak i okresowej kary pieniężnej lub sankcji pieniężnej, której nie zaproponowała Komisja.
56. W tym względzie podtrzymuję stanowisko przedstawione w mojej opinii w sprawie Komisja/Hiszpania (Artykuł 260 ust. 3 TFUE – Kredyt hipoteczny)(40), zgodnie z którym Trybunał ma prawo, zgodnie z art. 260 ust. 3 TFUE, nałożyć zarówno ryczałt, jak i okresową karę pieniężną lub sankcję finansową, której nie zaproponowała Komisja, o ile jej wysokość będzie zgodna z przewidzianym w art. 260 ust. 3 TFUE ograniczeniem dotyczącym wysokości sankcji finansowej. W szczególności z brzmienia art. 260 ust. 3 TFUE („w wysokości nieprzekraczającej kwoty wskazanej przez Komisję”), który odnosi się do kwoty, a nie do wyboru sankcji pieniężnej, która ma zostać nałożona, można wyprowadzić wniosek, że Trybunał nie może nałożyć sankcji finansowej w kwocie przekraczającej kwotę zaproponowaną przez Komisję. Moim zdaniem nie pozbawia to jednak Trybunału jego uprawnień dyskrecjonalnych w odniesieniu do określania odpowiedniej sankcji finansowej w każdej sytuacji. Tym samym, w zależności od okoliczności, Trybunał może nałożyć karę pieniężną, która nie została zaproponowana przez Komisję lub zarówno ryczałt, jak i okresową karę pieniężną w tej samej wysokości lub w niższej kwocie niż kwota „wskazana przez Komisję”, która nie musi być całkowitą kwotą ostatecznie nałożoną na dane państwo członkowskie.
57. Ponadto taka wykładnia służy celom określonym w art. 260 ust. 3 TFUE, przy uwzględnieniu celu, jakim jest wprowadzenie różnych sankcji finansowych w traktatach. Jak wskazałem w pkt 42 niniejszej opinii, w przypadku gdy państwo członkowskie wypełnia swój obowiązek powiadomienia w trakcie postępowania, a zatem przed zbadaniem faktów przez Trybunał, brak jest możliwości nałożenia okresowej kary pieniężnej. Jednak w celu zaradzenia skutkom, jakie naruszenie wywołało w sferze interesów publicznych i prywatnych oraz zapobieżenia powtarzaniu się tego naruszenia skuteczna będzie kara ryczałtowa. Taka sytuacja stanowi bowiem wyjaśnienie skorygowanej praktyki Komisji polegającej na tym, że w sprawach wniesionych na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE (zob. pkt 26 niniejszej opinii) Komisja zasadniczo wnosi o nałożenie ryczałtu i okresowej kary pieniężnej, o czym świadczy m.in. niniejsza skarga. Gdyby jednak Komisja zaproponowała tylko jeden rodzaj sankcji, uprawnienia dyskrecjonalne Trybunału w zakresie orzeczenia innej kary lub zarówno ryczałtu, jak i – w razie potrzeby – okresowej kary pieniężnej, zgodnie z ograniczeniem określonym w art. 260 ust. 3 TFUE, stanowiłaby gwarancję, że przepis ten nie zostanie pozbawiony skuteczności.
4. Nałożenie ryczałtu w niniejszej sprawie
58. W świetle orzecznictwa dotyczącego art. 260 ust. 2 TFUE(41) nałożenie ryczałtu i ustalenie jego kwoty na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE należy w każdym przypadku dostosować do całokształtu istotnych okoliczności związanych zarówno z istotą stwierdzonego uchybienia, jak i z postawą państwa członkowskiego, którego dane postępowanie dotyczy. Trybunał, w ramach przysługujących mu uprawnień dyskrecjonalnych, decyduje o nałożeniu ryczałtu i ustala wówczas kwotę tego ryczałtu, która jest stosowna do okoliczności i proporcjonalna do popełnionego naruszenia. Do istotnych w tym względzie czynników należą: waga stwierdzonego naruszenia, czas jego trwania oraz zdolność płatnicza państwa członkowskiego.
