ARREST VAN HET GERECHT (Tiende kamer – uitgebreid)
4 mei 2022 (*)
„Staatssteun – Luchtvervoer – Door Roemenië vastgestelde steunmaatregel – Reddingssteun aan TAROM – Besluit om geen bezwaar te maken – Beroep tot nietigverklaring – Hoedanigheid van belanghebbende – Behoud van de procedurele rechten – Ontvankelijkheid – Richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan niet-financiële ondernemingen in moeilijkheden – Maatregel die tot doel heeft sociale tegenspoed te voorkomen of marktfalen aan te pakken – Beginsel van de eenmaligheid van steun – Gevolgen van eerdere steun die is verleend voordat Roemenië tot de Unie was toegetreden – Ernstige moeilijkheden – Motiveringsplicht”
In zaak T‑718/20,
Wizz Air Hungary Légiközlekedési Zrt. (Wizz Air Hungary Zrt.), gevestigd te Boedapest (Hongarije), vertegenwoordigd door E. Vahida, S. Rating en I.‑G. Metaxas-Maranghidis, advocaten,
verzoekster,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Flynn, V. Bottka en I. Barcew als gemachtigden,
verweerster,
wijst
HET GERECHT (Tiende kamer – uitgebreid),
samengesteld als volgt: S. Papasavvas, president, A. Kornezov, E. Buttigieg, G. Hesse en D. Petrlík (rapporteur), rechters,
griffier: I. Pollalis, administrateur,
gezien de stukken,
na de terechtzitting van 6 december 2021,
het volgende
Arrest
1 Met haar beroep op grond van artikel 263 VWEU verzoekt Wizz Air Hungary Légiközlekedési Zrt. (Wizz Air Hungary Zrt.) om nietigverklaring van besluit C(2020) 1160 final van de Commissie van 24 februari 2020 betreffende steunmaatregel SA.56244 (2020/N) – Roemenië – Reddingssteun voor TAROM (PB 2020, C 310, blz. 3), waarbij de Europese Commissie i) geen bezwaar heeft gemaakt tegen een steunmaatregel die Roemenië heeft toegekend aan Compania nationala de Transporturi Aeriene Romane „TAROM SA” (hierna: „TAROM”), bestaande uit een lening van 175 952 000 Roemeense lei (RON) (ongeveer 36 660 000 EUR), terug te betalen aan het eind van een periode van zes maanden, en ii) die steun verenigbaar met de interne markt heeft verklaard (hierna: „bestreden besluit”).
Voorgeschiedenis van het geding en bestreden besluit
2 TAROM is een Roemeense luchtvaartmaatschappij met één hub, gesitueerd op Henri-Coandă International Airport – OTP – te Boekarest (Roemenië). Zij houdt zich hoofdzakelijk bezig met het vervoer van passagiers, vracht en post. Begin 2020 telde TAROM 1 795 werknemers en bezat zij een vloot van 25 luchtvaartuigen. TAROM opereerde zowel op binnenlandse als op internationale lijnen.
3 Op 19 februari 2020 heeft Roemenië bij de Europese Commissie een reddingsplan aangemeld voor TAROM, bestaande uit een lening ter financiering van de liquiditeitsbehoeften van TAROM ten bedrage van 175 952 000 RON (ongeveer 36 660 000 EUR), terug te betalen aan het eind van een periode van zes maanden met de mogelijkheid van gedeeltelijke vervroegde aflossing (hierna: „steunmaatregel”).
4 De Commissie heeft vastgesteld dat de financiële situatie van TAROM in de vijf voorafgaande jaren aanzienlijk was verslechterd en heeft benadrukt dat de gecumuleerde verliezen in de periode 2004‑2019 3 362 130 000 RON (ongeveer 715 350 000 EUR) bedroegen en dus meer dan de helft van het kapitaal van TAROM overschreden.
5 Wat de situatie van de vervoersnetten in Roemenië betreft, heeft de Commissie opgemerkt dat de algemene toestand en de betrouwbaarheid van het Roemeense spoor- en wegennet slecht waren en dat voor de regionale ontwikkeling in dat land het luchtvervoer van wezenlijk belang bleef, met name de door TAROM geëxploiteerde binnenlandse routes.
6 De Commissie heeft erop gewezen dat volgens Roemenië de reeds gereserveerde vluchten niet langer zouden kunnen worden verzorgd indien TAROM van de markt zou verdwijnen, dat de concurrenten van TAROM de betrokken routes dan niet op korte termijn zouden kunnen overnemen, en dat deze verdwijning een groot aantal ondernemingen zou treffen, waaronder hoofdzakelijk de binnenlandse luchthavens.
7 In haar onderzoek van de steunmaatregel heeft de Commissie in de eerste plaats deze staatssteun aangemerkt als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
8 In de tweede plaats is de Commissie nagegaan of de steunmaatregel verenigbaar was met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU.
9 Ten eerste heeft de Commissie zich in de overwegingen 52 tot en met 57 van het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat TAROM een onderneming in moeilijkheden was in de zin van de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan niet-financiële ondernemingen in moeilijkheden (PB 2014, C 249, blz. 1; hierna: „richtsnoeren”).
10 Ten tweede heeft de Commissie in de overwegingen 58 tot en met 65 van het bestreden besluit opgemerkt dat uit de door Roemenië verstrekte informatie bleek dat de steunmaatregel voldeed aan de voorwaarde van de punten 43 tot en met 52 van de richtsnoeren, volgens welke staatssteun moet bijdragen aan een doelstelling van gemeenschappelijk belang.
11 Ten derde heeft de Commissie zich in de overwegingen 66 tot en met 77 van het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de steunmaatregel geschikt was om het nagestreefde doel te bereiken, te weten het verdwijnen van TAROM te voorkomen.
12 Ten vierde heeft de Commissie zich in de overwegingen 78 tot en met 85 van dat besluit op het standpunt gesteld dat de steunmaatregel evenredig was aan de behoefte van TAROM aan liquide middelen over een periode van zes maanden.
13 Ten vijfde heeft de Commissie in de overwegingen 86 tot en met 89 van het bestreden besluit geconcludeerd dat was voldaan aan de in de punten 70 tot en met 74 van de richtsnoeren gestelde voorwaarde dat de steun eenmalig is.
14 Bijgevolg heeft de Commissie besloten om geen bezwaar te maken tegen de steunmaatregel aangezien deze verenigbaar was met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU.
Conclusies van partijen
15 Verzoekster verzoekt het Gerecht:
– het bestreden besluit nietig te verklaren;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
16 De Commissie verzoekt het Gerecht:
– het beroep ongegrond te verklaren;
– verzoekster te verwijzen in de kosten.
In rechte
Ontvankelijkheid
17 Verzoekster betoogt dat zij als belanghebbende in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU en als belanghebbende in de zin van artikel 1, onder h), van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 [VWEU] (PB 2015, L 248, blz. 9) procesbevoegdheid bezit en een procesbelang heeft.
18 De Commissie betwist niet dat het beroep ontvankelijk is.
19 In dit verband zij eraan herinnerd dat wanneer de Commissie, zoals in casu, een besluit vaststelt om geen bezwaar te maken op grond van artikel 4, lid 3, van verordening 2015/1589, zij niet alleen de betrokken maatregelen verenigbaar met de interne markt verklaart, maar ook impliciet weigert om de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU en artikel 6, lid 1, van die verordening in te leiden (zie naar analogie arrest van 27 oktober 2011, Oostenrijk/Scheucher-Fleisch e.a., C‑47/10 P, EU:C:2011:698, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Indien de Commissie na het eerste onderzoek tot de bevinding komt dat er twijfel bestaat over de verenigbaarheid van de aangemelde maatregel met de interne markt, is zij op basis van artikel 4, lid 4, van verordening 2015/1589 verplicht een besluit tot inleiding van de formele procedure van artikel 108, lid 2, VWEU en artikel 6, lid 1, van genoemde verordening te nemen. Volgens laatstbedoelde bepaling worden de betrokken lidstaat en de andere belanghebbenden in een dergelijk besluit uitgenodigd om hun opmerkingen mede te delen binnen een vastgestelde termijn die normaliter niet langer dan een maand mag zijn (zie naar analogie arrest van 24 mei 2011, Commissie/Kronoply en Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, punt 46).
