ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г‑Н J. MAZÁK
представено на 16 февруари 2012 година(1)
Съединени дела C‑611/10 и C‑612/10
Waldemar Hudzinski
срещу
Agentur für Arbeit Wesel – Familienkasse
и
Jaroslaw Wawrzyniak
срещу
Agentur für Arbeit Mönchengladbach – Familienkasse
(Преюдициално запитване, отправено от Bundesfinanzhof (Германия)
„Социална сигурност — Детски надбавки — Член 14, параграф 1, буква а) и член 14а, параграф 1, буква а) от Регламент (ЕИО) № 1408/71 — Временна заетост в друга държава членка — Приложимо законодателство — Правомощие за предоставяне на детски надбавки на държава членка, различна от компетентната“
I – Въведение
1. С два отделни акта от 21 октомври 2010 г., постъпили в Съда на 23 декември 2010 г., Bundesfinanzhof (Федерален финансов съд, Германия) отправя до Съда по реда на член 267 ДФЕС преюдициални въпроси относно тълкуването на член 14, параграф 1, буква а) и на член 14а, параграф 1, буква а) от Регламент (ЕИО) № 1408/71 на Съвета от 14 юни 1971 година за прилагането на схеми за социална сигурност на заети лица, самостоятелно заети лица и членове на техните семейства, които се движат в рамките на Общността, в редакцията му, произтичаща от Регламент (ЕО) № 118/97 на Съвета от 2 декември 1996 година(2), изменен с Регламент (ЕО) № 647/2005 на Европейския парламент и на Съвета от 13 април 2005 година(3) (наричан по-нататък „Регламент № 1408/71“).
2. Запитванията са отправени в рамките на две производства, отнасящи се до правото на детски надбавки в Германия: производството по дело C‑611/10 е между г‑н Hudzinski, полски гражданин, нает като сезонен работник в Германия, и Agentur für Arbeit Wesel — Familienkasse (Агенция по заетостта — Каса за семейни добавки, Wesel), а по дело C‑612/10 — между г‑н Wawrzyniak, полски гражданин, работещ в Германия като „командирован работник“, и Agentur für Arbeit Mönchengladbach — Familienkasse (Агенция по заетостта — Каса за семейни добавки, Mönchengladbach).
3. По същество запитващата юрисдикция иска да установи доколко държава членка, която не е компетентната държава и чието законодателство по силата на Регламент № 1408/71 не е приложимото по отношение на работника законодателство, все пак си запазва правото да предоставя семейни обезщетения на съответния работник като разглежданите детски надбавки. Във връзка с това запитващата юрисдикция иска разяснения относно някои аспекти от Решение по дело Bosmann, в което, макар да постановява, че предвид обстоятелствата по това дело Германия не е задължена да предоставя детски надбавки, Съдът отбелязва, че не би могло да се отрече правомощието на държавата членка по пребиваването да предостави надбавки на лицата, които пребивават на нейна територия(4).
II – Правна уредба
А – Законодателство на Европейския съюз (наричан по-нататък „ЕС“)
4. Доколкото е относим към настоящото производство, член 13 от Регламент № 1408/71, озаглавен „Общи правила“, предвижда следното във връзка с определянето на приложимото законодателство:
„1. Съгласно членове 14в и 14е лицата, за които се прилага настоящият регламент, са подчинени на законодателството само на една-единствена държава членка. Това законодателство се определя в съответствие с разпоредбите в настоящия дял.
2. Съобразно разпоредбите на членове от 14 до 17:
а) лице, което е заето на работа на територията на една държава членка, е подчинено на законодателството на тази държава, дори и ако пребивава на територията на друга държава членка, или ако седалището или мястото на стопанска дейност на предприятието или лицето, което го е наело на работа се намира на територията на друга държава членка;
[…]“.
5. Текстът на член 14 от Регламент № 1408/71, озаглавен „Особени правила, приложими за други лица, освен моряците, които са наети на платена работа“, е следният:
„Разпоредбите на член 13, параграф 2, буква а) се прилагат при съблюдаване на следните изключения и обстоятелства:
1. а) Лице, което е заето на работа на територията на държава членка от предприятие, в което обичайно работи, което е командировано от това предприятие на територията на друга държава членка да извършва работа там за въпросното предприятие, продължава да бъде подчинено на законодателството на първата държава членка при условие че очакваната продължителност на въпросната работа не превишава 12 месеца, и че лицето не е изпратено да замести друго лице, чийто срок на командироване е изтекъл.
[…]“.
6. Член 14а от Регламент № 1408/71, озаглавен „Особени правила, приложими за други лица, освен моряците, които упражняват самостоятелна трудова заетост“, предвижда:
„Разпоредбите на член 13, параграф 2, буква б) се прилагат при съблюдаване на следните изключения и обстоятелства:
1. а) лице, което обичайно упражнява самостоятелна трудова заетост на територията на държава членка и извършва работа на територията на друга държава членка, продължава да бъде подчинено на законодателството на първата държава членка, при условие че очакваната продължителност на работата не превишава 12 месеца;
[…]“.
7. Текстът на член 73 от Регламент № 1408/71, озаглавен „Заети или самостоятелно заети лица, членовете на чиито семейства пребивават в държава членка, различна от компетентната държава“, гласи:
„Заето или самостоятелно заето лице, което е подчинено на законодателството на държава членка, има право, по отношение на членовете на неговото семейство, които пребивават в друга държава членка, на семейните обезщетения, предвидени от законодателството на първата посочена държава като пребиваващи в тази държава лица, съобразно разпоредбите на приложение VI“.
Б – Национално законодателство
8. Параграф 1 от озаглавения „Правоимащи лица“ член 62 от Einkommensteuergesetz (германският федерален Закон за данъка върху доходите, наричан по-нататък „EStG“) гласи:
„Съгласно настоящия закон право на детски надбавки за децата по смисъла на член 63 има лицето:
1. което има постоянно или обичайно местопребиваване на територията на страната, или
2. което, въпреки че няма нито постоянно, нито обичайно местопребиваване на територията на страната,
a) е неограничено отговорно за дължимия данък върху доходите в съответствие с член 1, параграф 2, или
б) се третира като неограничено отговорно за дължимия данък върху доходите в съответствие с член 1, параграф 3“.
