DOMSTOLENS DOM (sjätte avdelningen)
den 14 september 2023 (*)
”Begäran om förhandsavgörande – Artikel 50 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Principen ne bis in idem – Slutgiltigt avslutande av det första förfarandet för beivrande av en överträdelse av en bestämmelse i den nationella lagstiftningen om hasardspel – Administrativ sanktionsåtgärd med straffrättslig karaktär som vidtagits för samma gärning med avseende på en överträdelse av en annan bestämmelse i den lagstiftningen – Avslutande av det första förfarandet på grund av felaktig rättslig kvalificering av överträdelsen”
I mål C‑55/22,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, från Landesverwaltungsgericht Vorarlberg (Regionala förvaltningsdomstolen för Vorarlberg, Österrike), av den 18 januari 2022 som inkom till domstolen den 28 januari 2022, i målet
NK
mot
Bezirkshauptmannschaft Feldkirch,
meddelar
DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden P.G. Xuereb (referent) samt domarna A. Kumin och I. Ziemele,
generaladvokat: A.M. Collins,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– Österrikes regering, genom J. Schmoll och C. Leeb, båda i egenskap av ombud,
– Polens regering, genom B. Majczyna, i egenskap av ombud,
– Europeiska kommissionen, genom S. Grünheid och M. Wasmeier, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Begäran om förhandsavgörande rör tolkningen av artikel 50 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
2 Begäran har framställts i ett mål mellan NK och Bezirkshauptmannschaft Feldkirch (förvaltningsmyndighet i distriktet Feldkirch, Österrike) angående de administrativa sanktionsåtgärder som vidtagits gentemot NK för överträdelse av den österrikiska lagstiftningen om hasardspel.
Tillämpliga bestämmelser
3 I 2 § i Glücksspielgesetz (lagen om hasardspel) av den 21 december 1989 (BGBl. 620/1989), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad GSpG), med rubriken ”Lotterier”, föreskrivs följande:
”1) Lotterier utgör hasardspel
1. som en näringsidkare anordnar, organiserar, erbjuder eller tillgängliggör,
2. vid vilka spelarna eller andra personer erlägger en penningprestation (insats) i samband med speldeltagandet, och
3. vid vilka näringsidkaren, spelarna och andra personer kan förvänta sig att erhålla en motprestation i form av pengar (vinst).
2) Näringsidkare är den som självständigt bedriver varaktig verksamhet som utövas för att erhålla en intäkt från anordnandet av hasardspel, även om det saknas ett vinstsyfte.
Om en sammanslutning av personer som genom avtal med varandra erbjuder deltjänster för genomförande på en viss plats av hasardspel med sådana penningprestationer som avses ovan i leden 2 och 3 i punkt 1, ska de personer betraktas som näringsidkare vilka omedelbart deltar i anordnandet av hasardspel, även om de för sig inte är att anse som näringsidkare och även om de enbart deltar vid anordnandet, organiserandet eller erbjudandet av hasardspelet.
…
4) Förbjudet lotteri föreligger när det inte lämnats någon koncession eller något tillstånd enligt denna lag för spelen, och de inte är undantagna statens hasardspelsmonopol enligt 4 § i denna lag.”
4 52 § GSpG, med rubriken ”Bestämmelser om administrativa sanktionsåtgärder med straffrättslig karaktär”, har följande lydelse:
”1) En administrativ förseelse, som kan beivras med böter av förvaltningsmyndigheten med upp till 60 000 euro, begås av den som:
1. genom att inom landet anordna, organisera eller yrkesmässigt tillgängliggöra spel, som är förbjudna enligt 2 § punkt 4, eller som, yrkesmässigt i den mening som avses i 2 § punkt 2, deltar i sådan verksamhet,
…
2) Vid överträdelse av punkt 1 led 1, med maximalt tre spelautomater eller andra olovliga föremål, ska för varje spelautomat eller annat olovligt föremål böter utdömas på mellan 1 000 och 10 000 euro om det är fråga om en första överträdelse, eller böter på mellan 3 000–30 000 euro vid upprepade överträdelser. Vid överträdelse med mer än tre spelautomater eller andra olovliga föremål, ska för varje spelautomat eller annat olovligt föremål böter utdömas på mellan 3 000 och 30 000 euro om det är fråga om en första överträdelse, eller böter på mellan 6 000 och 60 000 euro vid upprepade överträdelser.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
5 NK är driftsansvarig för en anläggning med namnet I.
6 Vid en kontroll vid den anläggningen den 29 december 2017 konstaterades att fyra spelautomater, som var funktionsdugliga, hade installerats där, trots att det inte hade utfärdats något tillstånd för att använda dem.