20 Wanneer de formele onderzoeksprocedure niet wordt ingeleid, wordt aan de belanghebbenden, die in deze tweede fase opmerkingen hadden kunnen maken, die mogelijkheid ontnomen. Om dat te verhelpen is hun het recht toegekend om bij de Unierechter op te komen tegen het besluit van de Commissie om de formele onderzoeksprocedure niet in te leiden. Derhalve is een door een belanghebbende in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU ingesteld beroep tot nietigverklaring van een op artikel 108, lid 3, VWEU gebaseerd besluit ontvankelijk wanneer degene die het beroep instelt, daarmee de procedurele rechten veilig wil stellen die hij aan deze laatste bepaling ontleent [arresten van 18 november 2010, NDSHT/Commissie, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, punt 56, en 9 juni 2021, Ryanair/Commissie (Condor; COVID-19), T‑665/20, EU:T:2021:344, punt 26].
21 Volgens artikel 1, onder h), van verordening 2015/1589 behoren met name ondernemingen die concurreren met de begunstigde van een steunmaatregel tot dergelijke belanghebbenden [zie in die zin arresten van 3 september 2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland e.a./Commissie, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, punt 50, en 9 juni 2021, Ryanair/Commissie (Condor; COVID-19), T‑665/20, EU:T:2021:344, punt 28].
22 In casu moet worden opgemerkt dat er sprake is van een concurrentieverhouding tussen verzoekster en TAROM, de begunstigde van de steunmaatregel. Verzoekster heeft immers gesteld, zonder te zijn weersproken, dat zij in Roemenië in 2019 de grootste luchtvaartmaatschappij was in termen van stoelcapaciteit. Zo zou zij 40,8 % van de stoelcapaciteit bezitten – terwijl TAROM slechts 15,3 % in handen zou hebben – en ongeveer 9,3 miljoen passagiers per jaar van en naar Roemenië en op de binnenlandse routes van dat land vervoeren. Zij heeft tevens benadrukt dat haar vluchtprogramma voor de zomer van 2020, dat vóór het begin van de COVID-19-pandemie was opgesteld, 163 routes vanaf 11 Roemeense luchthavens omvatte.
23 Verzoekster is dus een belanghebbende die er belang bij heeft dat haar procedurele rechten uit hoofde van artikel 108, lid 2, VWEU worden gewaarborgd.
24 Het beroep is dus ontvankelijk voor zover verzoekster in het kader van dit beroep betoogt dat haar procedurele rechten zijn geschonden.
25 Ter ondersteuning van haar beroep voert verzoekster in feite vier middelen aan, waarvan het eerste is ontleend aan een kennelijk onjuiste beoordeling van de bijdrage van de steunmaatregel tot een duidelijk omschreven doelstelling van gemeenschappelijk belang, het tweede aan een onjuiste rechtsopvatting en een kennelijke beoordelingsfout betreffende de vervulling van de voorwaarde dat de steun eenmalig is, het derde aan het bestaan van ernstige moeilijkheden die de Commissie ertoe hadden moeten brengen de formele onderzoeksprocedure in te leiden, en het vierde aan niet-nakoming van de motiveringsplicht in de zin van artikel 296 VWEU.
26 Meteen moet worden vastgesteld dat verzoekster met haar derde middel uitdrukkelijk beoogt dat haar procedurele rechten worden geëerbiedigd. Dienaangaande dient overigens te worden opgemerkt dat verzoekster, om ervoor te zorgen dat haar procedurele rechten behouden blijven, elk middel kan aanvoeren waaruit blijkt dat de Commissie bij de beoordeling van de gegevens en de elementen waarover zij tijdens de inleidende fase van het onderzoek van de aangemelde maatregel beschikte of kon beschikken, twijfels had moeten koesteren over de verenigbaarheid van deze maatregel met de interne markt [zie in die zin arresten van 22 december 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, punt 81; 9 juli 2009, 3F/Commissie, C‑319/07 P, EU:C:2009:435, punt 35, en 9 juni 2021, Ryanair/Commissie (Condor; COVID-19), T‑665/20, EU:T:2021:344, punt 31].
27 Derhalve moet worden vastgesteld dat het derde middel ontvankelijk is.
28 Aangaande het eerste en het tweede middel moet worden gepreciseerd dat verzoekster, om aan te tonen dat haar procedurele rechten zijn geschonden omdat er twijfel had moeten rijzen over de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de interne markt, het recht heeft om argumenten aan te voeren die aantonen dat de Commissie ten onrechte heeft vastgesteld dat deze maatregel verenigbaar was met de interne markt, waaruit a fortiori blijkt dat de Commissie bij de beoordeling van de verenigbaarheid van deze maatregel met de interne markt twijfels had moeten koesteren. Mitsdien mag het Gerecht de door verzoekster in het eerste en het tweede middel aangevoerde inhoudelijke argumenten onderzoeken teneinde na te gaan of deze steun kunnen bieden aan haar uitdrukkelijk aangevoerde middel betreffende het bestaan van twijfels die de inleiding van de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU rechtvaardigden [zie in die zin arresten van 13 juni 2013, Ryanair/Commissie, C‑287/12 P, niet gepubliceerd, EU:C:2013:395, punten 57‑60; 6 mei 2019, Scor/Commissie, T‑135/17, niet gepubliceerd, EU:T:2019:287, punt 77, en 9 juni 2021, Ryanair/Commissie (Condor; COVID-19), T‑665/20, EU:T:2021:344, punt 32].
29 Wat betreft het vierde middel, dat is ontleend aan schending van de motiveringsplicht, moet worden beklemtoond dat de niet-nakoming van de motiveringsplicht een schending van wezenlijke vormvoorschriften vormt en een middel van openbare orde is, dat de Unierechter ambtshalve aan de orde kan stellen en dat geen verband houdt met de inhoudelijke rechtmatigheid van het bestreden besluit [arrest van 19 mei 2021, Ryanair/Commissie (TAP; COVID-19), T‑465/20, EU:T:2021:284, punt 29; zie ook in die zin arrest van 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, punt 67].
Ten gronde
30 Gelet op de analyse in de punten 25 tot en met 29 hierboven, dient eerst het derde middel te worden onderzocht.
Derde middel: ernstige moeilijkheden die de Commissie ertoe hadden moeten brengen de formele onderzoeksprocedure in te leiden
31 Verzoekster betoogt dat de Commissie ontoereikend en onvolledig heeft onderzocht of de voorwaarde dat de redding van TAROM bijdraagt tot een doelstelling van gemeenschappelijk belang en de voorwaarde dat de reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden eenmalig is, zijn nageleefd. Zij verwijst in dit verband naar de inhoud van de eerste twee middelen van het beroep en leidt daaruit af dat deze tekortkomingen wijzen op het bestaan van ernstige moeilijkheden die de Commissie ertoe hadden moeten brengen de formele onderzoeksprocedure in te leiden.
32 Verzoekster voert ook aan dat de uitkomst van de procedure van onderzoek van de steunmaatregel anders had kunnen zijn indien de Commissie verzoeksters procedurele rechten had geëerbiedigd, door haar de mogelijkheid te bieden om opmerkingen over deze maatregel bij de Commissie in te dienen en deze in kennis te stellen van feitelijke of andere informatie.
– Overwegingen vooraf
33 Vooraf moet worden opgemerkt dat, gelet op verzoeksters betoog, het Gerecht in het kader van het onderzoek van het onderhavige beroep dient na te gaan of de Commissie twee van de in de richtsnoeren gestelde voorwaarden in acht heeft genomen om reddingssteun ten gunste van een onderneming in moeilijkheden als verenigbaar met de interne markt te kunnen aanmerken, te weten de voorwaarde dat de steunmaatregel bijdraagt tot een doel van gemeenschappelijk belang en dat de reddings- en herstructureringssteun van ondernemingen in moeilijkheden eenmalig is.