9. Доколкото е относим към настоящото производство, член 65 от EStG предвижда следното:
„1. Надбавките за дете не следва да се изплащат за деца, за които съществува или би съществувало, ако бъде заявено, право на една от следните добавки:
1. […]
2. добавки за дете, предоставени в друга държава и сходни с детските надбавки или с някоя от посочените в точка 1 добавки;
3. […]
2. Ако в посочените в параграф 1, точка 1 случаи брутният размер на другите добавки е по-нисък от детските надбавки по член 66, се изплащат детски надбавки в размер на разликата, ако тя е най-малко 5 EUR“.
III – Производствата пред Bundesfinanzhof и отправените въпроси
А – Дело C‑611/10
10. Г‑н Hudzinski е полски гражданин, самостоятелно зает земеделски производител в Полша и е осигурен по социалноосигурителната схема в тази държава.
11. В периода от 20 август до 7 декември 2007 г. е нает като сезонен работник в предприятие за предоставяне на услуги в областта на градинарството в Германия.
12. Във връзка с подадено заявление на основание член 1, параграф 3 от EStG за 2007 г. жалбоподателят се третира като данъчнозадължено лице, неограничено отговорно в Германия за дължимия данък върху дохода.
13. Г‑н Hudzinski подава заявление по член 62 и сл. от EStG за отпускането на детски надбавки в размер на 154 EUR месечно за всяко от двете му деца за периода, през който работи като сезонен работник в Германия.
14. Заявлението и жалбата по административен ред са отхвърлени от Agentur für Arbeit Wesel – Familienkasse. Отхвърлена е и жалбата до Finanzgericht (Финансовия съд), с която се оспорва отказът.
15. Поради това г‑н Hudzinski обжалва решението на Finanzgericht пред запитващата юрисдикция.
16. В главното производство г‑н Hudzinski твърди по-специално, че от Решение по дело Bosmann(5) следва, че по силата на член 13 и сл. от Регламент № 1408/71 държава членка, която не е компетентната държава по този регламент, все пак трябва да предоставя семейни обезщетения, ако са изпълнени съответните условия по националното законодателство — в случая член 62 и сл. от EStG.
17. В това отношение запитващата юрисдикция отбелязва, че дори след Решение по дело Bosmann(6) държава членка, различна от компетентната държава съгласно член 14а, параграф 1, буква а) от Регламент № 1408/71, няма право да предоставя семейни обезщетения на съответното лице съгласно националното си законодателство, освен ако в противен случай, в резултат на упражняването на правото на свободно движение, това лице би претърпяло неблагоприятни правни последици, докато положението на г‑н Hudzinski не е такова.
18. Ако обаче държава членка, различна от компетентната държава, действително разполага с правомощието да предоставя семейни обезщетения, независимо дали упражняването на правото на свободно движение би довело до определени неблагоприятни последици, за запитващата юрисдикция възниква въпросът дали подобно правомощие би могло да възникне и при обстоятелствата на разглежданото от нея дело, когато — за разлика от положението по дело Bosmann(7) — нито заинтересованият работник, нито неговите деца пребивават или имат място на обичайно пребиваване на територията на държава членка, различна от компетентната държава.
19. При тези условия Bundesfinanzhof решава да спре производството и да отправи до Съда следния преюдициален въпрос:
„Следва ли член 14a, параграф 1, буква a) от Регламент № 1408/71 да се тълкува в смисъл, че при всички обстоятелства държавата членка, която не е компетентна съгласно посочената разпоредба, се лишава от правомощието да предостави семейни обезщетения на временно зает на нейната територия работник, при положение че нито той, нито неговите деца не пребивават в компетентната държава и нямат обичайно местопребиваване в тази държава?“.
Б – Дело C‑612/10
20. Г‑н Wawrzyniak е полски гражданин, който заедно със съпругата си и с тяхната дъщеря живее в Полша, където е осигурен по действащата социалноосигурителна схема.
21. От февруари до декември 2006 г. г‑н Wawrzyniak работи в Германия като „командирован работник“. За 2006 г. на него и съпругата му е начислен данък върху доходите в Германия.
22. За периода, през който работи в Германия, г‑н Wawrzyniak е поискал изплащане на детски надбавки за дъщеря му, родена през 2005 г., в размер на 154 EUR месечно съгласно член 62 и сл. от EStG. През този период съпругата на г‑н Wawrzyniak е осигурена единствено по здравноосигурителната схема в Полша, където получава детски надбавки за дъщеря им в размер на 48 PLN месечно (около 12 EUR).
23. Agentur für Arbeit Mönchengladbach – Familienkasse отхвърля заявлението на г‑н Wawrzyniak за изплащане на детски надбавки съгласно член 62 и сл. от EStG, както и жалбата по административен ред срещу този отказ. Подадената пред Finanzgericht жалба също е отхвърлена.
24. В главното производство запитващата юрисдикция трябва да се произнесе по ревизионната жалба на г‑н Wawrzyniak срещу решението на Finanzgericht.
25. Подобно на г‑н Hudzinski, в главното производство г‑н Wawrzyniak твърди, че съгласно Решение по дело Bosmann разпоредбите на националното законодателство, предвидени в член 62 и сл. от EStG, следва да се прилагат и в случаите, когато съгласно член 14, параграф 1, буква а) от Регламент № 1408/71 германското законодателство не е приложимото спрямо г‑н Wawrzyniak законодателство по смисъла на този регламент.
26. Както в преюдициалното си запитване по дело C‑611/10, Bundesfinanzhof приема, че съгласно установената практика на Съда държава членка, различна от компетентната държава по член 13 и сл. от Регламент № 1408/71, няма правомощие да предоставя германски детски надбавки, дори ако са изпълнени изискванията по член 62 и сл. от EStG.
27. По-специално Bundesfinanzhof отбелязва, че за разлика от случая на г‑жа Bosmann(8), упражняването на правото на свободно движение от страна на г‑н Wawrzyniak не води до загуба на установени по закон права, тъй като за него просто продължават да се прилагат полските разпоредби. Освен това мястото на пребиваване на г‑н Wawrzyniak е в Полша и там той живее със съпругата си и тяхната дъщеря.