7 Genom beslut av den 19 februari 2018 vidtog förvaltningsmyndigheten i distriktet Feldkirch administrativa sanktionsåtgärder gentemot NK, bestående av fyra böter, jämte alternativa frihetsberövande straff, för överträdelser av 52 § punkt 1 led 1 i GSpG, tredje gärningstypen, jämförd med 2 § punkterna 2 och 4 och 4 § GSpG, för att i egenskap av näringsidkare som driver anläggning I yrkesmässigt ha tillgängliggjort hasardspel i form av förbjudna lotterier.
8 Genom avgörande av den 13 augusti 2018 upphävde Landesverwaltungsgericht Vorarlberg (Regionala förvaltningsdomstolen för Vorarlberg, Österrike), som är hänskjutande domstol i målet vid EU-domstolen, beslutet av den 19 februari 2018 och avslutade förfarandet. Landesverwaltungsgericht Vorarlberg fann i sak att det följer av de faktiska omständigheterna att NK inte yrkesmässigt har tillgängliggjort hasardspel i den mening som avses i 52 § punkt 1 led 1 GSpG (den tredje gärningstypen), utan har anordnat sådana spel i den mening som avses i 52 § punkt 1 led 1 GSpG (den första gärningstypen). Enligt den hänskjutande domstolen skulle en ändring av beslutet från förvaltningsmyndigheten i distriktet Feldkirch på så sätt att NK, som driver anläggning I, ska fällas till ansvar för att förbjudna spel har anordnats, ha inneburit en ”otillåten ändring av gärningsbeskrivningen”.
9 Varken förvaltningsmyndigheten i distriktet Feldkirch eller Bundesminister für Finanzen (förbundsfinansministern, Österrike) överklagade avgörandet av den 13 augusti 2018, trots att de enligt lag hade möjlighet att göra det.
10 Genom avgörande av den 30 november 2018 vidtog förvaltningsmyndigheten i distriktet Feldkirch administrativa sanktionsåtgärder gentemot NK, bestående av fyra böter, jämte alternativa frihetsberövande straff, för överträdelser av 52 § punkt 1 led 1 GSpG (den första gärningstypen), jämförd med 2 § punkterna 2 och 4 samt 4 § GSpG, för att i egenskap av innehavare av spelautomater och näringsidkare som driver anläggning I den 29 december 2017 ha anordnat hasardspel i form av förbjudna lotterier.
11 Genom avgörande av den 4 juli 2019 upphävde den hänskjutande domstolen avgörandet av den 30 november 2018. Den påpekade att förvaltningsmyndigheten i distriktet Feldkirch hade vidtagit sanktionsåtgärder mot NK på nytt för samma gärning, vilken begåtts på samma plats och vid samma tid, genom att helt enkelt göra en annan rättslig kvalificering av gärningen. Enligt den hänskjutande domstolen rörde det sig om dubbel bestraffning eller kumulering av sanktionsåtgärder i den mening som avses i artikel 4.1 i protokoll nr 7 till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950. Enligt den hänskjutande domstolen skulle således sistnämnda beslut upphävas och förfarandet för administrativa sanktionsåtgärder avslutas.
12 Förvaltningsmyndigheten i distriktet Feldkirch överklagade avgörandet av den 4 juli 2019 till Verwaltungsgerichtshof (Högsta förvaltningsdomstolen, Österrike).
13 Genom avgörande av den 14 juni 2021 upphävde Verwaltungsgerichtshof (Högsta förvaltningsdomstolen) avgörandet av den 4 juli 2019 med motiveringen att den omständigheten att det straffrättsliga förfarandet slutgiltigt avslutats genom avgörandet av den 13 augusti 2018 inte utgjorde hinder för att fortsätta handläggningen av det straffrättsliga förfarande som inletts för att fastställa att den första brottsliga gärning som avses i 52 § punkt 1 led 1 GSpG hade begåtts och att NK således kunde dömas för sistnämnda överträdelse.
14 Den hänskjutande domstolen, som till följd av avgörandet av den 14 juni 2021 ännu en gång har att avgöra målet, har preciserat att den enligt 63 § punkt 1 i Verwaltungsgerichthofgesetz (lagen om Högsta förvaltningsdomstolen) i princip är bunden av Verwaltungsgerichtshofs (Högsta förvaltningsdomstolen) rättsliga bedömning, men att denna skyldighet enligt praxis från sistnämnda domstol inte gäller om EU-domstolen, efter det att Verwaltungsgerichtshof (Högsta förvaltningsdomstolen) har meddelat sitt avgörande, meddelar ett avgörande med ett annat innehåll.
15 Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida artikel 50 i stadgan utgör hinder för ett nytt förfarande när ett straffrättsligt förfarande som har inletts med stöd av GSpG avseende samma gärning som den som är föremål för det nya förfarandet, men i enlighet med en annan bestämmelse i GSpG, har avslutats efter en förhandling under vilken den gärningen har utretts.
