STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
PEDRA CRUZE VILLALÓNA
přednesené dne 16. května 2013(1)
Věc C‑280/11 P
Rada Evropské unie
v.
Access Info Europe
„Kasační opravný prostředek – Nařízení č. 1049/2001 – Právo na přístup k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise – Jednání Rady jako ,normotvůrce‘ – Zpráva generálního sekretariátu Rady o návrzích předložených v rámci změny samotného nařízení (ES) č. 1049/2001 – Odmítnutí zpřístupnit údaj týkající se identity členských států, které návrhy předložily“
1. Projednávaný kasační opravný prostředek vznáší otázku, zda Rada může na základě nařízení č. 1049/2001(2) o přístupu veřejnosti k dokumentům orgánů odmítnout zpřístupnit údaj o identitě členských států, které předložily pozměňovací návrhy v rámci legislativního postupu týkajícího se právě změny uvedeného nařízení.
2. Tribunál ve svém rozsudku ze dne 22. března 2011, Access Info Europe v. Rada(3) odpověděl na tuto otázku záporně, což vedlo Radu k podání projednávaného kasačního opravného prostředku, který poskytuje Soudnímu dvoru příležitost rozvinout judikaturu týkající se výjimky ze zpřístupnění dokumentů stanovené v čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001.
3. Konkrétně poskytuje projednávaná věc Soudnímu dvoru možnost poprvé upřesnit zvláštní snahu o transparentnost, kterou nařízení č. 1049/2001 vyžaduje od orgánů při jejich jednání nejen v rámci výkonu legislativních funkcí – jako tomu bylo ve věci Švédsko a Turco v. Rada(4) –, ale během samotného legislativního postupu.
I – Právní rámec
4. Šestý bod odůvodnění nařízení č. 1049/2001 uvádí toto:
„Měl by být poskytnut širší přístup k dokumentům v případech, kdy orgány vykonávají své legislativní funkce, též v rámci přenesených pravomocí, a přitom zachována účinnost rozhodovacího procesu orgánů. Tyto dokumenty by měly být přístupné přímo v co nejširším rozsahu.“
5. Podle čl. 1 písm. a) uvedeného nařízení je účelem tohoto nařízení „vymezit zásady, podmínky a omezení z důvodu veřejného nebo soukromého zájmu pro výkon práva na přístup k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise […] uvedeného v článku 255 Smlouvy o ES tak, aby se zajistil co nejširší přístup k dokumentům“.
6. Podle čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce téhož nařízení č. 1049/2001 se „přístup k dokumentu, který obsahuje stanoviska pro vnitřní použití v rámci porad a předběžných konzultací uvnitř daného orgánu, […] odepře i po přijetí rozhodnutí, pokud by zpřístupnění dokumentu vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění“.
II – Okolnosti předcházející sporu
7. Access Info Europe (AIE) je sdružení založené v Madridu (Španělsko), které dne 3. prosince 2008 požádalo na základě nařízení č. 1049/2001 Radu o přístup ke zprávě ze dne 26. listopadu 2008, jež byla generálním sekretariátem Rady zaslána „pracovní skupině“ zřízené Radou v rámci změny samotného nařízení č. 1049/2001. Uvedená zpráva (dále jen „požadovaný dokument“) obsahuje různé pozměňovací návrhy nebo návrhy nových znění předložené několika členskými státy, uvedenými ve zprávě, na schůzce pracovní skupiny dne 25. listopadu 2008.
8. Dne 17. prosince 2008 Rada povolila žadateli částečný přístup k požadovanému dokumentu, přičemž odstranila odkazy umožňující identifikovat členský stát, jenž předložil každý jednotlivý návrh. Rada k odůvodnění odmítnutí sdělit tuto informaci uvedla, že její zpřístupnění by vážně ohrozilo rozhodovací proces a není vyžadováno převažujícím veřejným zájmem, což v konečném důsledku umožňuje použít výjimku z práva na přístup k dokumentům zakotvenou v čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001.
9. Uvedené rozhodnutí bylo potvrzeno rozhodnutím ze dne 26. února 2009 (dále jen „sporné rozhodnutí“).
10. Již v této fázi je třeba mít na zřeteli, že celé znění požadovaného dokumentu bylo v den jeho přijetí (26. listopadu 2008) zpřístupněno organizací „Statewatch“ na jejích internetových stránkách. Uvedené zpřístupnění nebylo předem povoleno Radou, která tvrdí, že o něm při přijetí sporného rozhodnutí nevěděla.
11. AIE podalo proti spornému rozhodnutí žalobu na neplatnost k Tribunálu.
III – Rozsudek Tribunálu
12. Rozsudkem ze dne 22. března 2011 bylo žalobě na neplatnost vyhověno. Tribunál po připomenutí zásad, kterými se řídí přístup k dokumentům (body 55 až 58), nejprve uvedl, že výjimka z přístupu je odůvodněná pouze tehdy, když je zájem chráněný výjimkou konkrétně a skutečně dotčen (body 59 a 60).