28. Bundesfinanzhof отбелязва още, че ако при тези обстоятелства държава членка, различна от компетентната държава, не е лишена от правомощието да предоставя семейни обезщетения съгласно националното законодателство, възниква въпросът до каква степен признаването на това правомощие зависи от констатацията, че в компетентната държава членка отсъства право на сходни семейни обезщетения, тъй като по настоящото дело е установено, че през разглеждания период дъщерята на г‑н Wawrzyniak има право на семейни обезщетения съгласно полското законодателство и че съответните обезщетения са реално изплатени.
29. В допълнение, ако се допусне, че държава членка, различна от компетентната държава по смисъла на член 13 и сл. от Регламент № 1408/71, има правомощието да предостави семейни обезщетения в съответствие със своето национално законодателство, възниква въпросът дали правото на ЕС не изключва възможността за прилагане на разпоредба като член 65, параграф 1, точка 2 във връзка с член 65, параграф 2 от EStG, по силата на която детски надбавки не се изплащат, когато за детето се предоставят сходни надбавки извън Германия. Според Bundesfinanzhof този въпрос трябва да получи отрицателен отговор, тъй като не е налице нарушение нито на правото на свободно движение на работниците, нито на някоя забрана за дискриминация.
30. На последно място, ако все пак правото на ЕС не допуска прилагането на посочените по-горе разпоредби от EStG, следва да се разреши въпросът относно натрупването на права.
31. При тези условия Bundesfinanzhof решава да спре производството и да отправи до Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Следва ли член 14, параграф 1, буква а) от Регламент № 1408/71 да се тълкува в смисъл, че във всеки случай държава членка, в която работник е командирован и която съгласно посочената разпоредба не е компетентната държава членка, нито е държавата членка по местопребиваването на децата му, няма правомощие да предоставя семейни обезщетения на командирования работник, когато в резултат на командироването в тази държава членка за него не са настъпили неблагоприятни правни последици?
2) Ако отговорът на първия въпрос е отрицателен,
следва ли член 14, параграф 1, буква а) от Регламент № 1408/71 да се тълкува в смисъл, че във всеки случай държавата, в която работник е командирован, но която не е компетентната държава членка, има правомощие да предоставя семейни обезщетения само ако е установено, че в другата държава членка не съществува право на сходни семейни обезщетения?
3) Ако отговорът и на този въпрос е отрицателен,
следва ли да се счита, че разпоредбите на общностното право, съответно правото на Съюза, не допускат национална разпоредба като тази на член 65, параграф 1, точка 2, първо изречение във връзка с член 65, параграф 2 от EStG, която изключва правото на семейни обезщетения, ако сходни обезщетения се изплащат в друга държава или би следвало да бъдат изплатени при подаване на съответно заявление?
4) Ако отговорът на този въпрос е утвърдителен,
как следва да бъде решен въпросът с натрупването на правата в компетентната държава членка, която същевременно е и държава членка по местопребиваването на децата, и в държавата, която не е компетентната държава членка и също така не е държавата членка по местопребиваването на децата?“.
IV – Съединяване на делата
32. С оглед на тясната връзка между дело C‑611/10 и дело C‑612/10 същите са съединени с определение на председателя на Съда от 14 февруари 2011 г. за целите на писмената и устната фаза на производството, и на постановяването на решение по делото.
V – Правен анализ
А – Единственият въпрос по дело C‑611/10, както и първият и вторият въпрос по дело C‑612/10 относно правото на държава членка, различна от компетентната държава, да предоставя детски надбавки
33. С единствения въпрос по дело C‑611/10 и с първия и втория въпрос по дело C‑612/10, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали член 14, параграф 1, буква а) и член 14а, параграф 1, буква а) от Регламент № 1408/71 следва да се тълкуват в смисъл съответно, че не допускат държава членка, чието законодателство не е приложимото законодателство по смисъла на тези разпоредби, да предоставя семейни обезщетения съгласно националното си право на работник, който е само временно зает или командирован на нейна територия, при обстоятелства като тези по делата пред запитващата юрисдикция, при които нито работникът, нито неговите деца имат обичайно местопребиваване в тази държава членка, работникът не търпи неблагоприятни правни последици в резултат от упражняването на своето право на свободно движение и съществува или би могло да съществува право на детски надбавки в компетентната държава.
1. Основни доводи на страните
34. Писмени становища представят г‑н Hudzinski и г‑н Wawrzyniak, унгарското и германското правителство и Комисията. Процесуалните представители на същите страни се явяват и в заседанието на 6 декември 2011 г.
35. Г‑н Hudzinski и г‑н Wawrzyniak твърдят по същество, че съгласно Решение по дело Bosmann(9) член 14, параграф 1, буква а) и член 14а, параграф 1, буква а) от Регламент № 1408/71 следва да се тълкуват в смисъл, че не водят до лишаване на държава членка, различна от компетентната държава, от правото да предоставя детски надбавки в случаи като тези по делата пред запитващата юрисдикция.
36. Г‑н Hudzinski и г‑н Wawrzyniak твърдят, че определянето на приложимото законодателство съгласно Регламент № 1408/71 не изключва прилагането на вътрешното право на друга държава членка, ако са изпълнени установените в националното ѝ законодателство условия. Те отбелязват, че съгласно практиката на Съда тези правила за координиране не трябва да имат за резултат лишаването на работниците мигранти от правото им на обезщетения за социална сигурност или намаляването на техния размер. Правилата за координиране съгласно Регламент № 1408/71 единствено гарантирали, че законодателството само на една държава членка ще бъде определено като приложимо законодателство, но запазвали неутралитет по въпроса дали освен това — извън обхвата на Регламент № 1408/71 — държава членка може допълнително да предоставя семейни обезщетения в съответствие с вътрешното си право. Това право на държавата членка, различна от компетентната държава, а именно да предоставя семейни обезщетения, също не зависело от наличието на претърпени от работника неблагоприятни правни последици; не било необходимо и децата на работника да са с обичайно местопребиваване в тази държава. Възприемането на различно тълкуване би противоречало на принципа на свободно движение на работниците.
37. Според г‑н Hudzinski и г‑н Wawrzyniak от Решение по дело Bosmann(10) не личало Съдът да приема липсата на съответно право на сходни семейни обезщетения в компетентната държава членка като предварително условие за правото на държавата членка, различна от компетентната държава, да предоставя семейни обезщетения. Единствено националният законодателен орган бил компетентен да приема правила, уреждащи подобно натрупване на правата.