16 Vad beträffar frågan om stadgan är tillämplig har den hänskjutande domstolen inledningsvis påpekat att när en medlemsstat åberopar tvingande skäl av allmänintresse som grund för att motivera en lagstiftning som kan hindra utövandet av friheten att tillhandahålla tjänster, måste denna motivering tolkas mot bakgrund av de allmänna principerna i unionsrätten och särskilt de grundläggande rättigheterna som garanteras i stadgan.
17 Den hänskjutande domstolen har vidare, med hänvisning till bland annat domen av den 30 april 2014, Pfleger m.fl. (C‑390/12, EU:C:2014:281, punkterna 35 och 36), som meddelades efter en begäran om förhandsavgörande framställd av en österrikisk domstol som också hade att tillämpa den österrikiska lagstiftningen om hasardspel, påpekat att medlemsstatens åberopande av undantag i unionsrätten för att motivera en inskränkning i en grundläggande frihet som garanteras i EUF-fördraget ska anses utgöra en ”tillämpning av unionsrätten” i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan.
18 Slutligen har den hänskjutande domstolen angett att medborgare i Europeiska unionen är kunder vid den anläggning som drivs av NK och att en anställd vid denna anläggning är medborgare i Republiken Bulgarien, det vill säga i en annan medlemsstat.
19 Vad gäller principen ne bis in idem har den hänskjutande domstolen inledningsvis erinrat om att denna princip inte endast stadfästs i artikel 50 i stadgan, utan även i artikel 54 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Republiken Frankrike om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna (EGT L 239, 2000, s. 19), som undertecknades i Schengen den 19 juni 1990 och trädde i kraft den 26 mars 1995 (nedan kallad tillämpningskonventionen).
20 Den hänskjutande domstolen har vidare påpekat att EU-domstolen i domen av den 9 mars 2006, Van Esbroeck (C‑436/04, EU:C:2006:165, punkt 27 och följande punkter), angav att artikel 54 i tillämpningskonventionen, i vilken uttrycket ”samma gärning” används, endast avser förekomsten av de aktuella gärningarna och inte deras rättsliga kvalificering.
21 Den hänskjutande domstolen har även påpekat att EU-domstolen i sin dom av den 20 mars 2018, Garlsson Real Estate m.fl. (C‑537/16, EU:C:2018:193, punkterna 37 och 38), preciserade att det kriterium som är relevant för fastställandet av att det förekommit en enda överträdelse är huruvida de gärningarna är identiska i den meningen att de utgör en helhet av konkreta omständigheter som är oupplösligt förbundna med varandra, varvid dessa lett till ett frikännande eller en slutgiltig fällande dom mot den berörda personen. Frågan hur gärningarna och det skyddade rättsliga intresset ska kvalificeras enligt nationell rätt är inte relevant för frågan huruvida det föreligger en enda överträdelse, eftersom omfattningen av det skydd som ges i artikel 50 i stadgan inte kan variera från en medlemsstat till en annan.
22 Slutligen angav den hänskjutande domstolen att EU-domstolen, i domen av den 29 juni 2016, Kossowski (C‑486/14, EU:C:2016:483), angav att det – för att avgöra huruvida ett beslut som det som är aktuellt i det nationella målet utgör en lagakraftägande dom varigenom en persons ansvar har prövats, i den mening som avses i artikel 54 i tillämpningskonventionen – ska prövas huruvida avgörandet har meddelats efter en bedömning i sak i ärendet.
23 Vad gäller det mål som är anhängigt vid den hänskjutande domstolen har den inledningsvis påpekat att det saknas anledning att undersöka huruvida den gjorde en riktig bedömning när den avslutade det första förfarandet, eftersom detta förfarande slutgiltigt har avslutats.
24 Den hänskjutande domstolen har vidare preciserat att det första straffrättsliga förfarandet, under vilket gärningen utreddes, i princip ledde till att klaganden frikändes, samt att det andra straffrättsliga förfarandet avsåg samma gärning. Den hänskjutande domstolen anser emellertid att förbudet mot dubbel lagföring är tillämpligt oberoende av den rättsliga kvalificeringen av gärningen och att artikel 50 i stadgan följaktligen ska tolkas så, att den utgör hinder för att NK på nytt fälls till ansvar, trots att det i det första beslutet om frikännande angavs att spelen i fråga var förbjudna hasardspel. Med hänsyn till den sistnämnda omständigheten anser den hänskjutande domstolen emellertid inte att denna tolkning är så uppenbar att den inte lämnar utrymme för något tvivel.