34 Wat de eerste van deze voorwaarden betreft, acht het Gerecht het gelet op het arrest van 22 september 2020, Oostenrijk/Commissie (C‑594/18 P, EU:C:2020:742), noodzakelijk om erop te wijzen dat uit punt 43 van de richtsnoeren blijkt dat een staatssteunmaatregel, wil deze op grond van de richtsnoeren verenigbaar met de interne markt kunnen worden verklaard, een doel van gemeenschappelijk belang moet nastreven. Volgens datzelfde punt komt dit vereiste tot uiting in de voorwaarde dat een dergelijke maatregel „inzet op het voorkomen van sociale tegenspoed of het aanpakken van marktfalen”. Dit wordt bevestigd door punt 44 van deze richtsnoeren, volgens hetwelk de lidstaten moeten aantonen dat het verdwijnen van de begunstigde onderneming het risico inhoudt op ernstige sociale tegenspoed of zwaar marktfalen. De strekking van dit vereiste hangt dus samen met de voorwaarde van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, dat de steunmaatregel bedoeld moet zijn om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, zoals partijen overigens ter terechtzitting hebben betoogd.
35 Hieruit volgt dat de kern van het vereiste van de punten 43 en 44 van de richtsnoeren niet in strijd is met artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, hetgeen overigens door geen van de partijen wordt gesteld, en dat de richtsnoeren, door dit vereiste op te leggen, de draagwijdte van deze bepaling niet onnodig hebben beperkt wat betreft het onderzoek van de verenigbaarheid van staatssteun in de zin van het arrest van 22 september 2020, Oostenrijk/Commissie (C‑594/18 P, EU:C:2020:742, punt 24). Bovendien blijkt uit de punten 66 en 67 van dat arrest dat de omstandigheid dat met de voorgenomen steun marktfalen kan worden verholpen, een relevant gegeven kan zijn voor de beoordeling van de verenigbaarheid van die steun uit hoofde van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU.
– Toepasselijke regels inzake de bewijslast bij het onderzoek van de vereisten van de punten 43 en 44 van de richtsnoeren
36 Verzoekster stelt dat de Commissie is voorbijgegaan aan de vereisten van de punten 8 en 43 van de richtsnoeren. De kern van haar betoog is met name dat de Roemeense Staat diende aan te tonen dat de negatieve gevolgen die de steunmaatregel tracht weg te nemen, werkelijk zouden intreden. Zo had deze Staat bijvoorbeeld moeten aantonen dat andere luchtvaartmaatschappijen er niet in zouden slagen bepaalde routes die thans door TAROM worden geëxploiteerd, over te nemen. De Commissie heeft echter ten onrechte aanvaard dat de Roemeense Staat enkel hoefde aantonen dat het aannemelijk was dat de steunmaatregel voldeed aan de vereisten van de punten 43 en 44 van de richtsnoeren.
37 De Commissie is van mening dat verzoeksters betoog moet worden afgewezen.
38 Dienaangaande blijkt om te beginnen uit de tekst van punt 43 van de richtsnoeren dat de betrokken lidstaat moet aantonen dat de maatregel „inzet op” het voorkomen van sociale tegenspoed of het aanpakken van marktfalen.
39 Dat punt moet worden gelezen in samenhang met punt 44, onder b), van de richtsnoeren, dat preciseert dat de lidstaten moeten aantonen dat het verdwijnen van de begunstigde onderneming „het risico inhoudt” op ernstige sociale tegenspoed of zwaar marktfalen, met name door aan te tonen dat er een „risico” bestaat op verstoring van een belangrijke dienst die moeilijk te dupliceren is en wanneer het voor concurrenten moeilijk zou zijn om zomaar in te stappen.
40 Hieruit volgt dat de betrokken lidstaat niet hoeft aan te tonen dat zonder de steunmaatregel bepaalde negatieve gevolgen noodzakelijkerwijs zouden intreden indien de begunstigde van de markt zou verdwijnen, maar enkel dat zij dreigen in te treden.
41 Vervolgens kunnen de in die zin door de lidstaat aangedragen gegevens naar hun aard slechts betrekking hebben op toekomstige gebeurtenissen waarvan de verwezenlijking op het tijdstip van aanmelding van de steun bij de Commissie niet zeker is. Deze gegevens moeten de Commissie dus in staat stellen een prospectief onderzoek te verrichten naar de negatieve gevolgen van het uitblijven van de vaststelling van een steunmaatregel.
42 Tot slot blijkt uit de rechtspraak dat de rechtmatigheid van een op artikel 4, lid 3, van verordening 2015/1589 gebaseerd besluit om geen bezwaar te maken, zoals het bestreden besluit, afhangt van het antwoord op de vraag of de beoordeling van de informatie en gegevens waarover de Commissie tijdens de inleidende fase van het onderzoek van de aangemelde maatregel beschikte, objectief gesproken twijfel had moeten doen rijzen over de verenigbaarheid van die maatregel met de interne markt, aangezien bij dergelijke twijfel een formele onderzoeksprocedure moet worden ingeleid waaraan de in artikel 1, onder h), van die verordening bedoelde belanghebbenden kunnen deelnemen (arresten van 3 september 2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland e.a./Commissie, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, punt 80, en 2 september 2021, Commissie/Tempus Energy en Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punt 38).
43 Het bewijs voor het bestaan van twijfel over de verenigbaarheid van de steun in kwestie met de interne markt, dat moet worden gezocht in zowel de omstandigheden waarin het besluit om geen bezwaar te maken is vastgesteld als de inhoud van dit besluit, moet door degene die de nietigverklaring van dat besluit vordert, worden geleverd aan de hand van onderling overeenstemmende aanwijzingen (arresten van 3 september 2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland e.a./Commissie, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, punt 82, en 2 september 2021, Commissie/Tempus Energy en Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punt 40).
44 In die omstandigheden hoeft voor de beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit niet te worden onderzocht of de Commissie heeft aangetoond dat zich zonder de steunmaatregel noodzakelijkerwijs sociale tegenspoed of marktfalen zouden voordoen en dat die scenario’s met maatregel ongetwijfeld zouden kunnen worden voorkomen of verholpen. Daarentegen moet worden nagegaan of verzoekster heeft aangetoond dat er sprake was van ernstige moeilijkheden, gelet op de informatie en gegevens waarover de Commissie beschikte of kon beschikken, op grond waarvan de Commissie twijfel had moeten koesteren over het bestaan van een gevaar dat zich zonder de steunmaatregel een dergelijke sociale tegenspoed of marktfalen zou voordoen, of over het feit dat de steunmaatregel bedoeld was om deze problemen te voorkomen of aan te pakken.
45 Bijgevolg moet verzoeksters betoog worden afgewezen.
– Aanwijzingen voor het bestaan van ernstige moeilijkheden met betrekking tot de vereisten waarvan sprake is in de punten 43 en 44 van de richtsnoeren
46 Met het eerste onderdeel van haar derde middel, in het kader waarvan zij tevens naar haar eerste middel verwijst, betoogt verzoekster dat de Commissie fouten heeft gemaakt bij het onderzoek van de vereisten van de punten 43 en 44 van de richtsnoeren. Ten eerste merkt zij op dat de Commissie twijfels had moeten koesteren over de positie van TAROM op de binnenlandse markt. Ten tweede is zij van mening dat de Commissie niet heeft onderzocht of de vervanging van TAROM op die binnenlandse routes mogelijk was. Ten derde merkt zij op dat de Commissie bij haar onderzoek naar de verenigbaarheid van de steunmaatregel heeft nagelaten het geringe aandeel van TAROM in de internationale routes te beoordelen.
47 De Commissie is van mening dat verzoeksters betoog moet worden afgewezen.
48 In dit verband moet worden benadrukt dat de Commissie in de overwegingen 58 tot en met 65 van het bestreden besluit heeft onderzocht of de steunmaatregel voldeed aan de vereisten van de punten 43 en 44 van de richtsnoeren, door vast te stellen dat overeenkomstig deze richtsnoeren moest worden aangetoond dat deze maatregel tot doel had sociale tegenspoed te voorkomen of marktfalen aan te pakken.
