GENERALINIO ADVOKATO
MELCHIOR WATHELET IŠVADA,
pateikta 2016 m. birželio 2 d.(1)
Byla C‑238/15
Maria do Céu Bragança Linares Verruga,
Jacinto Manuel Sousa Verruga,
André Angelo Linares Verruga
prieš
Ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche
(Tribunal administratif du Grand‑Duché de Luxembourg (Liuksemburgas) prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Laisvas asmenų judėjimas – Vienodas vertinimas – Socialinės lengvatos – Reglamentas (ES) Nr. 492/2011 – 7 straipsnio 2 dalis – Finansinė pagalba aukštojo mokslo studijoms – Sąlyga – Nepertraukiama darbo trukmė – Netiesioginė diskriminacija – Pateisinimai“
I – Įvadas: pirminė pastaba dėl paradokso
1. Teismo praktika dėl finansinės pagalbos aukštojo mokslo studijoms ir jos teikimo sąlygų yra gausi. Šiame prašyme priimti prejudicinį sprendimą ši tema nagrinėjama dar kartą.
2. Iš tiesų, prejudicinis klausimas, kurį pateikė Tribunal administratif du Grand‑Duché de Luxembourg (Liuksemburgo Didžiosios Hercogystės administracinis teismas, Liuksemburgas), susijęs su nacionalinės teisės akto, pagal kurį finansinės pagalbos aukštojo mokslo studijoms teikimas atitinkamoje valstybėje narėje negyvenantiems studentams siejamas su sąlyga, kad jie finansinės pagalbos paraiškos pateikimo momentu būtų darbuotojų, šioje valstybėje narėje dirbusių ar vykdžiusių profesinę veiklą nepertraukiamai ne mažiau kaip penkerius metus, vaikai.
3. Pasaulyje vis didėjant konkurencijai jaunimo mokymas yra Europos Sąjungos ir valstybių narių prioritetas(2). Išryškėjo dominuojančio ekonominio modelio ribotumas, o su biudžetu susiję suvaržymai tapo kasdiene realybe.
4. Nuo „Europos projekto“ pradžios judėjimo laisvė yra viena iš pagrindinių laisvių. Jos reikšmė dar labiau pabrėžta pripažinus, o paskui plėtojant Europos pilietybę, kurią, akivaizdu, turi ir studentai.
5. Dabar dėl šios judėjimo laisvės ginčijamasi, ji pažeidžiama. Teisės aktai dėl finansinės pagalbos aukštojo mokslo studijoms teikimo – dar vienas pavyzdys. Kokie dabar Sąjungos teisės reikalavimai: ar, viena vertus, ir toliau pripažinti lygybę, kuri gali lemti kiekvienam gavėjui skiriamas mažesnes sumas, ar, kita vertus, lygybei suteikti mažesnę reikšmę dėl galimybės išlaikyti mokymąsi ir mokymą skatinančias dideles pagalbos sumas, bet sumažinti jas gaunančių piliečių skaičių?
6. Galiausiai keliamas būtent šis klausimas.
II – Teisinis pagrindas
A – Sąjungos teisė
1. Reglamentas (ES) Nr. 492/2011
7. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas savo prašyme priimti prejudicinį sprendimą prašo išaiškinti 1968 m. spalio 15 d. Tarybos reglamento (EEB) Nr. 1612/68 dėl laisvo darbuotojų judėjimo Bendrijoje(3), iš dalies pakeisto 2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2004/38/EB(4), 7 straipsnio 2 dalį.
8. Vis dėlto 2011 m. birželio 15 d. šis reglamentas buvo panaikintas ir pakeistas 2011 m. balandžio 5 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentu (ES) Nr. 492/2011 dėl laisvo darbuotojų judėjimo Sąjungoje(5).
9. Pagal šio reglamento 41 straipsnio antrą pastraipą nuorodos į Reglamentą Nr. 1612/68 laikomos nuorodomis į Reglamentą Nr. 492/2011. Konkrečiai, pažymiu, kad 7 straipsnio 1 ir 2 dalys nepakeistos. Todėl remsiuosi tik Reglamentu Nr. 492/2011.
10. Šio reglamento 7 straipsnyje nustatyta:
„1. Darbuotojui, jei jis yra valstybės narės pilietis, negali būti sudarytos skirtingos įdarbinimo ir darbo sąlygos nei tos valstybės narės, kurioje jis dirba, piliečiams dėl jo pilietybės, ypač nustatant darbo užmokestį ir atleidžiant iš darbo, o jam tampant bedarbiu – jį grąžinant arba vėl priimant į darbą.
2. Jis naudojasi tomis pačiomis socialinėmis ir mokesčių lengvatomis, kaip ir vietiniai darbuotojai.
<…>“
2. Direktyva 2004/38
11. Direktyvos 2004/38 24 straipsnyje nurodyta:
„1. Taikant tokias specialiąsias nuostatas, kurios aiškiai numatytos Sutartyje ir antriniuose [antrinės] teisės aktuose, visiems Sąjungos piliečiams, pagal šią direktyvą gyvenantiems priimančiosios valstybės narės teritorijoje, Sutarties taikymo srityje taikomas vienodas traktavimas kaip ir tos valstybės narės piliečiams. Ši teisė suteikiama ir šeimos nariams, kurie nėra valstybės narės piliečiai ir turi teisę gyventi šalyje arba nuolatinio gyvenimo šalyje teisę.