13. Na základě uplatnění uvedených zásad na sporný případ Tribunál přezkoumal důvody uplatňované Radou k ospravedlnění odepření přístupu. Zaprvé důvod týkající se zmenšení manévrovacího prostoru delegací členských států, pokud by bylo zveřejněno jejich stanovisko v rámci přípravných prací, jelikož to by mohlo přispět k tlaku ze strany veřejného mínění, který by mohl omezit svobodu delegací. V tomto ohledu Tribunál odpovídá, že zásada demokratické legitimity znamená odpovědnost za vlastní činy, obzvláště v rámci legislativního procesu (body 68 až 74).
14. Zadruhé Tribunál odmítá tvrzení, že předběžná povaha probíhajících diskusí je rozhodující pro posouzení nebezpečí ohrožení rozhodovacího procesu (body 75 a 76).
15. Napadený rozsudek dále odmítá tvrzení, že je třeba zohlednit zvláště citlivou povahu návrhů předložených delegacemi členských států. Jedná se o návrhy na změnu nařízení č. 1049/2001, které přirozeně patří do demokratického legislativního procesu a jejichž obsah je veřejný, přičemž předmětem diskuse je pouze to, zda mají být známi jejich autoři (body 77 a 78).
16. Začtvrté Tribunál odmítá argument, že neobvyklá délka procesu změny nařízení č. 1049/2001 je způsobena obtížemi vzniklými nepovoleným zpřístupněním pracovních dokumentů (bod 79).
17. Konečně, a rovněž v souvislosti s nepovoleným zpřístupněním, Tribunál zdůrazňuje, že Rada po tomto zpřístupnění zveřejnila dokument, v němž je vedle návrhů na změnu nařízení uvedena i identita delegací (body 82 a 83).
IV – Kasační opravný prostředek
18. Dne 31. května 2012 podala Rada proti rozsudku Tribunálu kasační opravný prostředek.
19. Kasační opravný prostředek je založen na třech důvodech.
20. První důvod vychází z údajného porušení čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001. Podle názoru Rady Tribunál nepoměřil náležitě kolidující práva a zájmy.
21. Druhý důvod se týká údajného porušení judikatury Soudního dvora v oblasti přístupu. Podle názoru Rady měl Tribunál zohlednit judikaturu, která umožňuje dovolávat se při odepření zpřístupnění určitých kategorií dokumentů obecných důvodů.
22. Třetí důvod kasačního opravného prostředku, vycházející z údajného nesprávného právního posouzení, má tři části. Zaprvé Rada napadá to, že Tribunál vyžadoval důkaz skutečného porušení zájmu chráněného výjimkou podle čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001. Zadruhé Rada tvrdí, že napadený rozsudek nezohlednil význam stavu diskusí pro posouzení nebezpečí vážného ohrožení rozhodovacího procesu, které představuje zpřístupnění identity delegací. Zatřetí a nakonec, Rada napadá to, že nebyla zohledněna citlivá povaha požadovaného dokumentu.
V – Řízení u Soudního dvora
23. Písemná vyjádření předložili AIR, česká, španělská a řecká vláda, jakož i Evropský parlament, přičemž AIE odpovědělo na vstup Evropského parlamentu a české a španělské vlády do řízení a Rada na vstup Evropského parlamentu do řízení.
24. Jednání, které se konalo dne 21. února 2013, se zúčastnili Rada, AIE, česká, španělská, francouzská a řecká vláda a Evropský parlament.
25. V souvislosti s prvním důvodem kasačního opravného prostředku Rada, podporovaná českou, španělskou, francouzskou a řeckou vládou, uvádí, že Tribunál přiznal nepřiměřený význam zásadě transparentnosti na úkor požadavků spojených se zásadou efektivity legislativního postupu Rady, který vyžaduje značnou pružnost, aby členské státy mohly měnit svá původní stanoviska, čímž se maximalizuje možnost dosažení společného stanoviska. Podle názoru české, francouzské a španělské vlády každopádně přístup k obsahu dokumentu dostačuje k zajištění demokratické diskuse, přičemž pro tyto účely je zbytečné zpřístupnění identity delegací. Na výše uvedené AIE odpovídá, že Rada na jedné straně opakuje judikaturu Soudního dvora a na druhé straně kritizuje body napadeného rozsudku, které ji pouze uplatňují. Podle jeho názoru, který se shoduje s názorem Evropského parlamentu, Tribunál poměřil dotčené zájmy odpovídajícím způsobem.
26. V rámci druhého důvodu kasačního opravného prostředku Rada, podporovaná řeckou vládou, tvrdí, že odůvodnění Tribunálu je neslučitelné s judikaturou, která umožňuje dovolávat se při odepření přístupu k určitým kategoriím dokumentů obecných důvodů. AIE namítá, že tento důvod kasačního opravného prostředku neodkazuje výslovně na žádný konkrétní bod napadeného rozhodnutí, takže je nepřípustný. AIE, podporované Evropským parlamentem, každopádně tvrdí, že Rada nikdy neupřesnila, na jaké obecné domněnce je založeno odepření přístupu, přičemž neexistuje ustanovení nebo zásada, které by umožňovaly odůvodnit v projednávaném případě domněnku důvěrnosti, a to tím spíše, že se jedná o dokumenty, které jsou součástí legislativního postupu.
27. Pokud jde o třetí důvod kasačního opravného prostředku, Rada, podporovaná španělskou a řeckou vládou, napadá to (první část důvodu), že Tribunál vyžadoval důkaz skutečného porušení zájmu chráněného výjimkou podle čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001, ačkoliv podle jejího názoru stačí prokázat nebezpečí porušení. AIE a Evropský parlament uvádějí, že Tribunál nevyžadoval důkaz skutečného porušení, ale omezil se na přezkum toho, zda, jak tvrdí sama Rada, došlo ke skutečnému narušení procesu v důsledku nepovoleného zpřístupnění identity delegací.
