ROZSUDEK TRIBUNÁLU (třetího rozšířeného senátu)
28. února 2024(*)
„Hospodářská a měnová politika – Obezřetnostní dohled nad úvěrovými institucemi – Článek 9 odst. 1 druhý pododstavec nařízení (EU) č. 1024/2013 – Přímý výkon pravomoci příslušného orgánu na základě relevantních ustanovení unijního práva ze strany ECB – Povinnost zaplatit úroky z čerpání hospodářské výhody v případě porušení článku 395 nařízení (EU) č. 575/2013 uložená rakouským právem – Pravomoc ECB – Článek 65 odst. 1 a článek 70 směrnice 2013/36/EU – Přiměřenost“
Ve věci T‑667/21,
BAWAG PSK Bank für Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse AG, se sídlem ve Vídni (Rakousko), zástupci: H. Bälz, D. Bliesener, M. Bsaisou a G. Tönningsen, advokáti,
žalobkyně,
proti
Evropské centrální bance (ECB), zástupci: K. Lackhoff, J. Poscia a M. Ioannidis, jako zmocněnci,
žalované,
podporované
Rakouskou republikou, zástupci: J. Schmoll a F. Koppensteiner, jako zmocněnci,
vedlejší účastnicí řízení,
TRIBUNÁL (třetí rozšířený senát),
ve složení: F. Schalin, předseda, P. Škvařilová-Pelzl, I. Nõmm (zpravodaj), G. Steinfatt a D. Kukovec, soudci,
za soudní kancelář: H. Eriksson, radová,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
po jednání konaném dne 28. března 2023,
vydává tento
Rozsudek
1 Svou žalobou podanou na základě článku 263 SFEU se žalobkyně, BAWAG PSK Bank für Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse AG, domáhá zrušení rozhodnutí Evropské centrální banky (ECB) ECB-SSM-2021-ATBAW-7-ESA-2018-0000126 ze dne 2. srpna 2021, přijatého na základě čl. 4 odst. 1 písm. d), čl. 4 odst. 3 a čl. 9 odst. 1 nařízení Rady (EU) č. 1024/2013 ze dne 15. října 2013, kterým se Evropské centrální bance svěřují zvláštní úkoly týkající se politik, které se vztahují k obezřetnostnímu dohledu nad úvěrovými institucemi (Úř. věst. 2013, L 287, s. 63), ve spojení s čl. 395 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 575/2013 ze dne 26. června 2013 o obezřetnostních požadavcích na úvěrové instituce a investiční podniky a o změně nařízení (EU) č. 648/2012 (Úř. věst. 2013, L 176, s. 1, a opravy Úř. věst. 2013, L 208, s. 68, a Úř. věst. 2013, L 321, s. 6) a s § 97 odst. 1 bodem 2 Bundesgesetz über das Bankwesen (Bankwesengesetz) (zákon o bankovnictví) ze dne 30. července 1993 (BGBl. 532/1993) ve znění Bundesgesetz, mit dem das Bankwesengesetz, das Börsegesetz 2018, das Finalitätsgesetz, das Finanzmarkt-Geldwäsche-Gesetz, das Sanierungs- und Abwicklungsgesetz, das Wertpapieraufsichtsgesetz 2018 und das Zentrale Gegenparteien-Vollzugsgesetz geändert werden (spolkový zákon, kterým se mění zákon o bankovní činnosti, zákon o burzách z roku 2018, zákon o konečném zúčtování, zákon o boji proti praní peněz na finančních trzích, zákon o reorganizaci a likvidaci, zákon o dohledu nad cennými papíry z roku 2018 a zákon o uplatnění úpravy ústředních protistran) ze dne 28. května 2021 (BGBl. I, 98/2021) (dále jen „BWG“).
Skutečnosti předcházející sporu
2 Žalobkyně je rakouskou úvěrovou institucí spadající do skupiny společností BAWAG a pověřenou bankovními činnostmi této skupiny. Její mateřskou společností je finanční holding BAWAG Group AG. Podléhá přímému obezřetnostnímu dohledu ECB.
3 V roce 2016 žalobkyně nepřímo nabyla portfolio úvěrů na rezidenční nemovitosti ve Francii, tvořené přibližně 20 000 půjčkami, především zajištěnými hypotečními úvěry v celkové počáteční hodnotě přibližně 1,4 miliardy eur, a s nimi souvisejícími právy a zajištěními (dále jen „portfolio Vermeer“).
4 Nabytí se uskutečnilo u dvou francouzských úvěrových institucí – My Money Bank SCA a GE SCF SCA. Pro účely převodu příslušných úvěrů a s nimi souvisejících zajištění beze změny všech dotčených smluv došlo k předchozí sekuritizaci portfolia Vermeer. Toto portfolio tak bylo převedeno do podílového fondu bez právní subjektivity Pearl FCT, který byl vytvořen dne 10. srpna 2016 výhradně pro účely tohoto nabytí a jehož správcovskou společností je Eurotitrisation SA. Depozitář fondu, Société Générale SA, je pověřen úschovou aktiv fondu a kontrolou činnosti správcovské společností. My Money Bank byla určena správcem úvěrů tvořících aktiva FCT Pearl (dále jen „podkladové úvěry“ nebo „podkladové expozice“).
5 Žalobkyně nabyla všechny podíly FCT Pearl v prosinci 2016, čímž se stala skutečným majitelem. Z tohoto titulu inkasuje splátky (jistin a úroků) podkladových úvěrů. Nepodílí se však na provozním řízení fondu, které přísluší správcovské společnosti a depozitáři fondu, ani na běžné správě podkladových úvěrů, která přísluší společnosti My Money Bank.
