ARREST VAN HET GERECHT (Vierde kamer)
16 december 2020 (*)
„Openbare dienst – Ambtenaren – Vergoeding van medische kosten – Maximumvergoeding voor apparaten tegen slaapapneu – Beroep tot nietigverklaring – Geen louter bevestigende handeling – Procesbelang – Ontvankelijkheid – Gemeenschappelijke regeling inzake de ziektekostenverzekering van de ambtenaren – Algemene uitvoeringsbepalingen”
In zaak T‑736/19,
HA, vertegenwoordigd door S. Kreicher, advocaat,
verzoekster,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door T. Bohr, A.‑C. Simon en M. Brauhoff als gemachtigden,
verweerster,
betreffende een verzoek krachtens artikel 270 VWEU tot nietigverklaring van het besluit van de Commissie tot vaststelling van een maximumvergoeding van 3 100 EUR voor de huur van een medisch apparaat voor de periode van 1 maart 2019 tot en met 29 februari 2024,
wijst
HET GERECHT (Vierde kamer),
samengesteld als volgt: S. Gervasoni (rapporteur), president, L. Madise en P. Nihoul, rechters,
griffier: E. Coulon,
het navolgende
Arrest
Toepasselijke bepalingen
1 Artikel 72 van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie, in de op het geding toepasselijke versie (hierna: „Statuut”), bepaalt:
„1. Volgens een door de tot aanstelling bevoegde gezagsorganen van de instellingen van de Unie in onderlinge overeenstemming en na advies van het comité voor het Statuut vastgestelde regeling zijn de kosten in geval van ziekte van de ambtenaar, zijn echtgenoot, wanneer deze niet onder toepassing van enig andere wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling prestaties van dezelfde aard of dezelfde hoogte kan verkrijgen, zijn kinderen en andere personen die in de zin van artikel 2 van bijlage VII te zijnen laste komen, tot ten hoogste 80 % gedekt. [...]
[...]
2. Op de ambtenaar die tot de pensioengerechtigde leeftijd in dienst van de Unie is gebleven of die [een] invaliditeitsuitkering geniet, zijn na beëindiging van de dienst de bepalingen van lid 1 van toepassing. [...]”
2 In artikel 20 van de gemeenschappelijke regeling inzake de ziektekostenverzekering van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen (hierna: „gemeenschappelijke regeling”), met als opschrift „Algemene regels voor de vergoeding”, is bepaald:
„1. Teneinde het financiële evenwicht van het gemeenschappelijk stelsel van ziektekostenverzekering niet in gevaar te brengen, kunnen met inachtneming van het aan artikel 72 van het Statuut ten grondslag liggende beginsel van sociale zekerheid in de algemene uitvoeringsbepalingen voor bepaalde verstrekkingen plafonds voor de vergoeding worden vastgesteld.
[...]
2. Voor de verstrekkingen waarvoor geen enkel plafond voor de vergoeding is vastgesteld, wordt het gedeelte van de kosten dat buitensporig hoog wordt geacht ten opzichte van de normale kosten in het land waar de kosten zijn gemaakt, niet vergoed. Het gedeelte van de kosten dat buitensporig hoog wordt geacht, wordt voor ieder geval afzonderlijk door het afwikkelingsbureau vastgesteld, na advies van de raadgevend arts.
[...]”
3 Artikel 35, lid 2, van de gemeenschappelijke regeling bepaalt:
„Alvorens een besluit te nemen ten aanzien van een op grond van artikel 90, lid 2, van het Statuut ingediende klacht moet het tot aanstelling bevoegde gezag of, naargelang het geval, de raad van bestuur, het advies van het beheerscomité inwinnen.
[...]”
4 Artikel 52 van de gemeenschappelijke regeling, met als opschrift „Vaststelling en aanpassing van de regels betreffende de vergoeding van kosten”, luidt:
„1. Krachtens artikel 72, lid 1, derde alinea, van het Statuut kennen de instellingen aan de [Europese] Commissie de bevoegdheid toe om in algemene uitvoeringsbepalingen de regels vast te stellen betreffende de vergoeding van kosten teneinde het financiële evenwicht van het stelsel niet in gevaar te brengen en met inachtneming van het aan artikel 72, lid 1, eerste alinea, van het Statuut ten grondslag liggende beginsel van sociale zekerheid.
2. De algemene uitvoeringsbepalingen worden vastgesteld na advies van het beheerscomité en raadpleging van het comité voor het Statuut.”
5 In het deel „Algemene definities” van het besluit van de Commissie van 2 juli 2007 tot vaststelling van de algemene uitvoeringsbepalingen voor de vergoeding van ziektekosten (hierna: „AUB”) staat het volgende te lezen:
„[...]
Bepaalde, in deze [AUB] aangegeven verstrekkingen kunnen slechts worden vergoed na voorafgaande goedkeuring, dat wil zeggen nadat zij zijn onderworpen aan een voor de vergoeding vereiste procedure. Het verzoek om voorafgaande goedkeuring moet door de aangeslotene, behalve in dringende gevallen, vóór het begin van de behandeling of van de verstrekkingen op het daartoe bestemde formulier bij het afwikkelingsbureau worden ingediend en vergezeld gaan van een gedetailleerd voorschrift van de dokter of zelfs, naargelang van de verstrekkingen, van een volledig medisch rapport. Het besluit over het verzoek wordt genomen na advies van de raadgevend arts, die de medische coherentie van de verstrekking beoordeelt.
[...]
Overeenkomstig artikel 20 van de gemeenschappelijke regeling wordt, wanneer geen enkel plafond voor de vergoeding is vastgesteld, ook in geval van ernstige ziekte het gedeelte van de kosten dat aanzienlijk hoger ligt dan de normale prijzen die worden toegepast in het land waar de verstrekkingen zijn verleend, niet vergoed.
Het gedeelte van de kosten dat buitensporig wordt geacht, wordt voor ieder geval afzonderlijk door het afwikkelingsbureau vastgesteld, na advies van de raadgevend arts. De raadgevend arts oordeelt over de juiste aard van de medische verstrekking om het afwikkelingsbureau de mogelijkheid te geven de gehanteerde tarieven te vergelijken.