38. По същество унгарското правителство се присъединява към позицията, възприета от г‑н Hudzinski и г‑н Wawrzyniak. То посочва, че дори съгласно Регламент № 1408/71 германските органи да не са задължени да предоставят семейни обезщетения на засегнатите работници, въз основа на Решение по дело Bosmann(11) и на целта и общата структура на Регламент № 1408/71 трябвало да се направи извод, че тези органи не са лишени от възможността да предоставят такива обезщетения в съответствие с вътрешното си право. Съгласно правото на ЕС обаче такова задължение не съществувало за държавата членка, различна от компетентната държава.
39. За разлика от това, германското правителство твърди, че отговорите на тези въпроси трябва да са отрицателни, тоест в смисъл, че по силата съответно на член 14, параграф 1, буква а) и на член 14а, параграф 1, буква а) от Регламент № 1408/71 Германия — в качеството си на държава членка, която не е компетентната държава — във всички случаи е лишена от възможността да предоставя семейни обезщетения в такива случаи.
40. Германското правителство изтъква по същество три аргумента в подкрепа на тезата си. Първо, то се позовава на текста на член 13, параграф 1 от Регламент № 1408/71, съгласно който лицата, за които се прилага този регламент, са подчинени на законодателството само на една-единствена държава членка. Второ, според германското правителство това е основен принцип, който е заложен в целия Регламент № 1408/71 и който е бил потвърден в постоянната практика на Съда.
41. Трето, обстоятелствата по разглежданите от запитващата юрисдикция дела трябвало да се разграничат от тези по дело Bosmann(12). Във връзка с това, тъй като г‑жа Bosmann пребивавала в Германия, по принцип тя имала право на детски надбавки в тази държава членка, но впоследствие го изгубила — в момента, когато започнала работа в Нидерландия. По настоящите дела вследствие на временната си трудова заетост в Германия г‑н Hudzinski и г‑н Wawrzyniak не били загубили права, а единствено не били придобили допълнителни права; освен това не било променено приложимото законодателство. Във всеки случай Решение по дело Bosmann предоставяло само възможност Германия да предоставя детски надбавки, ако реши да направи това; при обстоятелствата по разглежданите от запитващата юрисдикция дела обаче, както ставало ясно от член 65, параграф 1 от EStG, националното законодателство не предвиждало такова право.
42. На последно място, германското правителство подчертава, че правото да се предоставят семейни надбавки не можело да има обхват, по-широк от необходимия съгласно правилата за основните свободи. Ако това би било така, системата за координиране, въведена с дял II от Регламент № 1408/71, би била лишена от полезен ефект. Тази система не водела нито до дискриминация, нито до ограничения по смисъла на членове 45 ДФЕС и 56 ДФЕС. Преди всичко разпоредбите относно основните свободи не въвеждали правило, изискващо „прилагане на най-благоприятния закон“, съгласно което гражданите на ЕС биха имали право да изберат свободно най-благоприятното за тях законодателство. По-скоро въведените с дял II от Регламент № 1408/71 правила имали за цел да определят в съответствие с обективни критерии приложимото законодателство в областта на социалната сигурност по отношение на заето лице, което е упражнило правото си на свободно движение.
43. Комисията предлага на отправените въпроси да се отговори в смисъл, че член 14, параграф 1, буква а) и член 14а, параграф 1, буква а) от Регламент № 1408/71 не изискват от държава членка, различна от компетентната държава, да предоставя семейни обезщетения в случаи като разглежданите.
44. По-специално Комисията отбелязва, че обстоятелствата, свързани с г‑н Hudzinski и г‑н Wawrzyniak, съществено се различават от тези, въз основа на които се произнася Съдът с Решение по дело Bosmann(13). В този смисъл, за разлика от г‑жа Bosmann, нито г‑н Hudzinski, нито г‑н Wawrzyniak са загубили правото си на детски надбавки в Полша; никой от тях не е претърпял и неблагоприятни последици поради упражняване на правото си на свободно движение.
45. Според Комисията не било напълно немислимо Съдът да установи по аналогия с конкретни предвидени от Регламент № 1408/71 положения, че в случаи като разглежданите от запитващата юрисдикция е налице повече от една компетентна държава, както и че е възможно натрупване на обезщетенията. Комисията обаче призовава към предпазливост при избора на подобен подход, тъй като той не би отразявал настоящото правно положение съгласно Регламент № 1408/71 или съгласно новия Регламент (EО) № 883/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година за координация на системите за социална сигурност(14) и в резултат на това би могъл да се окаже подвеждащ за гражданите на ЕС.
2. Преценка
46. В началото следва да се напомни, че дял II от Регламент № 1408/71 — в който се намират член 14, параграф 1, буква а) и член 14а, параграф 1, буква а) — съдържа общи правила за определяне на приложимото законодателство към заетите лица, които използват при различни обстоятелства своето право на свободно движение(15).
47. Във връзка с това както член 14, параграф 1, буква а), така и член 14а, параграф 1, буква а) от Регламент № 1408/71 представляват изключение от правилото, закрепено в член 13, параграф 2, буква а) от същия регламент, съгласно което работникът се подчинява на законодателството на държавата членка, на територията на която е нает на работа (правилото за „lex loci laboris“), доколкото тези членове предвиждат, че лица, командировани да извършват работа на територията на друга държава членка или временно извършващи работа на територията на друга държава членка, продължават да бъдат подчинени на законодателството в областта на социалната сигурност на държавата членка, в която е установено предприятието, в което обичайно работят или съответно, в която обичайно упражняват самостоятелна трудова заетост, а не съответното законодателство на държавата членка, в която тези работници действително работят през съответния период(16).
48. Следва да се отбележи, че по същество няма спор относно предпоставката, на която се основават отправените въпроси, а именно че в случая на г‑н Hudzinski се прилага член 14, параграф 1, буква а) от Регламент № 1408/71, а в случая на г‑н Wawrzyniak — член 14а, параграф 1, буква а) от него, което означава, че и в двата случая полското законодателство е определено за приложимо по отношение на предоставянето на детски надбавки, и в резултат на това Полша, а не Германия, е компетентната държава членка по смисъла на системата за координиране, създадена съгласно дял II от Регламент № 1408/71.