2. Nukrypstant nuo šio straipsnio 1 dalies, priimančioji valstybė narė neįpareigojama suteikti socialinės paramos teises per pirmuosius tris gyvenimo šalyje mėnesius arba, kai taikytina, ilgesnį 14 straipsnio 4 dalies b punkte numatytą laikotarpį ir neįpareigojama iki įgyjant nuolatinio gyvenimo šalyje teisę suteikti paramą studijoms, įskaitant profesinį parengimą, susidedančią iš studento stipendijų ar paskolų, asmenims, išskyrus darbuotojus, savarankiškai dirbančiuosius, tokį statusą išlaikančius asmenis ir jų šeimos narius.“
B – Liuksemburgo teisė
12. 2000 m. birželio 22 d. Įstatymas dėl valstybės finansinės pagalbos aukštojo mokslo studijoms (Loi du 22 juin 2000 concernant l’aide financière de l’État pour études supérieures) buvo iš dalies pakeistas 2010 m. liepos 26 d. įstatymu (Mémorial A 2010, p. 2040) (toliau – 2000 m. birželio 22 d. įstatymas). Šio įstatymo 2 straipsnyje buvo nustatyta:
„Finansinės pagalbos gavėjai
Valstybės finansinę pagalbą aukštojo mokslo studijoms gali gauti studentai, kurie priimti į aukštojo mokslo studijas ir kurie tenkina vieną iš šių sąlygų:
a) yra Liuksemburgo Didžiosios Hercogystės piliečiai ar jų šeimos nariai ir turi gyvenamąją vietą Liuksemburgo Didžiojoje Hercogystėje arba
b) yra vienos iš kitų Europos Sąjungos valstybių narių, vienos iš kitų [1992 m. gegužės 2 d.] Europos ekonominės erdvės susitarimo [(OL L 1, 1994, p. 3)] susitariančiųjų šalių ar Šveicarijos Konfederacijos piliečiai ir pagal iš dalies pakeisto 2008 m. rugpjūčio 29 d. Įstatymo dėl laisvo asmenų judėjimo ir imigracijos 2 skyrių gyvena Liuksemburgo Didžiojoje Hercogystėje kaip pagal darbo sutartį dirbantys asmenys, savarankiškai dirbantys asmenys, asmenys, kurie išsaugo šį statusą, ar asmenų, kurie priklauso vienai iš nurodytų kategorijų, šeimos nariai, ar yra įgiję teisę nuolat gyventi šalyje <…>
<…>“
13. Priėmus 2013 m. birželio 20 d. Sprendimą Giersch ir kt. (C‑20/12, EU:C:2013:411), pagal 2013 m. liepos 19 d. įstatymo (Mémorial A 2013, p. 3214) 1 straipsnio 1 punktą į 2000 m. birželio 22 d. įstatymą įtrauktas taip suformuluotas 2bis straipsnis:
„Studentas, negyvenantis Liuksemburgo Didžiojoje Hercogystėje, taip pat gali pasinaudoti finansine pagalba aukštojo mokslo studijoms su sąlyga, kad jis yra asmens, dirbančio pagal darbo sutartį, ar savarankiškai dirbančio asmens, Liuksemburgo ar Europos Sąjungos, ar kitos Europos ekonominės erdvės susitarimo šalies valstybės, ar Šveicarijos Konfederacijos piliečio, dirbančio ar vykdančio veiklą Liuksemburge, vaikas, jei šis darbuotojas buvo įdarbintas ar vykdė savo veiklą Liuksemburge nepertraukiamai bent penkerius metus studento finansinės pagalbos aukštojo mokslo studijoms paraiškos pateikimo momentu. Darbas Liuksemburge turi būti ne mažesnės trukmės nei pusė įprasto darbo laiko, taikomo įmonėje pagal įstatymą arba kolektyvinę darbo sutartį, jei ji yra. Savarankiškai dirbantis asmuo turi būti privalomai ir nenutrūkstamai penkerius metus iki finansinės pagalbos aukštojo mokslo studijoms paraiškos pateikimo priskirtas prie Liuksemburgo Didžiosios Hercogystės socialinės apsaugos sistemos pagal Socialinės apsaugos kodekso 1 straipsnio 4 punktą.“
14. Vis dėlto 2013 m. birželio 19 d. įstatymu iš dalies pakeistas 2000 m. birželio 22 d. įstatymas netrukus buvo panaikintas 2014 m. liepos 24 d. Įstatymu dėl valstybės finansinės pagalbos aukštojo mokslo studijoms (Loi du 24 juillet 2014 concernant l’aide financière de l’État pour études supérieures) (Mémorial A 2014, p. 2188).
15. Nuo tada šio įstatymo 3 straipsnyje nustatyta:
„Valstybės finansinę pagalbą aukštojo mokslo studijoms gali gauti studentai ir mokiniai, kaip tai suprantama pagal 2 straipsnyje apibrėžtą ir toliau vartojamą sąvoką „studentas“, kurie tenkina vieną iš šių sąlygų:
<…>
5. Liuksemburgo Didžiojoje Hercogystėje negyvenantis studentas:
a) yra Liuksemburgo ar Europos Sąjungos, ar kitos Europos ekonominės erdvės susitarimo šalies valstybės, ar Šveicarijos Konfederacijos pilietis, įdarbintas ar vykdantis veiklą Liuksemburgo Didžiojoje Hercogystėje jo finansinės pagalbos aukštojo mokslo studijoms paraiškos pateikimo momentu arba
b) yra Liuksemburgo ar Europos Sąjungos, ar kitos Europos ekonominės erdvės susitarimo šalies valstybės, ar Šveicarijos Konfederacijos piliečio, įdarbinto ar vykdančio veiklą Liuksemburgo Didžiojoje Hercogystėje, vaikas studento finansinės pagalbos aukštojo mokslo studijoms paraiškos pateikimo momentu, jeigu šis darbuotojas ir toliau prisideda prie studento išlaikymo ir buvo įdarbintas ar vykdė veiklą Liuksemburgo Didžiojoje Hercogystėje bent penkerių metų laikotarpį studento finansinės pagalbos aukštojo mokslo studijoms paraiškos pateikimo momentu per referencinį septynerių metų laikotarpį, skaičiuojamą atgaline data nuo finansinės pagalbos aukštojo mokslo studijoms paraiškos pateikimo datos, arba išimtiniais atvejais, jeigu asmuo, išlaikęs darbuotojo statusą, veiklos nutraukimo momentu atitiko pirmiau nustatytą penkerių iš septynerių metų kriterijų.“
III – Pagrindinės bylos faktinės aplinkybės
16. André Angelo Linares Verruga su tėvais Maria do Céu Bragança Linares Verruga ir Jacinto Manuel Sousa Verruga gyvena Lonvi (Prancūzija).