[...]”
6 Titel II van de AUB, met als opschrift „Regels voor de vergoeding”, omvat een hoofdstuk 11, met als opschrift „Prothesen, orthopedische hulpmiddelen en ander medisch materiaal”, dat zelf een punt 3 bevat, met als opschrift „Orthopedische apparaten, gordels, bandages en andere medische hulpmiddelen”. In dit punt 3 is bepaald:
„3.1. De kosten van aanschaffing, huur of reparatie van de artikelen of hulpmiddelen die zijn opgenomen in de tabel van bijlage II worden vergoed voor 85 %, of voor 100 % in geval van ernstige ziekte, binnen de grenzen van de voorwaarden die voor elk ervan zijn voorgesteld en die in de tabel zijn vermeld.
[...]
3.4. Er is een voorafgaande goedkeuring vereist voor de huur van orthopedische apparaten of hulpmiddelen voor een gebruiksperiode van drie opeenvolgende maanden of meer.
[...]”
7 Bijlage II bij de AUB heeft als opschrift „Orthopedische apparaten, gordels, bandages en andere medische hulpmiddelen die worden vergoed voor 85 %, of voor 100 % in geval van erkende ernstige ziekte”. Zij omvat een tabel die hieronder wordt weergegeven:
Artikelen | MV: medisch voorschrift | VG: voorafgaande goedkeuring (gedetailleerd medisch rapport en kostenraming vereist) | Duur/ termijn | Normaal vergoedingspercentage | Maximumvergoeding 85 % (in €) | Maximumvergoeding 100 % (in €) | Opmerkingen | Materiaal in verband met hulpbehoevendheid | |
1 | kompressen – elastische bandages [...] | MV | NEE |
| 85 % |
|
|
|
|
| paar elastische kousen (spataderkousen) | MV | NEE |
| 85 % |
|
| 3 paar per jaar |
|
2 | aankoop of verandering van orthopedische zolen (per zool) | MV | NEE |
| 85 % | 65 | 65 | 4 stuks per jaar |
|
| reparatie van de zool | niet vergoed |
| 0 % |
|
|
|
| |
3 | krukken en stokken |
|
|
|
|
|
|
|
|
| aankoop | MV | NEE |
| 85 % |
|
|
|
|
| huur | MV | NEE |
| 85 % |
|
|
|
|
| reparatie | niet vergoed |
|
|
|
|
| |
4 | externe borstprothesen | MV | NEE |
| 85 % |
|
| 2 stuks per kant per jaar |
|
| aan de prothesen aangepaste bustehouders of hemdjes | niet vergoed |
| 0 % |
|
|
|
| |
5 | gewone rolstoel, door de gebruiker zelf voortbewogen |
|
|
|
|
|
|
| |
| aankoop | MV | VG | 5 jaar | 85 % | 650 |
|
|
|
| huur < 3 maanden | MV | NEE |
| 85 % |
|
|
|
|
| huur > = 3 maanden | MV | VG | 5 jaar | 85 % | 650 |
|
|
|
| reparatie | VG |
| 85 % |
|
|
|
| |
| onderhoud (banden enz.) | niet vergoed |
| 0 % |
|
|
|
| |
6 | rollator/looprek 2 wielen en zitting |
|
|
|
|
|
|
| |
| aankoop | MV | VG |
| 85 % | 140 | 140 | 1 goedkeuring, niet herhaalbaar |
|
| huur < 3 maanden | MV | NEE |
| 85 % |
|
|
|
|
| huur > = 3 maanden | MV | VG |
| 85 % |
|
|
|
|
| reparaties | niet vergoed |
| 0 % |
|
|
|
| |
7 | toiletstoel, douchestoel (thuis) |
|
|
|
|
|
|
| |
| aankoop | MV | VG |
| 85 % | 100 | 100 | 1 goedkeuring, niet herhaalbaar |
|
| huur < 3 maanden | MV | NEE |
| 85 % |
|
|
|
|
| huur > = 3 maanden | MV | VG |
| 85 % |
|
|
|
|
| reparaties | niet vergoed |
| 0 % |
|
|
|
| |
8 | bed, type ziekenhuisbed (thuis) |
|
|
|
|
|
|
| |
| aankoop | MV | VG |
| 85 % | 1 000 | 1 000 | 1 goedkeuring, niet herhaalbaar |
|
| huur < 3 maanden | MV | NEE |
| 85 % |
|
|
|
|
| huur > = 3 maanden | MV | VG |
| 85 % |
|
|
|
|
| reparatie of gebruik in instelling met medische uitrusting | niet vergoed |
| 0 % |
|
|
|
| |
9 | matras tegen doorligwonden, inclusief compressor |
|
|
|
|
|
|
| |
| aankoop | MV | VG | 3 jaar | 85 % | 500 | 500 |
|
|
| huur < 3 maanden | MV | NEE |
| 85 % |
|
|
|
|
| huur > = 3 maanden | MV | VG |
| 85 % |
|
|
|
|
10 | apparaat tegen slaapapneu (CPAP), inclusief luchtbevochtiger |
|
|
|
|
|
|
|
|
| aankoop | MV | VG | 5 jaar | 85 % | 1 700 | 1 700 |
|
|
| huur < 3 maanden | MV | NEE |
| 85 % |
|
|
|
|
| huur > = 3 maanden | MV | VG |
| 85 % |
|
|
|
|
| accessoires en onderhoud CPAP na afloop van jaar van aankoop | MV | VG | 1 jaar | 85 % | 350 |
|
|
|
11 | bloeddrukmeter | MV | VG | 5 jaar | 85 % | 125 | 125 |
|
|
| reparatie | niet vergoed |
| 0 % |
|
|
|
| |
12 | aerosol |
|
|
|
|
|
|
|
|
| aankoop | MV | VG | 5 jaar | 85 % | 125 | 125 |
|
|
| huur | MV | NEE |
| 85 % |
|
|
|
|
| huur > = 3 maanden | MV | VG |
| 85 % |
|
|
|
|
| reparatie | niet vergoed |
| 0 % |
|
|
|
| |
13 | materieel voor de follow-up en de behandeling van met insuline behandelde diabetes |
|
|
|
|
|
|
|
|
| bloedglucosemeter | MV | VG | 3 jaar | 100 % |
| 75 |
|
|
| teststrips, insulinespuiten, lancetten | MV | VG |
| 100 % |
|
| MV alleen voor eerste aankoop |
|
14 | materieel voor de follow-up en behandeling van [...] diabetes [...] |
|
|
|
|
|
|
|