49. Поради това предметът на единствения въпрос по дело C‑611/10 и на първия и втория въпрос по дело C‑612/10 се свежда до това да се установи дали в резултат от Решение по дело Bosmann(17), въпреки че Германия не е компетентната държава членка, тя все пак може да предоставя детски надбавки при разглежданите по настоящите дела обстоятелства.
50. Във връзка с това следва да се напомни преди всичко, че съгласно постоянната съдебна практика разпоредбите на дял II от Регламент № 1408/71 целят заинтересованите лица да се подчиняват на схемата за социална сигурност само на една-единствена държава членка, за да се избегне припокриване на приложимите национални законодателства и усложненията, които биха могли да произтекат от това. Този принцип намира проявление в член 13, параграф 1 от Регламент № 1408/71, който гласи, че работникът, за когото се прилага посоченият регламент, се подчинява само на законодателството на една-единствена държава членка(18).
51. В Решение по дело Bosmann Съдът повтаря по-горе посочената съдебна практика и въз основа на предвиденото в член 13, параграф 2, буква а) от Регламент № 1408/71 правило за lex loci laboris приема, че в случая на г‑жа Bosmann е приложимо законодателството на държавата членка, в която тя започва да работи, т.е. нидерландското законодателство(19).
52. Следователно Съдът стига до извода — в съответствие с представеното от мен заключение по това дело(20) — че съответните органи в Германия, която е (некомпетентната) държава членка по пребиваването, нямат задължение да предоставят на г‑жа Bosmann въпросното семейно обезщетение(21).
53. Макар по този начин да заявява ясно, че съгласно правото на ЕС некомпетентната държава членка по пребиваването няма задължение да предоставя разглежданите детски надбавки, Съдът все пак приема по-нататък в своето Решение по дело Bosmann, че няма пречка тази държава да предоставя въпросните детски надбавки съгласно законодателството си(22).
54. За да се разкрие същинският смисъл на тази констатация, от която следва, че предоставянето на подобни надбавки е допустимо, тя следва да се тълкува с оглед на посочения по-горе принцип(23), закрепен в член 13, параграф 1 от Регламент № 1408/71 — съгласно който установената в дял II от този регламент система от стълкновителни норми има за цел да гарантира, че по принцип работникът се подчинява на законодателството само на една-единствена държава членка — както и в светлината на действието, което съгласно установената с Решение по дело Ten Holder практика се поражда, след като в съответствие с посочените стълкновителни норми законодателството на дадена държава членка се определи за приложимо спрямо работника законодателство, а именно че „само законодателството на тази държава членка е приложимо спрямо него“(24).
55. В Решение по дело Bosmann Съдът очевидно възприема позицията — по-конкретно в светлината на общата цел на член 42 ЕО, на който се основава Регламент № 1408/71, а именно да се улесни свободното движение на работници, както и с оглед на целта на създадената с този регламент система за координиране, а именно да допринесе за подобряване на жизнения стандарт и условията за трудова заетост на работниците(25) — че съгласно тълкуването в Решение по дело Ten Holder обхватът и значението на „действието на изключване“, породено от установените с член 13 и сл. от Регламент № 1408/71 правила и произтичащо от правилото, че „една-единствена държава членка“ може да бъде определена за компетентна, трябва да се тълкува стеснително както по отношение на неговия обхват, така и по отношение на неговото значение, за да може при всякакви обстоятелства да не се попречи на държава членка, която не е компетентната държава, да предоставя такива надбавки на лицето, щом като възможността за такова предоставяне произтича от нейното законодателство(26).
56. От това изглежда следва, както г‑н Hudzinski и г‑н Wawrzyniak посочват, че разпоредбите на Регламент № 1408/71 относно определянето на приложимото към движещи се в рамките на Европейския съюз работници законодателство целят да гарантират, че в рамките на тази система за координиране към положението на работника, с някои изключения(27), за приложимо се определя законодателството на една-единствена държава членка и в съответствие с това компетентността на компетентната държава членка е задължителна, макар това да не означава — както Съдът потвърди наскоро в Решение по дело Chamier-Glisczinski — че не се допуска държави членки, различни от компетентната държава, да предоставят „на работниците и на членовете на техните семейства по-широка социална защита от произтичащата от прилагането на този регламент“(28).
57. Би могло обаче да се приеме, както правилно отбелязва запитващата юрисдикция, че в Решение по дело Bosmann(29) не става съвсем ясно до каква степен това правило — че държава членка, различна от компетентната държава, си запазва възможността да предоставя въпросното семейно обезщетение — се отнася за конкретните обстоятелства в основата на дело Bosmann, които обаче отсъстват по настоящите дела, като се има предвид именно: i) фактът, че г‑жа Bosmann претърпява неблагоприятни последици в резултат от прилагането на нидерландското законодателство (законодателството на компетентната държава членка по мястото на заетост), съгласно което материалноправните условия за предоставяне на детски надбавки са по-неблагоприятни от приложимите съгласно германското законодателство (законодателството на некомпетентната държава членка по пребиваването); ii) фактът, че в компетентната държава членка изобщо не съществува право на сходни семейни обезщетения; и накрая, iii) фактът, че г‑жа Bosmann, и при всички положения нейните деца са с място на постоянно или обичайно пребиваване в съответната некомпетентна държава членка.
58. Въпреки че Съдът е трябвало да постанови решение във връзка с конкретните обстоятелства по делото, което евентуално означава, че не е изключено различно тълкуване на решението, считам, че логиката на Решение по дело Bosmann(30) може да се приложи не само при тези обстоятелства или условия и изяснява в по-общ смисъл описаното по-горе(31) съотношение между разпоредбите на Регламент № 1408/71 относно определянето на приложимото законодателство, от една страна, и възникването на възможност за държава членка, различна от компетентната държава, да предостави такива обезщетения чрез прилагане на своето законодателство, от друга страна.