59. Z powyższego orzecznictwa wynika również, że karę ryczałtową ustala się w oparciu o ocenę skutków wywieranych przez dane państwo członkowskie na interes publiczny i prywatny w związku z uchybieniem zobowiązaniom, w szczególności gdy naruszenie trwało przez długi okres(42). Nakaz zapłaty ryczałtu nie może zostać wydany automatycznie, ponieważ Trybunał dysponuje szerokim zakresem uznania co do konieczności nałożenia takiej kary(43).
60. Na tej podstawie należy zauważyć, że zgodnie z art. 260 ust. 3 TFUE Trybunał dysponuje szerokim zakresem uznania w odniesieniu do nakładania ryczałtu, w stosownych przypadkach, w zależności od okoliczności sprawy i zachowania danego państwa członkowskiego, w celu zaradzenia skutkom, jakie uchybienie zobowiązaniu do powiadomienia ze strony danego państwa członkowskiego wywołało w sferze interesów publicznych i prywatnych. Okoliczność, że Trybunał uznał za właściwe nałożenie ryczałtu na gruncie art. 260 ust. 2 TFUE „w szczególności gdy naruszenie trwało przez długi okres”, jak wskazałem w pkt 59 niniejszej opinii, nie wyklucza możliwości nałożenia przez Trybunał ryczałtu w innych sytuacjach, gdy jest to konieczne do zapobieżenia powtarzaniu się podobnych naruszeń prawa Unii.
61. Ponadto, w świetle różnych celów, którym służą okresowe kary pieniężne i ryczałty (zob. pkt 54 niniejszej opinii), oczywiste jest, że o ile nakaz zapłaty okresowej kary pieniężnej, który zasadniczo ma być środkiem przymusu w odniesieniu do trwającego naruszenia, jest wydawany tylko w przypadku, gdy naruszenie trwa, o tyle nie ma wymogu, aby takie samo podejście było stosowane w odniesieniu do nakładania kary pieniężnej w formie ryczałtu(44). Zatem, wbrew twierdzeniom Francji i Irlandii, okoliczność, że państwo członkowskie może wywiązać się ze swoich zobowiązań w toku postępowania, nie czyni ryczałtu bezcelowym.
62. W niniejszej sprawie należy uznać, że nałożenie ryczałtu stanowi odpowiedni środek odstraszający. Całkowita kwota zaproponowana przez Komisję (2 766 992,00 EUR) może zostać obniżona (do 2 011 919,60 EUR), jeżeli zostaną zastosowane zaktualizowane dane liczbowe Komisji(45), a być może jeszcze bardziej, jeżeli zostaną uwzględnione pewne czynniki. W związku z tym, w świetle wszystkich okoliczności niniejszej sprawy, proponuję, aby Trybunał nałożył na Irlandię karę ryczałtową w wysokości 1 500 000 EUR(46).
63. Po pierwsze, jeśli chodzi o wagę naruszenia, w sprawie Komisja/Belgia (Artykuł 260 ust. 3 TFUE – Szybkie sieci łączności)(47), w związku z nałożeniem okresowej kary pieniężnej na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE Trybunał uznał, że obowiązek przyjęcia przepisów krajowych w celu zapewnienia pełnej transpozycji dyrektywy i obowiązek poinformowania Komisji o tych przepisach stanowią „zasadnicze obowiązki państw członkowskich zmierzające do zapewnienia pełnej skuteczności prawa Unii, a zatem uchybienie tym obowiązkom należy uznać za mające pewną wagę”. Wydaje mi się, że powyższe stanowisko zachowuje aktualność w niniejszej sprawie dotyczącej nałożenia kary ryczałtowej.
64. Ponadto, jeżeli Trybunał weźmie pod uwagę kryteria przyjęte przez Komisję przy ustalaniu wysokości kary ryczałtowej, ocena Komisji w zakresie wagi naruszenia nie wydaje się wynikać z jakiegokolwiek błędu, biorąc pod uwagę znaczenie naruszonych przepisów prawa Unii oraz ich skutki dla interesów publicznych i prywatnych. Należy podkreślić, że dyrektywa 2015/849 stanowi główny instrument prawny zapobiegający wykorzystywaniu unijnego systemu finansowego do prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu(48). Dyrektywa ta, usytuowana w kontekście ustanowienia skutecznej i rzeczywistej Unii Bezpieczeństwa(49), opiera się na wcześniejszych dyrektywach i działaniach międzynarodowych w tej dziedzinie w celu wzmocnienia ram prawnych zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu w Unii(50). Podobnie jak w przypadku innych dyrektyw w kontekście rynku wewnętrznego(51) uchybienie przez Irlandię ciążącemu na niej zobowiązaniu do przyjęcia i zgłoszenia wszystkich środków transponujących dyrektywę 2015/849 może zostać uznane za wywierające wpływ na prawidłowe funkcjonowanie rynku wewnętrznego, a zatem jest w pewnym stopniu poważne(52).
