Asuntos acumulados C‑52/16 y C‑113/16

«SEGRO» Kft.
contra
Vas Megyei Kormányhivatal Sárvári Járási Földhivatala

y

Günther Horváth
contra
Vas Megyei Kormányhivatal

(Peticiones de decisión prejudicial planteadas por el Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság)

«Procedimiento prejudicial — Artículo 63 TFUE — Libre circulación de capitales — Derechos de usufructo sobre terrenos agrícolas — Normativa nacional que reserva en adelante la posibilidad de adquirir tales derechos únicamente a los parientes cercanos del propietario de los terrenos y que extingue, sin establecer indemnización alguna, los derechos adquiridos anteriormente por personas jurídicas o por personas físicas que no puedan acreditar un vínculo de parentesco cercano con dicho propietario»

Sumario — Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 6 de marzo de 2018

1.        Libre circulación de capitales — Disposiciones del Tratado — Ámbito de aplicación — Adquisición de derechos de usufructo sobre terrenos agrícolas — Inclusión

(Art. 63 TFUE; Directiva 88/361/CEE del Consejo, anexo I)

2.        Libre circulación de capitales — Restricciones a las operaciones inmobiliarias — Normativa nacional que establece la extinción de los derechos de usufructo sobre terrenos agrícolas en caso de que no se acredite la condición de pariente cercano del propietario de tales terrenos — Improcedencia — Inexistencia de discriminación directa

(Art. 63 TFUE)

3.        Libre circulación de capitales — Restricciones a las operaciones inmobiliarias — Normativa nacional que establece la extinción de los derechos de usufructo sobre terrenos agrícolas en caso de que no se acredite la condición de pariente cercano del propietario de tales terrenos — Improcedencia — Justificación — Inexistencia

(Art. 63 TFUE)

1.      Véase el texto de la resolución.

(véanse los apartados 56 a 60)

2.      Según reiterada jurisprudencia, el artículo 63 TFUE, apartado 1, prohíbe de manera general las restricciones a los movimientos de capitales entre Estados miembros (sentencia de 22 de octubre de 2013, Essent y otros, C‑105/12 a C‑107/12, EU:C:2013:677, apartado 39 y jurisprudencia citada). En este caso debe señalarse que, por su propio objeto, una normativa como la controvertida en los litigios principales, que establece la extinción de los derechos de usufructo adquiridos contractualmente sobre terrenos agrícolas, entre los que figuran aquellos que se tienen como consecuencia del ejercicio del derecho a la libre circulación de capitales, restringe, solo por esta circunstancia, la referida libertad. La eventual adopción, contemplada por el órgano jurisdiccional remitente en la segunda cuestión prejudicial planteada en el asunto C‑52/16, de una medida indemnizatoria en favor de aquellos que, después de haber adquirido tales derechos, se han visto privados de ellos por efecto de esta normativa no puede desvirtuar esta apreciación.

En efecto, la referida normativa priva al interesado tanto de la posibilidad de seguir disfrutando del derecho que ha adquirido, impidiéndole, en particular, explotar los terrenos agrícolas afectados a los fines para los que adquirió el derecho, como de la posibilidad de enajenarlo. Pues bien, al privar de este modo a los nacionales de otros Estados miembros distintos de Hungría, beneficiarios de la libre circulación de capitales, del disfrute de los bienes en los que han invertido capital, la normativa nacional controvertida en los litigios principales supone una restricción de esta libertad de circulación. Además, de jurisprudencia reiterada se desprende que las medidas prohibidas por el artículo 63 TFUE, apartado 1, por constituir restricciones a los movimientos de capitales incluyen, en particular, las que puedan disuadir a los no residentes de realizar inversiones en un Estado miembro (sentencias de 25 de enero de 2007, Festersen, C‑370/05, EU:C:2007:59, apartado 24 y jurisprudencia citada, y de 1 de octubre de 2009, Woningstichting Sint Servatius, C‑567/07, EU:C:2009:593, apartado 21). Por consiguiente, una normativa nacional como la controvertida en los litigios principales supone una restricción de la libertad fundamental que garantiza el artículo 63 TFUE.

En cuanto a si la referida normativa debe considerarse, además, discriminatoria, extremo sobre el que versa la segunda cuestión prejudicial planteada en el asunto C‑113/16, debe señalarse, al igual que hace el Abogado General en el punto 72 de sus conclusiones, que un requisito referido, como en este caso, a la existencia de un vínculo de parentesco cercano entre el titular del usufructo y el propietario del terreno rústico recurre a un criterio en apariencia independiente de la nacionalidad del usufructuario o del origen del capital, que, por tanto, no reviste un carácter directamente discriminatorio.

(véanse los apartados 61 a 67)

3.      El artículo 63 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional como la controvertida en los litigios principales, en virtud de la cual los derechos de usufructo anteriormente constituidos sobre terrenos agrícolas cuyos titulares no tengan la condición de parientes cercanos del propietario de tales terrenos se extinguen ex lege y, en consecuencia, se cancelan en el Registro de la Propiedad.