17. Bragança Linares Verruga pagal darbo sutartį nuo 2004 m. gegužės 15 d. dirba Liuksemburgo Didžiojoje Hercogystėje su vienintele pertrauka laikotarpiu nuo 2011 m. lapkričio 1 d. iki 2012 m. sausio 15 d. Sousa Verruga šioje valstybėje narėje pagal darbo sutartį dirbo laikotarpiu nuo 2004 m. balandžio 1 d. iki 2011 m. rugsėjo 30 d. ir laikotarpiu nuo 2013 m. gruodžio 4 d. iki 2014 m. sausio 6 d. Nuo 2014 m. vasario 1 d. šioje šalyje jis yra savarankiškai dirbantis asmuo.
18. Linares Verruga, Lježo (Belgija) universiteto studentas, pateikė paraišką dėl Liuksemburgo valstybės finansinės pagalbos aukštojo mokslo studijoms 2013–2014 akademinių metų žiemos semestrui.
19. 2013 m. lapkričio 28 d. sprendimu ministras atsisakė tenkinti šią finansinės pagalbos paraišką, remdamasis tuo, kad netenkinamos 2013 m. liepos 19 d. įstatymu iš dalies pakeisto 2000 m. birželio 22 d. įstatymo 2bis straipsnyje nustatytos sąlygos.
20. 2013 m. gruodžio 23 d. Linares Verruga ir jo tėvai (toliau – Verruga šeima) pateikė skundą dėl šio sprendimo. 2014 m. sausio 14 d. sprendimu ministras atmetė šį skundą.
21. Be to, Linares Verruga pateikė paraišką dėl Liuksemburgo valstybės finansinės pagalbos aukštojo mokslo studijoms 2013–2014 akademinių metų vasaros semestrui. 2014 m. kovo 24 d. sprendimu ministras atsisakė tenkinti šią finansinės pagalbos paraišką dėl tokių pačių priežasčių, kaip nurodytos 2013 m. lapkričio 28 d. sprendime.
22. 2014 m. balandžio 15 d. Verruga šeima Tribunal administratif du Grand‑Duché de Luxembourg pareiškė ieškinį, kuriuo prašoma pakeisti ar panaikinti 2013 m. lapkričio 28 d., 2014 m. sausio 14 d. ir 2014 m. kovo 24 d. ministro sprendimus. Šis ieškinys pripažintas priimtinu, kiek jis susijęs su šių sprendimų panaikinimu.
23. Visų pirma, šiame teisme Verruga šeima teigė, kad valstybės finansinė pagalba aukštojo mokslo studijoms yra išmoka šeimai, kaip tai suprantama pagal 2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentą (EB) Nr. 883/2004 dėl socialinės apsaugos sistemų koordinavimo(6), iš dalies pakeistą 2010 m. gruodžio 9 d. Komisijos reglamentu (ES) Nr. 1244/2010(7), kurią kiekvienas darbuotojas turi teisę gauti. Subsidiariai, Verruga šeima tvirtina, kad ši pagalba yra socialinė lengvata, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 492/2011 7 straipsnio 2 dalį, todėl ją skiriant galioja šioje nuostatoje įtvirtintas vienodo požiūrio principas.
IV – Prašymas priimti prejudicinį sprendimą ir procesas Teisingumo Teisme
24. Remdamasis 2013 m. birželio 20 d. Sprendimu Giersch ir kt. (C‑20/12, EU:C:2013:411), Tribunal administratif du Grand‑Duché de Luxembourg vadovaujasi principu, pagal kurį, atsižvelgiant į tai, jog darbuotojo vaikui valstybės narės skiriamas studijų finansavimas darbuotojo migranto atveju yra socialinė lengvata, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 492/2011 7 straipsnio 2 dalį, ši nuostata taikytina pagrindinėje byloje nagrinėjamam ginčui.
25. Šiomis aplinkybėmis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui kyla klausimas, ar 2013 m. liepos 19 d. įstatymu iš dalies pakeisto 2000 m. birželio 22 d. įstatymo 2bis straipsnyje nustatyta sąlyga, pagal kurią reikalaujama, kad Liuksemburge negyvenantis finansinės pagalbos aukštojo mokslo studijoms paraišką pateikęs studentas būtų pagal darbo sutartį ar savarankiškai dirbančio Liuksemburgo piliečio ar Sąjungos piliečio vaikas ir šios pagalbos teikimas siejamas su aplinkybe, kad šis darbuotojas nepertraukiamai bent penkerius metus būtų dirbęs ar vykdęs veiklą Liuksemburge pagalbos paraiškos pateikimo momentu, nėra pernelyg griežta.
26. 2015 m. gegužės 20 d. sprendimu, kurį Teisingumo Teismas gavo 2015 m. gegužės 22 d., Tribunal administratif du Grand‑Duché de Luxembourg nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pagal SESV 267 straipsnį pateikti Teisingumo Teismui šį prejudicinį klausimą:
„Ar [2013 m. liepos 19 d. įstatymu iš dalies pakeisto 2000 m. birželio 22 d. įstatymo] 2bis straipsnyje numatyta sąlyga, taikoma Liuksemburgo Didžiojoje Hercogystėje nuolat negyvenantiems studentams, neatsižvelgiant į kitus ryšio kriterijus, t. y. į tai, kad jie yra darbuotojų, finansinės pagalbos paraiškų pateikimo momentu dirbusių ar vykdžiusių veiklą Liuksemburge nepertraukiamai ne mažiau kaip penkerius metus, vaikai, yra pateisinama Liuksemburgo valstybės nustatytos mokslo ir biudžeto politikos motyvais ir yra adekvati, proporcinga siekiamam tikslui padidinti aukštojo mokslo diplomą turinčių asmenų procentinę dalį, siekiant užtikrinti, kad šie asmenys, pasinaudoję nagrinėjamos pagalbos sistemos suteikiama galimybe gauti finansavimą savo studijoms, kurios prireikus tęsiamos užsienyje, grįžtų į Liuksemburgą tam, kad panaudotų savo įgytas žinias šios valstybės narės ekonomikai vystyti?“
27. Rašytines pastabas pateikė Verruga šeima, Liuksemburgo ir Danijos vyriausybės ir Europos Komisija. Be to, jos visos buvo išklausytos per 2016 m. balandžio 14 d. vykusį teismo posėdį. Per šį posėdį savo argumentus išdėstė ir Norvegijos vyriausybė, tik ji nepateikė rašytinių pastabų.