6 Od 20. ledna do 31. března 2017 prováděla ECB kontrolu na místě v prostorách žalobkyně podle článku 12 nařízení č. 1024/2013 a článků 143 až 146 nařízení Evropské centrální banky (EU) č. 468/2014 ze dne 16. dubna 2014, kterým se stanoví rámec spolupráce Evropské centrální banky s vnitrostátními příslušnými orgány a vnitrostátními pověřenými orgány v rámci jednotného mechanismu dohledu (Úř. věst. 2014, L 141, s. 1).
7 V jejím rámci ECB mj. zkoumala metodu, kterou žalobkyně použila pro určení své celkové expozice plynoucí z portfolia Vermeer s ohledem na požadavky nařízení č. 575/2013 týkající se velkých expozic. V tomto ohledu uvedla, že žalobkyně neměla k dispozici údaje umožňující identifikaci každého z dlužníků v rámci podkladových úvěrů. Vyvodila z toho, že žalobkyně nemohla pro určení své expozice plynoucí z portfolia Vermeer použít tzv. „průhledový“ přístup zamýšlený v čl. 390 odst. 7 nařízení č. 575/2013 k výpočtu hodnoty rizikové expozice z podkladových expozic namísto ze samotné transakce.
8 ECB měla za to, že podle čl. 6 odst. 2 písm. a) nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 1187/2014 ze dne 2. října 2014, kterým se doplňuje nařízení č. 575/2013, pokud jde o regulační technické normy pro určování celkové expozice vůči klientovi nebo ekonomicky spjaté skupině klientů v případě transakcí s podkladovými aktivy (Úř. věst. 2014, L 324, s. 1), musí být každá podkladová expozice, u níž nebyl dlužník identifikován, přiřazena vůči samotné transakci, tedy FCT Pearl jakožto samostatnému klientovi. Z toho vyplynulo, že při zpracování portfolia Vermeer v rámci režimu pro velké expozice došlo k překročení hranice 25 % použitelného kapitálu stanovené v čl. 395 odst. 1 nařízení č. 575/2013.
9 V tomto ohledu ECB nepřistoupila na argumentaci žalobkyně vycházející z toho, že nepřístupnost údajů umožňujících identifikovat každého jednotlivého dlužníka z portfolia Vermeer jeho jménem, adresou a datem narození jí nebránila v identifikaci dlužníků v rámci režimu použitelného na velké expozice. Žalobkyně zdůraznila, že obdržela úplný soubor 93 typů údajů pro každý podkladový úvěr a odpovídající zajištění, z nichž 21 bylo aktualizováno denně a 43 měsíčně. A dále, pokud šlo o 3 z těchto 93 typů údajů (jméno, datum narození a adresa), vysvětlila, že jelikož šlo o velmi citlivé osobní údaje, byly jí na základě dohody o ochraně údajů poskytnuty v zašifrované formě, ale že jejich předání v rozšifrované formě bylo možné, pokud bylo nezbytné k tomu, aby žalobkyně splnila regulatorní požadavky.
10 V 9. závěru své inspekční zprávy ze dne 10. května 2017 tudíž ECB uvedla, že žalobkyně u portfolia Vermeer překročila limit pro velké expozice stanovený v článku 395 nařízení č. 575/2013.
11 Dne 1. září 2017 informovala žalobkyně ECB, že mechanismus použitelný pro předávání identifikačních údajů dlužníků v rámci podkladových úvěrů bude od poloviny září změněn v tom smyslu, že její pověřenec pro ochranu osobních údajů bude schopen identifikovat každého dlužníka u každé podkladové expozice v portfoliu Vermeer.
12 Dne 20. září a 30. října 2017 požádal Finanzmarktaufsichtsbehörde (úřad pro dohled nad finančními trhy, Rakousko) (dále jen „FMA“) žalobkyni, aby mu poskytla tabulku shrnující použitelný kapitál a uvádějící nejvyšší překročení limitu pro velké expozice na individuálním a na konsolidovaném základě za každý měsíc v období od prosince 2016 do září 2017. Žalobkyně FMA požadované informace poskytla.
13 Dne 17. února 2021 předala ECB žalobkyni návrh rozhodnutí, aby k němu mohla předložit své připomínky. Dne 2. března 2021 předložila žalobkyně k tomuto návrhu písemné připomínky.
14 Dne 29. června 2021 poskytla ECB žalobkyni možnost předložit připomínky ke znění návrhu rozhodnutí, jež bylo upraveno v návaznosti na změnu § 97 odst. 1 BWG. Žalobkyně zopakovala své vyjádření ze dne 2. března 2021.
15 Dne 2. srpna 2021 přijala ECB na základě čl. 4 odst. 1 písm. d) a čl. 9 odst. 1 nařízení č. 1024/2013 ve spojení s čl. 395 odst. 1 nařízení č. 575/2013 a § 97 odst. 1 bodem 2 BWG rozhodnutí ECB/SSM/2021-ATBAW-7-ESA-2018-0000126, kterým byla žalobkyni uložena povinnost zaplatit úroky z čerpání hospodářské výhody ve výši 19 332 923,82 eura (dále jen „napadené rozhodnutí“).
16 Zaprvé ECB s odkazem na svou závěrečnou zprávu o šetření došla k závěru, že žalobkyně měla k dispozici pouze informace umožňující určit výši každé z podkladových expozic k portfoliu Vermeer, ale nikoli totožnost každého z dotčených dlužníků, jelikož relevantní informace jí byly poskytnuty zašifrované, a že tudíž měla pro určení příspěvku uvedených podkladových expozic k rizikové expozici použít čl. 6 odst. 2 písm. a) nařízení v přenesené pravomoci č. 1187/2014.
17 Zadruhé ECB ve světle informací, které žalobkyně poskytla FMA, konstatovala, že na základě použití čl. 6 odst. 2 písm. a) nařízení č. 1187/2014 překročila v deseti po sobě jdoucích měsících (prosinec 2016 – září 2017) limit pro expozici vůči FCT Pearl ve výši 25 % použitelného kapitálu.