|
| bloedglucosemeter | MV | VG | 3 jaar | 85 % | 75 |
|
|
|
| teststrips | MV | VG |
| 85 % | 500 |
| maximumvergoeding per jaar |
|
15 | incontinentiemateriaal | MV | VG | 1 jaar | 85 % | 600 | 600 |
| |
16 | stomamateriaal | MV | NEE |
| 85 % |
|
|
|
|
17 | haarprothese – pruik | MV | VG | 1 jaar | 85 % | 750 | 750 |
|
|
18 | paar corrigerende op maat gemaakte orthopedische schoenen |
|
|
|
|
|
|
|
|
| aankoop in geval van pathologie van de voet die niet voor de vergoeding voor 100 % in aanmerking komt | MV | VG |
| 85 % | 720 | nvt | 2 paar per jaar |
|
| aankoop in geval van pathologie van de voet die voor de vergoeding voor 100 % in aanmerking komt | MV | VG |
| 100 % | nvt | 1 440 | 2 paar per jaar |
|
| aankoop in geval van ernstige aandoening van de voet | MV | VG |
| 100 % | nvt |
| 2 paar per jaar |
|
| reparatie na overlegging factuur | NEE | NEE |
| 85 % |
|
|
|
|
19 | ledematen, segmenten van ledematen, scharnierende orthesen |
|
|
|
|
|
|
|
|
| aankoop | MV | VG | individueel te bepalen, kostenraming vereist |
| |
| reparatie na overlegging factuur | MV | VG | individueel te bepalen |
| |
20 | andere apparaten waarvan de geraamde prijs meer bedraagt dan 2 000 € | MV | VG | individueel te bepalen, kostenraming vereist |
| |
| of specifiek, elektrisch of elektronisch materiaal en/of materiaal op maat in geval van ernstige ziekte (aankoop) | MV | VG | individueel te bepalen, kostenraming vereist | | |
21 | irrigatoren en thermometers | niet vergoed |
| 0 % |
|
|
|
| |
22 | vacuümsystemen voor de behandeling van impotentie | MV | VG |
|
| 200 | 200 |
|
|
23 | apparaat voor het meten van de stollingstijd | MV | VG |
|
|
|
| criteria: in geval van levenslange antistolling |
|
24 | injectiespuiten | MV | VG |
|
|
|
| criteria: in geval van diabetes (zie 13) [...] |
|
25 | Vaste kosten voor de aanpassing van de woning of een voertuig, [domotica-apparatuur], [...] | niet vergoed |
| 0 % |
|
|
| | |
Voorgeschiedenis van het geding
8 Verzoekster, voormalig ambtenaar van de Commissie, is aangesloten bij het gemeenschappelijk stelsel van ziektekostenverzekering van de instellingen van de Europese Gemeenschappen (GSZV).
9 Sinds 2012 maakt zij gebruik van een apparaat voor continue positieve drukbeademing dat is bedoeld om slaapapneu te verhelpen (hierna: „CPAP-apparaat”).
10 Verzoekster heeft van het afwikkelingsbureau Ispra (Italië) voorafgaande goedkeuringen verkregen voor de huur van een CPAP-apparaat tijdens de periode van 1 maart 2012 tot en met 28 februari 2014.
11 Op 10 februari 2014 heeft verzoekster een nieuw verzoek ingediend om een voorafgaande goedkeuring voor de huur van een CPAP-apparaat.
12 In antwoord op dit verzoek heeft het afwikkelingsbureau op 24 februari 2014 voorafgaande goedkeuring verleend voor de aankoop van een CPAP-apparaat met betrekking tot de periode van 1 maart 2014 tot en met 28 februari 2019. In deze goedkeuring werd het volgende gepreciseerd:
„Gezien de lange duur en de doeltreffendheid van de behandeling, is vanuit medisch oogpunt enkel de aankoop van een CPAP[-apparaat] gerechtvaardigd. Huur is vanuit medisch oogpunt niet langer gerechtvaardigd. Zoals vastgesteld in de AUB kan dit materiaal om de vijf jaar worden vervangen, en kan vanaf het tweede jaar onderhoud worden verricht. [...]”
13 Op 8 november 2014 heeft verzoekster een verzoek ingediend tot vergoeding van de kosten betreffende de huur van haar CPAP-apparaat vanaf 1 maart 2014.
14 Bij besluit van 22 december 2014 heeft het afwikkelingsbureau verzoekster goedkeuring verleend voor de huur van een CPAP-apparaat tijdens de periode van 1 maart 2014 tot en met 28 februari 2019 (hierna: „besluit van 22 december 2014”). Dit besluit voorzag in een maximumvergoeding van 1 700 EUR, hetgeen overeenkwam met de in de AUB vastgestelde maximumvergoeding voor de aankoop van een CPAP-apparaat (zie rij 10 van de tabel in punt 7 hierboven).
15 Bij brief van 22 februari 2015 heeft verzoekster een klacht ingediend tegen het besluit van 22 december 2014.
16 Bij besluit van 25 juni 2015 heeft het tot aanstelling bevoegde gezag (hierna: „TABG”) besloten dat het maximumbedrag van 1 700 EUR moest worden verhoogd met een bedrag van 1 400 EUR, waardoor het totale bedrag van de vergoeding werd verhoogd tot 3 100 EUR. Deze verhoging kwam overeen met de terugbetaling van de na het eerste jaar volgend op de aankoop van het CPAP-apparaat gemaakte onderhoudskosten en kosten betreffende de aankoop van accessoires (zie rij 10 van de tabel in punt 7 hierboven), voor een periode van vier jaar.