A este respecto debe llamarse la atención, en primer lugar, como ha alegado en particular la Comisión y ha subrayado el Abogado General en los puntos 111 a 113 de sus conclusiones, sobre el hecho de que una normativa como la controvertida en los litigios principales, que solo permite mantener derechos de usufructo existentes sobre terrenos rústicos a condición de que el usufructuario sea pariente cercano del propietario de dichos terrenos, no parece adecuada para conseguir los objetivos invocados por el Gobierno húngaro, con los que no guarda ninguna relación directa. En efecto, la existencia del vínculo de parentesco requerido no permite garantizar que el propio usufructuario explote la finca de que se trate y que no haya adquirido el derecho de usufructo en cuestión con fines puramente especulativos. Del mismo modo, a priori, no hay razón alguna para considerar que un tercero ajeno a la familia del propietario, que se haya convertido en usufructuario de tal terreno, no pueda explotarlo él mismo y que la adquisición se haya llevado a cabo necesariamente con fines puramente especulativos, sin intención alguna de cultivar la finca.

En segundo lugar, aun suponiendo que la adopción de la normativa controvertida en los litigios principales haya estado guiada, aunque sea en parte, por el propósito de sancionar las infracciones de las normas aplicables en materia de control de cambios, extremo que corresponderá comprobar, en su caso, al órgano jurisdiccional remitente, sigue siendo necesario garantizar que la extinción de los derechos de usufructo que dicha normativa prevé no resulta desproporcionada en relación con dicho objetivo. A este respecto, como ha señalado también el Abogado General en los puntos 95 y 98 de sus conclusiones, es evidente que habrían podido adoptarse otras medidas, de efectos más limitados que la extinción de los derechos reales afectados, para sancionar ab initio las eventuales infracciones de la normativa en materia de control de cambios, como, por ejemplo, multas administrativas (véase, por analogía, la sentencia de 1 de diciembre de 2005, Burtscher, C‑213/04, EU:C:2005:731, apartado 60).

En cuanto a la lucha contra las prácticas que tienen por objeto eludir la ley nacional, el Tribunal de Justicia ya ha admitido que una medida que restrinja una libertad fundamental puede, en su caso, estar justificada cuando tenga por objeto combatir los montajes puramente artificiales cuyo objetivo sea eludir la aplicación de la legislación nacional de que se trate (sentencia de 1 de abril de 2014, Felixstowe Dock and Railway Company y otros, C‑80/12, EU:C:2014:200, apartado 31 y jurisprudencia citada). Por el contrario, para ajustarse al principio de proporcionalidad, una medida que pretenda tal objetivo específico de combatir los montajes puramente artificiales debería permitir que el tribunal nacional proceda a un examen de cada caso, tomando en consideración las particularidades de cada asunto y basándose en elementos objetivos, para apreciar el comportamiento abusivo o fraudulento de las personas de que se trate (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de septiembre de 2009, Glaxo Wellcome, C‑182/08, EU:C:2009:559, apartado 99). Pues bien, una normativa como la controvertida en los litigios principales no cumple ninguno de los requisitos mencionados en los apartados 115 a 117 de la presente sentencia.

En primer lugar, si bien parece derivarse de los extractos de la sentencia n.º 25 del Alkotmánybíróság (Tribunal Constitucional, Hungría), de 21 de julio de 2015, reproducidos en el apartado 25 de la presente sentencia, que la normativa controvertida en los litigios principales pretende, al menos en parte, eliminar los efectos jurídicos de una práctica de adquisición de terrenos agrícolas en virtud de la cual, según se afirma, el derecho de usufructo se aplicó de forma disfuncional, esos mismos extractos revelan asimismo que tal eliminación fue considerada necesaria sobre todo para alcanzar plenamente el objetivo estratégico nacional perseguido por el nuevo régimen jurídico puesto en práctica, concretamente que los terrenos rústicos fuesen únicamente propiedad de las personas físicas que los trabajan. En estas circunstancias no cabe considerar que tal normativa persiga el fin específico de combatir conductas consistentes en crear montajes artificiales cuyo objetivo sea eludir la aplicación de la legislación nacional en materia de adquisición de fincas agrícolas. En segundo lugar, suponiendo que pueda considerarse que la normativa controvertida en los litigios principales se adoptó con el fin específico de combatir los montajes artificiales, del mero hecho de que el titular de un derecho de usufructo sobre un terreno agrícola sea una persona jurídica o una persona física que no tenga la condición de pariente cercano del propietario de tal terreno no puede deducirse razonablemente que esa persona actuara abusivamente en el momento en que adquirió el mencionado derecho de usufructo. Como se ha recordado en el apartado 116 de la presente sentencia, no puede admitirse el establecimiento de una presunción general de prácticas abusivas.

(véanse los apartados 86, 87, 105, 106, 114, 117 a 121 y 129 y el fallo)