18 Zatřetí ECB došla k závěru, že z čl. 4 odst. 1 písm. d), čl. 4 odst. 3 a čl. 9 odst. 1 druhého pododstavce nařízení Rady (EU) č. 1024/2013 vyplývá, že byla oprávněna uložit žalobkyni povinnost zaplatit úroky z čerpání hospodářské výhody podle § 97 BWG, což bylo opatření kvalifikované v rozsudku ze dne 7. srpna 2018, VTB Bank (Austria) (C‑52/17, EU:C:2018:648), jako „správní opatření“ ve smyslu čl. 65 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/36/EU ze dne 26. června 2013 o přístupu k činnosti úvěrových institucí a o obezřetnostním dohledu nad úvěrovými institucemi a investičními podniky, o změně směrnice 2002/87/ES a zrušení směrnic 2006/48/ES a 2006/49/ES (Úř. věst. 2013, L 176, s. 338). Mimo to uvedla, že změna § 97 BWG ze dne 28. května 2021 byla irelevantní. Výjimka přidaná při příležitosti této změny se týká pouze překročení expozic v obchodním portfoliu, která jsou za určitých podmínek povolena čl. 395 odst. 5 nařízení č. 575/2013. Dále expozice vůči FCT Pearl byly žalobkyní zařazeny nikoliv do jejího obchodního portfolia, ale mimo něj.
19 Začtvrté ECB proto uložila žalobkyni povinnost zaplatit úroky z čerpání hospodářské výhody ve výši 19 332 923,82 eur, z toho 10 159 572,31 eur na základě porušení čl. 395 odst. 1 nařízení č. 575/2013 na individuálním základě a 9 173 351,51 eur za jeho porušení na konsolidovaném základě.
Návrhová žádání účastnic řízení
20 Žalobkyně navrhuje, aby Tribunál:
– zrušil napadené rozhodnutí,
– uložil BCE náhradu nákladů řízení.
21 ECB a Rakouská republika navrhují, aby Tribunál:
– žalobu zamítl,
– uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
22 Na podporu své žaloby žalobkyně v podstatě uplatňuje šest důvodů, vycházejících zaprvé z nedostatku pravomoci ECB k uložení povinnosti zaplatit úroky z čerpání hospodářské výhody, zadruhé z promlčení této povinnosti, zatřetí z nesprávného právního posouzení a nesprávného posouzení skutkového stavu ze strany ECB při konstatování jejího protiprávního jednání, začtvrté z porušení zásady proporcionality, zapáté z porušení její povinnosti zohlednit všechny relevantní okolnosti projednávaného případu a zašesté, podpůrně, z nesprávného výpočtu uložených úroků.
K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z nedostatku pravomoci ECB
23 Žalobkyně tvrdí, že nařízení č. 1024/2013, a zejména jeho čl. 9 odst. 1 druhý pododstavec druhá věta, nepřenáší na ECB pravomoc uložit povinnost zaplatit úroky z čerpání hospodářské výhody na základě § 97 odst. 1 bodu 2 BWG a že ECB mohla na základě čl. 9 odst. 1 třetího pododstavce nařízení č. 1024/2013 toliko požádat FMA, aby uplatnil tuto pravomoc přiznanou rakouským právem. Dodává, že rozsudek ze dne 7. srpna 2018, VTB Bank (Austria) (C‑52/17, EU:C:2018:648), je irelevantní.
24 ECB, podporovaná Rakouskou republikou, má za to, že pravomoc uplatnit § 97 odst. 2 BWG měla, jelikož se jedná o pravomoc svěřenou „podle příslušných právních předpisů Unie“ ve smyslu čl. 9 odst. 1 druhého pododstavce druhé věty nařízení č. 1024/2013, a tvrdí, že její pravomoc ukládat povinnost zaplatit uvedené úroky implicitně vyplývá z rozsudku ze dne 7. srpna 2018, VTB Bank (Austria) (C‑52/17, EU:C:2018:648).
25 Napadeným rozhodnutím uložila ECB žalobkyni povinnost zaplatit úroky z čerpání hospodářské výhody na základě § 97 odst. 1 bodu 2 BWG z důvodu jejího porušení čl. 395 odst. 1 nařízení č. 575/2013.
26 Podle čl. 395 odst. 1 nařízení č. 575/2013 ve znění platném ve sporném období „instituce nesmí být vystavena expozici vůči klientovi nebo ekonomicky spjaté skupině klientů, jejíž hodnota po zohlednění účinků snižování úvěrového rizika v souladu s články 399 až 403 přesahuje 25 % jejího použitelného kapitálu. Pokud je uvedený klient institucí nebo pokud ekonomicky spjatá skupina klientů zahrnuje jednu nebo více institucí, nesmí tato hodnota přesáhnout 25 % použitelného kapitálu instituce nebo částku 150 000 000 [eur], podle toho, co je vyšší, za podmínky, že součet hodnot expozic po zohlednění účinku snižování úvěrového rizika v souladu s články 399 až 403 vůči všem ekonomicky spjatým klientům, kteří nejsou institucemi, nepřesahuje 25 % použitelného kapitálu instituce“.