28. Rada, podporovaná francouzskou a řeckou vládou, napadá rovněž to (druhá část důvodu), že Tribunál nezohlednil při posouzení nebezpečí vážného ohrožení rozhodovacího procesu, které představuje zpřístupnění identity delegací, stav diskusí. Podle jejího názoru je v počátečních fázích nezbytné ponechat delegacím široký prostor k jednání, aby mohly diskutovat bez tlaku veřejnosti. Na to AIE odpovídá, že tento argument je nepřípustný, jelikož byl uplatněn poprvé až v kasačním opravném prostředku. Každopádně, transparentnost je podle názoru AIE obzvláště nezbytná v počátečních fázích procesu, jelikož veřejná diskuse by byla zbytečná, kdyby byla zajištěna až tehdy, když delegace dosáhnou kompromisu. Kromě toho není důvodu k tomu, aby identifikace delegací ztěžovala výměnu jejich příslušných stanovisek.
29. Nakonec (třetí část důvodu) Rada napadá to, že nebyla zohledněna citlivá povaha požadovaného dokumentu. Uvedená povaha vyplývá ze skutečnosti, že návrhy delegací se týkaly výjimek ze zásady transparentnosti, které by mělo obsahovat nové nařízení, což je otázka, k níž se nedávno vyjadřovaly unijní soudy a která je předmětem diskuse a tlaku ze strany veřejnosti. Důkazem této citlivé povahy jsou obtíže, které nastaly v procesu změny nařízení, jež byla zpožděna kvůli nedůvěře mezi delegacemi vyvolané únikem požadované informace, neboť pro ně bylo velmi obtížné odchýlit se od svých původních stanovisek, což dokazuje, že odepření jejího zpřístupnění ze strany Rady bylo namístě. AIE odpovídá, že Tribunál neuvedl, že „citlivé“ jsou pouze situace, kdy je dotčen základní zájem Unie nebo jejích členských států, přičemž Rada v tomto případě neuvedla podrobné odůvodnění svého zamítavého rozhodnutí, které se kromě toho netýká právního stanoviska, ale pouze navrhovaných změn legislativního návrhu. AIE kromě toho považuje zbytek této části kasačního opravného prostředku za nepřípustný, jelikož pouze napadá to, jak Tribunál posoudil citlivou povahu informace. AIE, podporované Evropským parlamentem, každopádně tvrdí, že legislativním procesům je vlastní, že vyvolávají diskusi a vedou k tlaku, což je přesně to, co s sebou nese transparentnost a demokracie. AIE nakonec popírá, že by únik informace byl příčinou obtíží při procesu změny nařízení nebo vedl ke změnám metody práce.
VI – Posouzení
A – Důvody kasačního opravného prostředku
30. Ačkoliv je kasační opravný prostředek rozdělen do tří důvodů, je nesporné, že všechny uplatňují – s minimálními změnami v přístupu – jediný argument: neoprávněné neuplatnění výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001.
31. Prvním důvodem je Tribunálu vytýkáno, že uvedené ustanovení porušil tím, že náležitě nepoměřil kolidující práva a zájmy, tj. efektivitu rozhodovacího procesu a právo na přístup k dokumentům. Druhý důvod vychází z porušení judikatury Soudního dvora v souvislosti s přístupem k určitým kategoriím dokumentů. Konečně třetím důvodem je namítáno nesprávné právní posouzení v tom, že Tribunál nezohlednil určité charakteristiky dokumentu a měl za to, že výjimka podle čl. 4 odst. 3 vyžaduje určitý důkaz.
32. Všechno se v konečném důsledku odvíjí od toho, zda Tribunál vyložil zmiňovaný čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 správně či nikoliv. Bez ohledu na to se budu držet členění kasačního opravného prostředku na tři uvedené důvody, třebaže při jejich přezkoumávání budu, pokud to bude vhodné a také v zájmu hospodárnosti, využívat techniky odkazů.
B – Námitky týkající se přípustnosti některých důvodů kasačního opravného prostředku
33. I když formálně nepožaduje jejich prohlášení za nepřípustné, AIE poukázalo na to, že některé důvody kasačního opravného prostředku mohou být nepřípustné, jelikož neupřesňují kritizované body napadeného rozsudku. Tak je tomu u prvních dvou důvodů, v nichž se podle názoru AIE Rada omezuje na obecnou kritiku rozsudku Tribunálu bez toho, že by výslovně poukázala na konkrétní body rozhodnutí. Kromě toho v souvislosti s druhou částí třetího důvodu kasačního opravného prostředku AIE tvrdí, že Rada neupřesnila, v čem spočívají údajná specifika jejího rozhodovacího procesu, a nadto nyní poprvé uplatňuje argument týkající se změny stanoviska delegací v průběhu rozhodovacího procesu. AIE dále rovněž tvrdí, že některé argumenty Rady do jisté míry znamenají žádost, aby Soudní dvůr znovu posoudil skutkové okolnosti projednané v prvním stupni, zejména pokud jde o posouzení citlivé povahy požadovaného dokumentu a možného odůvodnění neobvyklé délky probíhajícího legislativního postupu.