17 Daarop heeft het afwikkelingsbureau op 5 oktober 2015 een nieuw besluit vastgesteld, waarbij het verzoekster goedkeuring heeft verleend voor de huur van een CPAP-apparaat tijdens de periode van 1 maart 2014 tot en met 28 februari 2019 (hierna: „besluit van 5 oktober 2015”). Dit besluit voorzag in een maximumvergoeding van 3 100 EUR.
18 Bij brief van 20 december 2018 heeft verzoekster verzocht de voorafgaande goedkeuring voor de huur van een CPAP-apparaat te verlengen.
19 In antwoord op dit verzoek heeft het afwikkelingsbureau bij besluit van 17 januari 2019 goedkeuring verleend voor de huur van een CPAP-apparaat tijdens de periode van 1 maart 2019 tot en met 29 februari 2024, en daarbij een maximumvergoeding van 3 100 EUR vastgesteld (hierna: „besluit van 17 januari 2019”).
20 Verzoekster heeft het besluit van 17 januari 2019 betwist bij brief van 1 februari 2019 aan het afwikkelingsbureau.
21 Het besluit van 17 januari 2019 is op 12 april 2019 door het afwikkelingsbureau bevestigd.
22 Bij brief van 14 april 2019 heeft verzoekster een klacht ingediend tegen het besluit van 17 januari 2019. In haar klacht beriep zij zich met name op het feit dat dit besluit in strijd met de toepasselijke regeling was vastgesteld. Zij voerde bovendien aan dat het in Frankrijk, waar zij woonde, voordeliger was om een CPAP-apparaat te huren dan aan te kopen.
23 In een advies van 12 juli 2019 heeft het beheerscomité meegedeeld dat het besluit van 17 januari 2019 moest worden bevestigd.
24 Bij besluit van 13 augustus 2019 (hierna: „besluit van 13 augustus 2019”) heeft het TABG verzoeksters klacht afgewezen. Het baseerde zich daarbij onder meer op het feit dat de gegevens betreffende het Franse stelsel van ziektekostenverzekering geen invloed hebben op de rechtmatigheid van het besluit van 17 januari 2019.
Procedure en conclusies van partijen
25 Bij op 4 november 2019 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.
26 Op voorstel van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Vierde kamer), in het kader van de in artikel 89 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht bedoelde maatregelen tot organisatie van de procesgang, partijen verzocht om op een aantal schriftelijke vragen te antwoorden. Partijen hebben binnen de gestelde termijn gevolg gegeven aan de maatregelen tot organisatie van de procesgang.
27 Daar partijen niet om een mondelinge behandeling hebben verzocht en het Gerecht zich voldoende voorgelicht achtte door de stukken van het dossier, heeft het besloten uitspraak te doen zonder mondelinge behandeling.
28 Verzoekster verzoekt het Gerecht:
– het besluit van 13 augustus 2019 nietig te verklaren;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
29 De Commissie verzoekt het Gerecht:
– het beroep te verwerpen;
– verzoekster te verwijzen in de kosten.
In rechte
30 Om te beginnen moet het voorwerp van het onderhavige geding worden gepreciseerd.
Voorwerp van het geding
31 De Commissie merkt op dat het onderhavige beroep is gericht tegen het besluit van 13 augustus 2019 tot afwijzing van de klacht tegen het besluit van 17 januari 2019, en niet tegen dit laatste besluit. Volgens haar strekt het beroep echter tot nietigverklaring van het besluit van 17 januari 2019, hetgeen verzoekster in repliek heeft bevestigd.
32 Volgens vaste rechtspraak vormen de administratieve klacht als bedoeld in artikel 90, lid 2, van het Statuut en de uitdrukkelijke of stilzwijgende afwijzing daarvan een onderdeel van een samengestelde procedure en zijn zij slechts een voorwaarde om beroep te kunnen instellen bij de rechter. Onder deze omstandigheden heeft een beroep, zelfs indien het formeel tegen de afwijzing van de klacht is gericht, tot gevolg dat bij de rechter beroep wordt ingesteld tegen het bezwarend besluit waartegen de klacht is ingediend (arresten van 17 januari 1989, Vainker/Parlement, 293/87, EU:C:1989:8, punt 8, en 13 december 2018, CH/Parlement, T‑83/18, EU:T:2018:935, punt 56), behalve wanneer de afwijzing van de klacht een andere strekking heeft dan die van het besluit waartegen die klacht is ingediend (arresten van 25 oktober 2006, Staboli/Commissie, T‑281/04, EU:T:2006:334, punt 26, en 28 mei 2020, Cerafogli/ECB, T‑483/16 RENV, niet gepubliceerd, EU:T:2020:225, punt 70).
33 In casu bevat het besluit van 13 augustus 2019 tot afwijzing van verzoeksters klacht weliswaar een juridische en feitelijke motivering die omstandiger is dan de informatie die is verstrekt over de brief waarin het besluit van 17 januari 2019 is vervat, maar heeft het niettemin dezelfde strekking als dit laatste besluit (zie in die zin arrest van 25 oktober 2006, Staboli/Commissie, T‑281/04, EU:T:2006:334, punt 27).
34 Bijgevolg moet het onderhavige beroep worden geacht te zijn gericht tegen het oorspronkelijke bezwarende besluit, te weten het besluit van 17 januari 2019.
35 Voorts heeft het Hof, aangezien de betrokkene in het stelsel van het Statuut een klacht moet indienen tegen het door hem bestreden besluit en beroep moet instellen tegen het besluit waarbij deze klacht wordt afgewezen, geoordeeld dat dit beroep ontvankelijk wordt geacht, ongeacht of het slechts tegen het besluit waartegen de klacht is ingediend, tegen het besluit tot afwijzing van de klacht dan wel tegen beide besluiten samen is gericht, voor zover de klacht is ingediend en het beroep is ingesteld binnen de in de toepasselijke bepalingen gestelde termijnen (zie in die zin arrest van 26 januari 1989, Koutchoumoff/Commissie, 224/87, EU:C:1989:38, punt 7). Overeenkomstig het beginsel van proceseconomie kan de rechter echter beslissen dat hij niet specifiek uitspraak hoeft te doen over de vordering die is gericht tegen het besluit tot afwijzing van de klacht, wanneer hij vaststelt dat deze geen zelfstandige inhoud heeft en in wezen samenvalt met de vordering die is gericht tegen het besluit waartegen de klacht is ingediend (zie in die zin arrest van 21 februari 2018, LL/Parlement, C‑326/16 P, EU:C:2018:83, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak; arrest van 28 mei 2020, Cerafogli/ECB, T‑483/16 RENV, niet gepubliceerd, EU:T:2020:225, punt 72).