27 Ustanovení § 97 odst. 1 bod 2 BWG zní:
„FMA uloží úvěrovým institucím, podnikům odpovědným podle § 30 odst. 6 [tohoto zákona] a ústřednímu subjektu v případě sdružení úvěrových institucí podle článku 30a tohoto zákona povinnost zaplatit úroky v následující výši: […] 2 % z překročení limitu pro velké expozice podle čl. 395 odst. 1 nařízení č. 575/2013 za 30 dnů, vypočítaných ročně, vyjma případů povoleného překročení limitu podle čl. 395 odst. 5 [nařízení], opatření v oblasti dohledu podle § 70 odst. 2 [tohoto zákona] nebo při předlužení úvěrové instituce.“
28 Podle čl. 4 odst. 1 písm. d) nařízení č. 1024/2013 byla ECB pověřena úkolem „zajistit dodržování aktů uvedených v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci, které stanoví pro úvěrové instituce obezřetnostní požadavky v oblasti […] omezení velkých expozic“. Podle článku 4 odst. 3 uvedeného nařízení „pro účely plnění úkolů jí svěřených tímto nařízením a s cílem zajistit vysoké standardy dohledu uplatňuje ECB všechny příslušné právní předpisy Unie, a pokud jsou těmito právními předpisy Unie směrnice, také vnitrostátní právní předpisy provádějící tyto směrnice. Pokud jsou příslušnými právními předpisy Unie nařízení a pokud tato nařízení aktuálně členským státům výslovně umožňují různé varianty, měla by ECB uplatňovat také vnitrostátní právní předpisy, jimiž se tyto varianty provádějí“. Mimo to, jelikož je žalobkyně významným subjektem ve smyslu čl. 6 odst. 4 nařízení č. 1024/2013, provedení tohoto úkolu přísluší přímo ECB, a nikoli vnitrostátním orgánům v rámci jednotného mechanismu dohledu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. května 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg v. ECB, T‑122/15, EU:T:2017:337, bod 63).
29 ECB má proto pravomoc dohlížet na to, aby žalobkyně dodržovala čl. 395 odst. 1 nařízení č. 575/2013, což tato nezpochybňuje.
30 Žalobkyně naproti tomu zpochybňuje pravomoc ECB uložit na základě čl. 9 odst. 1 druhého pododstavce druhé věty nařízení č. 1024/2013 povinnost zaplatit úroky z čerpání hospodářské výhody podle § 97 BWG.
31 Zaprvé je třeba uvést, že článek 9, nadepsaný „Pravomoci v oblasti dohledu a vyšetřování,“ uvádí kapitolu III tohoto nařízení, nadepsanou „Pravomoci ECB“. Uvedený článek stanoví:
„1. Výlučně pro účely plnění úkolů, které jsou jí svěřeny čl. 4 odst. 1 a 2 a čl. 5 odst. 2, se ECB považuje podle okolností za příslušný orgán nebo pověřený orgán v zúčastněných členských státech ve smyslu příslušných právních předpisů Unie.
Výlučně pro tytéž účely má ECB veškeré pravomoci a povinnosti stanovené v tomto nařízení. Dále má pravomoci a povinnosti, které mají podle příslušných právních předpisů Unie příslušné a pověřené orgány, pokud toto nařízení nestanoví jinak. ECB má zejména pravomoci uvedené v oddílech 1 a 2 této kapitoly.
V rozsahu nezbytném pro plnění úkolů jí svěřených tímto nařízením může ECB od uvedených vnitrostátních orgánů formou pokynů vyžadovat, aby využívaly svých pravomocí podle podmínek stanovených ve vnitrostátních právních předpisech a v souladu s nimi, pokud takové pravomoci nejsou svěřeny ECB tímto nařízením. Uvedené vnitrostátní orgány plně informují ECB o uplatňování těchto pravomocí.
2. ECB vykonává pravomoci uvedené v odstavci 1 tohoto článku v souladu s akty uvedenými v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci. Při výkonu svých příslušných pravomocí dohledu a vyšetřování ECB a vnitrostátní příslušné orgány úzce spolupracují.
[…]“
32 Článek 9 odst. 1 nařízení č. 1024/2013 tak uvádí, že za účelem plnění svých úkolů v oblasti obezřetnostního dohledu se ECB považuje za příslušný orgán a jsou jí z tohoto titulu svěřeny tři kategorie pravomocí v oblasti dohledu a vyšetřování.
33 V prvé řadě, podle čl. 9 odst. 1 druhého pododstavce první věty nařízení č. 1024/2013 má ECB pravomoci stanovené v tomto nařízení. Ty jsou uvedeny v oddíle 1 (vyšetřovací pravomoci) a v oddíle 2 (zvláštní pravomoci dohledu) kapitoly III uvedeného nařízení. Jedná se o žádosti o informace (článek 10), obecná šetření (článek 11), kontroly na místě (články 12 a 13), povolení (článek 14) a obecněji všechny pravomoci vyjmenované v článku 16, nadepsaném „Pravomoci dohledu“. Mimo to má pravomoc ukládat správní sankce, stanovenou v článku 18 nařízení.
34 Ve druhé řadě, podle čl. 9 odst. 1 druhého pododstavce druhé věty nařízení č. 1024/2013 má ECB pravomoci, „které mají podle příslušných právních předpisů Unie příslušné […] orgány, pokud toto nařízení nestanoví jinak“. Na tomto základě měla ECB za to, že disponuje pravomocemi, které § 97 BWG přiznává FMA.
35 A konečně ve třetí řadě, podle čl. 9 odst. 1 třetího pododstavce nařízení č. 1024/2013 může ECB dát pokyn vnitrostátním orgánům, aby „využívaly svých pravomocí podle podmínek stanovených ve vnitrostátních právních předpisech a v souladu s nimi, pokud takové pravomoci nejsou svěřeny ECB tímto nařízením“. Žalobkyně v podstatě tvrdí, že právě tento pododstavec byl použitelný, takže ECB nemohla povinnost zaplatit úroky z čerpání hospodářské výhody uložit sama, ale musela dát pokyny v tomto smyslu FMA.
36 Zadruhé je třeba podotknout, že „příslušnými právními předpisy Unie“ uvedenými v čl. 9 odst. 1 druhém pododstavci druhé větě nařízení č. 1024/2013 jsou předpisy, které tvoří právní rámec upravující obezřetnostní dohled nad úvěrovými institucemi. Tento právní rámec tvoří kromě nařízení č. 1024/2013 zejména nařízení č. 575/2013 a směrnice 2013/36, které je třeba na základě bodů 5 a 2 jejich odůvodnění vykládat ve vzájemném spojení. Pravomoci orgánů příslušných v oblasti obezřetnostního dohledu nad úvěrovými institucemi jsou upraveny v hlavě VII směrnice 2013/36.