25 Mot denna bakgrund beslutade Landesverwaltungsgericht Vorarlberg (Regionala förvaltningsdomstolen för Vorarlberg) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:
”Ska principen [ne] bis in idem, som garanteras i artikel 50 i stadgan, tolkas så, att den förvaltningsmyndighet som är behörig i brottmål i en medlemsstat är förhindrad att ålägga en person böter för överträdelse av en bestämmelse i hasardspelslagstiftningen, för det fall ett förfarande som rör administrativa sanktionsåtgärder mot samma person för överträdelse av en annan bestämmelse i hasardspelslagstiftningen (eller mer allmänt: bestämmelse inom samma rättsområde), på grundval av samma gärning, tidigare slutgiltigt avslutats efter det att en muntlig förhandling med bevisupptagning har ägt rum?”
EU-domstolens behörighet
26 Såväl den österrikiska regeringen som kommissionen har gjort gällande att EU-domstolen saknar behörighet på grund av att den hänskjutande domstolen varken på ett tillräckligt konkret sätt har angett i vilken utsträckning de aktuella nationella bestämmelserna har antagits för att genomföra unionsrätten, eller på vilket sätt tvisten i det nationella målet, trots dess rent interna karaktär, har en sådan anknytning till unionsbestämmelserna om de grundläggande friheterna att den begärda tolkningen är nödvändig för att avgöra tvisten.
27 I artikel 51.1 i stadgan föreskrivs att bestämmelserna i den riktar sig till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten.
28 Av EU-domstolens fasta praxis framgår att de grundläggande rättigheter som garanteras i unionens rättsordning är tillämpliga i samtliga fall som regleras av unionsrätten, men inte i andra fall. EU-domstolen har därför redan påpekat att den inte kan pröva en nationell lagstiftning mot stadgan när lagstiftningen inte omfattas av unionsrättens tillämpningsområde. Om en nationell lagstiftning däremot omfattas av unionsrättens tillämpningsområde ska EU-domstolen, när den tagit emot en begäran om förhandsavgörande, lämna samtliga tolkningsdata som är nödvändiga för att den nationella domstolen ska kunna pröva huruvida nämnda lagstiftning är förenlig med de grundläggande rättigheter som EU‑domstolen ska säkerställa iakttagandet av (dom av den 26 februari 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, punkt 19, och dom av den 5 maj 2022, BPC Lux 2 m.fl., C‑83/20, EU:C:2022:346, punkt 26 och där angiven rättspraxis).
29 EU-domstolen har även slagit fast att en nationell lagstiftning, när det visar sig att den kan hindra utövandet av en eller flera av de grundläggande friheter som är garanterade i fördraget, kan omfattas av de i unionsrätten föreskrivna undantagen endast i den utsträckning som detta är förenligt med de grundläggande rättigheter som EU-domstolen ska säkerställa iakttagandet av. Det är uppenbart att detta krav avseende förenligheten med de grundläggande rättigheterna omfattas av unionsrättens tillämpningsområde och, följaktligen, av stadgans tillämpningsområde. När en medlemsstat tillämpar ett undantag som föreskrivs i unionsrätten för att motivera ett hinder mot en grundläggande frihet som garanteras i fördraget, ska den följaktligen anses ”tillämpa unionsrätten”, i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan (dom av den 30 april 2014, Pfleger m.fl., C‑390/12, EU:C:2014:281, punkt 36).
30 EU-domstolen har dessutom tidigare slagit fast att tjänster som en tjänsteleverantör som är etablerad i en medlemsstat, utan att förflytta sig, tillhandahåller en tjänstemottagare som är etablerad i en annan medlemsstat, utgör ett gränsöverskridande tillhandahållande av tjänster i den mening som avses i artikel 56 FEUF (dom av den 11 juni 2015, Berlington Hungary m.fl., C‑98/14, EU:C:2015:386, punkt 26, och dom av den 3 december 2020, BONVER WIN, C‑311/19, EU:C:2020:981, punkt 19).
31 I förevarande fall anser den hänskjutande domstolen att artikel 50 i stadgan är tillämplig, eftersom den österrikiska lagstiftningen om hasardspel, enligt domen av den 30 april 2014, Pfleger m.fl. (C‑390/12, EU:C:2014:281, punkterna 35 och 36), som meddelades efter en begäran om förhandsavgörande framställd av en österrikisk domstol som hade att tillämpa samma lagstiftning, kan hindra utövandet av friheten att tillhandahålla tjänster som garanteras genom artikel 56 FEUF. Den hänskjutande domstolen har dessutom angett att unionsmedborgare, det vill säga medborgare i andra medlemsstater än Republiken Österrike, är kunder vid NK:s anläggning, vilken är etablerad inom domkretsen för Landesverwaltungsgericht Vorarlberg (Regionala förvaltningsdomstolen för Vorarlberg) i Österrike och är belägen endast 40 km från gränsen till Tyskland.