49 In de overwegingen 59 en 60 van het bestreden besluit heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat was aangetoond dat TAROM een beslissende rol speelde om de regionale connectiviteit binnen Roemenië te verzekeren, aangezien alleen deze maatschappij meerdere binnenlandse luchtroutes verzorgde. Bovendien zou de stopzetting van de activiteiten van TAROM 460 000 passagiers treffen die reeds vluchten hadden geboekt, waarvan 63 000 reizigers op routes die uitsluitend door TAROM worden bediend. Wat deze laatste routes betreft, heeft de Commissie zich in de overwegingen 61 en 62 van dat besluit op het standpunt gesteld dat het weinig waarschijnlijk was dat concurrerende luchtvaartmaatschappijen deze volledig zouden bedienen, zodat er – gelet op de slechte staat van de Roemeense weg- en spoorweginfrastructuur, die geen werkelijk levensvatbaar alternatief voor de passagiers op genoemde routes biedt – nadelige gevolgen voor de regionale connectiviteit zouden ontstaan. In overweging 63 van het bestreden besluit heeft de Commissie beklemtoond dat de stopzetting van de activiteiten van TAROM dermate nadelig zou kunnen zijn voor de economische situatie van de Roemeense regio’s, in het bijzonder voor de regionale luchthavens, dat dit zou kunnen leiden tot een vermindering van de economische activiteit en vervolgens tot een daling van de vraag naar reisdiensten. In overweging 64 van datzelfde besluit heeft zij op basis van de verstrekte informatie vastgesteld dat er een concreet gevaar bestond voor onderbreking van de luchtvervoerdiensten voor passagiers in Roemenië en in overweging 65 van dat besluit is zij in wezen tot de slotsom gekomen dat de steunmaatregel, door een dreigende en potentieel verstorende liquidatie te voorkomen, ernstige sociale tegenspoed en zwaar marktfalen zou vermijden.
50 In dit verband moet ten eerste worden opgemerkt dat aan de analyse van de Commissie niet kan worden afgedaan door verzoeksters argument dat de Commissie heeft nagelaten de omvang van de markt en de belangrijke positie van TAROM op nationale en internationale routes te beoordelen.
51 Punt 43 en punt 44, onder b), van de richtsnoeren verplichten de Commissie immers niet om bij haar onderzoek of de dienst in kwestie „belangrijk” is, rekening te houden met de omvang van de betrokken markt. Dus ook al is de betrokken markt vrij beperkt, een op deze markt verrichte dienst kan toch belangrijk zijn in de zin van de richtsnoeren.
52 In casu berust de analyse van de Commissie in wezen op de vaststelling dat de beëindiging van de activiteiten van TAROM nadelig zou zijn voor de connectiviteit van de Roemeense regio’s die uitsluitend door TAROM worden bediend, en voor de economische situatie van die regio’s, en dat er in dat geval een concreet gevaar bestaat dat bepaalde passagiersvervoerdiensten in Roemenië worden onderbroken.
53 In dit verband moet worden benadrukt dat de Commissie in de context waarin er wegens de slechte staat van de Roemeense weg- en spoorweginfrastructuur geen aanvaardbare alternatieven zijn, hetgeen verzoekster niet betwist, de regionale connectiviteit via de binnenlandse luchtroutes en de internationale connectiviteit van Roemenië terecht kon aanmerken als een belangrijke dienst waarvan de onderbreking tot ernstige sociale tegenspoed zou kunnen leiden dan wel een marktfalen zou kunnen opleveren, in de zin van punt 44, onder b), van de richtsnoeren.
54 Voor zover verzoekster aanvoert dat, gelet op de geringe aanwezigheid van TAROM op de binnenlandse luchtvaartmarkt, het bedrag van de steun per passagier onevenredig lijkt te zijn, stelt zij bovendien in wezen de evenredigheid van de steunmaatregel ter discussie.
55 Dienaangaande toont verzoekster niet aan dat de instelling van openbaredienstverplichtingen waarmee TAROM zou zijn belast, zoals zij suggereert, binnen een voldoende korte termijn haar beslag had kunnen krijgen om te voorkomen dat TAROM van de markt zou verdwijnen, waarvan niet wordt betwist dat dit op korte termijn leek te zullen gebeuren. Zij heeft evenmin aangetoond dat dergelijke openbaredienstverplichtingen de beëindiging van de activiteit van TAROM en de gevolgen daarvan voor de connectiviteit en de economische activiteit van de betrokken Roemeense regio’s hadden kunnen voorkomen.
56 Ten tweede moet, wat betreft de argumenten van verzoekster die verband houden met de vervanging van TAROM op de nationale routes, in herinnering worden gebracht dat de rechtmatigheid van een aan het einde van de inleidende onderzoeksprocedure genomen besluit om geen bezwaar te maken, door de Unierechter niet alleen moet worden beoordeeld aan de hand van de gegevens waarover de Commissie beschikte op het tijdstip waarop zij het besluit nam, maar ook aan de hand van de gegevens waarover zij had kunnen beschikken (arresten van 29 april 2021, Achemos Grupė en Achema/Commissie, C‑847/19 P, niet gepubliceerd, EU:C:2021:343, punt 41, en 2 september 2021, Commissie/Tempus Energy en Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punt 42).
57 Dienaangaande zij opgemerkt dat, hoewel de Commissie bij het onderzoek naar het bestaan en de rechtmatigheid van een steunmaatregel in voorkomend geval ook andere dan de haar ter kennis gebrachte elementen feitelijk en rechtens moet onderzoeken, daaruit niet kan worden afgeleid dat zij verplicht is om uit eigen beweging en bij gebreke van aanwijzingen daartoe, alle inlichtingen in te winnen die voor de bij haar ingediende zaak relevant kunnen zijn, ook al zijn deze inlichtingen openbaar (zie arrest van 2 september 2021, Commissie/Tempus Energy en Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
58 In die context moet om te beginnen worden opgemerkt dat, anders dan verzoekster stelt, de Commissie in overweging 61 van het bestreden besluit heeft beoordeeld of de concurrenten van TAROM de luchtvaartmaatschappij konden vervangen op de uitsluitend door haar geëxploiteerde binnenlandse routes. Uit de inhoud van die overweging, die in dit verband verwijst naar overweging 17 van dat besluit, blijkt immers dat de Commissie van mening was dat het onwaarschijnlijk was dat de op de Roemeense markt aanwezige concurrerende luchtvaartmaatschappijen, die hoofdzakelijk lowcostmaatschappijen zijn, tot deze markt zouden toetreden om al deze routes te verzorgen, aangezien het commerciële belang van deze maatschappijen in dat opzicht waarschijnlijk laag was. Hieromtrent heeft de Commissie opgemerkt dat de vraag op deze routes gering was wat passagiers per vlucht betreft en dat het niet rendabel was dergelijke routes te verzorgen met vliegtuigen met een grotere stoelcapaciteit dan die welke door TAROM worden gebruikt, zoals die welke doorgaans door lowcostmaatschappijen worden ingezet. Zij heeft opgemerkt dat het businessmodel van lowcostmaatschappijen gebaseerd was op kwantiteit en op een homogene vloot om de kosten te minimaliseren.
59 Vervolgens stelt verzoekster weliswaar dat met TAROM concurrerende luchtvaartmaatschappijen drie van de zeven binnenlandse routes exploiteerden die in dat besluit als uitsluitend door haar geëxploiteerde binnenlandse routes werden genoemd, maar betwist zij niet dat de vier andere binnenlandse routes in elk geval wel degelijk uitsluitend door TAROM werden geëxploiteerd.
60 Bovendien heeft zij onvoldoende gegevens verstrekt waaruit blijkt dat deze concurrerende luchtvaartmaatschappijen op de datum van vaststelling van het bestreden besluit deze drie binnenlandse routes exploiteerden.
61 Zo kan ten eerste op basis van het door verzoekster overgelegde uittreksel van de website van een luchtvaartmaatschappij enkel worden vastgesteld dat deze luchtvaartmaatschappij de drie betrokken binnenlandse routes exploiteerde op 3 november 2020, dus na de datum waarop het bestreden besluit is vastgesteld. Derhalve kan niet worden betwist dat de Commissie in dat besluit geen rekening kon houden met de informatie die uit dit document naar voren komt.
62 Wat ten tweede een ander door verzoekster aan het Gerecht overgelegd document betreft, volgens hetwelk bepaalde binnenlandse en internationale lijnen die volgens het bestreden besluit uitsluitend door TAROM worden geëxploiteerd, ook door haar concurrenten worden geëxploiteerd, heeft verzoekster ter terechtzitting gepreciseerd dat het om een door verzoekster zelf opgestelde tabel ging, waarin informatie over de luchtroutes voor een bepaalde periode is opgenomen die afkomstig is van een onderneming die gespecialiseerd is in de verzameling en verwerking van gegevens over de verschillende bestaande luchtroutes.