37 Článek 65 odst. 1 uvedené směrnice zní následovně:
„Aniž jsou dotčeny pravomoci příslušných orgánů v oblasti dohledu podle článku 64 a právo členských států stanovit a ukládat trestní sankce, stanoví členské státy pravidla pro správní sankce a jiná správní opatření použitelné v případě porušení vnitrostátních ustanovení, kterými se provádí tato směrnice, a nařízení […] č. 575/2013, a přijmou veškerá nezbytná opatření pro zajištění toho, aby byla uvedená pravidla uplatňována.“
38 V článku 67 odst. 1 směrnice 2013/36 se stanoví, že „tento článek se vztahuje alespoň na jakýkoli z těchto případů: […] k) instituce je vystavena expozici přesahující limity stanovené v článku 395 nařízení (EU) č. 575/2013“. Článek 67 odst. 2 směrnice stanoví, že „členské státy zajistí, aby v případech uvedených v odstavci 1 správní sankce a jiná správní opatření, které lze použít, zahrnovaly alespoň […]“. Následuje seznam těchto sankcí a opatření, který povinnost zaplatit úroky z čerpání hospodářské výhody neobsahuje.
39 Ze směrnice 2013/36 tak vyplývá, že je na členských státech, aby určily správní sankce a jiná správní opatření, které lze uložit v případě porušení mimo jiné nařízení č. 575/2013, a že členské státy jsou povinny stanovit určité správní sankce a opatření a další mohou stanovit na základě vlastního uvážení.
40 Zatřetí osud tohoto žalobního důvodu závisí proto na tom, zda výraz „podle příslušných právních předpisů Unie“ uvedený v čl. 9 odst. 1 druhém pododstavci druhé větě nařízení č. 1024/2013 zahrnuje pravomoc vnitrostátních orgánů, která není výslovně uvedena v čl. 67 odst. 2 směrnice 2013/36, ale spadá pod kvalifikaci „správní opatření“ ve smyslu jejího čl. 65 odst. 1, nebo zda naopak výkon takové pravomoci nadále spadá do výlučné pravomoci vnitrostátních orgánů, přičemž ECB jim musí dát pokyn k jejímu výkonu na základě čl. 9 odst. 1 třetího pododstavce uvedeného nařízení.
41 V tomto ohledu je třeba v prvé řadě uvést, že výraz „podle unijního práva“ byl vykládán tak, že zahrnuje veškeré pravomoci vyplývající z právního rámce stanoveného určitou směrnicí, ať již vyplývají z povinnosti, nebo z možnosti členského státu přijímat právní předpisy, na rozdíl od toho, kdy tatáž směrnice uzná pravomoc členských států přijmout na základě vnitrostátního práva přísnější ustanovení mimo rámec režimu stanoveného danou směrnicí (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. března 2016, Safe Interenvíos, C‑235/14, EU:C:2016:154, bod 79 a citovaná judikatura).
42 Ve druhé řadě přitom z rozsudku ze dne 7. srpna 2018, VTB Bank (Austria) (C‑52/17, EU:C:2018:648), plyne, že uložení povinnosti zaplatit úroky z čerpání hospodářské výhody spadá pod právní režim zavedený směrnicí 2013/36.
43 Ve vztahu k dřívějšímu znění § 97 BWG totiž bylo konstatováno, že uložení povinnosti zaplatit úroky z čerpání hospodářské výhody na základě tohoto ustanovení je třeba považovat za správní opatření spadající do působnosti čl. 65 odst. 1 směrnice 2013/36, přičemž okolnost, že není uvedeno na seznamu v čl. 67 odst. 2 směrnice 2013/36, je irelevantní, jelikož ze znění tohoto ustanovení plyne, že tento seznam není taxativní a že čl. 65 odst. 1 stanoví, že členské státy přijmou veškerá opatření, která považují za nezbytná pro zajištění uplatňování uvedené směrnice a nařízení č. 575/2013 [rozsudek ze dne 7. srpna 2018, VTB Bank (Austria), C‑52/17, EU:C:2018:648, body 31 až 44].
44 Soudní dvůr konkrétně zdůraznil, že v souladu s bodem 9 odůvodnění nařízení č. 575/2013 by minimální obezřetnostní požadavky stanovené právem Evropské unie měly zajistit maximální úroveň harmonizace, aby nedošlo k narušení trhu a k regulatorní arbitráži, a vyvodil z toho, že v případě překročení limitů stanovených v čl. 395 odst. 1 nařízení č. 575/2013 jsou členské státy povinny uložit úvěrovým institucím nikoli opatření podle svého vnitrostátního práva, nýbrž správní sankci nebo jiné správní opatření ve smyslu čl. 65 odst. 1 směrnice 2013/36 [rozsudek ze dne 7. srpna 2018, VTB Bank (Austria), C‑52/17, EU:C:2018:648, bod 41].
45 A ve třetí řadě z toho vyplývá, že okolnost, že uložení povinnosti zaplatit úroky z čerpání hospodářské výhody není na seznamu v čl. 67 odst. 2 směrnice 2013/36 uvedeno, nebrání tomu, aby se na něj vztahoval právní režim zavedený toutéž směrnicí. Je ho tudíž třeba považovat za pravomoc, kterou FMA disponuje „podle příslušných právních předpisů Unie“ ve smyslu čl. 9 odst. 1 druhého pododstavce druhé věty nařízení č. 1024/2013.