32 Under dessa omständigheter finner EU-domstolen att den är behörig att pröva förevarande begäran om förhandsavgörande.
Huruvida tolkningsfrågan kan tas upp till prövning
33 Den österrikiska regeringen anser att begäran om förhandsavgörande ska avvisas, eftersom den varken gör det möjligt att fastställa vilka bestämmelser i nationell rätt som den hänskjutande domstolen konkret hänvisar till eller i vilken utsträckning den, mot bakgrund av sådana bestämmelser, vill få klarhet i hur unionsrätten ska tolkas. Kommissionen anser att begäran inte kan tas upp till prövning, eftersom de faktiska och rättsliga omständigheter som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på tolkningsfrågan och för att visa att frågan är relevant för utgången i målet saknas i förevarande fall.
34 Det ska här erinras om att det, inom ramen för det samarbete mellan EU-domstolen och de nationella domstolarna som införts genom artikel 267 FEUF, uteslutande ankommer på den nationella domstolen, vid vilken målet anhängiggjorts och vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen. EU-domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts avser tolkningen av unionsrätten (dom av den 5 maj 2022, Universiteit Antwerpen m.fl., C‑265/20, EU:C:2022:361, punkt 22 och där angiven rättspraxis).
35 Nationella domstolars frågor om tolkningen av unionsrätten presumeras vara relevanta. Dessa frågor ställs mot bakgrund av den beskrivning av omständigheterna i målet och tillämplig lagstiftning som den nationella domstolen på eget ansvar har lämnat och vars riktighet det inte ankommer på EU-domstolen att pröva. En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet, eller då frågeställningen är hypotetisk eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som hänskjutits till den (dom av den 5 maj 2022, Universiteit Antwerpen m.fl., C‑265/20, EU:C:2022:361, punkt 23 och där angiven rättspraxis).
36 Då beslutet om hänskjutande utgör grunden för förfarandet vid EU-domstolen måste den nationella domstolen, i själva beslutet, klargöra den faktiska och rättsliga bakgrunden till det nationella målet och åtminstone i någon mån förklara varför den begär tolkning av just de angivna unionsbestämmelserna samt redogöra för det samband som den har funnit föreligga mellan dessa bestämmelser och den i det målet tillämpliga nationella lagstiftningen (dom av den 5 maj 2022, Universiteit Antwerpen m.fl., C‑265/20, EU:C:2022:361, punkt 24 och där angiven rättspraxis).
37 Dessa kumulativa krav avseende innehållet i en begäran om förhandsavgörande anges uttryckligen i artikel 94 i domstolens rättegångsregler. Härav följer särskilt att begäran om förhandsavgörande måste innehålla ”[e]n redogörelse för de skäl som fått den hänskjutande domstolen att undra över tolkningen eller giltigheten av de aktuella unionsrättsliga bestämmelserna, och för det samband som den hänskjutande domstolen har funnit föreligga mellan de unionsrättsliga bestämmelserna och den nationella lagstiftning som är tillämplig i det nationella målet”.
38 Den hänskjutande domstolen har emellertid angett att den har att pröva lagenligheten av ett andra beslut om sanktionsåtgärder avseende samma person för samma gärning med avseende på en överträdelse av 52 § punkt 1 led 1 GSpG, den första gärningstypen, det vill säga anordnande av hasardspel i form av förbjudna lotterier, efter det att ett första straffrättsligt förfarande med stöd av 52 § punkt 1 led 1 GSpG, den tredje gärningstypen, det vill säga tillgängliggörandet av sådana hasardspel, avslutats. Den hänskjutande domstolen har förklarat att den söker klarhet i tolkningen av principen ne bis in idem i artikel 50 i stadgan, som den anser vara tillämplig. En sådan lagstiftning som den som är i fråga i det nationella målet kan nämligen, enligt domen av den 30 april 2014, Pfleger m.fl. (C‑390/12, EU:C:2014:281, punkterna 35 och 36), hindra utövandet av friheten att tillhandahålla tjänster som garanteras genom artikel 56 FEUF. Vad gäller tolkningen av denna princip har den hänskjutande domstolen bland annat påpekat att även om den anser att det första straffrättsliga förfarandet, under vilket gärningen utreddes, i princip hade lett till att NK frikändes och att förbudet mot dubbel lagföring i artikel 50 i stadgan var tillämpligt oberoende av den rättsliga kvalificeringen av gärningen, eftersom det i det första avgörandet angavs att de aktuella spelen utgjorde förbjudna hasardspel, så är svaret på den ställda frågan inte så uppenbart att det inte finns utrymme för något tvivel.
39 Följaktligen har den hänskjutande domstolen lämnat en tillräcklig redogörelse för skälen till att den anser att tolkningen av vissa av de aktuella unionsrättsliga bestämmelserna är oklar, och för det samband som den anser föreligger mellan de unionsrättsliga bestämmelserna och den nationella lagstiftning som är tillämplig i det nationella målet.