65. Skutki braku transpozycji dyrektywy 2015/849 przez Irlandię dla interesów publicznych i prywatnych można również uznać za znaczące, biorąc pod uwagę, że, jak wskazała Komisja, brak ten stwarza zagrożenie dla integralności i funkcjonowania systemu finansowego Unii, czyniąc go podatnym na pranie pieniędzy i finansowanie terroryzmu oraz wpływając na inwestorów i obywateli. Ilustruje to na przykład rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 19 września 2019 r. w sprawie stanu wdrażania przepisów Unii dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy(53), w której między innymi z zadowoleniem przyjęto wszczęcie przez Komisję postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko państwom członkowskim, które nie dokonały transpozycji dyrektywy 2015/849, i wezwano te państwa członkowskie do niezwłocznego dokonania transpozycji.
66. W związku z tym nie przekonuje mnie twierdzenie Irlandii, że skutki dla interesów publicznych i prywatnych są przesadzone, ponieważ istniejące wcześniej przepisy krajowe w tej dziedzinie zapewniają częściową transpozycję dyrektywy 2015/849, a tym samym umożliwiają szeroką realizację celów tej dyrektywy. Trybunał odrzucił podobne argumenty, powołując się na okoliczność, że takie przepisy nie spełniały wymogów przedmiotowej dyrektywy; w przeciwnym bowiem wypadku nie można by było stwierdzić, że owo państwo członkowskie uchybiło obowiązkowi dokonania transpozycji dyrektywy(54). Ponadto okoliczność, że Irlandia postanowiła dokonać transpozycji dyrektywy 2015/849 w drodze pierwszorzędnego prawa krajowego (primary legislation) (zob. pkt 32 niniejszej opinii), nie wydaje mi się stanowić okoliczności łagodzącej, biorąc pod uwagę, że państwo członkowskie nie może powoływać się na przepisy, praktyki lub sytuacje w jego wewnętrznym porządku prawnym dla uzasadnienia uchybienia zobowiązaniom wynikającym z prawa Unii(55).
67. Należy również wskazać, że Irlandia była już wcześniej krytykowana przez Trybunał na podstawie art. 258 TFUE za nieterminową transpozycję poprzednich dyrektyw w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy(56).
68. W związku z powyższym istnieją pewne okoliczności łagodzące, które wymagają uwzględnienia w niniejszej sprawie. W szczególności, jak wskazała Komisja, zakres transpozycji powinien być brany pod uwagę przy określaniu wagi uchybienia zobowiązaniu do poinformowania(57). W tym względzie należy podkreślić, że niniejsza sprawa dotyczy częściowego, a nie całkowitego braku zgłoszenia środków transpozycji przez państwo członkowskie. Ponadto w dyrektywie 2018/843 przedłużono termin ustanowienia centralnych rejestrów informacji o beneficjentach rzeczywistych zgodnie z art. 30 i 31 dyrektywy 2015/849, chociaż nie zmieniono w niej terminu transpozycji w odniesieniu do pozostałych obowiązków wynikających z tej dyrektywy (zob. pkt 7 niniejszej opinii). Nie dostrzegam powodu, dla którego przedłużenie to nie miałoby być brane pod uwagę jako okoliczność łagodząca, jak wskazała Komisja. Irlandia wykazała również, że w dobrej wierze współpracowała z Komisją w toku postępowania, na przykład informując ją na bieżąco o postępach (zob. pkt 32 niniejszej opinii)(58).
69. Po drugie, jeśli chodzi o czas trwania naruszenia, Komisja uważa, że powinien on być liczony od daty upływu terminu transpozycji dyrektywy 2015/849, podczas gdy Irlandia stoi na odmiennym stanowisku.