V – Analizė
A – Teismo praktikos raida. Ar „darbuotojo“ judėjimo laisvė virto chimera?
1. „Darbuotojų“ ir „neaktyvių“ asmenų skirtumai
28. Darbuotojų judėjimo laisvė užtikrinama pagal SESV 45 straipsnį. Tokia judėjimo laisvė reiškia, kad įdarbinimo, darbo užmokesčio ir kitų darbo ir užimtumo sąlygų atžvilgiu panaikinama bet kokia valstybių narių darbuotojų diskriminacija dėl pilietybės(8).
29. Teisingumo Teismas ne kartą apibrėžė „darbuotojo“ sąvoką, kaip ji suprantama pagal SESV 45 straipsnį. Darbuotoju turi būti laikomas „bet kuris asmuo, kuris užsiima realia ir efektyvia veikla, išskyrus nereikšmingą ir pagalbinę veiklą. Pagal šią Teisingumo Teismo praktiką darbo santykiai yra nustatomi tada, kai asmuo tam tikrą laiką, kito asmens naudai ir jo vadovaujamas vykdo veiklą, už kurią gauna atlyginimą“(9).
30. Teisingumo Teismas nusprendė, kad Reglamento Nr. 492/2011 7 straipsnio 2 dalis yra tik „speciali SESV 45 straipsnio 2 dalyje įtvirtintos vienodo požiūrio taisyklės išraiška specifinėje socialinių lengvatų srityje“(10), taip pat taikoma pasienio darbuotojams.
31. Iš tikrųjų priešingas aiškinimas prieštarautų Reglamentui Nr. 492/2011, nes jo 5 konstatuojamojoje dalyje aiškiai nustatyta, kad laisvo judėjimo teisė turi būti taikoma „vienodai <…> „nuolatiniams“, sezoniniams ir pasienio darbuotojams bei tiems, kurie vykdo savo veiklą teikdami paslaugas“(11), ir kad šio reglamento 7 straipsnis be išimčių taikomas „darbuotojui, jei jis yra valstybės narės pilietis“(12).
32. Todėl Teisingumo Teismas padarė išvadą, kad valstybė narė „negali teikti Reglamento [Nr. 492/2011] 7 straipsnio 2 dalyje nurodytos socialinės lengvatos taikydama sąlygą, kad tokios lengvatos gavėjai turi gyventi šios valstybės teritorijoje“(13).
33. Teisingumo Teismas aiškiai atmetė galimybę nustatyti profesinės veiklos minimalios trukmės reikalavimą teikti socialinę lengvatą dėl to, kad „darbuotojo“ sąvoka yra „Bendrijos“ pobūdžio. Remiantis šia teismo praktika, priimta būtent dėl pagalbos išlaikymui ir mokslui, siekiant tęsti aukštojo mokslo studijas, valstybės narės „negali vienašališkai sieti „Reglamento [Nr. 492/2011] 7 straipsnio 2 dalyje nurodytų socialinių lengvatų teikimo su tam tikru minimaliu profesinės veiklos laikotarpiu“(14).
34. Tuo pačiu metu buvo formuojama teismo praktika ir dėl valstybių narių piliečių, kurie naudojosi judėjimo laisve būdami ekonomiškai neaktyvūs. Teisingumo Teismas, be kita ko, 2002 m. liepos 11 d. Sprendime D’Hoop (C‑224/98, EU:C:2002:432) ir 2005 m. kovo 15 d. Sprendime Bidar (C‑209/03, EU:C:2005:169) pripažino, kad valstybės gali reikalauti įrodyti tam tikrą integracijos lygį priimančiojoje valstybėje narėje, kad atitinkamam asmeniui būtų suteiktos socialinės lengvatos(15). Šį ryšį gali įrodyti realus (ankstesnis) ryšys su priimančiosios valstybės narės darbo rinka arba gyvenimo šioje valstybėje laikotarpis.
35. Taigi buvo nustatytas aiškus ir tikslus skirtumas tarp ekonomiškai aktyvių Sąjungos piliečių ir kitų. Pirmieji visiškai vienodai vertinami kaip ir valstybės piliečiai nuo pirmosios darbo dienos priimančiojoje valstybėje narėje. O kitų Sąjungos piliečių vienodas vertinimas taikytas su tam tikrais niuansais, atsižvelgiant į apsigyvenimo priimančiojoje valstybėje narėje trukmę ir integracijos į šios valstybės visuomenę realumą(16).
2. Dėl darbuotojų pakankamos integracijos reikalavimo
36. Vis dėlto XXI a. pirmo dešimtmečio viduryje šis atskyrimas tapo ne toks aiškus, nes Teisingumo Teismo praktikoje dėl darbuotojų pradėta vartoti pakankamos integracijos ar realaus ryšio su priimančiąja valstybe nare sąvoka(17).
37. Teisingumo Teismas priminė, kad Reglamento Nr. 492/2011 7 straipsnis taikomas pasienio darbuotojams(18), ir pripažino, kad valstybės narės socialinių lengvatų teikimą gali sieti su pakankamo ryšio su atitinkama valstybe nare buvimu(19). Taigi jeigu nerezidentas priimančiojoje valstybėje narėje nevykdo pakankamai reikšmingos profesinės veiklos, „tai gali būti teisėtas pagrindas atsisakyti skirti <…> socialinę lengvatą“(20).