36 In casu behoeft niet specifiek uitspraak te worden gedaan over de rechtmatigheid van het besluit van 13 augustus 2019 tot afwijzing van de klacht, aangezien de jegens dit besluit geformuleerde vordering geen zelfstandige inhoud heeft en in wezen samenvalt met de vordering die is gericht tegen het besluit waartegen de klacht is ingediend (zie punt 33 hierboven).
Ontvankelijkheid van het beroep
37 De Commissie werpt in haar verweerschrift een eerste exceptie van niet-ontvankelijkheid op, die is gebaseerd op het bevestigende karakter van het besluit van 17 januari 2019. Voorts werpt zij in dupliek een tweede exceptie van niet-ontvankelijkheid op, namelijk dat verzoekster geen procesbelang heeft. Een exceptie van niet-ontvankelijkheid is weliswaar van openbare orde en kan door de Unierechter in elk stadium van de procedure worden onderzocht, maar in dit verband moet opgemerkt worden dat de Commissie niet heeft uiteengezet waarom zij heeft gewacht tot de dupliek alvorens die tweede exceptie van niet-ontvankelijkheid op te werpen, terwijl zij over voldoende gegevens beschikte om dat al in haar verweerschrift te doen.
Eerste exceptie van niet-ontvankelijkheid: bevestigend karakter van het besluit van 17 januari 2019
38 De Commissie betoogt dat het besluit van 17 januari 2019 louter een bevestiging is van het besluit van 5 oktober 2015, dat definitief is geworden daar verzoekster het niet binnen de gestelde termijnen heeft betwist.
39 De Commissie voegt hieraan toe dat enkel het bestaan van nieuwe en wezenlijke feiten een nieuw onderzoek van een definitief geworden eerder besluit kan rechtvaardigen. Zij preciseert dat een feit wezenlijk is wanneer het de voorwaarden wijzigt die aan de eerdere handeling ten grondslag liggen. In casu kan verzoekster zich evenwel niet beroepen op enig wezenlijk feit, aangezien de twee in punt 38 hierboven genoemde besluiten hetzelfde voorwerp hebben, dezelfde regels toepassen, dezelfde persoon betreffen en dezelfde maximumvergoeding vaststellen. Het enige verschil tussen deze twee besluiten betreft de geldigheidsduur van de daarin verleende goedkeuring. Dit verschil heeft echter geen enkele invloed op het bevestigende karakter van het besluit van 17 januari 2019.
40 De Commissie wijst er bovendien op dat verzoekster enkel had verzocht om een verlenging van de eerder verleende voorafgaande goedkeuring.
41 Verzoekster stelt dat haar beroep ontvankelijk is en dat het argument van de Commissie dat het besluit van 17 januari 2019 een loutere bevestiging is van het besluit van 5 oktober 2015, onjuist is. In het bijzonder was het besluit van 5 oktober 2015 volgens verzoekster slechts geldig tot en met 28 februari 2019, zodat het na afloop ervan noodzakelijk was een nieuw besluit vast te stellen voor de daaropvolgende periode.
42 Verzoekster voegt daaraan toe dat het besluit van 17 januari 2019 niet neerkomt op een loutere verlenging van een eerder verleende goedkeuring, maar een echt besluit vormt, aangezien de verlening van een voorafgaande goedkeuring niet afhankelijk is van eerdere goedkeuringsbesluiten.
43 In dat verband blijkt uit vaste rechtspraak dat een handeling wordt geacht louter de bevestiging te zijn van een eerdere handeling wanneer de handeling in kwestie geen enkel nieuw element bevat ten opzichte van de eerdere handeling en niet is voorafgegaan door een heronderzoek van de situatie van de adressaat van deze laatste handeling (arrest van 13 november 2014, Spanje/Commissie, T‑481/11, EU:T:2014:945, punt 28; zie ook arrest van 15 september 2016, Italië/Commissie, T‑353/14 en T‑17/15, EU:T:2016:495, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
44 Het is duidelijk dat de vraag of er sprake is van een bevestigende handeling zelfs niet rijst wanneer de latere handeling inhoudelijk afwijkt van de eerdere handeling (arrest van 13 november 2014, Spanje/Commissie, T‑481/11, EU:T:2014:945, punt 30).
45 Dit is in casu het geval. Het besluit van 17 januari 2019 heeft immers niet hetzelfde voorwerp als het besluit van 5 oktober 2015. Terwijl laatstgenoemd besluit verzoekster machtigde een CPAP-apparaat te huren voor de periode van 1 maart 2014 tot en met 28 februari 2019 (zie punt 17 hierboven), verkreeg zij bij het besluit van 17 januari 2019 goedkeuring om een dergelijk apparaat te huren voor de periode van 1 maart 2019 tot en met 29 februari 2024 (zie punt 19 hierboven).
46 Aangezien de gevolgen van het besluit van 5 oktober 2015 in de tijd beperkt zijn, had verzoekster zonder de vaststelling van een nieuw besluit niet in aanmerking kunnen komen voor vergoeding van de kosten voor de huur van een CPAP-apparaat vanaf 1 maart 2019. Het besluit van 17 januari 2019 had juist tot gevolg dat verzoekster, dankzij de goedkeuring om een dergelijk apparaat te huren, de mogelijkheid werd gegeven om die kosten vergoed te krijgen.
47 Het besluit van 17 januari 2019 is dus een nieuw besluit, dat derhalve niet kan worden beschouwd als een loutere bevestiging van het besluit van 5 oktober 2015.