70. Należy podkreślić, że w orzecznictwie dotyczącym kar ryczałtowych na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE Trybunał ocenia czas trwania naruszenia od dnia ogłoszenia pierwszego wyroku Trybunału na podstawie art. 258 TFUE do dnia, w którym dane państwo członkowskie wywiązało się ze swoich zobowiązań, a jeśli tego nie uczyniło – od dnia, w którym Trybunał bada okoliczności faktyczne w drugim postępowaniu(59). W związku z tym, w celu ustalenia wysokości kary ryczałtowej na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE, w niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę na dwa główne aspekty.
71. Po pierwsze, co się tyczy momentu zakończenia czasu trwania naruszenia, w niniejszej sprawie kwestią sporną jest moment, w którym można uznać, że Irlandia wypełniła swoje zobowiązania. W tym względzie nie przekonują mnie przedstawione przez Irlandię przed Trybunałem argumenty, że środki transpozycji zgłoszone w dniu 29 listopada 2018 r. stanowiły wypełnienie zobowiązań Irlandii.
72. W szczególności oczywiste jest, że niezależnie od tych środków, istniały uchybienia związane z niektórymi przepisami dyrektywy 2015/849. Przykładowo w odniesieniu do art. 30 ust. 1 akapit drugi, art. 30 ust. 2 i 7 oraz art. 31 ust. 1, 2, 3 i 7 tej dyrektywy Irlandia wskazała w duplice, że termin transpozycji tych przepisów uległ przedłużeniu na mocy dyrektywy 2018/843, ale w każdym razie przyjęła instrumenty służące transpozycji elementów tych przepisów wskazanych przez Komisję, które zostały zgłoszone w dniach 30 stycznia 2019 r. i 27 marca 2019 r. Tymczasem, jak wskazała Komisja, przedłużenie to nie dotyczyło wszystkich zobowiązań określonych w art. 30 i 31 dyrektywy 2015/849 (zob. pkt 7 i 23 niniejszej opinii). Ponadto Irlandia wskazała w duplice, że przepis może zostać wprowadzony w związku z obowiązkami określonymi w art. 47 ust. 2 dyrektywy 2015/849 oraz że art. 48 ust. 5–8 tej dyrektywy nie wymaga sprecyzowania poszczególnych obowiązków w prawie krajowym. W związku z tym, jak wskazała Komisja na rozprawie (zob. pkt 21 i 23 niniejszej opinii), Irlandia nie przyjęła środków transpozycji w związku z niektórymi obowiązkami określonymi w tych przepisach do czasu powiadomienia o takich środkach w dniach 22 listopada 2019 r. i 3 grudnia 2019 r. Tym samym, mimo że środki zgłoszone w dniu 29 listopada 2018 r. zapewniły transpozycję znacznej części dyrektywy 2015/849, Komisja ustaliła, że Irlandia wypełniła swoje zobowiązania z dniem 3 grudnia 2019 r.
73. Po drugie, jeśli chodzi o chwilę rozpoczęcia czasu trwania naruszenia, wydaje mi się, że – jak zaproponowałem w pkt 74 i 75 mojej opinii w sprawie Komisja/Rumunia (C‑549/18) – w odniesieniu do kar ryczałtowych należy stosować datę upływu terminu transpozycji określoną w przedmiotowej dyrektywie, ponieważ lepiej służy ona realizacji celu określonego w art. 260 ust. 3 TFUE, którym jest po części silniejsze zachęcanie państw członkowskich do terminowej transpozycji dyrektyw(60). Wręcz przeciwnie, jeżeli na przykład nałożenie ewentualnej kary ryczałtowej na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE nastąpi dopiero po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, to istnieje ryzyko, że termin transpozycji wyznaczony w dyrektywie nie wywoła skutku bezpośredniego, o ile Komisja nie podejmie działań przeciwko państwu członkowskiemu. Należy również podkreślić, że w przeciwieństwie do okresowych kar pieniężnych, które stanowią sposób przymuszenia państwa członkowskiego do zaprzestania naruszania przepisów w przyszłości, kara ryczałtowa odnosi się do zachowań, które miały miejsce w przeszłości i stanowi środek gwarantujący, że państwo członkowskie nie uzna, że korzystniej jest odczekać do rozpoczęcia postępowania przed podjęciem kroków zmierzających do naprawienia naruszenia(61), co może rzeczywiście nastąpić w przypadku zastosowania terminu określonego w uzasadnionej opinii.