34. Nicméně vzhledem k tomu, že tři důvody kasačního opravného prostředku představují v podstatě důvod jediný, jak jsem právě uvedl, mám za to, že není namístě kterýkoliv z nich formálně prohlásit za nepřípustný. Stačí případně zohlednit vady argumentů, které jsou buď uplatněny poprvé, nebo vyžadují nové posouzení skutkového stavu, což neodpovídá smyslu kasačního řízení.
C – K věci samé
1. První důvod kasačního opravného prostředku
35. Rada zaprvé poukazuje na to, že napadený rozsudek porušil čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 tím, že Tribunál nepoměřil odpovídajícím způsobem kolidující práva a zájmy.
36. Kritika Rady vychází především ze skutečnosti, že Tribunál upřednostnil zásadu transparentnosti před zásadou efektivity rozhodovacího procesu Rady a neuznal, že uvedený proces vyžaduje záruku prostoru k jednání, která je neslučitelná se stupněm transparentnosti vyžadovaným Tribunálem.
37. Odpověď na tento první důvod kasačního opravného prostředku vyžaduje některé zásadní úvahy týkající se rozhodovacího procesu Rady, když jedná jako normotvůrce. Skutečnost, že Rada se účastní procesu legislativní povahy, musí mít vliv na její modus operandi, který je obecně modem operandi mezivládní organizace.
a) Jednání Rady jako „normotvůrce“
38. Skutkové okolnosti projednávané věci nastaly před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost, přičemž tato smlouva posiluje „legislativní“ pojetí role Rady jakožto orgánu, který byl tradičně tvůrcem unijního práva par excellence. Nejde tedy o případ použití článku 289 SFEU, který nyní definuje, v čem „spočívá“ legislativní postup, a tedy ve kterých případech orgány jednají jako normotvůrci. Proto samy orgány již nemohou posuzovat tuto otázku, která ani nezávisí na smyslu, jaký lze dát v každém konkrétním případě odkazům ve Smlouvě o ES na postupy upravené v jejích článcích 251 a 252, z nichž ani jeden není označen za „legislativní“(5).
39. Nicméně proces „internalizace“ kategorií, logiky a obecné ideje „legislativy“ započal a existoval již před Lisabonem. Již od Amsterodamské smlouvy totiž měla kategorie „legislativy“ místo ve slovníku Unie. Článek 207 odst. 3 druhý pododstavec SEU tak Radě ukládal povinnost určit „případy, ve kterých jedná jako normotvůrce(6)“, a to právě proto, aby byl umožněn výkon práva na přístup k dokumentům zaručeného článkem 255 odst. 1 ES. Podle mého názoru je příznačné, že Amsterodamská smlouva současně zakotvila na jedné straně právo na přístup k dokumentům orgánů a na druhé straně zvláštní zohlednění jednání Rady jako „normotvůrce“. A bylo to navíc učiněno tak, že jednání „jako normotvůrce“ bylo pojato právě jako zvláštní kontext pro výkon práva na přístup, čímž byl náležitě zohledněn úzký vztah, který v zásadě existuje mezi legislativními postupy a zásadami veřejnosti a transparentnosti(7).
40. Zjevný pokrok, který v této oblasti představuje Lisabonská smlouva, tudíž nemůže vést k přehlédnutí skutečnosti, že tak říkajíc „jazyk legislativy“ nebyl zaveden touto smlouvou. Předchozí primární právo tento jazyk, a tedy i důsledky jeho významu, docela přirozeně zahrnovalo.
41. Kromě toho v oblasti sekundárního práva je třeba si povšimnout, že samotné nařízení č. 1049/2001 v bodě 6 svého odůvodnění odkazuje na povinnost „poskytn[ou] širší přístup k dokumentům v případech, kdy orgány vykonávají své legislativní funkce“. V projednávané věci jde o jeden z takových případů, jak vyplývá z článku 7 jednacího řádu Rady platného v době rozhodné z hlediska skutkového stavu v tomto řízení(8), podle něhož „Rada jedná jako normotvůrce ve smyslu čl. 207 odst. 3 druhého pododstavce Smlouvy o ES, když přijímá právní normy, které jsou závazné v členských státech nebo pro členské státy, ve formě nařízení, směrnic, rámcových rozhodnutí nebo rozhodnutí na základě odpovídajících ustanovení Smluv […]“.
42. Z výše uvedeného není obtížné vyvodit, že navzdory rozdílům, které mohou existovat mezi vnitrostátním zákonem a unijním „zákonem“, nebo mezi zákonodárci členských států a unijním „zákonodárcem“, „legislativní postup“, kterým je Rada na základě článku 289 SFEU vázána při přijímání nařízení (a který Rada dodržovala, když jednala jako „normotvůrce“ podle bývalého článku 207 ES), je svým pojetím velmi blízký vnitrostátnímu „legislativnímu postupu“, to znamená z hlediska jeho smyslu, a tudíž zásad, z nichž musí vycházet. V konečném důsledku je oběma společná potřeba splnit nepominutelné požadavky demokratické legitimity(9).