48 Hieraan moet worden toegevoegd dat de omstandigheid dat in het besluit van 17 januari 2019 dezelfde maximumvergoeding wordt toegepast als in het besluit van 5 oktober 2015, niet tot gevolg kan hebben dat eerstgenoemd besluit louter een bevestiging van het besluit van 5 oktober 2015 is. De temporele werkingssfeer van het besluit van 5 oktober 2015, die voor de daarin verleende goedkeuring beperkt was (zie punt 46 hierboven), was noodzakelijkerwijs ook beperkt wat betreft de daarin vastgestelde maximumvergoeding, aangezien deze maximumvergoeding accessoir is ten opzichte van de goedkeuring tot huur waarop zij betrekking heeft.
49 Voorts is het niet van belang dat in het formulier betreffende de voorafgaande goedkeuring onderscheid wordt gemaakt tussen aanvragen voor „goedkeuring” en aanvragen voor „verlenging van een goedkeuring”, en dat verzoekster van mening was dat haar aanvraag tot deze laatste categorie behoorde, aangezien alleen aan de hand van de inhoud van de bestreden handeling kan worden vastgesteld of er sprake is van een bezwarende handeling en niet aan de hand van de benaming die de administratie eraan geeft (zie in die zin beschikking van 15 januari 2009, Braun-Neumann/Parlement, T‑306/08 P, EU:T:2009:6, punt 32), of de adressaat ervan.
50 De eerste exceptie van niet-ontvankelijkheid van de Commissie moet bijgevolg worden afgewezen.
Tweede exceptie van niet-ontvankelijkheid: verzoekster heeft geen procesbelang
51 De Commissie wijst erop dat verzoekster geen cijfermateriaal verstrekt over de kosten van de huur van het CPAP-apparaat waarvan zij terugbetaling vordert. Zij is van mening dat zij daarom niet in staat is om verzoeksters procesbelang te beoordelen.
52 Volgens vaste rechtspraak is een beroep slechts ontvankelijk indien de verzoeker belang heeft bij de nietigverklaring van de bestreden handeling. Een dergelijk belang veronderstelt dat de nietigverklaring van deze handeling op zich rechtsgevolgen kan hebben en dat de uitkomst van het beroep in het voordeel kan zijn van de partij die het heeft ingesteld (arresten van 17 september 2015, Mory e.a./Commissie, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, punt 55, en 24 september 2019, VF/ECB, T‑39/18, niet gepubliceerd, EU:T:2019:683, punt 139).
53 Wanneer een besluit de verzoeker niet volledig genoegdoening verschaft, beschikt de verzoeker bovendien over een procesbelang om de rechtmatigheid van dit besluit door de Unierechter te doen toetsen (zie in die zin arrest van 11 maart 2009, TF1/Commissie, T‑354/05, EU:T:2009:66, punten 85 en 86).
54 In casu heeft het afwikkelingsbureau verzoekster bij besluit van 17 januari 2019, dat is vastgesteld in antwoord op het verzoek om voorafgaande goedkeuring van 20 december 2018 (zie punt 18 hierboven), een maximumvergoeding opgelegd voor de kosten die zij had gemaakt voor de huur van een CPAP-apparaat.
55 Het is duidelijk dat de afschaffing van een dergelijk maximumbedrag, die zou kunnen voortvloeien uit de eventuele nietigverklaring van het besluit van 17 januari 2019 en het besluit van 13 augustus 2019, een voordeel zou opleveren voor verzoekster.
56 Bovendien staat het, anders dan de Commissie stelt, niet aan verzoekster om cijfermateriaal te verstrekken aan de hand waarvan dit voordeel kan worden geraamd, aangezien een dergelijke raming in voorkomend geval behoort tot de grond en niet tot de ontvankelijkheid van het beroep (zie in die zin arrest van 11 maart 2009, TF1/Commissie, T‑354/05, EU:T:2009:66, punt 86).
57 Derhalve moet ook de tweede exceptie van niet-ontvankelijkheid van de Commissie worden afgewezen.
Ten gronde
58 Ter ondersteuning van haar vordering tot nietigverklaring voert verzoekster één middel aan, namelijk dat geen van de toepasselijke bepalingen voorziet in een maximumvergoeding voor de huur van een CPAP-apparaat. Aangezien het besluit van 17 januari 2019 een dergelijke maximumvergoeding toepast, is het volgens haar dus in strijd met die bepalingen en bijgevolg onrechtmatig.
59 Voorts wijst verzoekster erop dat de Commissie geen objectieve gegevens heeft verstrekt op basis waarvan kan worden vastgesteld dat de in Frankrijk gehanteerde prijs voor de huur van een CPAP-apparaat buitensporig hoog is.
60 Verzoekster benadrukt tevens dat de Commissie niet aantoont dat de aankoop van een CPAP-apparaat noodzakelijk is bij langdurig gebruik.
61 Verzoekster merkt bovendien op dat de huur van een CPAP-apparaat voordelen heeft ten opzichte van de aankoop van een dergelijk apparaat.
62 Ten slotte betwist verzoekster dat er sprake is van discriminatie tussen aangeslotenen die een CPAP-apparaat huren, en aangeslotenen die er een kopen.
63 De Commissie betwist verzoeksters betoog.
64 Om te beginnen zij eraan herinnerd dat het afwikkelingsbureau in casu bij de vaststelling van het besluit van 17 januari 2019 een maximumvergoeding heeft toegepast (zie punt 19 hierboven). De Commissie heeft dit overigens bevestigd in haar antwoord op de maatregel tot organisatie van de procesgang van het Gerecht (zie punt 26 hierboven), waarbij zij heeft gepreciseerd dat het feit dat de door verzoekster gevorderde vergoeding beperkt was tot 3 100 EUR, niet was gebaseerd op artikel 20, lid 2, van de gemeenschappelijke regeling, die volgens de Commissie in casu niet van toepassing was.
65 Vervolgens moet worden benadrukt dat artikel 20 van de gemeenschappelijke regeling, dat verwijst naar de doelstelling om het financiële evenwicht van het GSZV te bewaren, in lid 1 bepaalt dat in de AUB voor bepaalde verstrekkingen plafonds voor de vergoeding worden vastgesteld. Lid 2 van dit artikel voorziet tevens in de mogelijkheid dat wanneer geen enkel plafond is vastgesteld, het gedeelte van de kosten dat buitensporig hoog wordt geacht ten opzichte van de normale kosten in het land waar deze kosten zijn gemaakt, niet wordt vergoed door het afwikkelingsbureau (zie punt 2 hierboven).