38. Tačiau aiškumo suteikė 2012 m. birželio 14 d. Sprendimas Komisija / Nyderlandai (C‑542/09, EU:C:2012:346). Šiame sprendime Teisingumo Teismas valstybėms narėms priminė, kad, „nors Teisingumo Teismo pripažinta valstybių narių teisė su sąlyga, kad laikomasi tam tikrų reikalavimų, jog kitų valstybių narių piliečiai būtų tam tikru lygiu integravęsi į jų visuomenę, kad galėtų gauti socialinių lengvatų, kaip antai finansinę pagalbą studijoms, taikoma ne tik tose situacijose, kai paraišką dėl atitinkamos pagalbos pateikęs asmuo yra ekonomiškai neaktyvus pilietis, reikalavimas atitikti tokią gyvenamosios vietos sąlygą <…>, siekiant įrodyti reikalaujamą integraciją, iš principo nėra tinkamas darbuotojų migrantų ir pasienio darbuotojų atveju“(21).
39. Iš tikrųjų, kalbant apie pastaruosius, „tai, kad jie pateko į valstybės narės darbo rinką, iš principo reiškia pakankamą integracijos šios valstybės visuomenėje ryšį, dėl kurio jų atžvilgiu galima taikyti vienodo požiūrio, palyginti su darbuotojais tos valstybės piliečiais, principą socialinių lengvatų srityje“(22).
3. Būtinybė pakankamos darbuotojų integracijos reikalavimą aiškinti siaurai
40. Ši Teisingumo Teismo praktikos dėl Reglamento Nr. 492/2011 7 straipsnio 2 dalies istorinė apžvalga lemia tai, kad galimybę teikti socialines lengvatas darbuotojui migrantui ar pasienio darbuotojui sieti su jo pakankamos integracijos priimančiojoje valstybėje narėje įrodymu reikia vertinti siaurai.
41. Šią poziciją patvirtina Sąjungos teisės aktų leidėjo priimti teisės aktai, kurių pagrindas SESV 45 straipsnis.
42. Visų pirma, Reglamento Nr. 492/2011 7 straipsnio 2 dalyje patvirtinamas nediskriminavimo principas teikiant socialines lengvatas darbuotojams migrantams ar pasienio darbuotojams, palyginti su darbuotojais, kurie yra atitinkamos valstybės piliečiai.
43. Todėl, remiantis SESV 288 straipsnio antra pastraipa, ši nuostata privaloma visa ir tiesiogiai taikoma visose valstybėse narėse. Taigi, taikydamos Reglamento Nr. 492/2011 7 straipsnio 2 dalį, jos neturi jokios veiksmų laisvės(23).
44. Toliau, reikalavimas skirti darbuotojus migrantus ir jų šeimos narius nuo pagalbos prašančių ekonomiškai neaktyvių Sąjungos piliečių įtvirtintas Direktyvos 2004/38 24 straipsnyje.
45. „Nors šio straipsnio 1 dalyje numatyta, kad visiems Sąjungos piliečiams, gyvenantiems priimančiosios valstybės narės teritorijoje, pagal šią direktyvą „Sutarties taikymo srityje“ taikomas vienodas požiūris, jo 2 dalyje numatyta, kad valstybė narė kitų asmenų nei darbuotojai, savarankiškai dirbantys asmenys, tokį statusą išlaikantys asmenys ir jų šeimos nariai, atžvilgiu gali apriboti pagalbos išlaikymui, teikiamos studento stipendijos ar paskolos forma, teikimą studentams, neįgijusiems nuolatinio gyvenimo šalyje teisės“(24).
B – Dėl prejudicinio klausimo
46. Kaip nurodžiau teisinio pagrindo santraukoje, Liuksemburgo įstatymas dėl valstybės finansinės pagalbos aukštojo mokslo studijoms iš dalies pakeistas du kartus būtent po to, kai buvo priimtas 2013 m. birželio 20 d. Sprendimas Giersch ir kt. (C‑20/12, EU:C:2013:411). Todėl pateikiant atsakymą į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimą negalima neatsižvelgti į šį sprendimą.
1. Liuksemburgo teisės aktų dėl valstybės finansinės pagalbos aukštojo mokslo studijoms raida
47. Pagal 2000 m. birželio 22 d. įstatymą valstybės finansinės pagalbos aukštojo mokslo studijoms teikimas buvo siejamas su tuo, ar studentas turi gyvenamąją vietą, ar gyvena Liuksemburge.
48. Priėmus 2013 m. birželio 20 d. Sprendimą Giersch ir kt. (C‑20/12, EU:C:2013:411), 2000 m. birželio 22 d. įstatymas buvo iš dalies pakeistas 2013 m. liepos 19 d. įstatymu ir valstybės finansinės pagalbos teikimas išplėstas taip, kad ją galėjo gauti Liuksemburge negyvenantis studentas su sąlyga, kad „jis yra asmens, dirbančio pagal darbo sutartį, ar savarankiškai dirbančio asmens, Liuksemburgo ar Europos Sąjungos <…> piliečio, įdarbinto ar vykdančio veiklą Liuksemburge, vaikas, jeigu šis darbuotojas buvo įdarbintas ar vykdė savo veiklą Liuksemburge nepertraukiamai bent penkerius metus studento finansinės pagalbos aukštojo mokslo studijoms paraiškos pateikimo momentu“(25).
49. Vis dėlto šis įstatymas netrukus buvo panaikintas 2014 m. liepos 24 d. įstatymu, kuriame nustatyta, kad valstybėje negyvenančio studento vieno iš tėvų darbui keliama sąlyga turi būti suprantama taip, kad jis dirbo ar vykdė veiklą „bent penkerių metų laikotarpį studento finansinės pagalbos aukštojo mokslo studijoms paraiškos pateikimo momentu per referencinį septynerių metų laikotarpį, skaičiuojamą atgaline data nuo finansinės pagalbos aukštojo mokslo studijoms paraiškos pateikimo datos“(26).