59. В това отношение бих искал най-напред да подчертая, че дори след Решение по дело Bosmann(32) няма основания да се приеме, че вече е изгубила своята „релевантност“ установената съдебна практика, според която в резултат на факта, че съгласно член 42 ЕО (понастоящем член 48 ДФЕС) Регламент № 1408/71 единствено въвежда система за координиране, без да засяга материалноправните и процесуални различия между системите за социална сигурност, за работника няма гаранция, че разширяването на дейността му в повече от една държава членка или преместването му в друга държава членка ще остане неутрално с оглед на социалната сигурност. По-скоро в съответствие с тази съдебна практика, предвид различията между схемите за социална сигурност на различните държави членки, подобно разширяване или преместване на дейността може в зависимост от обстоятелствата да бъде благоприятно или неблагоприятно за работника от гледна точка на социалната сигурност(33).
60. С други думи, както правилно отбелязва германското правителство, въведената от Регламент № 1408/71 система не определя приложимото законодателство въз основа на принципа, според който лицата, които живеят или работят в две или повече страни, трябва да бъдат подчинени на най-благоприятното за тях законодателство, а въз основа на обективни фактори като мястото на заетост или пребиваване(34).
61. По същата логика — точно както задължението на дадена държава членка да прилага своето законодателство за социална сигурност към положението на конкретен работник съгласно правилата за координиране по дял II от Регламент № 1408/71 не се определя в зависимост от благоприятните или неблагоприятни последици, изразяващи се във възможността по силата на това задължение да възникне право на обезщетение в полза на работника в сравнение с положението му при евентуалното прилагане на законодателството на друга държава членка — смятам, че няма солидно основание, с което да се обясни защо, за разлика от това, правото на държава членка, различна от компетентната държава, да предоставя обезщетение въз основа на собственото си законодателство следва да се поставя в зависимост от възникването на неблагоприятна последица в резултат от прилагането на законодателството на компетентната държава членка — като действително претърпяната в конкретния случай от г‑жа Bosmann (загуба на правото на детски надбавки).
62. Това становище не се поставя под въпрос от поредицата дела, на която се прави позоваване в съображенията на Решение по дело Bosmann(35), в които Съдът постановява, че с оглед на целите в основата на Регламент № 1408/71 работниците мигранти не трябва нито да губят права на обезщетения за социална сигурност, нито да търпят намаляване на размера им, поради факта че са упражнили правото на свободно движение, предоставено им от Договора(36).
63. В този смисъл посочената съдебна практика не установява принцип, който да се прилага за всички разпоредби на Регламент № 1408/71 и съгласно който упражняването на правото на свободно движение, а оттам и промяната в приложимото законодателство за социална сигурност, не трябва никога да водят до намаляване или загуба на правото на обезщетения за социална сигурност. Тя по-скоро се отнася до конкретни разпоредби от Регламент № 1408/71, например до член 58, параграф 1 относно изчисляването на паричните обезщетения въз основа на средната надница или заплата както в Решение по дело Nemec(37), на което се прави позоваване в Решение по дело Bosmann(38).
64. Общо взето, тази съдебна практика се отнася за случаи, свързани с правото да се получават социални обезщетения, и по-конкретно с тяхното изчисляване в компетентната държава членка въз основа на завършени осигурителни периоди или направени вноски или по-общо –– тя се отнася за придобитите в друга държава членка права преди упражняването на правото на свободно движение и има за цел да гарантира, че тези фактори, които са определящи за съответното социално обезщетение, ще бъдат надлежно отчетени и следователно с оглед на правото на съответното социално обезщетение, те няма да бъдат „изгубени“ в компетентната държава членка(39).
65. В съответствие с това, тъй като е ясно, че обстоятелствата по дело Nemec(40) се различават съществено от тези по дело Bosmann(41), от позоваването на Решение по дело Nemec в точка 29 от Решение по дело Bosmann не може да се направи извод, че според Съда загубата на правото на детски надбавки от страна на г‑жа Bosmann в резултат на промяната в приложимото законодателство поражда възможност за Германия в качеството ѝ на некомпетентна държава членка все пак да предостави тези надбавки на основание на германското национално законодателство. Смятам по-скоро, че Съдът се позовава на тази съдебна практика в по-общ смисъл — наред с други фактори като член 42 ЕО и съображенията на Регламент № 1408/71 — за да илюстрира необходимостта от тълкуване на Регламента в полза на работниците мигранти в смисъл, че с оглед на разглеждания по дело Bosmann въпрос не трябва в резултат от разпоредбите на Регламента държава членка, макар да не е компетентната държава, да бъде лишавана от правото да предоставя на работниците предвидени в националното ѝ законодателство социални обезщетения (42).
66. В резултат на всички изложени съображения стигам до извода, че държава членка, различна от компетентната държава, не е изцяло лишена по силата на Регламент № 1408/71 от възможността да предоставя на работниците и членовете на техните семейства социалната защита, независимо или в допълнение към защитата, предоставяна в резултат на прилагането на Регламента, като това е вярно и в случаи като разглежданите, в които в резултат от упражняване на правото си на свободно движение работникът не претърпява загуба или намаляване в сравнение със социалната защита, от която се е ползвал до този момент, и в които случаи съществува или би могло да съществува право на детски надбавки в компетентната държава членка.
67. Накрая, що се отнася до условието за пребиваване в държава членка, различна от компетентната, не смятам, че правото на тази държава членка да предоставя социални обезщетения само по себе си зависи от изпълнението на посоченото условие.
68. По-скоро при конкретните обстоятелства в случая на г‑жа Bosmann постоянното или обичайно пребиваване представляват само релевантните материалноправни изисквания, въз основа на които тя може да получава детски надбавки в Германия(43) по реда на член 62, параграф 1, точка 1 от германския EStG.
69. За разлика от това обаче, не се открива обективно основание защо на държава членка, различна от компетентната държава, да не следва да се позволява да предоставя детски надбавки, ако правото на детски надбавки — както в делата пред запитващата юрисдикция — вместо това се основава на различна привръзка, като например на обстоятелството, че съответното лице е или е третирано като неограничено отговорно за дължимия данък върху доходите в Германия, както е предвидено в член 62, параграф 1, точка 2 от EStG. Решаващият фактор съгласно съображенията в Решение по дело Bosmann е, че въпросното право на социални обезщетения възниква по силата на законодателството на държавата членка, различна от компетентната държава членка(44).