46 ECB tedy měla pravomoc žalobkyni přímo uložit povinnost zaplatit takové úroky.
47 Tento žalobní důvod tedy musí být zamítnut.
Ke čtvrtému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení zásady proporcionality
48 Žalobkyně v podstatě tvrdí, že ECB tím, že jí uložila povinnost zaplatit úroky z čerpání hospodářské výhody na základě § 97 odst. 1 bodu 2 BWG, porušila zásadu proporcionality. V tomto ohledu zejména tvrdí, že napadené rozhodnutí je nepřiměřené, jelikož nezohledňuje skutečnost, že její údajné pochybení se omezuje na to, že původně disponovala jmény, adresami a daty narození dlužníků pouze v šifrované podobě, třebaže tento přístup zvolila z legitimního důvodu, a sice pro dodržení požadavků v oblasti ochrany údajů a minimalizaci zbytečného zpracovávání osobních údajů, a dále že pro účely zajištění splnění požadavků týkajících se velkých expozic uvedených v čl. 395 odst. 1 nařízení č. 575/2013 byly další údaje předány v nešifrované podobě.
49 V reakci na dotaz položený na jednání ECB potvrdila, že vycházela z výkladu § 97 odst. 1 bodu 2 BWG ze strany rakouských soudů, podle kterého má uložení povinnosti zaplatit úroky z čerpání hospodářské výhody automatickou povahu, jsou-li splněny podmínky tohoto ustanovení. V podstatě tvrdila, že byla povinna uvedený § 97 odst. 1 bod 2 BWG použít, jelikož toto ustanovení není samo o sobě nepřiměřené. Ve svých písemnostech rovněž popírá opodstatněnost argumentů žalobkyně směřujících k prokázání nepřiměřenosti úroků z čerpání hospodářské výhody v projednávaném případě.
50 V tomto ohledu Rakouská republika ve svém spisu vedlejšího účastníka i na jednání potvrdila, že § 97 odst. 1 bod 2 BWG je rakouskými soudy vykládán tak, že jsou-li splněny v něm uvedené podmínky, automaticky vede k uložení povinnosti zaplatit úroky z čerpání hospodářské výhody.
51 Článek 65 odst. 1 poslední věta směrnice 2013/36 upřesňuje, že „správní sankce a jiná správní opatření musí být účinné, přiměřené a odrazující“.
52 V článku 70 směrnice 2013/36, nadepsaném „Účinné ukládání sankcí a výkon pravomoci příslušných orgánů ukládat sankce“, je stanoveno:
„Při stanovení typu správních sankcí nebo jiných správních opatření a výše správních peněžitých sankcí členské státy zajistí, aby příslušné orgány zohlednily všechny příslušné okolnosti, případně včetně:
a) závažnosti a doby trvání porušení;
b) stupně odpovědnosti fyzické nebo právnické osoby odpovědné za porušení;
c) finanční situace fyzické nebo právnické osoby odpovědné za porušení, vyplývající například z celkového obratu právnické osoby nebo z ročního příjmu fyzické osoby;
d) významu nabytého zisku nebo ztráty, které se fyzická nebo právnická osoba odpovědná za porušení vyhnula, pokud je lze stanovit;
e) ztrát třetích stran způsobených porušením, pokud je lze stanovit;
f) úrovně spolupráce fyzické nebo právnické osoby odpovědné za porušení s příslušným orgánem;
g) předchozích porušení ze strany fyzické nebo právnické osoby odpovědné za porušení;
h) všech případných systémových důsledků porušení.“
53 Vzhledem k tomu, že z bodu 49 výše vyplývá, že ECB přijala napadené rozhodnutí na základě předpokladu, že použití § 97 odst. 1 bodu 2 BWG je automatické, a tudíž vychází z výkonu vázané pravomoci, přísluší Tribunálu ověřit jeho správnost. Povaha pravomoci, kterou musí ECB vykonávat při ukládání správního opatření, totiž představuje aspekt určující způsob, jakým byla ECB povinna provádět přezkum přiměřenosti povinnosti zaplatit úroky z čerpání hospodářské výhody. V případě, že by ECB disponovala prostorem pro uvážení, který by znamenal, že musí zkoumat přiměřenost uložení uvedené povinnosti s ohledem na okolnosti konkrétní věci, by z toho totiž vyplývalo, že posouzení přiměřenosti úroků z čerpání hospodářské výhody ze strany ECB v napadeném rozhodnutí spočívá na právně chybném předpokladu.
54 V tomto ohledu skutečnost, že žalobkyně v rámci tohoto žalobního důvodu automatickou povahu použití § 97 odst. 1 bodu 2 BWG nezpochybnila, nebrání Tribunálu, aby tento aspekt zkoumal.
55 Z judikatury totiž plyne, že i když musí unijní soud v rámci sporu vymezeného účastníky řízení rozhodovat pouze o návrzích těchto účastníků, nemůže být vázán pouze argumenty, kterých se tito dovolávají na podporu svých návrhových žádání, protože jinak by své rozhodnutí byl případně nucen opřít o chybné právní úvahy (viz rozsudky ze dne 21. září 2010, Švédsko a další v. API a Komise, C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P, EU:C:2010:541, bod 65 a citovaná judikatura, a ze dne 20. ledna 2021, Komise v. Printeos, C‑301/19 P, EU:C:2021:39, bod 58). Tak je tomu zejména tehdy, pokud je zohlednění aspektu relevantní právní úpravy, kterou žalobce neuplatnil, nezbytné pro odpověď na předběžnou otázku, která musí být zodpovězena s ohledem na argumentaci, kterou předložil (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 8. července 2010, Komise v. Putterie-De-Beukelaer, T‑160/08 P, EU:T:2010:294, body 65 a 66, a ze dne 12. června 2019, RV v. Komise, T‑167/17, EU:T:2019:404, bod 59).
56 V souladu se zásadou kontradiktornosti byli účastníci řízení na jednání vyzváni, aby se vyjádřili ke slučitelnosti výkladu § 97 odst. 1 bodu 2 BWG provedeného ECB s článkem 70 směrnice 2013/36.
57 Zaprvé, jelikož se jedná o výklad ustanovení vnitrostátního práva, je třeba připomenout, že působnost vnitrostátních právních a správních předpisů se musí v zásadě posuzovat s přihlédnutím k jejich výkladu vnitrostátními soudy (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. září 2015, Komise v. Slovensko, C‑433/13, EU:C:2015:602, bod 81 a citovaná judikatura).