2. Sprendimas Giersch ir kt.
50. Padarius 2013 m. teisės akto dalinius pakeitimus išlieka reikšmingi keli Teisingumo Teismo argumentai, pateikti 2013 m. birželio 20 d. Sprendime Giersch ir kt. (C‑20/12, EU:C:2013:411).
51. Visų pirma, „valstybės narės suteiktas studijų finansavimas darbuotojo vaikams yra darbuotojui migrantui suteikta socialinė lengvata, kaip tai suprantama pagal [Reglamento Nr. 492/2011] 7 straipsnio 2 dalį, jei jis ir toliau išlaiko vaiką“(27).
52. Antra, darbuotojo migranto šeimos nariams netiesiogiai taikomas vienodas vertinimas, kuris šiam darbuotojui taikomas pagal Reglamento Nr. 492/2011 7 straipsnio 2 dalį. „Kadangi finansavimo suteikimas darbuotojo migranto vaiko studijoms yra darbuotojui migrantui teikiama socialinė lengvata, vaikas gali pats remtis šia nuostata, kad gautų šį finansavimą, jeigu pagal nacionalinę teisę jis suteikiamas tiesiogiai studentui“(28).
53. Trečia, dėl tokios gyvenamosios vietos Liuksemburge sąlygos, kokia nustatyta pagal byloje, kurioje priimtas 2013 m. birželio 20 d. Sprendimas Giersch ir kt. (C‑20/12, EU:C:2013:411), nagrinėjamą teisės normą, grėsmė atsidurti blogesnėje padėtyje pirmiausia kyla kitų valstybių narių, o ne priimančiosios valstybės narės piliečiams, nes nerezidentai dažniausiai neturi tos valstybės pilietybės(29). „Toks nevienodas požiūris, atsiradęs dėl to, kad gyvenamosios vietos sąlyga taikoma pasienio darbuotojų vaikams, yra iš esmės draudžiama netiesioginė diskriminacija, nebent ji yra objektyviai pateisinama(30).“ Siekiant ją pateisinti, reikia, kad ja būtų galima užtikrinti teisėto tikslo pasiekimą ir kad ji neviršytų to, kas būtina šiam tikslui pasiekti(31).
54. Ketvirta, „valstybės narės veiksmu, norint užtikrinti jos rezidentų mokymo aukštą lygį ir skatinti jos ekonomikos vystymąsi, siekiamas teisėtas tikslas, kuriuo galima pateisinti netiesioginę diskriminaciją dėl pilietybės“(32).
3. Dėl galimos objektyviai pateisinamos diskriminacijos buvimo
a) Dėl diskriminacijos buvimo
55. Remiantis 2013 m. liepos 19 d. įstatymu iš dalies pakeisto 2000 m. birželio 22 d. įstatymo 2bis straipsniu, „[s]tudentas, negyvenantis Liuksemburgo Didžiojoje Hercogystėje, taip pat gali pasinaudoti finansine pagalba aukštojo mokslo studijoms su sąlyga, kad jis yra asmens, dirbančio pagal darbo sutartį, ar savarankiškai dirbančio asmens, Liuksemburgo ar Europos Sąjungos <…> piliečio, dirbančio ar vykdančio veiklą Liuksemburge, vaikas, jei šis darbuotojas buvo įdarbintas ar vykdė savo veiklą Liuksemburge nepertraukiamai bent penkerius metus studento finansinės pagalbos aukštojo mokslo studijoms paraiškos pateikimo momentu“(33).
56. Vadinasi, nors ši sąlyga taikoma neišskiriant Liuksemburgo piliečių ir kitų valstybių narių piliečių, kaip ir byloje, kurioje priimtas 2013 m. birželio 20 d. Sprendimas Giersch ir kt. (C‑20/12, EU:C:2013:411), nagrinėjamo teisės akto atveju ja daromas gyvenamąja vieta grindžiamas išskyrimas.
57. Pagrindinėje byloje nagrinėjamam ginčui taikytiname nacionalinės teisės akte finansinės pagalbos aukštojo mokslo studijoms teikimas Liuksemburge negyvenantiems studentams siejamas su sąlyga, kad jie būtų darbuotojų, įdarbintų ar vykdžiusių profesinę veiklą šioje valstybėje narėje nepertraukiamai bent penkerius metus studento finansinės pagalbos paraiškos pateikimo momentu, vaikai.
58. Ši sąlyga netaikoma Liuksemburge gyvenantiems studentams, nes šios valstybės narės nurodytas tikslas – didinti aukštojo mokslo diplomą turinčių rezidentų procentinę dalį.
59. Manau, akivaizdu, kad toks išskyrimas gali pakenkti kitų valstybių narių piliečiams, nes, kaip Teisingumo Teismas konstatavo 2013 m. birželio 20 d. Sprendimo Giersch ir kt. (C‑20/12, EU:C:2013:411) 44 punkte, nerezidentai dažniausiai neturi tos valstybės pilietybės. Todėl, mano nuomone, šis išskyrimas yra netiesioginė diskriminacija dėl pilietybės, kuri galima tik jeigu objektyviai pateisinama.
b) Dėl teisėto tikslo buvimo
60. Rašytinėse pastabose Liuksemburgo vyriausybė teigia, kad nauja Liuksemburgo nuostata siekiamas tikslas tapatus „socialiniam“ tikslui, kuriuo remtasi siekiant pagrįsti byloje, kurioje priimtas 2013 m. birželio 20 d. Sprendimas Giersch ir kt. (C‑20/12, EU:C:2013:411), taikytiną teisės aktą.
61. Neatrodo, kad šį teiginį galima paneigti. Iš tikrųjų, iš Įstatymo projekto Nr. 6585(34), kuris vėliau tapo 2013 m. liepos 19 d. įstatymu, motyvų santraukos matyti, kad Liuksemburgo valstybės finansinės pagalbos aukštojo mokslo studijoms sistemos daliniu pakeitimu siekta ne vien „atsižvelgti į padarinius“, kurių sukėlė 2013 m. birželio 20 d. Sprendimas Giersch ir kt. (C‑20/12, EU:C:2013:411).