66 De gemeenschappelijke regeling voorziet dus uitdrukkelijk in de mogelijkheid dat de AUB geen maximumvergoeding invoeren. Er is zelfs voorzien in een specifieke procedure om het financiële evenwicht van het GSZV in een dergelijk geval veilig te stellen.
67 In de AUB wordt gepreciseerd welke procedure van toepassing is wanneer er geen maximumvergoeding is vastgesteld. Zo wordt in het deel „Algemene definities” van de AUB bepaald dat het gedeelte van de kosten dat buitensporig hoog wordt geacht, voor ieder geval afzonderlijk wordt vastgesteld door het afwikkelingsbureau, na advies van de raadgevend arts die oordeelt over de juiste aard van de medische verstrekking om het afwikkelingsbureau de mogelijkheid te geven de gehanteerde tarieven te vergelijken (zie punt 5 hierboven).
68 Uit de opzet van de relevante bepalingen van de gemeenschappelijke regeling en de AUB, zoals deze blijkt uit de punten 65 tot en met 67 hierboven, volgt dan ook dat wanneer de Commissie, die bevoegd is om de AUB vast te stellen, een maximumvergoeding voor een verstrekking wenst in te voeren, zij deze maximumvergoeding uitdrukkelijk moet opnemen in de bepalingen van de AUB.
69 Wanneer de AUB niet uitdrukkelijk melding maken van een maximumbedrag voor een verstrekking, kunnen deze AUB, anders dan de Commissie stelt, dus niet aldus worden uitgelegd dat zij impliciet in een dergelijk maximumbedrag voorzien. In dat geval wordt het financiële evenwicht van het GSZV immers gewaarborgd door de in punt 66 hierboven genoemde specifieke procedure.
70 Zoals blijkt uit de tabel in punt 7 hierboven, moet worden vastgesteld dat de AUB niet voorzien in een maximumvergoeding voor de huur van een CPAP-apparaat.
71 Eén kolom van deze tabel heeft immers specifiek betrekking op het maximumbedrag waarop het vergoedingspercentage wordt toegepast, en in de rijen betreffende de huur van een CPAP-apparaat, of de huur nu korter of langer is dan drie maanden, is geen maximumbedrag vermeld.
72 Een onderzoek van de bewoordingen van de toepasselijke bepalingen, die volstrekt ondubbelzinnig zijn, leidt derhalve tot de vaststelling dat er geen maximumvergoeding bestaat voor de huur van een CPAP-apparaat.
73 In zijn advies van 12 juli 2018 (zie punt 23 hierboven) merkt het beheerscomité overigens op dat de AUB enkel voorzien in een dergelijk maximumbedrag voor de aankoop van een CPAP-apparaat.
74 Bovendien blijkt uit de tabel in punt 7 hierboven dat er een maximumvergoeding geldt wat betreft de kosten van de huur van een rolstoel, waarbij deze maximumvergoeding geldt voor een bepaalde huurperiode die eveneens in die tabel is opgenomen. De omstandigheid dat in een en dezelfde tabel een maximumvergoeding is vastgesteld voor de huur van een medisch hulpmiddel, terwijl een dergelijk plafond niet is vastgesteld voor de huur van andere hulpmiddelen, bevestigt dat voor de huur van deze laatste geen maximumbedrag is vastgesteld, zelfs niet impliciet.
75 Aan de gevolgtrekking in punt 72 hierboven kan niet worden afgedaan door de overige argumenten van de Commissie.
76 In de eerste plaats gaan de AUB volgens de Commissie uit van de premisse dat een CPAP-apparaat bij langdurig gebruik daarvan zowel om medische als om budgettaire redenen aangekocht dient te worden. Dit verklaart waarom het niet nuttig werd geacht om in de AUB te voorzien in een maximumvergoeding voor een huur met een looptijd van meerdere jaren. Een dergelijk geval zou zich immers niet mogen voordoen.
77 De door de Commissie voorgestelde uitlegging van de AUB volgt evenwel niet uit de bewoordingen daarvan. In de bepalingen van de AUB wordt immers enkel een onderscheid gemaakt tussen de huur van een CPAP-apparaat voor minder dan drie maanden – waarvoor geen voorafgaande goedkeuring is vereist – en de huur van langere duur – waarvoor een dergelijke goedkeuring verplicht is – zonder dat de huur van langere duur gebonden is aan enige tijdslimiet.
78 Bovendien is in de kolom „Opmerkingen”, met de preciseringen die nodig zijn voor de uitlegging van de tabel in punt 7 hierboven, niet vermeld dat de aankoop van een CPAP-apparaat verplicht is in geval van langdurig gebruik. Overigens was het mogelijk geweest om de eventuele huur van een CPAP-apparaat voor een periode van meer dan drie maanden niet in die tabel op te nemen.
79 Ten slotte rechtvaardigt de omstandigheid – gesteld dat zij bewezen is – dat het in geval van langdurig gebruik om medische redenen vereist kan zijn een CPAP-apparaat te kopen in plaats van te huren, op zich nog niet dat dienaangaande geen melding wordt gemaakt in de AUB, die bedoeld zijn om door de aangeslotenen te worden gelezen en begrepen. Voorts heeft de Commissie niet aangegeven welke medische redenen ertoe zouden moeten leiden dat de aankoop van een CPAP-apparaat de voorkeur geniet boven de huur ervan.
80 In de tweede plaats impliceert de omstandigheid dat er voor de huur van een CPAP-apparaat voor een duur van meer dan drie maanden, net zoals voor de aankoop van een dergelijk apparaat, een voorafgaande goedkeuring is vereist, anders dan de Commissie stelt, niet dat de in de AUB vastgestelde maximumvergoeding voor de aankoop van een dergelijk apparaat ook van toepassing is op de langdurige huur ervan.