58 Má-li tedy Tribunál přezkoumat opodstatněnost použití vnitrostátního práva, kterým se provádí směrnice, ze strany ECB, stačí výklad vnitrostátních soudů k určení působnosti uvedeného vnitrostátního práva, pokud z něj vyplývá, že je konstatována slučitelnost se směrnicí, jejíž provedení zajišťuje. V takovém případě musí být výtky směřující ke zpochybnění opodstatněnosti výkladu uvedených soudů bez dalšího odmítnuty (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 24. dubna 2018, Caisse régionale de crédit agricole mutuel Alpes Provence a další v. ECB, T‑133/16 až T‑136/16, EU:T:2018:219, body 84 až 92).
59 Jinak je tomu ovšem v případě, kdy výklad vnitrostátních soudů neumožňuje zajistit slučitelnost vnitrostátního práva s určitou směrnicí.
60 V takovém případě totiž dodržení zásady přednosti unijního práva znamená, že Tribunál stejně jako vnitrostátní soud vykládá, je-li to nezbytné, vnitrostátní právo v co největším možném rozsahu ve světle znění a účelu provedené směrnice, aby tak dosáhly výsledku jí zamýšleného (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 24. ledna 2012, Dominguez (C‑282/10, EU:C:2012:33, bod 24).
61 I když je povinnost přihlížet při výkladu a použití relevantních pravidel vnitrostátního práva k unijnímu právu omezena obecnými právními zásadami a nemůže sloužit jako základ pro výklad vnitrostátního práva contra legem, k požadavku na konformní výklad nicméně patří i povinnost změnit případně ustálenou judikaturu, vychází-li z výkladu vnitrostátního práva, který je neslučitelný s cíli směrnice (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. dubna 2016, DI, C‑441/14, EU:C:2016:278, body 32 a 33, jakož i citovaná judikatura).
62 V případě, že Tribunál nemůže vyložit vnitrostátní právní úpravu v souladu s požadavky unijního práva, má stejně jako vnitrostátní soud pověřený uplatňováním ustanovení unijního práva povinnost zajistit plný účinek těchto ustanovení tak, že na základě své pravomoci podle potřeby upustí od použití jakékoli vnitrostátní právní úpravy, i když je pozdějšího data, jež je v rozporu s ustanovením unijního práva, které má přímý účinek (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 24. června 2019, Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, body 58 a 61).
63 Zadruhé je nutno konstatovat, že článek 70 směrnice 2013/36 ve spojení s jejím čl. 4 odst. 1, čl. 65 odst. 1 a bodem 37 jejího odůvodnění musí být chápán tak, že znamená, že FMA, a proto i ECB přísluší určit typ správního opatření s přihlédnutím ke všem okolnostem, což nutně znamená, že mají v rámci své pravomoci určitý prostor pro uvážení, a vylučuje, že se ocitnou v situaci vázané pravomoci.
64 V prvé řadě to vyplývá z doslovného a kontextuálního výkladu čl. 70 odst. 1 směrnice 2013/36.
65 Předně je třeba uvést, že i když nadpis článku 70 směrnice 2013/36 hovoří pouze o „sankcích“, z jeho znění vyplývá, že toto ustanovení upravuje rovněž určení typu „jiných správních opatření“. Zdůraznění povinnosti členských států bdít nad tím, aby příslušné orgány zohlednily všechny okolnosti, jež jsou uvedeny v demonstrativním výčtu, tedy platí i ve vztahu k jiným správním opatřením.
66 Dále z čl. 4 odst. 1 směrnice 2013/36 vyplývá, že „příslušnými orgány“ uvedenými v článku 70 směrnice 2013/36 jsou orgány „příslušné k plnění funkcí a úkolů stanovených v této směrnici“, tj. v případě Rakouska FMA a, pokud jde o provádění čl. 9 odst. 1 druhého pododstavce nařízení č. 1024/2013, ECB.
67 Konečně je třeba uvést, že se čl. 65 odst. 1 a článek 70 nacházejí v témže oddíle směrnice 2013/36, který upravuje „pravomoci týkající se dohledu, pravomoc ukládat sankce a právo na odvolání“, takže je třeba mít za to, že pojem „správní opatření“ uvedený v obou těchto ustanoveních má tentýž význam. Vzhledem k tomu, že z rozsudku ze dne 7. srpna 2018, VTB Bank (Austria) (C‑52/17, EU:C:2018:648), vyplývá, že úroky z čerpání hospodářské výhody jsou správním opatřením ve smyslu čl. 65 odst. 1 směrnice 2013/36, řídí se jejich uplatnění článkem 70 téže směrnice.
68 Ve druhé řadě je tento závěr potvrzen teleologickým výkladem článku 70 směrnice 2013/36, neboť z bodu 37 jejího odůvodnění vyplývá záměr normotvůrce zajistit, „aby příslušné orgány zohlednily všechny příslušné okolnosti“.
69 Ve třetí řadě je nutno konstatovat, že povinnost ECB zohlednit všechny okolnosti znamená, že při přijímání správního opatření zkoumá okolnosti, jež jsou vlastní konkrétnímu projednávanému případu.
70 Ve čtvrté řadě z uvedeného vyplývá, že výklad ustanovení § 97 odst. 1 bodu 2 BWG, podle kterého by se ECB nacházela v situaci vázané pravomoci, by ECB znemožňoval zohlednit všechny příslušné okolnosti a vedl by k tomu, že by toto ustanovení bylo neslučitelné s článkem 70 směrnice 2013/36.