40 Begäran om förhandsavgörande kan således tas upp till prövning.
Prövning av tolkningsfrågan
41 Den hänskjutande domstolen har ställt sin enda fråga för att få klarhet i huruvida artikel 50 i stadgan, i det att den stadfäster principen ne bis in idem, ska tolkas så, att den utgör hinder för att sanktionsåtgärder med straffrättslig karaktär vidtas gentemot en person för överträdelse av en bestämmelse i nationell lagstiftning som kan hindra utövandet av friheten att tillhandahålla tjänster, i den mening som avses i artikel 56 FEUF, när denna person redan har varit föremål för ett domstolsavgörande vilket vunnit laga kraft och vilket meddelats efter en förhandling som innefattade åtgärder för bevisupptagning och som ledde till att personen frikändes från ansvar för överträdelse av en annan bestämmelse i denna lagstiftning med avseende på samma gärning.
42 Artikel 50 i stadgan, med rubriken ”Rätt att inte bli dömd eller straffad två gånger för samma brott”, har följande lydelse: ”Ingen får lagföras eller straffas på nytt för en lagöverträdelse för vilken han eller hon redan har blivit frikänd eller dömd i unionen genom en lagakraftvunnen brottmålsdom i enlighet med lagen.”
43 Det ska inledningsvis framhållas att principen ne bis in idem förbjuder kumulering av såväl lagföring som sanktionsåtgärder av straffrättslig karaktär, i den mening som avses i stadgans artikel 50, för samma gärning och mot en och samma person (dom av den 22 mars 2022, bpost, C‑117/20, EU:C:2022:202, punkt 24 och där angiven rättspraxis).
44 När det gäller bedömningen av huruvida de aktuella förfarandena och sanktionsåtgärderna är av straffrättslig karaktär, framgår det av rättspraxis att tre kriterier är relevanta vid denna bedömning. Det första kriteriet är den rättsliga kvalificeringen av överträdelsen i nationell rätt, det andra kriteriet är överträdelsens art och det tredje kriteriet är hur sträng den sanktionsåtgärd är som den berörda personen kan åläggas (dom av den 4 maj 2023, MV – 98, C‑97/21, EU:C:2023:371, punkt 38 och där angiven rättspraxis, och dom av den 14 september 2023, Volkswagen Group Italia och Volkswagen Aktiengesellschaft, C‑27/22, …, punkt 45).
45 Det ankommer på den hänskjutande domstolen att mot bakgrund av dessa kriterier bedöma huruvida den lagföring och de sanktionsåtgärder som är aktuella i det nationella målet är av straffrättslig karaktär, i den mening som avses i artikel 50 i stadgan.
46 Tillämpningen av artikel 50 i stadgan är inte begränsad till sådana förfaranden och påföljder som kvalificeras som ”straffrättsliga” i nationell rätt, utan omfattar – oavsett kvalificeringen i nationell rätt – även förfaranden och påföljder som ska anses vara av straffrättslig karaktär på grundval av de båda andra kriterier som anges i punkt 44 ovan (dom av den 4 maj 2023, MV – 98, C‑97/21, EU:C:2023:371, punkt 41 och där angiven rättspraxis, och dom av den 14 september 2023, Volkswagen Group Italia och Volkswagen Aktiengesellschaft, C‑27/22, …, punkt 48).
47 Eftersom den hänskjutande domstolen i sin begäran om förhandsavgörande har påpekat att de förfaranden och sanktionsåtgärder som är aktuella i det nationella målet är av straffrättslig karaktär i den mening som avses i artikel 50 i stadgan, mot bakgrund av de kriterier som det erinrats om i punkt 44 ovan, ska det prövas huruvida villkoren för att tillämpa principen ne bis in idem är uppfyllda.
48 Av rättspraxis följer nämligen att två villkor måste vara uppfyllda för att principen ne bis in idem ska kunna tillämpas, nämligen dels att det finns ett tidigare lagakraftvunnet avgörande (bis-villkoret), dels att det tidigare avgörandet och senare rättsliga åtgärder eller avgöranden avser samma gärning (idem-villkoret) (dom av den 22 mars 2022, bpost, C‑117/20, EU:C:2022:202, punkt 28).
49 Vad beträffar bis-villkoret krävs det, för att avgöra huruvida ett domstolsavgörande utgör en lagakraftvunnen dom varigenom en persons ansvar har prövats, ska det prövas huruvida avgörandet har meddelats efter en bedömning i sak av målet (dom av den 16 december 2021, AB m.fl. (Återkallande av en amnesti), C‑203/20, EU:C:2021:1016, punkt 56 och där angiven rättspraxis).
50 Denna tolkning bekräftas av ordalydelsen i artikel 50 i stadgan, eftersom begreppen ”fällande dom” och ”frikännande” som denna bestämmelse hänför sig till med nödvändighet innebär att den berörda personens straffrättsliga ansvar har prövats och att ett avgörande i detta avseende har meddelats (dom av den 16 december 2021, AB m.fl. (Återkallande av en amnesti), C‑203/20, EU:C:2021:1016, punkt 57).