63 Gesteld al dat de informatie in die tabel betrouwbaar is, dan neemt dit echter niet weg dat deze informatie bevestigt dat TAROM ten tijde van de vaststelling van het bestreden besluit meerdere van de betrokken luchtroutes alleen exploiteerde, zoals verzoekster overigens erkent. Bovendien wordt in deze informatie met betrekking tot de andere luchtroutes in kwestie niet gepreciseerd dat andere luchtvaartmaatschappijen deze ook met een bepaalde regelmaat – jaarlijks of seizoengebonden – en volgens een bepaalde – met name dagelijkse of wekelijkse – frequentie zouden hebben geëxploiteerd zodat zij met TAROM zouden hebben geconcurreerd. Een dergelijk gegeven blijkt immers noch uit die tabel, noch uit verzoeksters stukken.
64 Gesteld al dat andere luchtvaartmaatschappijen op enig moment in 2019 bepaalde binnenlandse en internationale routes exploiteerden, dan wordt hiermee dus nog niet aangetoond dat het voor deze maatschappijen gemakkelijk was geweest om de door TAROM verrichte dienst bij het verdwijnen van deze onderneming over te nemen op alle lijnen die zij op basis van exclusiviteit exploiteerde.
65 Wat voorts de opmerking van verzoekster in het verzoekschrift betreft dat de informatie in die tabel afkomstig is uit bronnen die tot het publieke domein behoren, zoals de websites van luchtvaartmaatschappijen, dient eraan te worden herinnerd dat, blijkens de in punt 57 hierboven aangehaalde rechtspraak, de Commissie niet verplicht is om uit eigen beweging en bij gebreke van aanwijzingen daartoe, alle inlichtingen in te winnen die voor de bij haar ingediende zaak relevant kunnen zijn, ook al zijn deze inlichtingen openbaar.
66 Bovendien heeft verzoekster, zoals zij overigens ter terechtzitting met betrekking tot haar eigen geval heeft erkend, geen bewijs aangevoerd om aan te tonen dat – in het geval dat TAROM van de markt zou verdwijnen – de luchtvaartmaatschappijen die met TAROM concurreren bereid zouden zijn geweest om alle op basis van exclusiviteit door laatstgenoemde maatschappij geëxploiteerde routes over te nemen.
67 Ten slotte, gesteld al dat de vervanging van TAROM mogelijk zou zijn geweest op bepaalde van de betrokken binnenlandse of internationale routes, heeft verzoekster evenmin aangetoond dat deze vervanging, gelet op de waarschijnlijke en imminente stopzetting van de activiteiten van TAROM, op korte termijn had kunnen plaatsvinden om elke onderbreking van de dienst zoveel mogelijk te voorkomen en onder voorwaarden die dicht liggen bij die waarop deze routes werden geëxploiteerd.
68 Dit geldt des te meer daar vaststaat dat TAROM over een stervormig netwerk beschikt en dus een verbinding met de luchthaven van Boekarest kan aanbieden aan passagiers die vanaf regionale luchthavens reizen, terwijl haar concurrenten op andere binnenlandse routes dan die welke TAROM alleen exploiteert, beschikken over netwerken met point-to-pointverkeer. Verzoekster heeft niet betwist dat, zoals de Commissie stelt, de verbinding vanaf de luchthaven van Boekarest naar nationale of internationale bestemmingen zeer geschikt is om de regionale connectiviteit naar volle tevredenheid te verzekeren.
69 Wat voorts de vermeende overcapaciteit in Roemenië ten tijde van het bestreden besluit betreft, betwist verzoekster niet dat, zoals de Commissie aangeeft, meer dan de helft van de destijds aan de grond staande vliegtuigen van TAROM waren, en evenmin dat de met TAROM concurrerende luchtvaartmaatschappijen, die alle lowcostmaatschappijen zijn, in de regel toestellen met een grotere passagierscapaciteit gebruiken dan de toestellen die TAROM gebruikt voor de routes die zij op basis van exclusiviteit exploiteert. Verzoekster legt echter niet uit in hoeverre het rendabel zou zijn om met dergelijke toestellen te vliegen op de binnenlandse routes in kwestie, die slechts een beperkt aantal passagiers betreffen.
70 Hoe dan ook stond het, gelet op de in punt 57 hierboven aangehaalde rechtspraak, niet aan de Commissie om – buiten de door de lidstaat verstrekte informatie – uit eigen beweging en bij gebreke van aanwijzingen daartoe, inlichtingen in te winnen die erop had kunnen wijzen dat met TAROM concurrerende luchtvaartmaatschappijen, ondanks de in punt 69 hierboven genoemde kenmerken van deze maatschappijen, bereid waren om de betrokken binnenlandse routes te exploiteren.
71 In het bijzonder blijkt uit de gegevens waarover het Gerecht beschikt niet dat het aantal toestellen dat op de datum van het bestreden besluit aan de grond stond, als aanwijzing voor het op die datum bestaan van overcapaciteit in Roemenië, inlichtingen waren die de Commissie op eigen initiatief diende in te winnen.
72 Ten slotte zij opgemerkt dat het argument dat het faillissement van een luchtvaartmaatschappij de connectiviteit van een lidstaat niet ongunstig beïnvloedt, speculatief is en dat hiermee niet kan worden aangetoond dat de gevolgen van de beëindiging van de activiteit van TAROM voor de passagiers van de uitsluitend door haar geëxploiteerde binnenlandse en internationale routes hadden kunnen worden vermeden, aangezien verzoekster niet heeft aangetoond dat de met TAROM concurrerende luchtvaartmaatschappijen deze routes, mocht TAROM komen te verdwijnen, hadden kunnen overnemen.
73 Ten derde moet met betrekking tot het argument waarmee verzoekster de Commissie verwijt dat zij heeft nagelaten het geringe marktaandeel van TAROM op de internationale routes te beoordelen, worden opgemerkt dat dit marktaandeel, gesteld al dat is aangetoond dat dit gering is, geen invloed kan hebben op de vaststelling dat de situatie van TAROM en het risico dat zij haar activiteiten op korte termijn zou staken, afbreuk zouden kunnen doen aan de connectiviteit van Roemenië in zijn geheel en vooral aan de connectiviteit van bepaalde Roemeense regio’s en nadelig zouden kunnen zijn voor de passagiers die van haar luchtvervoersdiensten gebruikmaken, alsmede, ruimer gezien, voor de economie van die regio’s of van bepaalde infrastructuren zoals regionale luchthavens, zoals blijkt uit overweging 63 van het bestreden besluit.
74 Gelet op het belang van TAROM voor de connectiviteit van de Roemeense regio’s en de gevolgen die het verdwijnen van TAROM voor deze regio’s zou hebben, kon de Commissie, zonder twijfels te hebben, terecht enkel op die basis concluderen dat de steunmaatregel voldeed aan de vereisten van de punten 43 en 44 van de richtsnoeren.
75 Uit het voorgaande volgt dat verzoekster met betrekking tot het onderzoek van de vereisten van de punten 43 en 44 van de richtsnoeren geen aanwijzingen heeft verstrekt waarmee had kunnen worden aangetoond dat er ernstige moeilijkheden bestonden die de Commissie ertoe hadden moeten brengen twijfels te koesteren omtrent de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de interne markt, met name met betrekking tot het risico dat zich zonder de steunmaatregel sociale tegenspoed of marktfalen zouden voordoen of met betrekking tot het feit dat de steunmaatregel bedoeld is om deze scenario’s te voorkomen dan wel te verhelpen.
76 Bijgevolg moeten het eerste middel en het eerste onderdeel van het derde middel worden afgewezen.
– Aanwijzingen voor het bestaan van ernstige moeilijkheden met betrekking tot de vervulling van de voorwaarde dat de steunmaatregel eenmalig is
77 Met het tweede onderdeel van haar derde middel, waarin zij naar haar tweede middel verwijst, betoogt verzoekster dat de Commissie, door de steunmaatregel goed te keuren, is voorbijgegaan aan de eenmaligheidsvoorwaarde waarvan sprake is in punt 70 van de richtsnoeren. Verzoekster betoogt dat de Commissie geen rekening heeft gehouden met het feit, ten eerste, dat TAROM tot 2019 een reeks kapitaalverhogingen had ontvangen ter uitvoering van herstructureringssteun die TAROM vóór de toetreding van Roemenië tot de Unie had verkregen (hierna: „herstructureringssteun voor TAROM”) en, ten tweede, dat het desbetreffende herstructureringsplan tot 2019 was uitgevoerd, aangezien die steunmaatregel zelf tot dat jaar ten uitvoer is gelegd. Voorts stelt verzoekster dat het feit dat dergelijke steun als bestaande steun kan worden aangemerkt, irrelevant is voor de toepassing van de eenmaligheidsvoorwaarde.