62. Teisingumo Teismas pripažino, kad šis tikslas gerokai padidinti Liuksemburgo rezidentų, turinčių aukštojo mokslo diplomą, dalį(35) yra Sąjungos lygiu pripažintas bendrojo intereso tikslas(36).
63. Iš tikrųjų Teisingumo Teismas nusprendė, kad valstybės narės veiksmu, norint užtikrinti jos rezidentų mokymo aukštą lygį ir skatinti jos ekonomikos vystymąsi, siekiama teisėto tikslo, kuriuo būtų galima pateisinti netiesioginę diskriminaciją dėl pilietybės(37).
64. Šiomis aplinkybėmis manau, kad nereikia kelti klausimo dėl šio ginčijamo teisės akto tikslo ir dėl jo teisėtumo.
c) Dėl minimalios ir nepertraukiamos darbo trukmės sąlygos tinkamumo
65. Pravartu dar kartą priminti, kad darbuotojai migrantai ir pasienio darbuotojai, patekę į valstybės narės darbo rinką, iš principo sukūrė pakankamą integracijos šios valstybės visuomenėje ryšį, dėl kurio galima taikyti vienodo požiūrio į juos principą, kiek tai susiję su socialinėmis lengvatomis, palyginti su darbuotojais tos valstybės piliečiais ir toje valstybėje gyvenančiais darbuotojais(38).
66. Integracijos ryšys visų pirma atsiranda dėl to, kad darbuotojai migrantai prisideda prie priimančiosios valstybės narės socialinės politikos finansavimo, nes šioje valstybėje moka mokesčius ir socialines įmokas dėl pagal darbo sutartį dirbamo darbo. Todėl jie iš to turi gauti naudos tokiomis pačiomis sąlygomis kaip nacionaliniai darbuotojai(39).
67. Žinoma, Teisingumo Teismas pripažino tam tikrus motyvus, pateisinančius teisės aktus, pagal kuriuos atitinkamoje valstybėje narėje profesinę veiklą vykdantys rezidentai ir nerezidentai vertinami nevienodai, atsižvelgiant į jų integracijos į šios valstybės visuomenę laipsnį ir ryšį su ja(40).
68. Vis dėlto dar kartą pažymiu, kad šiai teismo praktikos raidai esu linkęs skirti mažiau dėmesio(41). Iš tikrųjų „darbuotojų migrantų ir pasienio darbuotojų atveju tai, kad jie pateko į valstybės narės darbo rinką, iš principo reiškia pakankamą integracijos šios valstybės visuomenėje ryšį, dėl kurio galima taikyti vienodo požiūrio į juos, palyginti su darbuotojais tos valstybės piliečiais, principą socialinių lengvatų srityje“(42). Taigi reikalavimas įrodyti šių asmenų konkrečią integraciją yra taisyklės išimtis, todėl ji turi būti taikoma griežtai.
69. Egzistuoja tam tikra darbuotojo migranto ar pasienio darbuotojo integracijos valstybėje narėje, kurioje jis dirba ir kuriai moka mokesčius ir socialines įmokas, dėl kurių prisideda prie šios valstybės socialinės politikos finansavimo, prezumpcija(43).
70. Todėl, nors galiu „pripažinti, kad galima preziumuoti, jog įsikūrimo Liuksemburge ir integracijos į Liuksemburgo darbo rinką pabaigus aukštojo mokslo studijas, net jei šios studijos vyko užsienyje, tikimybė didesnė studentams, kurie gyvena Liuksemburge tuo metu, kai pradeda aukštojo mokslo studijas, palyginti su studentais nerezidentais“(44), esu linkęs daugiau nagrinėti tai, kokį poveikį šiuo aspektu gali padaryti vieno iš studento tėvų darbo priimančioje valstybėje narėje trukmė.
71. Beje, iš pradžių Teisingumo Teismas savo praktikoje griežtai atmetė galimybę socialinių lengvatų teikimą sieti su minimalia profesinės veiklos trukme(45).
72. Todėl pritariu Komisijos nuomonei, kad vieno iš studento tėvų pakankamos integracijos į priimančiosios valstybės narės darbo rinką sąlyga atrodo nesusijusi su siekiamu tikslu, t. y. gerokai padidinti aukštojo mokslo diplomą turinčių rezidentų dalį Liuksemburgo Didžiojoje Hercogystėje(46).
73. Vis dėlto, atrodo, kad vieno iš studento tėvų darbo trukmės priimančioje valstybėje narėje sąlygą pasiūlė pats Teisingumo Teismas, nors ji buvo pateikta tik kaip pavyzdys. Nagrinėdamas gyvenamosios vietos sąlygos, taikytinos byloje, kurioje priimtas 2013 m. birželio 20 d. Sprendimas Giersch ir kt. (C‑20/12, EU:C:2013:411), būtinumą, pats Teisingumo Teismas nusprendė, kad galėjo būti, jog pakankamas studento ryšys su Liuksemburgo Didžiąja Hercogyste, kuris leidžia daryti išvadą, kad egzistuoja pagrįsta tikimybė, jog pagalbos gavėjas grįš į Liuksemburgą ir dalyvaus šios valstybės narės darbo rinkoje, atsirado „dėl to, kad šis studentas gyvena vienas ar su savo tėvais <…> kaimyninėje valstybėje [narėje] ir kad pakankamai ilgai jo tėvai dirba Liuksemburge ir gyvena šalia šios valstybės narės“(47).
74. Šis požiūris neatitinka to, kurio Teisingumo Teismas paprastai laikėsi dėl studentų judumo. 2012 m. spalio 25 d. Sprendime Prete (C‑367/11, EU:C:2012:668) Teisingumo Teismas teisingai nusprendė, kad reikėjo atmesti Belgijos vyriausybės argumentus, kuriais remiantis asmuo dėl to, kad gyvena prie valstybės narės, kurioje baigė mokslus, sienos, natūraliai yra labiau pasirengęs patekti į šios valstybės, su kuria susijęs, darbo rinką(48). Iš tikrųjų „studento mokantis įgytos žinios paprastai jo nesusieja su konkrečia geografine darbo rinka“(49).