43. Normativní postup, který je u zdroje projednávaného kasačního opravného prostředku, je tudíž třeba považovat za „legislativní“ ve vlastním a přesném smyslu veřejného práva států. V tomto ohledu je podstatné, že výsledkem uvedeného postupu je norma, která, vzhledem ke svým vlastnostem (obecná působnost, závaznost, způsobilost nahradit vnitrostátní zákony – které jsou výtvorem skutečně demokratické moci), vyžaduje určitý stupeň demokratické legitimity, a tu jí může dát pouze postup vycházející ze zásad, kterými se tradičně řídí postup vnitrostátních zákonodárců zastupitelské povahy.
b) Zpráva generálního sekretariátu Rady určená pracovní skupině. Obsah a dosah: interní dokument?
44. Po upřesnění dosahu výrazu „legislativní postup“ je nezbytné přezkoumat povahu, kterou má v tomto řízení dokument, jejž Rada odmítla poskytnout AIE v plném znění.
45. Jak bylo uvedeno v bodě 6 napadeného rozsudku, jedná se o „zpráv[u] […], jež byla generálním sekretariátem Rady zaslána pracovní skupině pro informace zřízené Radou, týkající se návrhu nařízení Parlamentu a Rady o přístupu veřejnosti k dokumentům Parlamentu, Rady a Komise“. Uvedený dokument, pokračuje Tribunál, „obsahuje pozměňovací návrhy nebo návrhy nových znění předložené několika členskými státy na schůzce pracovní skupiny dne 25. listopadu 2008.“
46. Jak uvedla sama Rada ve svém písemném vyjádření(10), dotčená zpráva je součástí postupu, který dodržuje Rada při projednávání „legislativního spisu“(11), v souladu s ustanoveními jejího jednacího řádu platného v rozhodné době.
47. Podle čl. 19 odst. 2 jednacího řádu body pořadu jednání Rady „předem projednává Výbor stálých zástupců, nerozhodne-li tento výbor jinak. Výbor stálých zástupců usiluje o dosažení dohody na své úrovni, aby mohl Radě předložit dotčený text k přijetí. Zajišťuje, aby byly spisy předkládány Radě v náležité formě, a případně navrhuje pokyny, alternativy nebo doporučovaná řešení.“ Dále, podle odstavce 3 téhož článku „[v]ýbory nebo pracovní skupiny mohou být zřízeny Výborem stálých zástupců nebo s jeho souhlasem s cílem provést některé předem vymezené přípravné práce nebo studie [s cílem provést některé předem vymezené přípravné práce nebo studie mohou být Výborem stálých zástupců nebo s jeho souhlasem zřízeny výbory nebo pracovní skupiny].“
48. V případě sporné zprávy se jednalo o dokument vypracovaný jednou z „pracovních skupin“ zmíněných v čl. 19 odst. 3 jednacího řádu(12), takzvanou „pracovní skupinou pro informace“ zřízenou Radou, který obsahoval „pozměňovací návrhy nebo návrhy nových znění předložené několika členskými státy“ během schůzky pracovní skupiny, jejímž předmětem bylo posouzení návrhu na změnu nařízení č. 1049/2001 předloženého Komisí(13). Jednalo se tedy o „pracovní“ dokument, zachycující návrhy předložené několika členskými státy v pracovní skupině zřízené pro přípravu konečného rozhodnutí Rady o návrhu na změnu nařízení č. 1049/2001 předloženém Komisí.
49. Jak lze snadno dovodit, „zpráva“ shrnuje ekvivalent toho, co by ve vnitrostátním legislativním postupu byly „pozměňovací návrhy“. Je nesporné, že vzhledem k tomu, že se jedná o dokument vytvořený v rámci toho, co je v terminologii Rady označováno jako „pracovní skupina“, zřízená pro přípravu rozhodnutí Rady, lze hovořit také o „dokumentu, který orgán vypracoval k vnitřnímu použití nebo který obdržel a který se vztahuje k záležitosti, v níž orgán ještě nerozhodl“, jak je uvedeno v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001. Nebo i o „dokumentu, který obsahuje stanoviska pro vnitřní použití v rámci porad a předběžných konzultací uvnitř daného orgánu“, jak stanoví druhý pododstavec téhož odstavce 3 uvedeného článku 4.
50. K tomuto „vnitřnímu použití“ však dochází v rámci legislativního postupu(14). Sice ve velmi počáteční fázi, ta je ovšem stejně „legislativní“ jako všechny fáze, které společně tvoří postup vypracování normy, jako je ta, která případně může změnit nařízení č. 1049/2001.
51. Je třeba mít na zřeteli, že jazyk nařízení č. 1049/2001, popisující rozsah výjimky podle čl. 4 odst. 3 s odkazem na „stanoviska pro vnitřní použití“, je stěží vhodný, hovoříme-li o „legislativním“ postupu. Lze dokonce tvrdit, že v kontextu legislativního postupu neexistují „vnitřní stanoviska“; natolik je způsobu práce zákonodárce vlastní veřejnost. Zcela odlišný je případ postupů předcházejících vlastnímu legislativnímu postupu, jako tomu bylo, jak jsem již uvedl, ve výše uvedené věci Švédsko a Turco v. Rada.
52. To neznamená, že výjimka podle čl. 4 odst. 3 je a priori nepoužitelná na orgány, když jednají jako normotvůrci ve vlastním slova smyslu, ale znamená to, že dialektický vztah mezi „vážným ohrožením“ (výjimka) a „převažujícím veřejným zájmem“ (výjimka z výjimky) je do jisté míry „nevyvážený“ ve prospěch posledně uvedeného zájmu.