70. В светлината на гореизложеното предлагам на единствения въпрос по дело C‑611/10 и на първия и втория въпрос по дело C‑612/10 да се отговори, че член 14, параграф 1, буква а) и член 14а, параграф 1, буква а) от Регламент № 1408/71 трябва съответно да се тълкуват в смисъл, че допускат държава членка, чието законодателство по смисъла на тези разпоредби не е приложимото законодателство, да предоставя семейни надбавки в съответствие с националното си законодателство на работник, който е само временно зает или командирован на нейна територия при обстоятелства като разглежданите по делата пред запитващата юрисдикция, при които нито работникът, нито неговите деца пребивават обичайно в тази държава членка, работникът не претърпява неблагоприятни правни последици в резултат на упражняване на правото си на свободно движение и в компетентната държава съществува или би могло да съществува право на детски надбавки.
Б – Трети въпрос по дело C‑612/10 относно съвместимостта с правото на ЕС на националноправна разпоредба като член 65, параграф 1, точка 2 от EStG във връзка с член 65, параграф 2 от EStG
71. С третия въпрос по дело C‑612/10 се цели да се установи дали правото на ЕС, и по-специално правилата на Договора относно основните свободи и Регламент № 1408/71, преклудират действието на националноправни разпоредби като тези на член 65, параграф 1, точка 2 във връзка с член 65, параграф 2 от EStG, които изключват правото на семейни обезщетения, когато — или по отношение на втората разпоредба, доколкото — в друга държава се изплащат или при подаване на съответно заявление би следвало да се дължат сходни обезщетения.
1. Основни доводи на страните
72. Г‑н Hudzinski и г‑н Wawrzyniak твърдят, че правото на ЕС не допуска националноправна разпоредба, съгласно която всяко право на социално обезщетение по смисъла на Регламент № 1408/71 по правило се преклудира, ако е налице право на сходно обезщетение в друга държава членка.
73. Те по-специално отбелязват, че разглежданите германски разпоредби изключват правото на семейни обезщетения дори в случаи, когато съгласно член 13 и сл. от Регламент № 1408/71 Германия има задължение да предоставя обезщетение в качеството си на компетентна държава. Освен това изплащането на обезщетения било изключено, дори когато би следвало да се получават сходни обезщетения при подаване на съответно заявление, което било в разрез с постановеното от Съда в Решение по дело Schwemmer(45).
74. За разлика от това, унгарското правителство посочва, че държава членка, различна от компетентната държава, има право съгласно националното си законодателство — както в член 65, параграф 1 от EStG — да изключи предоставянето на допълнителни семейни обезщетения, в случай че съответното лице има право на аналогично или сходно семейно обезщетение в компетентната държава.
75. Комисията също приема, че правило като това по член 65, параграф 1 от EStG не противоречи нито на член 14, параграф 1, буква а) и на член 14а, параграф 1, буква а) от Регламент № 1408/71, нито на първичното право на ЕС.
76. Германското правителство подчертава, че Германия не е задължена да предоставя детски надбавки при обстоятелства като тези по делата пред запитващата юрисдикция нито съгласно Регламент № 1408/71, нито съгласно правилата относно свободното движение на работници.
2. Преценка
77. Предварително следва да се отбележи, че обстоятелствата, във връзка с които запитващата юрисдикция поставя третия въпрос — видно от предоставената от нея информация и съгласно подчертаното от германското правителство — разкриват неизпълнението на законоустановените условия за предоставяне на детски надбавки в Германия по делата пред запитващата юрисдикция, доколкото същите се преценяват в рамките на член 65, параграф 1, точка 2 от EStG във връзка с член 65, параграф 2 от EStG.
78. В допълнение следва да се отбележи, че противно на възприетата от г‑н Hudzinski и г‑н Wawrzyniak позиция, съгласно предоставената от Bundesfinanzhof информация в акта за преюдициално запитване по дело C‑612/10, съгласно трайната практика на германските съдилища по принцип член 65, параграф 1, точка 2 от EStG във връзка с член 65, параграф 2 от EStG не се прилага в случаите, когато Германия е задължена да предоставя семейни обезщетения по силата на установените с член 13 и сл. от Регламент № 1408/71 правила.
79. Следва все пак да се подчертае, че в разглежданите тук случаи правото на ЕС не налага задължение на компетентните германски органи да предоставят на г‑н Hudzinski или на г‑н Wawrzyniak въпросните детски надбавки.
80. В това отношение следва да се отбележи най-напред, както бе изяснено по-горе(46), че съгласно ясно установените правила, съответно в член 14, параграф 1, буква а) и член 14а, параграф 1, буква а) от Регламент № 1408/71, през периода на временната си заетост в Германия г‑н Hudzinski и г‑н Wawrzyniak продължават да се подчиняват на законодателството на държавата членка по произход. При тези обстоятелства Полша в качеството си на компетентна държава членка, а не Германия, е задължена да предоставя детски надбавки в съответствие с националното си законодателство.
81. Второ, смятам, че няма основание да се приеме, за което всъщност страните по същество не спорят, че разгледани самостоятелно, правилата относно определянето на приложимото законодателство, установени с член 14, параграф 1, буква а) и член 14а, параграф 1, буква а) от Регламент № 1408/71, са несъвместими с правото на ЕС, и по-специално със свободата на движение или принципа на равенство.
82. Достатъчно е да се отбележи във връзка с това, че става ясно от практиката на Съда, че целите, обслужвани от член 14, параграф 1, буква а) от Регламент № 1408/71, са в съответствие с основните свободи, тъй като тази разпоредба се стреми да насърчи свободното предоставяне на услуги в полза на предприятията, които упражняват тази свобода, като изпращат работници в различни държави членки, от държавата, в която тези предприятия са установени, и тъй като посочената разпоредба е предназначена да преодолее препятствията, които има вероятност да попречат на свободното движение на работниците, а също и да способства за икономическото взаимопроникване, като същевременно се избягват административните усложнения, по-специално за работниците и предприятията(47).