78 De Commissie is van mening dat verzoeksters betoog moet worden afgewezen.
79 In dit verband zij eraan herinnerd dat volgens punt 70 van de richtsnoeren, om „moral hazard” te beperken, teneinde geen prikkels te creëren voor het nemen van buitensporige risico’s en om potentiële verstoringen van de mededinging tegen te gaan, aan ondernemingen in moeilijkheden slechts voor één herstructureringsoperatie steun mag worden verleend.
80 Punt 71 van deze richtsnoeren bepaalt in dit verband dat wanneer een voornemen tot het verlenen van reddings- of herstructureringssteun bij de Commissie wordt aangemeld, de lidstaat moet aangeven of de betrokken onderneming in het verleden reeds reddingssteun, herstructureringssteun of tijdelijke flankerende herstructureringssteun heeft ontvangen, met inbegrip van vóór de inwerkingtreding van de richtsnoeren verleende steun en niet-aangemelde steun. Indien dit het geval is, en wanneer minder dan tien jaar is verstreken sinds de toekenning van de steun, het aflopen van de herstructureringsperiode of de beëindiging van de tenuitvoerlegging van het herstructureringsplan (naargelang welke van deze gebeurtenissen het meest recent is), zal de Commissie geen verdere steun op grond van die richtsnoeren toestaan.
81 In de overwegingen 87 tot en met 89 van het bestreden besluit heeft de Commissie geconcludeerd dat was voldaan aan de in de punten 70 tot en met 75 van de richtsnoeren gestelde eenmaligheidsvoorwaarde. Daartoe heeft zij de impact onderzocht van een reeks kapitaalverhogingen van TAROM die hebben plaatsgevonden tot 2019. De Commissie heeft vastgesteld dat deze maatregelen de herstructureringssteun voor TAROM ten uitvoer legden vóór de toetreding van Roemenië tot de Unie. In dit verband heeft zij opgemerkt dat deze steun, die bestond in een lening en een garantie van Roemenië voor leningen die door TAROM waren aangegaan, tot 2019 was uitgevoerd, waarbij de Roemeense Staat in de plaats van TAROM was getreden om die leningen af te lossen, en dat de schulden van deze laatste uit de in dat kader verrichte betalingen waren omgezet in kapitaalverhogingen die door die Staat waren aangegaan.
82 In casu betoogt verzoekster in wezen dat op basis van de voorwaarden voor de uitvoering van de herstructureringssteun voor TAROM niet kan worden gesteld dat aan de eenmaligheidsvoorwaarde is voldaan. Volgens verzoekster houdt het bestreden besluit immers geen rekening met de periode van minder dan tien jaar, ongeacht welke van de in punt 71 van de richtsnoeren bedoelde hypothesen in aanmerking zou worden genomen.
83 Wat in de eerste plaats de eerste hypothese van punt 71 van de richtsnoeren betreft, te weten wanneer minder dan tien jaar is verstreken sinds de toekenning van de herstructureringssteun, volgt uit de rechtspraak dat vanaf het tijdstip waarop de begunstigde krachtens de toepasselijke nationale regeling de wettelijke aanspraak op de met staatsmiddelen verleende bijstand verwerft, de steun moet worden geacht te zijn toegekend, zodat de daadwerkelijke overdracht van de betrokken middelen niet doorslaggevend is (zie in die zin arresten van 21 maart 2013, Magdeburger Mühlenwerke, C‑129/12, EU:C:2013:200, punt 40; 19 december 2019, Arriva Italia e.a., C‑385/18, EU:C:2019:1121, punt 36, en 20 mei 2021, Azienda Sanitaria Provinciale di Catania, C‑128/19, EU:C:2021:401, punt 45).
84 Zoals blijkt uit het bestreden besluit en uit het antwoord van de Commissie op de maatregel tot organisatie van de procesgang, bestaat de herstructureringssteun voor TAROM uit een lening en verschillende garanties voor andere leningen die de Roemeense Staat aan TAROM heeft toegekend bij vijf tussen 1997 en 2003 vastgestelde besluiten en beschikkingen van de Roemeense regering. De herstructureringssteun voor TAROM werd vervolgens in 2004 door de Consiliul Concurenţei (mededingingsautoriteit, Roemenië) goedgekeurd.
85 Hieruit volgt dat de verschillende onderdelen van de herstructureringssteun voor TAROM tussen 1997 en 2003 zijn toegekend, met dien verstande dat, zoals uit de door de Commissie ter terechtzitting verstrekte toelichting blijkt, alle aldus verstrekte leninggaranties onmiddellijk na de verstrekking ervan werden benut.
86 Bovendien impliceert de aard van een staatssteunmaatregel, die bestaat in het waarborgen van de aan de begunstigde van de steun verstrekte leningen, noodzakelijkerwijs dat zodra de garantie wordt benut, de in dat kader verrichte betalingen zich over de gehele looptijd van de lening kunnen uitstrekken. Dit heeft echter geen gevolgen voor de datum waarop de steun is verleend, zodat alle argumenten met betrekking tot latere in verband met die garanties gedane betalingen niet ter zake dienend zijn.
87 Overigens heeft de Commissie in overweging 88 van het bestreden besluit in wezen uiteengezet dat de betalingen die de Roemeense Staat heeft verricht op grond van de garanties ten behoeve van de herstructureringssteun voor TAROM, en de daaruit voortvloeiende omzettingen van TAROM’s schulden in kapitaalverhogingen ten gunste van die Staat tot 2019, niet meer dan de tenuitvoerlegging van die steun vormden.
88 In dit verband betwist verzoekster niet de stelling van de Commissie dat de voorwaarden voor het benutten van de leninggaranties en de omzetting van de schulden die voortvloeien uit de betalingen die de Roemeense Staat op grond van die garanties heeft verricht, in een verhoging van het kapitaal van TAROM ten gunste van die Staat, waren geregeld in de verschillende in punt 84 hierboven vermelde besluiten en beschikkingen, dus zelfs vóór de toetreding van Roemenië tot de Unie.
89 Verzoekster stelt immers enkel dat de Commissie zich ervan had moeten vergewissen dat de door de Roemeense Staat verleende garanties waren benut onder de voorwaarden die bij de toekenning ervan aanvankelijk waren overeengekomen. Verzoekster heeft echter in strijd met de in punt 43 hierboven in herinnering gebrachte regels inzake de bewijslast geen enkel bewijs noch enige aanwijzing verstrekt dat deze voorwaarden in de loop van de uitvoeringsperiode van de verschillende garanties in kwestie zouden zijn gewijzigd.
90 In dit verband heeft verzoekster ter terechtzitting betoogd dat de Commissie zich had moeten vergewissen van de omstandigheden waarin de uitvoering van de herstructureringssteun voor TAROM had plaatsgevonden door de jaarverslagen te onderzoeken die de lidstaten moeten opstellen ingevolge artikel 21 van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU] (PB 1999, L 83, blz. 1) en artikel 26 van verordening 2015/1589, teneinde elke twijfel over de vraag of de steunmaatregel aan de eenmaligheidsvoorwaarde voldoet, weg te nemen.
91 Verzoekster is echter voorbijgegaan aan de in punt 43 hierboven in herinnering gebrachte regels inzake de bewijslast: zij heeft geen enkel bewijs aangedragen dat, ten eerste, Roemenië zijn verplichting tot opstelling van het jaarverslag als bedoeld in artikel 21 van verordening nr. 659/1999 en artikel 26 van verordening 2015/1589 tijdens de periode van tenuitvoerlegging van de herstructureringssteun voor TAROM niet zou zijn nagekomen en dat, ten tweede, uit die jaarverslagen zou blijken blijkt dat deze steun is verleend onder andere voorwaarden dan die welke door de Roemeense mededingingsautoriteit waren goedgekeurd.