71 Je pravda, že ze znění § 97 odst. 1 bodu 2 BWG vyplývá, že automatičnost uložení povinnosti zaplatit úroky z čerpání hospodářské výhody je kompenzována tím, že podle tohoto ustanovení jsou zohledňovány dvě okolnosti, za nichž porušení čl. 395 odst. 1 nařízení č. 575/2013 k uložení této povinnosti nepovede. Tak je tomu zaprvé v případě, kdy je úvěrové instituci určeno správní rozhodnutí příslušného orgánu, v němž jí byla uložena povinnost přijmout určitá opatření z důvodu rizika, že nebude moci dostát svým závazkům vůči svým věřitelům, nebo za účelem zajištění stability finančního systému podle § 70 odst. 2 BWG, a zadruhé, pokud se taková instituce nachází v situaci předlužení.
72 Je však třeba uvést, že důraz rakouského zákonodárce na dvě okolnosti, za nichž porušení čl. 395 odst. 1 nařízení č. 575/2013 nepovede k uložení povinnosti zaplatit úroky z čerpání hospodářské výhody, nemůže být rovnocenný zohlednění „veškerých příslušných okolností“ příslušným orgánem podle článku 70 směrnice 2013/36.
73 Stejně tak skutečnost, že povinnost zaplatit úroky z čerpání hospodářské výhody uložená na základě § 97 odst. 1 bodu 2 BWG je kvalifikována jako „správní opatření“, a nikoli jako „správní sankce“ ve smyslu čl. 65 odst. 1 směrnice 2013/36, neumožňuje uvést její automatické uložení do souladu s článkem 70 uvedené směrnice.
74 Je sice pravda, že z důvodu této rozdílné povahy nemůže mít povinnost příslušného orgánu zohlednit všechny okolnosti v případě správního opatření, jako je uložení povinnosti zaplatit úroky z čerpání hospodářské výhody, nutně stejnou intenzitu jako v případě správní sankce nebo, a fortiori, správní peněžité sankce, nic to však nemění na tom, že se působnost článku 70 směrnice 213/36 neomezuje toliko na správní sankce, ale zahrnuje i správní opatření.
75 Zatřetí je třeba uvést, že § 97 odst. 1 bod 2 BWG může být předmětem výkladu ve světle článku 70 směrnice 2013/36 v tom smyslu, že ECB má v rámci své pravomoci prostor pro uvážení, který jí případně umožňuje povinnost zaplatit úroky z čerpání hospodářské výhody neuložit, má-li za to, že to vyžadují okolnosti.
76 V prvé řadě, znění § 97 odst. 1 bodu 2 BWG možnost, aby FMA případně disponoval prostorem pro uvážení, pokud jde o účelnost jeho uplatnění, výslovně nevylučuje.
77 Ve druhé řadě, oddíl XXII BWG rovněž obsahuje ustanovení § 99e, v němž je převzat obsah článku 70 směrnice 2013/36, z něhož vyplývá, že při stanovení typu sankcí nebo opatření, jež mají být přijata v reakci na porušení nařízení č. 575/2013, musí FMA v příslušném rozsahu zohlednit tytéž okolnosti, jako jsou okolnosti uvedené v článku 70 směrnice 2013/36, na jejichž výčet je rovněž odkazováno jako na demonstrativní. Odkaz na „opatření“ uvedený v tomto článku lze tedy plně chápat tak, že zahrnuje uložení povinnosti zaplatit úroky z čerpání hospodářské výhody uvedené v § 97 odst. 1 bodě 2 BWG.
78 Ve třetí řadě, uznání prostoru ECB pro uvážení při uplatňování ustanovení § 97 odst. 1 bodu 2 BWG se žalobkyně negativně nedotýká, takže je nelze omezit dodržováním obecných právních zásad ve smyslu judikatury citované v bodě 61 výše.
79 Ve čtvrté řadě a v důsledku výše uvedeného platí, že ECB tím, že přijala napadené rozhodnutí na základě konstatování, že uložení povinnosti zaplatit úroky z čerpání hospodářské výhody má automatickou povahu, vycházela z právně nesprávného předpokladu, kvůli němuž je její přezkum přiměřenosti použití § 97 odst. 1 bodu 2 BWG stižen vadou, neboť ji uvedený předpoklad vedl k tomu, že nezkoumala okolnosti projednávané věci.
80 A konečně v páté řadě, pokud jde o argumentaci ECB vycházející v podstatě z toho, že uložení povinnosti zaplatit úroky z čerpání hospodářské výhody není s ohledem na uvedené okolnosti nepřiměřené, ta musí být považována za irelevantní, pokud jde o přezkum legality napadeného rozhodnutí.
81 Unijnímu soudu totiž nepřísluší, aby namísto žalované provedl přezkum, který tato nikdy neprovedla, a aby odhadl závěry, ke kterým by na jeho konci dospěla (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. května 2015, Niki Luftfahrt v. Komise, T‑511/09, EU:T:2015:284, bod 149 a citovaná judikatura).
82 Vzhledem k tomu, že ECB měla nesprávně za to, že při přijímání napadeného rozhodnutí byla povinna § 97 odst. 1 bod 2 BWG použít, úvahy týkající se okolností projednávaného případu, které uvádí ve svých písemnostech, nemohly být v napadeném rozhodnutí zohledněny.
83 Tomuto žalobnímu důvodu je tudíž třeba vyhovět a napadené rozhodnutí proto zrušit, aniž by bylo nutné zkoumat ostatní žalobní důvody.
K nákladům řízení
84 Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu Tribunálu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že ECB neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit, že ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady vynaložené žalobkyní.
85 Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu členské státy a orgány, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady řízení. Rakouská republika tedy ponese vlastní náklady řízení.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (třetí rozšířený senát)
rozhodl takto:
1) Rozhodnutí Evropské centrální banky (ECB) ECB-SSM-2021-ATBAW-7-ESA-2018-0000126 ze dne 2. srpna 2021 se zrušuje.
2) ECB ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené BAWAG PSK Bank für Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse AG.
3) Rakouská republika ponese vlastní náklady řízení.
Schalin | Škvařilová-Pelzl | Nõmm |
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 28. února 2024.
Podpisy