53. Nadto se nejedná, jako ve výše uvedené věci Švédsko a Turco v. Rada, o dokument právní služby nebo technické či administrativní organizace, nýbrž o informaci týkající se stanoviska členských států v souvislosti s návrhem legislativní změny. Jedná se o dokument obsahující informace politického charakteru, jejichž autory jsou samotné členské státy, které následně mají přijmout v rámci Rady rozhodnutí. Z politického nebo věcného hlediska se tedy subjekty, které předkládají návrhy v rámci pracovní skupiny, a subjekty, které rozhodují v Radě, nijak neliší.
54. V konečném důsledku je zjevné, že se jedná o případ, o kterém hovoří bod 6 odůvodnění nařízení č. 1049/2001, podle něhož „by [měl] být poskytnut širší přístup k dokumentům v případech, kdy orgány vykonávají své legislativní funkce“, jak uvedl Soudní dvůr ve výše uvedeném rozsudku Švédsko a Turco v. Rada(15).
55. „Širší přístup“ ovšem neznamená „absolutní přístup“, jelikož hovoří-li se o přístupu „v co nejširším rozsahu“, svědčí to o tom, že není nutně a v každém případě vyžadován bezpodmínečný přístup. Znamená to spíše, že výjimky stanovené v nařízení č. 1049/2001 musí být vykládány se zvláštním ohledem na požadavky, které jsou dány vlastní povahou činnosti vykonávané, v tomto případě, Radou.
56. Omezení ovšem nemůže jít až tak daleko, jak stanoví „pokyny“, jimiž se řídí Rada při uplatňování nařízení č. 1049/2001 a na něž odkazuje v bodech 16 až 25 svého kasačního opravného prostředku. Z těchto „pokynů“ vyplývá, že Rada principiálně odmítá zpřístupnit jména dotčených delegací v jakémkoliv dokumentu, o kterém orgán dosud nerozhodl. Z důvodů, které vzápětí uvedu, mám za to, že uplatňovat toto pravidlo bez rozdílu, bez ohledu na povahu postupu, jehož součástí je dokument, neodpovídá smyslu a cílům nařízení č. 1049/2001.
c) Poměření dotčených zájmů ze strany Tribunálu
57. Na rozdíl od názoru Rady vyjádřeného v jejím hlavním důvodu mám za to, že napadený rozsudek tím, že dospěl k závěru, že výjimka stanovená v čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 se neuplatní, poměřil kolidující práva a zájmy, tj. efektivitu rozhodovacího procesu na jedné straně a právo na přístup na straně druhé, odpovídajícím způsobem.
58. Je třeba držet se přesného vymezení projednávané otázky, a mít tedy na zřeteli, že Rada souhlasila s poskytnutím všech dokumentů požadovaných AIE, „kromě“ identity členských států. V tomto smyslu je třeba uznat, že Rada se snaží jednat transparentněji, zejména jedná-li jako normotvůrce. Je však otázkou, zda to, co učinila, je dostačující.
59. Otázkou je tedy v podstatě toto: Představuje identifikace členských států, které předložily „pozměňovací návrhy“ v rámci „legislativního postupu“, informaci, kterou lze odmítnout na základě výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001?
60. Podle mého názoru musí být odpověď na tuto otázku záporná.
61. Mám za to, že je třeba souhlasit se stanoviskem Tribunálu a uvést, že znát identitu členských států, které hájí různé návrhy projednávané v rámci změny nařízení č. 1049/2001, představuje minimální prvek posouzení nezbytný k tomu, aby adresáti budoucí normy mohli vyžadovat politickou odpovědnost. Právě proto slouží přístup k této informaci bezprostředně k naplnění konečného účelu legislativního postupu, a sice demokratické legitimity norem, které jsou výsledkem tohoto postupu.
62. Uznávám opodstatněnost tvrzení Rady, když zdůrazňuje, že je-li tento údaj znám, může to ztížit vyjednávací strategii členů Rady a narušit v tomto smyslu efektivitu rozhodovacího procesu. Problém však je, že tento argument ztrácí výrazně na síle, když se netýká jednání Rady v jiných než legislativních oblastech. Pokud, jako v projednávaném případě, Rada jedná jako „normotvůrce“, tento argument, který sám o sobě není zcela nepodložený, nemůže být v kontextu výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 rozhodující.
63. „Normotvorba“ je z povahy věci normativní činnost, kterou lze v demokratické společnosti provádět pouze prostřednictvím postupu, který je veřejný a v tomto smyslu „transparentní“. Jinak by nebylo možné považovat „zákon“ za výraz vůle těch, kdo se jím mají řídit, což je samotným základem jeho legitimity jako nesporného příkazu. V zastupitelské demokracii, a tento pojem je třeba vztáhnout na Unii, musí mít občané možnost být informováni o legislativním postupu, neboť jinak by nemohli od svých zástupců vyžadovat politickou odpovědnost, která jim byla svěřena jejich volebním mandátem.
64. V kontextu tohoto veřejného postupu tedy hraje transparentnost klíčovou úlohu, která se do jisté míry liší od úlohy, kterou plní ve správních řízeních. Jestliže ve správních řízeních transparentnost slouží především k zajištění toho, aby správní orgán dodržoval zákon, v legislativním postupu slouží účelu legitimizace samotného zákona, a tím tedy i právního řádu jako celku.