92 Bijgevolg kan niet worden gesteld dat de Commissie twijfels had moeten koesteren over de naleving van de in punt 71 van de richtsnoeren bedoelde termijn van minder dan tien jaar, berekend vanaf de datum waarop de herstructureringssteun voor TAROM was verleend.
93 Wat in de tweede plaats de tweede en de derde hypothese van punt 71 van de richtsnoeren betreft, te weten het verstrijken van een periode van minder dan tien jaar sinds het einde van de vorige herstructureringsperiode respectievelijk sinds het einde van de uitvoering van het vorige herstructureringsplan, betoogt verzoekster dat de betalingen die zijn verricht na de benutting van de garanties in het kader van de herstructureringssteun voor TAROM en de omzetting van de daaruit resulterende schulden in verhogingen van het kapitaal van TAROM tot 2019, aantonen dat de herstructureringsperiode tot dat jaar heeft geduurd en dat de tenuitvoerlegging van herstructureringsplan in datzelfde jaar is beëindigd.
94 Meer concreet meent verzoekster in wezen dat de tenuitvoerlegging van de herstructureringssteun voor TAROM onderdeel was van het herstructureringsplan, waarvan de beëindiging samenvalt met het einde van de herstructureringsperiode.
95 Wat in de eerste plaats het begrip „herstructureringsperiode” betreft, moet worden opgemerkt dat volgens punt 7 van de richtsnoeren een noodlijdende onderneming er misschien in slaagt om een herstructurering door te voeren waardoor zij bepaalde structureel verliesgevende activiteiten opgeeft en de overblijvende activiteiten kunnen worden gereorganiseerd op een basis die redelijke vooruitzichten biedt op levensvatbaarheid op lange termijn.
96 Volgens punt 45 van de richtsnoeren kan herstructurering een of meer van de volgende elementen omvatten: de reorganisatie en rationalisering van de activiteiten van de begunstigde onderneming op efficiëntere basis, waarbij doorgaans verlieslatende activiteiten worden afgestoten, de herstructurering van bestaande activiteiten die opnieuw concurrerend kunnen worden gemaakt en, mogelijkerwijze, een diversificatie naar nieuwe en levensvatbare activiteiten. Doorgaans omvat dit proces ook een financiële herstructurering in de vorm van kapitaalinjecties door nieuwe of bestaande aandeelhouders en een schuldvermindering door de bestaande schuldeisers.
97 In dit verband preciseert punt 47 van de richtsnoeren dat „de herstructureringsperiode [...] zo kort mogelijk [dient] te zijn”: in die richtsnoeren, met inbegrip van punt 71 daarvan, wordt een herstructureringsperiode dus als een korte periode gezien.
98 Uit het voorgaande volgt dat het begrip „herstructureringsperiode” verwijst naar de periode waarin de in punt 96 hierboven genoemde maatregelen zijn vastgesteld. Die periode moet dus in beginsel worden onderscheiden van de periode waarin een staatssteunmaatregel ten uitvoer wordt gelegd.
99 In strijd met de in punt 43 hierboven in herinnering gebrachte regels inzake de bewijslast heeft verzoekster echter geen enkel bewijs noch enige aanwijzing verstrekt dat de herstructureringsperiode, zoals gedefinieerd in punt 98 hierboven, in tegenstelling tot hetgeen uit overweging 24 van het bestreden besluit blijkt, zou zijn geëindigd na 2005 en in elk geval minder dan tien jaar voordat de steunmaatregel was vastgesteld.
100 Wat ten tweede het begrip „herstructureringsplan” betreft, moet eraan worden herinnerd dat voorgenomen herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden slechts verenigbaar met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, kan worden verklaard indien hij gepaard gaat met een herstructureringsplan dat gericht is op vermindering of heroriëntatie van hun bedrijvigheid (arresten van 14 september 1994, Spanje/Commissie, C‑278/92–C‑280/92, EU:C:1994:325, punt 67, en 6 april 2006, Schmitz-Gotha Fahrzeugwerke/Commissie, T‑17/03, EU:T:2006:109, punt 43; zie ook in die zin arrest van 12 september 2007, Olympiaki Aeroporia Ypiresies/Commissie, T‑68/03, EU:T:2007:253, punt 88).
101 Het feit dat herstructureringssteun aan een herstructureringsplan is gekoppeld betekent dus niet dat die steun als zodanig deel uitmaakt van het herstructureringsplan. Integendeel, het bestaan van dat plan vormt een essentiële voorwaarde om die steun als verenigbaar met de interne markt te kunnen aanmerken (zie in die zin arrest van 17 juli 2014, Westfälisch-Lippischer Sparkassen- und Giroverband/Commissie, T‑457/09, EU:T:2014:683, punt 283).
102 Deze uitlegging vindt steun in het begrip „herstructureringsplan” zoals uiteengezet in de richtsnoeren, die in de punten 45 tot en met 52 de doelstellingen en de inhoud van dit plan omschrijven, met inbegrip van de wijze waarop dit plan zich tot herstructureringssteun verhoudt.
103 Zo vereisen de punten 45 en 46 van de richtsnoeren dat, in het geval van dergelijke steun, de betrokken lidstaat bij de Commissie een herstructureringsplan indient en dat de toekenning van de steun aldus afhankelijk moet worden gesteld van de tenuitvoerlegging van dat plan. Punt 45 van deze richtsnoeren vermeldt de elementen die een herstructureringsplan kan bevatten, met dien verstande dat geen van deze elementen betrekking heeft op herstructureringssteun. Uit punt 47 van de richtsnoeren blijkt dat een dergelijk plan tot doel heeft de levensvatbaarheid op lange termijn van de begunstigde onderneming binnen een redelijk tijdsbestek te herstellen en dat het plan dient te zijn gebaseerd op realistische veronderstellingen.
104 Hieruit volgt dat de richtsnoeren een onderscheid maken tussen het begrip „tenuitvoerlegging van een steunmaatregel” en het begrip „tenuitvoerlegging van een herstructureringsplan”.
105 Waar verzoekster stelt dat de omstandigheid dat de steun voor de herstructurering van TAROM tot in 2019 ten uitvoer is gelegd, betekent dat het herstructureringsplan ook tot in 2019 heeft geduurd, miskent zij zowel de strekking van de in de punten 100 en 101 hierboven aangehaalde rechtspraak als het onderscheid tussen het begrip „tenuitvoerlegging van een steunmaatregel” en het begrip „tenuitvoerlegging van een herstructureringsplan”.
106 Bijgevolg moet verzoeksters betoog dat de Commissie twijfel had moeten koesteren omtrent de datum waarop de herstructureringsperiode is geëindigd dan wel omtrent de datum waarop het herstructureringsplan is beëindigd, van de hand worden gewezen.
107 In de derde plaats bekritiseert verzoekster de bevindingen van de Commissie in overweging 88 van het bestreden besluit, volgens welke de steun voor de herstructurering van TAROM bestaande steun vormde, gelet op het feit dat deze steun door de Roemeense mededingingsautoriteit was goedgekeurd vóór de datum van de toetreding van Roemenië tot de Unie. Meer bepaald voert verzoekster aan dat de Commissie niet is nagegaan of de herstructureringssteun inderdaad bestaande steun vormde in de zin van punt 4 van onderdeel 2 van bijlage V bij de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Bulgarije en Roemenië en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (PB 2005, L 157, blz. 203), dat vereist dat van dergelijke steun uiterlijk vier maanden na de datum van toetreding kennisgeving wordt gedaan aan de Commissie en bepaalt dat die steun tot het einde van het derde jaar na de datum van toetreding als bestaande steun worden aangemerkt.
108 Zonder dat hoeft te worden onderzocht of de kwalificatie van de herstructureringssteun aan TAROM als bestaande steun relevant is voor de toepassing van de eenmaligheidsvoorwaarde, moet echter worden vastgesteld dat de Commissie zich niet op een dergelijke kwalificatie heeft gebaseerd bij het onderzoek of de steunmaatregel in casu aan die voorwaarde voldeed. Verzoeksters betoog kan dus geen invloed hebben op de rechtmatigheid van het bestreden besluit.
109 Uit het voorgaande volgt dat verzoekster geen aanwijzingen over de naleving van de eenmaligheidsvoorwaarde heeft verstrekt die zouden kunnen aantonen dat er sprake was van ernstige moeilijkheden op grond waarvan de Commissie twijfel had moeten koesteren over de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de interne markt.