75. Man atrodo, studentų realybė labiau susijusi su šia išvada. Todėl, atsižvelgdamas į šią išvadą ir į pirmiau pateiktus argumentus, manau, kad vieno iš studento tėvų minimalios ir nepertraukiamos darbo trukmės sąlyga netinkama tikslui pasiekti.
76. Vis dėlto turiu sutikti ir su tuo, jog Teisingumo Teismas de facto ir de jure pripažino, kad tėvų darbas pakankamai ilgą laikotarpį prašomą pagalbą teikiančioje valstybėje narėje gali būti tinkamas realiam ryšiui su šios valstybės visuomene ar darbo rinka įrodyti.
77. Jeigu Teisingumo Teismas patvirtins šią analizę, subsidiariai išnagrinėsiu minimalios ir nepertraukiamos darbo trukmės sąlygos būtinumą.
d) Dėl minimalios ir nepertraukiamos darbo trukmės sąlygos būtinumo
78. Kad atitiktų Sąjungos teisę, sąlyga dėl minimalios ir nepertraukiamos darbo trukmės finansinės pagalbos paraiškos pateikimo momentu neturi viršyti to, kas būtina tikslui pasiekti.
79. Aiškumo suteikia pagrindinėje byloje nagrinėjama situacija. Iš tikrųjų Linares Verruga atsisakyta skirti finansinę pagalbą, nors abu jo tėvai Liuksemburge nepertraukiamai dirbo ilgesnį nei penkerių metų laikotarpį tik su keliomis trumpomis pertraukomis per šiuos penkerius metus iki finansinės pagalbos paraiškos pateikimo.
80. Tačiau galimybė nukrypti nuo vienodo požiūrio principo griežto taikymo teikiant darbuotojams migrantams ir pasienio darbuotojams socialines lengvatas, kaip tai pakartota Reglamento Nr. 492/2011 7 straipsnio 2 dalyje, yra tik ribota ir turi būti aiškinama siaurai.
81. Tokia taisyklė, kaip nustatyta pagrindinėje byloje nagrinėjamame teisės akte, pagal kurią finansinės pagalbos aukštojo mokslo studijoms teikimas apskritai siejamas su penkerių metų minimalios ir nepertraukiamos darbo trukmės sąlyga ir kompetentingoms institucijoms nesuteikta diskrecija nagrinėti pareiškėjo padėties, mano nuomone, viršija tai, kas būtina teisėtam tikslui, t. y. padidinti aukštojo mokslo diplomą turinčių rezidentų skaičių, siekiant skatinti valstybės ekonomikos vystymąsi(50).
82. Atrodo, tokia taisyklė yra pernelyg bendra ir išimtinė, kaip tai suprantama pagal nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką. „Ji neteisingai suteikia pirmenybę veiksniui, kuris nebūtinai atspindi realų ir veiksmingą prašymą skirti <…> išmokas pateikusio asmens ir darbo geografinės rinkos ryšio laipsnį, pašalindama bet kokį kitą tokį ryšį atspindintį veiksnį“(51). Todėl ji viršija tai, kas būtina siekiamam tikslui pasiekti.
83. Nemanau, kad Liuksemburgo vyriausybės nurodyta analogija Direktyvos 2004/38 16 straipsnio 1 daliai gali pakeisti šią išvadą. Žinoma, 2013 m. birželio 20 d. Sprendimo Giersch ir kt. (C‑20/12, EU:C:2013:411) 80 punkte pats Teisingumo Teismas nurodė šią nuostatą. Vis dėlto jame pateiktas tik paprastas trukmės sąlygos, kurią Teisingumo Teismas laikė galima taikyti, siekiant išvengti „stipendijų turizmo“, pavyzdys(52). Tik pats Teisingumo Teismas pabrėžė, kad ši sąlyga taikoma „kitomis aplinkybėmis“(53).
84. Iš tikrųjų Direktyvos 2004/38 16 straipsnyje minimalios nepertraukiamos gyvenimo trukmės sąlyga nustatyta siekiant užtikrinti, kad ilgą laiką priimančiojoje valstybėje narėje įsikūrusiems asmenims būtų suteikta teisė nuolat gyventi. Tačiau toks argumentas netaikytinas pasienio darbuotojų padėčiai.
85. Nuoroda į Direktyvos 2004/38 24 straipsnį visiškai netinkama. Priešingai, negu nurodžiau, šios direktyvos 24 straipsnio 2 dalyje aiškiai nustatyta galimybė nukrypti nuo vienodo požiūrio principo, kiek tai susiję su asmenimis, išskyrus pagal darbo sutartį dirbančius darbuotojus, savarankiškai dirbančius darbuotojus, tokį statusą išlaikančius asmenis ar jų šeimos narius.
VI – Išvada
86. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui į Tribunal administratif du Grand‑Duché de Luxembourg (Liuksemburgas) pateiktą prejudicinį klausimą atsakyti taip:
2011 m. balandžio 5 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) Nr. 492/2011 dėl laisvo darbuotojų judėjimo Sąjungoje 7 straipsnio 2 dalį reikia aiškinti taip, kad pagal ją draudžiamas valstybės narės teisės aktas, kaip antai nagrinėjamas pagrindinėje byloje, pagal kurį finansinės pagalbos aukštojo mokslo studijoms teikimas siejamas su sąlyga, kad finansinės pagalbos paraiškos pateikimo momentu studento tėvai būtų nepertraukiamai išdirbę minimalų penkerių metų laikotarpį, ir įtvirtintas nevienodas požiūris, t. y. atitinkamoje valstybėje narėje gyvenančių asmenų ir šioje valstybėje narėje negyvenančių asmenų, kurie yra šioje valstybėje narėje vykdančių veiklą pasienio darbuotojų vaikai, netiesioginė diskriminacija.