81 Het feit dat er een voorafgaande goedkeuring is, impliceert immers niet noodzakelijk dat een maximumvergoeding van toepassing is, zoals blijkt uit de rijen van de tabel in punt 7 hierboven die betrekking hebben op de huur voor een duur van meer dan drie maanden van rollators en looprekken, toiletstoelen, bedden van het type ziekenhuisbed, matrassen tegen doorligwonden en aerosolen.
82 Bovendien noemt de Commissie geen enkele bepaling waarin een verband wordt gelegd tussen de verplichting om vooraf goedkeuring te verkrijgen en het bestaan van een maximumvergoeding.
83 In de derde plaats moet met betrekking tot het argument van de Commissie dat de AUB, teneinde in overeenstemming te zijn met het beginsel van gelijke behandeling van de aangeslotenen, aldus dienen te worden uitgelegd dat zij een maximumbedrag invoeren voor de huur van een CPAP-apparaat voor een lange periode, worden opgemerkt dat een ongerechtvaardigd verschil in behandeling tussen aangeslotenen die een CPAP-apparaat kopen en degenen die hetzelfde apparaat voor een lange periode huren – gesteld dat dit bewezen is – er niet toe kan leiden dat de AUB met het oog op de eerbiediging van het beginsel van gelijke behandeling worden uitgelegd op een wijze die strijdig is met de bewoordingen daarvan en met de algemene opzet van de relevante bepalingen van de gemeenschappelijke regeling en de AUB (zie in die zin beschikking van 17 juli 2015, EEB/Commissie, T‑685/14, niet gepubliceerd, EU:T:2015:560, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Hetzelfde geldt voor het bestaan van een risico dat het maximumbedrag voor de aankoop van een CPAP-apparaat wordt omzeild of van een risico dat het financiële evenwicht van het GSZV wordt aangetast. Verder voorziet de gemeenschappelijke regeling, zoals blijkt uit met name artikel 20, lid 2, ervan, in mechanismen om te voorkomen dat bepaalde buitensporige kosten door het GSZV worden vergoed.
84 Hoe dan ook wordt het bestaan van een verschil tussen de hoogte van de kosten voor de huur van een CPAP-apparaat en de kosten voor de aankoop ervan, dat voldoende stelselmatig en substantieel is om als discriminatie te kunnen worden aangemerkt, door geen enkel bewijs gestaafd. Het bestaan van een praktijk van omzeiling van het op de aankoop van een CPAP-apparaat van toepassing zijnde maximumbedrag wordt evenmin gestaafd. Ten slotte is niet aangetoond dat er een risico bestaat dat het financiële evenwicht van het GSZV wordt aangetast doordat voor de huur van een CPAP-apparaat geen maximumvergoeding geldt.
85 Gesteld al dat een constructieve uitlegging van de AUB mogelijk is, terwijl, zoals de Commissie terecht opmerkt, bepalingen van Unierecht die recht geven op financiële uitkeringen volgens vaste rechtspraak strikt moeten worden uitgelegd (zie arrest van 18 september 2003, Lebedef e.a./Commissie, T‑221/02, EU:T:2003:239, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak), kan geen van de door haar aangevoerde gronden een dergelijke uitlegging rechtvaardigen (zie punt 84 hierboven).
86 In de vierde plaats betwist de Commissie verschillende argumenten die verzoekster volgens haar heeft aangevoerd. Zo stelt zij dat zij niet weigert de huur van een CPAP-apparaat te vergoeden. Zij voert aan dat het door verzoekster aangevoerde argument inzake ontoereikende motivering niet-ontvankelijk is. Zij herinnert eraan dat het GSZV een autonoom systeem vormt en dat het afwikkelingsbureau de gemeenschappelijke regeling en de AUB moet toepassen. Zij merkt op dat verzoekster geen cijfermateriaal verstrekt over de kosten van de huur van een CPAP-apparaat. Zij betwist dat er sprake is van discriminatie tussen de aangeslotenen naargelang hun woonplaats. Zij wijst erop dat het afwikkelingsbureau, dat verzoekster had verzocht om overlegging van een medisch attest waaruit bleek dat het onmogelijk was een CPAP-apparaat te kopen, bereid was aanvullende inlichtingen te ontvangen, die verzoekster niet heeft meegedeeld. Ten slotte benadrukt zij dat verzoekster in haar verzoekschrift geen argument heeft aangevoerd betreffende het feit dat de regeling voor vergoeding van CPAP-apparaten in Frankrijk de huur ervan in de hand werkt, en voegt zij daaraan toe dat een dergelijke bewering hoe dan ook niet is bewezen.
87 Het volstaat op te merken dat de argumenten van verzoekster waarop de Commissie aldus kritiek heeft geleverd, geen verband houden met de vraag of de AUB voorzien in een maximumvergoeding. Bijgevolg zijn deze argumenten, gesteld al dat zij gegrond zouden zijn, niet van invloed op de in punt 72 hierboven vermelde vaststelling.
88 Gelet op de overwegingen in de punten 64 tot en met 87 hierboven moet worden vastgesteld dat het afwikkelingsbureau, door in zijn antwoord op het door verzoekster ingediende verzoek om voorafgaande goedkeuring een maximumvergoeding vast te stellen, de AUB heeft geschonden.
89 Doordat alle instellingen in dienst staan van een Unie die wordt beheerst door het recht, kunnen zij zich niet onttrekken aan de voor hen geldende regels (arrest van 10 april 2019, Gamaa Islamya Égypte/Raad, T‑643/16, EU:T:2019:238, punt 228).
90 Uit een en ander volgt dat verzoeksters middel moet worden aanvaard en dat het besluit van 17 januari 2019 en het besluit van 13 augustus 2019 derhalve nietig moeten worden verklaard.
Kosten
91 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van verzoekster te worden verwezen in de kosten.
HET GERECHT (Vierde kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Het besluit van de Europese Commissie van 17 januari 2019 tot vaststelling van een maximumvergoeding van 3 100 EUR voor de huur van een medisch apparaat voor de periode van 1 maart 2019 tot en met 29 februari 2024 en het besluit van de Commissie van 13 augustus 2019 tot afwijzing van de klacht tegen dat besluit worden nietig verklaard.
2) De Commissie wordt verwezen in de kosten.
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 16 december 2020.
ondertekeningen