110 Bijgevolg moet de tweede grief van het derde middel worden afgewezen.
– Aanwijzingen voor het bestaan van ernstige moeilijkheden in verband met de schending van verzoeksters procedurele rechten
111 Met het derde onderdeel van het derde middel betoogt verzoekster dat de uitkomst van de procedure van het onderzoek van de steunmaatregel anders had kunnen zijn indien de Commissie verzoeksters procedurele rechten had geëerbiedigd, door haar de mogelijkheid te bieden om opmerkingen over deze maatregel in te dienen en de Commissie in kennis te stellen van feitelijke of andere informatie.
112 Vastgesteld moet worden dat een dergelijk betoog, zoals de Commissie opmerkt, niet ter zake dienend is om op te komen tegen een besluit waarbij de Commissie staatssteun verenigbaar met de interne markt verklaart zonder de formele onderzoeksprocedure in te leiden.
113 De rechtmatigheid van een besluit om geen formele onderzoeksprocedure in te leiden hangt immers af van de vraag of de Commissie ernstige moeilijkheden heeft ondervonden bij het onderzoek van de bij haar aangemelde steunmaatregel.
114 De mogelijkheid voor verzoekster om opmerkingen over de steunmaatregel in te dienen en de Commissie in kennis te stellen van feitelijke of andere informatie, toont niet aan dat er ernstige moeilijkheden waren die bij de Commissie twijfel hadden moeten doen rijzen over de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de interne markt.
115 Bijgevolg dient het derde onderdeel van het derde middel, en dus het derde middel in zijn geheel, te worden afgewezen.
Vierde middel: niet-nakoming van de motiveringsplicht in de zin van artikel 296 VWEU
116 Verzoekster is van mening dat de Commissie haar motiveringsplicht niet is nagekomen door niet te vermelden waarom de activiteit van TAROM moest worden geacht van bijzonder belang te zijn voor Roemenië en door niet aan te geven welke marktaandelen TAROM in de nationale en internationale marktsegmenten van de Roemeense markt bezat. Bovendien bevat het bestreden besluit volgens verzoekster onvolledige uitleg over de mogelijkheid om de door TAROM verrichte diensten over te nemen, en is het tegenstrijdig en onvolledig wat de toepassing van de eenmaligheidsvoorwaarde betreft.
117 De Commissie is van mening dat verzoeksters betoog moet worden afgewezen.
118 In dit verband zij eraan herinnerd dat de door artikel 296 VWEU vereiste motivering een wezenlijk vormvoorschrift is (arrest van 18 juni 2015, Ipatau/Raad, C‑535/14 P, EU:C:2015:407, punt 37) en moet beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling alsook de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking moet brengen, zodat de belanghebbenden kennis kunnen nemen van de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen. De vereiste motivering moet dus worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, met name de inhoud van de betrokken handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten van de handeling of andere personen die daardoor worden geraakt in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU, bij een toelichting kunnen hebben. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante feitelijke en juridische gegevens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien er bij de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 296 VWEU voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen van deze handeling, maar ook op de context ervan en op het geheel van rechtsregels die op de betreffende materie van toepassing zijn (arresten van 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, punt 63, en 15 april 2008, Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, punt 79).
119 Bovendien moet een na afloop van de inleidende onderzoeksfase vastgesteld besluit waarbij een steunmaatregel verenigbaar met de interne markt wordt verklaard, dat binnen een kort tijdsbestek wordt gegeven, alleen aangeven waarom de Commissie van mening is dat er geen ernstige problemen bestaan om de verenigbaarheid van de betrokken steun met de interne markt te beoordelen, (arresten van 22 december 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, punt 65, en 27 oktober 2011, Oostenrijk/Scheucher-Fleisch e.a., C‑47/10 P, EU:C:2011:698, punt 111).
120 Wat in casu, ten eerste, de kritiek betreft met betrekking tot de motivering van het bijzondere belang van de door TAROM verrichte diensten voor Roemenië, heeft de Commissie in de overwegingen 60 tot en met 64 van het bestreden besluit uiteengezet om welke redenen zij van mening was dat de steunmaatregel voldeed aan de in de punten 43 en 44 van de richtsnoeren genoemde vereisten, namelijk omdat de activiteit van TAROM, te weten de door haar verzorgde passagiersvervoersdiensten per vliegtuig, om de in punt 49 hierboven vermelde redenen van bijzonder belang waren voor Roemenië.
121 Wat vervolgens het feit betreft dat in het bestreden besluit geen melding is gemaakt van de marktaandelen van TAROM in de nationale en internationale segmenten van de Roemeense markt, blijkt uit de punten 50 tot en met 53 en 73 hierboven dat een dergelijke vermelding niet noodzakelijk was om de Commissie in staat te stellen de schadelijke gevolgen te onderzoeken van de eventuele stopzetting van de activiteiten van TAROM voor de gehele luchtvervoersector in Roemenië en – meer in het algemeen – voor de Roemeense economie, en om te kunnen concluderen dat de steunmaatregel voldeed aan de vereisten van de punten 43 en 44 van de richtsnoeren.
122 Wat voorts het verwijt betreft met betrekking tot de motivering inzake de mogelijkheid om de diensten van TAROM over te nemen, moet worden opgemerkt dat de Commissie zich in overweging 61 van het bestreden besluit, op basis van de overwegingen 17 tot en met 19 van dat besluit, op het standpunt heeft gesteld dat het onwaarschijnlijk leek dat met TAROM concurrerende luchtvaartmaatschappijen de uitsluitend door haar geëxploiteerde binnenlandse routes in hun geheel zouden overnemen, aangezien zij er vermoedelijk weinig voor voelden om tot deze markt toe te treden. In dat verband wordt in overweging 17 van dat besluit uiteengezet dat deze binnenlandse routes niet aantrekkelijk zijn voor deze concurrenten, die lowcostmaatschappijen zijn, aangezien de vraag naar deze routes gering is wat passagiers per vlucht betreft en het niet winstgevend is om ze te exploiteren met grotere vliegtuigen dan die door TAROM worden gebruikt, zoals die welke dergelijke maatschappijen exploiteren. In overweging 18 van dat besluit wordt benadrukt dat er voor de door TAROM geëxploiteerde routes geen bruikbare alternatieven bestaan in termen van nabijgelegen luchthavens, minimumreistijden en benodigd aantal tussenstops om de bestemming te bereiken, aangezien de door haar concurrenten aangeboden vluchten voor internationale routes slechts met één of twee tussenlandingen mogelijk zijn. Ten slotte wordt in overweging 19 van het bestreden besluit opgemerkt dat de concurrenten van TAROM niet binnen enkele maanden extra capaciteit zouden kunnen aanbieden om de routes die zouden wegvallen over te nemen en dat, mochten zij dat wel doen, de aangeboden diensten qua vluchtfrequentie en kwaliteit van de dienst niet op hetzelfde niveau zouden zijn als die van TAROM.
123 Wat ten slotte de argumenten met betrekking tot de motivering inzake de tenuitvoerlegging van de steun voor de herstructurering van TAROM tot 2019 betreft, volstaat het op te merken dat, zoals blijkt uit de punten 100 tot en met 106 hierboven, een dergelijke tenuitvoerlegging geen invloed heeft op het beginsel dat de steun eenmalig is, waarvan de naleving is vereist in de punten 70 tot en met 75 van de richtsnoeren, en dus op de verenigbaarheid van de steunmaatregel in dat opzicht. Bijgevolg hoefde de Commissie er in het bestreden besluit niet op te wijzen dat de steun voor de herstructurering van TAROM tot 2019 ten uitvoer was gelegd.
124 Bijgevolg dient het vierde middel te worden afgewezen.
125 Uit al het voorgaande volgt dat het beroep dient te worden verworpen.
Kosten
126 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in haar eigen kosten en in die van de Commissie.
HET GERECHT (Tiende kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) Wizz Air Hungary Légiközlekedési Zrt. (Wizz Air Hungary Zrt.) wordt verwezen in haar eigen kosten en in die van de Europese Commissie.
Papasavvas | Kornezov | Buttigieg |
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 4 mei 2022.
ondertekeningen