51 Principen ne bis in idem, som följer av principen om rättskraft, syftar till att garantera rättssäkerhet och rättvisa genom att säkerställa att den berörda personen, när han eller hon har lagförts och, i förekommande fall, fällts till ansvar, kan vara säker på att inte lagföras igen för samma överträdelse (dom av den 22 mars 2022, Nordzucker m.fl., C‑151/20, EU:C:2022:203, punkt 62).
52 I förevarande fall framgår det av den hänskjutande domstolens uppgifter att den första sanktionsåtgärden som vidtogs med avseende på NK för överträdelse av lagstiftningen om hasardspel upphävdes genom ett avgörande av den hänskjutande domstolen av den 13 augusti 2018, vilket vunnit laga kraft och vilket meddelades efter en förhandling under vilken de faktiska omständigheterna utreddes. Den hänskjutande domstolen har vidare påpekat att resultatet av bevisupptagningen gjorde det möjligt för den att i det avgörandet dra slutsatsen att NK inte yrkesmässigt hade tillgängliggjort förbjudna hasardspel, i den mening som avses med den tredje gärningstypen i 52 § punkt 1 led 1 GSpG, och att detta avgörande enligt nationell rätt har rättsverkningar som ett frikännande. Slutligen har nämnda domstol konstaterat att NK hade anordnat sådana spel, i den mening som avses med den första gärningstypen i 52 § punkt 1 led 1, utan att för den skull vidta några sanktionsåtgärder gentemot NK i detta avseende.
53 Det följer av de omständigheter som angetts i föregående punkt att den hänskjutande domstolen i det första förfarandet meddelade sitt avgörande mot bakgrund av en bedömning i sak av målet och kunde uttala sig om den tilltalades straffrättsliga ansvar, vilket det emellertid ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.
54 Vad beträffar idem-villkoret har EU-domstolen uttalat att det framgår av ordalydelsen i artikel 50 i stadgan att artikeln förbjuder att samma person lagförs eller straffas flera gånger för samma överträdelse (dom av den 22 mars 2022, bpost, C‑117/20, EU:C:2022:202, punkt 31).
55 I förevarande fall är det utrett att de två straffrättsliga förfarandena i fråga avser samma person, det vill säga NK.
56 Enligt EU-domstolens praxis är det avgörande kriteriet för om det ska anses vara fråga om samma gärning huruvida de faktiska omständigheterna är desamma, varmed avses en samling konkreta omständigheter som är oupplösligt förbundna med varandra och som lett till att den berörda personen slutgiltigt frikänts eller dömts till ansvar. Enligt artikel 50 i stadgan är det således förbjudet att ålägga flera sanktionsåtgärder av straffrättslig karaktär för samma gärning i olika förfaranden som handläggs med detta syfte (dom av den 20 mars 2018, Garlsson Real Estate m.fl., C‑537/16, EU:C:2018:193, punkt 37, och dom av den 2 september 2021, LG och MH (Självtvätt), C‑790/19, EU:C:2021:661, punkt 78).
57 Vid bedömningen av huruvida det föreligger en sådan samling konkreta omständigheter ska de behöriga nationella domstolarna fastställa huruvida de konkreta omständigheterna i de båda förfarandena utgör en samling omständigheter som är oupplösligt förbundna med varandra i tid och rum samt med hänsyn till vad de avser (dom av den 2 september 2021, LG och MH (Självtvätt), C‑790/19, EU:C:2021:661, punkt 79 och där angiven rättspraxis).
58 Dessutom kräver idem-villkoret, mot bakgrund av den rättspraxis som det erinrats om i punkt 56 i förevarande dom, att gärningarna är identiska. Principen ne bis in idem är däremot inte tillämplig när gärningarna inte är identiska utan endast likartade (dom av den 22 mars 2022, bpost, C‑117/20, EU:C:2022:202, punkt 36).
59 Domstolen har dessutom slagit fast att den rättsliga kvalificeringen i nationell rätt av de faktiska omständigheterna och det rättsliga intresse som skyddas inte är relevanta för att fastställa huruvida det föreligger en och samma överträdelse, eftersom räckvidden av det skydd som ges i artikel 50 i stadgan varken kan variera från en medlemsstat till en annan (dom av den 20 mars 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, punkt 36, och dom av den 2 september 2021, LG och MH (Självtvätt), C‑790/19, EU:C:2021:661, punkt 80) eller, om inte annat föreskrivs i unionsrätten, variera från ett rättsområde inom unionsrätten till ett annat (dom av den 22 mars 2022, bpost, C‑117/20, EU:C:2022:202, punkt 35).