65. Lze dokonce říci, že to, co Rada označuje za vážné ohrožení jejího rozhodovacího procesu, je nejlepší zárukou správného průběhu legislativního postupu, kterého se Rada v tomto případě účastní. Jinak řečeno, omezení transparentnosti je tím, co v takovém případě, jako je projednávaný případ, může narušit postup, který je třeba dodržet při změně takového nařízení, jako je nařízení č. 1049/2001.
66. V návaznosti na odůvodnění Tribunálu lze Radě odpovědět, že nevýhody, které, pokud jde o efektivitu, znamená transparentnost pro jednání a přijímání rozhodnutí možná odůvodňují její obětování v případě, kdy Rada jedná jako mezivládní organizace, a při výkonu funkcí této povahy, ovšem nikdy v případě, kdy se podílí na legislativním postupu. Jinak řečeno, transparentnost se může objektivně jevit jako nevýhoda v rámci „jednání“ mezi státy, ovšem nikoliv v rámci „porady“ mezi těmi, kteří se mají shodnout na obsahu „legislativní“ normy. Jestliže v prvním případě může být převažujícím zájmem pro každý stát jeho vlastní zájem, v druhém případě musí jít o zájem Unie, to znamená sdílený zájem, založený na zásadách, z nichž Unie vychází, mezi něž patří demokracie(16).
67. Ačkoliv i při výkonu legislativních funkcí může transparentnost představovat nevýhodu, je třeba uvést, že nikdy nebylo tvrzeno, že demokracie normotvorbu „usnadňuje“, jestliže snadný má znamenat „vyloučený z veřejné kontroly“, jelikož kontrola ze strany veřejného mínění znamená pro normotvůrce značné omezení.
68. Jak uvedl Soudní dvůr, „[m]ožnost, aby se občané seznámili s důvody vedoucími k zákonodárným činnostem, je […] podmínkou toho, aby mohli účinně vykonávat svá demokratická práva“(17). A toto seznámení se předpokládá kontrolu ze strany občanů, pokud jde o „všechny informace, které jsou základem pro přijetí legislativního aktu(18)“. Pokud by tedy nebyla zveřejněna identita autorů návrhů projednávaných v rámci jedné z fází legislativního postupu, byl by občan připraven o prvek posouzení nezbytný k účinnému uplatnění základního demokratického práva, kterým je účinná možnost požadovat politickou odpovědnost od protagonistů procesu formování veřejné vůle, která má být vyjádřena formou právního předpisu.
69. Je třeba znovu zdůraznit, že členské státy, které se podílejí na legislativním postupu Unie jako členové jednoho z jejích orgánů, jsou bližší pojetí vnitrostátního zákonodárce než svrchovaného subjektu, který je protagonistou vztahů upravených mezinárodním právem. Logika volné úvahy a dokonce utajení, které jsou odůvodnitelné ve vztazích mezi svrchovanými subjekty, nemá místo v rámci Unie, která se v tomto ohledu považuje především a čím dále více za společenství vycházející ze zásad právního státu a demokracie.
70. V tomto kontextu, třebaže je nesporné, že Rada poskytla AIE veškeré požadované informace kromě identity autorů návrhů, nelze uznat, že to je dostačující k dodržení zásady transparentnosti. AIE se totiž mohlo seznámit se „stanovisky“ členských států, avšak nikoliv s identitou těch, kteří je zastávají. Stanovisko může mít samozřejmě samo o sobě význam v rovině intelektuální diskuse, ovšem v politickém kontextu má rovněž, a především, význam v rozsahu, v němž jde o něčí stanovisko.
71. Proto nelze sdílet názor české, francouzské a španělské vlády v tom smyslu, že transparentnost, a tedy i demokratická diskuse je zaručena přístupem k samotnému věcnému obsahu dokumentu. Tím je případně zaručena abstraktní diskuse o projednávaných návrzích, avšak každopádně bez přidané hodnoty, kterou představuje identita těch, kteří je hájí nebo kritizují. Demokratická politická diskuse je především zodpovědnou diskusí; a aby bylo možné vyžadovat zodpovědnost, je nezbytné znát identitu těch, kteří se diskuse účastní, a zejména podmínky, za jakých tak činí.
72. Jak správně uvádí Tribunál v bodě 69 napadeného rozsudku, „v systému založeném na zásadě demokratické legitimity“ jsou autoři návrhů předložených „v rámci procesu, ve kterém orgány jednají jako normotvůrci“, „odpovědni veřejnosti za své činy“, a musí být tedy známi. Újma, které se v této souvislosti dovolává Rada, spíše svědčí, jak podotýká Tribunál v bodech 70 až 72 svého rozsudku, o málo podloženém předpokladu o neschopnosti občanů a orgánů správně chápat hlubší smysl demokratické diskuse a konkrétně přirozenost změny stanovisek a strategií právě v důsledku racionální diskuse mezi odpovědnými subjekty.
73. Shrnuto, Tribunál poměřil kolidující práva a zájmy odpovídajícím způsobem, a první důvod kasačního opravného prostředku je tedy třeba zamítnout.