83. Също така смятам, че Съветът е направил подходящ избор — изпълнявайки поставената му от член 42 ЕО (понастоящем член 48 ДФЕС) задача да създаде система за координиране, която да способства за упражняване на свободата на движение на работниците и която да гарантира равното им третиране — като е предвидил в член 14а, параграф 1, буква а) от Регламент № 1408/71, че по изключение от общото правило физическите лица, които обичайно упражняват самостоятелна трудова заетост в държава членка, продължават да бъдат подчинени на нейното законодателство, ако извършват работа само на временно основание в друга държава членка, тъй като би могло да се приеме, че в резултат от усложненията, които в противен случай биха могли да възникнат от промяната в приложимото законодателство за социална сигурност, лицата биха могли да бъдат разубедени и да не приемат работа в друга държава членка само за относително кратък период от време.
84. Трето, както изясних по-горе(48) и както правилно отбелязват германското и унгарското правителство, дори съображенията от Решение по дело Bosmann(49) да намират приложение, както предлагам, към обстоятелства като разглежданите, от това съдебно решение би могло да се изведе единствено възможност, но не и задължение за предоставяне на детски надбавки от страна на Германия като държава членка, различна от компетентната държава.
85. Четвърто, в този контекст следва да се напомни, че в съответствие с установената съдебна практика при спазване на изискванията, произтичащи по-конкретно от разпоредбите на Договора относно свободното движение на работници, правото на ЕС не засяга правомощията, с които разполагат държавите членки, за да уредят своите системи за социална сигурност, и че при липса на хармонизация на равнище ЕС законодателството на всяка държава членка трябва да определи условията за изплащане на обезщетения за социална сигурност, както и размера и продължителността на изплащането им(50).
86. От това следва, че след като в съответствие с изложеното правото на ЕС не изисква компетентните германски органи да предоставят детски надбавки в разглежданите тук случаи, националноправни разпоредби като член 65, параграф 1, точка 2 от EStG във връзка с член 65, параграф 2 от EStG, които изцяло или отчасти изключват правото на детски надбавки в посочените случаи, не могат да се разглеждат като противоречащи на правото на ЕС.
87. Накрая г‑н Hudzinski и г‑н Wawrzyniak твърдят, че съгласно Решение по дело Schwemmer(51) член 65, параграф 1 от EStG не е в съответствие с правото на ЕС.
88. Това съдебно решение обаче се отнася до много специфичен въпрос, свързан с разпоредбите за предотвратяване на натрупването на обезщетения, съдържащи се в член 76 от Регламент № 1408/71 и член 10 от Регламент № 574/72. По същество Съдът постановява, че в разглеждания по това дело случай правото на обезщетения съгласно законодателството на държава членка не може да бъде спирано в съответствие с тези разпоредби, ако съгласно законодателството на съответната друга държава членка по принцип е налице право на семейни обезщетения, но в действителност те не са получавани, тъй като не е било подадено заявление за тях(52).
89. Очевидно въпросът, разглеждан в Решение по дело Schwemmer(53), няма нищо общо със случаите по делата пред запитващата юрисдикция.
90. Освен това дори на основание на Решение по дело Schwemmer(54) да се приеме, че по отношение по-конкретно на този аспект е необходимо ново тълкуване на член 65, параграф 1 от EStG в съответствие с правото на ЕС или че във връзка с този аспект той не трябва да се прилага (въпроси, които следва да се разрешат от националната юрисдикция), от това съдебно решение не следва, че член 65, параграф 1 от EStG по принцип противоречи на изискванията на правото на ЕС, по-конкретно от гледна точка на разглежданите от запитващата юрисдикция случаи, поради което да се налага националната юрисдикция да не го прилага, като в резултат на това, след като материалноправните условия на EStG запазват действието си, г‑н Hudzinski и г‑н Wawrzyniak биха могли да искат детски надбавки в Германия(55) в съответствие с принципа от Решение по дело Bosmann(56), че некомпетентната държава членка може да предоставя социални обезщетения по силата на своето национално законодателство.
91. С оглед на изложените съображения на третия въпрос по дело C‑612/10 следва да се отговори в смисъл, че в случаи като разглежданите по делата пред запитващата юрисдикция правото на ЕС, и по-конкретно Регламент № 1408/71 допускат разпоредби като член 65, параграф 1, точка 2 от EStG във връзка с член 65, параграф 2 от EStG да се прилагат в държава членка, различна от компетентната държава за целите на правото на детски надбавки.
В – Четвърти въпрос по дело C‑612/10 относно натрупването на права на детски надбавки
92. При положителен отговор на третия въпрос по дело C‑612/10 запитващата юрисдикция иска да установи какво разрешение би следвало се възприеме при евентуално натрупване на права между компетентната и друга държава членка.
93. С оглед на отговора на третия въпрос по дело C‑612/10 в настоящия случай не се налага да се дава отговор на четвъртия въпрос.
VI – Заключение
94. С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на отправените от Bundesfinanzhof въпроси да се отговори по следния начин:
„– Член 14, параграф 1, буква а) и член 14а, параграф 1, буква а) от Регламент (ЕИО) № 1408/71 на Съвета от 14 юни 1971 година за прилагането на схеми за социална сигурност на заети лица, самостоятелно заети лица и членове на техните семейства, които се движат в рамките на Общността, в редакцията му, произтичаща от Регламент (ЕО) № 118/97 на Съвета от 2 декември 1996 година, изменен с Регламент (ЕО) № 647/2005 на Европейския парламент и на Съвета от 13 април 2005 година, трябва съответно да се тълкуват в смисъл, че допускат държава членка, чието законодателство по смисъла на тези разпоредби не е приложимото законодателство, да предоставя семейни обезщетения в съответствие с националното си законодателство на работник, който е само временно зает или командирован на нейна територия при обстоятелства като разглежданите по делата пред запитващата юрисдикция, при които нито работникът, нито неговите деца пребивават обичайно в тази държава членка, работникът не претърпява неблагоприятни правни последици в резултат на упражняване на правото си на свободно движение и в компетентната държава съществува или би могло да съществува право на детски надбавки;
– в случаи като разглежданите по делата пред запитващата юрисдикция правото на Европейския съюз, и по-конкретно Регламент № 1408/71 допускат разпоредби като член 65, параграф 1, точка 2 от Einkommensteuergesetz (германски федерален Закон за данъка върху доходите, накратко „EStG“) във връзка с член 65, параграф 2 от EStG да се прилагат в държава членка, различна от компетентната държава за целите на правото на детски надбавки“.