60 Det ankommer på den hänskjutande domstolen, som är ensam behörig att pröva de faktiska omständigheterna, att avgöra huruvida det mål som anhängiggjorts vid den avser omständigheter som är identiska med dem som var föremål för prövning i avgörandet av den 13 augusti 2018 (se punkt 52 ovan).
61 Det framgår av beslutet om hänskjutande att den hänskjutande domstolen anser att de båda straffrättsliga förfarandena i fråga avsåg utredning av i huvudsak identiska sakomständigheter, bland annat på grund av att de är förbundna med varandra i tid och rum. Vid en kontroll den 29 december 2017 vid NK:s anläggning konstaterades att fyra spelautomater, som var funktionsdugliga, hade installerats där, trots att det inte hade utfärdats något tillstånd för att använda dem. Vid dessa förhållanden kan den omständigheten att NK först ställts till ansvar för att yrkesmässigt ha tillgängliggjort förbjudna lotterier inom ramen för det första straffrättsliga förfarandet, och därefter för att ha anordnat sådana lotterier inom ramen för det andra straffrättsliga förfarandet, på grundval av den rättspraxis som anges i punkt 59 ovan, anses sakna betydelse för fastställandet av huruvida det föreligger ”en enda överträdelse”.
62 EU-domstolen påpekar i detta sammanhang att det skulle utgöra en begränsning av den grundläggande rättighet som stadfästs i artikel 50 i stadgan att handlägga ett sanktionsförfarande av straffrättslig karaktär som grundar sig på samma gärning.
63 En begränsning av den grundläggande rättighet som garanteras i artikel 50 i stadgan kan emellertid vara berättigad på grundval av artikel 52.1 i stadgan (dom av den 22 mars 2022, bpost, C‑117/20, EU:C:2022:202, punkt 40 och där angiven rättspraxis).
64 Av artikel 52.1 första meningen i stadgan följer att varje begränsning i utövandet av de fri- och rättigheter som erkänns i stadgan ska vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa fri- och rättigheter. Enligt den andra meningen i samma punkt får begränsningar av dessa fri- och rättigheter, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors fri- och rättigheter.
65 I förevarande fall framgår det för det första av beslutet om hänskjutande att vart och ett av de båda förfaranden som inletts av förvaltningsmyndigheten i distriktet Feldkirch, vilka utmynnade i avgörandet av den 13 augusti 2018 och avgörandet av den 30 november 2018 samt en kumulering av förfarandena, var föreskrivet i lag.
66 För det andra, vad gäller iakttagandet av det väsentliga innehållet i den grundläggande rättighet som stadfästs i artikel 50 i stadgan, ska det erinras om att möjligheten att kumulera lagföring och sanktionsåtgärder är förenlig med det väsentliga innehållet i artikel 50 i stadgan, under förutsättning att den nationella lagstiftningen inte gör det möjligt att lagföra och beivra samma gärningar som samma brott eller för att uppnå samma mål, utan endast föreskriver en möjlighet att kumulera lagföring och sanktionsåtgärder enligt olika lagar (dom av den 22 mars 2022, bpost, C‑117/20, EU:C:2022:202, punkt 43).
67 De båda förfaranden som har inletts av förvaltningsmyndigheten i distriktet Feldkirch, vilka har lett till en kumulering av förfarandena, har emellertid samma syfte, nämligen att beivra olagliga tillhandahållanden av hasardspel med spelautomater, och de grundar sig på samma lagstiftning.
68 Av det anförda följer att tolkningsfrågan ska besvaras enligt följande. Artikel 50 i stadgan, i det att den stadfäster principen ne bis in idem, ska tolkas så, att den utgör hinder för att sanktionsåtgärder med straffrättslig karaktär vidtas gentemot en person för överträdelse av en bestämmelse i nationell lagstiftning som kan hindra utövandet av friheten att tillhandahålla tjänster, i den mening som avses i artikel 56 FEUF, när denna person redan har varit föremål för ett domstolsavgörande vilket vunnit laga kraft och vilket meddelats efter en förhandling som innefattade åtgärder för bevisupptagning och som ledde till att personen frikändes från ansvar för överträdelse av en annan bestämmelse i denna lagstiftning med avseende på samma gärning.
Rättegångskostnader
69 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (sjätte avdelningen) följande:
Artikel 50 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, i det att den stadfäster principen ne bis in idem, ska tolkas så, att den utgör hinder för att sanktionsåtgärder med straffrättslig karaktär vidtas gentemot en person för överträdelse av en bestämmelse i nationell lagstiftning som kan hindra utövandet av friheten att tillhandahålla tjänster, i den mening som avses i artikel 56 FEUF, när denna person redan har varit föremål för ett domstolsavgörande vilket vunnit laga kraft och vilket meddelats efter en förhandling som innefattade åtgärder för bevisupptagning och som ledde till att personen frikändes från ansvar för överträdelse av en annan bestämmelse i denna lagstiftning med avseende på samma gärning.
Underskrifter