2. Druhý důvod kasačního opravného prostředku
74. V rámci druhého důvodu kasačního opravného prostředku Rada namítá porušení judikatury Soudního dvora, která umožňuje dovolávat se při odepření zpřístupnění určitých kategorií dokumentů „obecných úvah“(19).
75. Zmíněná judikatura Soudního dvora připouští, že v souvislosti s určitými kategoriemi dokumentů platí domněnka, že jejich zpřístupnění v zásadě může ovlivnit postup, jehož jsou součástí. Uvedená domněnka v každém případě vychází z předpokladu, že předmětné řízení má specifický režim přístupu k uvedeným dokumentům. Existence tohoto režimu umožňuje domněnku, že zpřístupnění takových dokumentů by v zásadě mohlo narušit cíl, ke kterému slouží řízení, jehož jsou součástí.
76. Nejedná se v žádném případě o nevyvratitelnou domněnku, neboť „[t]ato obecná domněnka nevylučuje právo zúčastněných stran“ (tedy těch, kdo nemají právo na přístup k dokumentům v řízení o kontrole) „prokázat, že se na daný dokument [...] uvedená domněnka nevztahuje nebo že existuje převažující veřejný zájem odůvodňující zpřístupnění uvedeného dokumentu“(20).
77. V projednávaném případě je však i přesto, že Rada tvrdí, že se v řízení u Tribunálu dovolávala existence obecné domněnky ve prospěch nezpřístupnění identity členských států, o jejíž zpřístupnění žádalo AIE, nesporné, že ve skutečnosti tvrdila, jak vyplývá z bodu 49 kasačního opravného prostředku, že dotčený dokument se týká obzvláště citlivých otázek a že rozhodovací proces je ve velmi počáteční fázi, takže zveřejnění by mohlo vážně ovlivnit rozhodovací proces.
78. Podle mého názoru výše uvedené neznamená, že byla uplatněna existence zvláštního režimu přístupu, odlišného od režimu podle nařízení č. 1049/2001, ale že byly uvedeny důvody pro odmítnutí přístupu k požadované informaci v konkrétním případě. Důvody, na které Tribunál podle mého názoru odůvodněně a dostatečně odpověděl v bodech 68 až 78 napadeného rozsudku, přičemž opakovaně zdůraznil příliš abstraktní povahu tvrzení Rady. V tomto bodě je třeba souhlasit s názorem AIE na nepřípustnost důvodu kasačního opravného prostředku, kterým je ve skutečnosti požadováno, aby Soudní dvůr přezkoumal posouzení skutkového stavu ze strany Tribunálu.
3. Třetí důvod kasačního opravného prostředku
79. Třetí a poslední důvod kasačního opravného prostředku uplatňovaný Radou, který se dělí na tři části, namítá údajné nesprávné právní posouzení.
80. Zaprvé Rada tvrdí, že Tribunál požadoval neoprávněně důkaz skutečného porušení zájmu chráněného výjimkou podle čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001. Podle mého názoru je tato výtka neopodstatněná. Tribunál rozhodně nevyžadoval důkaz takového druhu a pouze vyvrátil argumenty, kterými se Rada snažila prokázat právě to, že zpřístupnění identity členských států narušilo rozhodovací proces.
81. Když totiž Tribunál v bodech 73 a 74 napadeného rozsudku uvádí, jak tvrdí Rada v bodě 57 svého kasačního opravného prostředku, že obsah diskuse mezi zástupci vlády a parlamentním výborem neumožňuje konstatovat narušení rozhodovacího procesu, Tribunál ve skutečnosti odpovídá na tvrzení samotné Rady v tom smyslu, že nepovolené zpřístupnění identity členských států ze strany organizace Statewatch způsobilo skutečné narušení rozhodovacího procesu. Jestliže tedy Tribunál řešil problém na konkrétní úrovni, bylo to pouze proto, že ho k tomu Rada vyzvala.
82. Co se týče druhé části, Rada tvrdí, že napadený rozsudek nezohlednil význam stavu diskuse pro posouzení nebezpečí vážného ohrožení rozhodovacího procesu, které by mohlo představovat zpřístupnění identity delegací.
83. Aniž jsou dotčeny důvody uvedené Tribunálem v bodech 75 a 76 napadeného rozsudku, mám za to, že stačí odkázat na úvahy uvedené v bodě 50 tohoto stanoviska v tom smyslu, že logika zásad, jimiž se řídí legislativní postup, musí platit stejně pro každou z fází, z nichž se tento postup skládá.
84. Zatřetí a nakonec Rada namítá, že nebyla zohledněna citlivá povaha požadovaného dokumentu. V tomto ohledu, vedle toho, že znovu odkážu na obecné úvahy uvedené v bodech 63 až 71, považuji za dostačující uvést, že výtky Rady opět pouze ukazují její nesouhlas s posouzením skutkového stavu ze strany Tribunálu.
85. S ohledem na výše uvedené navrhuji Soudnímu dvoru, aby zamítl i zbylé důvody kasačního opravného prostředku.
VII – Náklady řízení
86. Podle čl. 184 odst. 1 a čl. 138 odst. 1 jednacího řádu navrhuji, aby Soudní dvůr uložil Radě náhradu nákladů řízení.
VIII – Závěry
87. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr:
1) Kasační opravný prostředek zamítl.
2) Uložil Radě náhradu nákladů řízení.