74. W związku z powyższym wydaje się, że zastosowanie podejścia, które proponuję, w odniesieniu do kar ryczałtowych może być jeszcze bardziej przekonujące niż w odniesieniu do okresowych kar pieniężnych, co do których Trybunał uwzględnił datę upływu terminu transpozycji określoną w przedmiotowej dyrektywie w celu oceny czasu trwania naruszenia w sprawie Komisja/Belgia (Artykuł 260 ust. 3 TFUE – Szybkie sieci połączeń)(62). Należy dodać, że wbrew twierdzeniom Irlandii bezsprzeczne jest, że nałożenie sankcji finansowych, w tym kar ryczałtowych, było możliwe w chwili upływu terminu transpozycji dyrektywy 2015/849 ustalonego w dyrektywie 2015/849 na dzień 26 czerwca 2017 r., ponieważ art. 260 ust. 3 TFUE, wraz z komunikatami Komisji, wyraźnie znajdowały zastosowanie(63). W każdym razie, gdyby Trybunał nie przychylił się do mojej propozycji, długość okresu od dnia upływu terminu transpozycji określonego w przedmiotowej dyrektywie może zostać uznana za część oceny wagi naruszenia, co praktykowano w orzecznictwie dotyczącym art. 260 ust. 2 TFUE(64).
75. W niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę okres od daty upływu terminu transpozycji określonego w dyrektywie 2015/849 (26 czerwca 2017 r.) do dnia, w którym Irlandia wypełniła swoje zobowiązania (3 grudnia 2019 r.), czas trwania naruszenia wynosi około dwóch i pół roku (30 miesięcy), co można uznać za znaczny okres(65). Chciałbym zauważyć, że obowiązek przyjęcia przez państwo członkowskie środków niezbędnych do transpozycji dyrektywy nie został sam w sobie uznany za stanowiący szczególną trudność(66). W związku z tym okoliczność, że Irlandia – jak twierdzi – traktowała priorytetowo postępy w zakresie środków transpozycji w ramach procedury ustawodawczej i starała się przestrzegać orientacyjnego harmonogramu przedstawionego Komisji przed wszczęciem postępowania (zob. pkt 32 niniejszej opinii), nie usprawiedliwia, moim zdaniem, naruszenia, ani nie skraca czasu jego trwania. Należy jednak wziąć pod uwagę fakt, że środki zgłoszone w dniu 29 listopada 2018 r. (tj. 17 miesięcy po upływie terminu transpozycji określonego w dyrektywie 2015/849 na dzień 26 czerwca 2017 r.), mimo, że zostały one zgłoszone zbyt późno, to jednak zapewniły daleko idącą transpozycję dyrektywy 2015/849, przy czym jedynie cztery z jej przepisów nie zostały w pełni transponowane, jak wskazała Komisja, oraz że zgłoszenie transpozycji wszystkich przepisów tej dyrektywy zostało dokonane najpóźniej w dniu 3 grudnia 2019 r. (zob. pkt 17, 21, 71 i 72 niniejszej opinii)(67).
76. Wreszcie, Irlandia nie przedstawiła Trybunałowi żadnych dowodów dotyczących swojej zdolności płatniczej.
77. W związku z tym, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności niniejszej sprawy, proponuję, aby Trybunał nałożył na Irlandię karę ryczałtową w wysokości 1 500 000 EUR.
VI. W przedmiocie kosztów
78. Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Irlandii kosztami postępowania, a państwo to przegrało sprawę, kosztami postępowania należy obciążyć Irlandię. Zgodnie z art. 140 § 1 tego regulaminu, który stanowi, że państwa członkowskie interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty, należy orzec, że Estonia i Francja pokryją własne koszty.
VII. Wnioski
79. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał:
1) stwierdził, że nie przyjmując do dnia 26 czerwca 2017 r. wszystkich środków niezbędnych do dokonania transpozycji dyrektywy 2015/849 lub w każdym razie nie informując Komisji o wspomnianych środkach, Irlandia uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 67 ust. 1 wspomnianej dyrektywy;
2) zobowiązał Irlandię do zapłaty kary ryczałtowej w wysokości 1 500 000 EUR;
3) obciążył Irlandię kosztami postępowania; oraz
4) orzekł, że Estonia i Francja pokrywają własne koszty.