SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
PRIITA PIKAMÄEJA,
predstavljeni 14. septembra 2023(1)
Zadeva C‑359/22
AHY
proti
Minister for Justice
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo High Court (višje sodišče, Irska))
„Predhodno odločanje – Azilna politika – Določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito – Uredba (EU) št. 604/2013 – Člen 17(1) – Klavzule o suverenosti – Člen 27 – Učinkovito pravno sredstvo – Odložilni učinek“
1. High Court (višje sodišče, Irska) s tem predlogom za sprejetje predhodne odločbe prosi za razlago člena 17(1) ter člena 27(1) in (3) Uredbe (EU) št. 604/2013 (v nadaljevanju: Uredba Dublin III)(2) ter člena 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).
2. V ozadju postavljenih vprašanj je posebna pravna ureditev, ki trenutno velja na Irskem in s katero se prenaša Uredba Dublin III. V skladu s to ureditvijo je za odločitev države članice o uporabi ali neuporabi klavzule o suverenosti iz člena 17(1) Uredbe Dublin III odgovoren upravni organ, ki ni organ, odgovoren za uporabo meril za določanje odgovorne države članice iz te uredbe in za sprejetje odločitve o predaji. Poleg tega so pravna sredstva, predvidena zoper prvo in drugo odločitev, v pristojnosti dveh različnih nacionalnih sodišč.
3. Soobstoj teh dveh postopkov, ki je povezan z njuno neusklajenostjo, odpira zapletena pravna vprašanja v okviru Uredbe Dublin III. Sodišče bo tako imelo v sodbi, ki jo bo izdalo, priložnost, da pojasni obseg pravice do učinkovitega pravnega sredstva, kot je določena v členu 27 te uredbe, zlasti glede vprašanja, ali se z eno od dveh zgoraj navedenih določb od držav članic zahteva, da predvidijo možnost sodnega izpodbijanja izvajanja diskrecijske pravice na podlagi klavzule o suverenosti s pravnim sredstvom, ki je ločeno od pritožbe zoper odločitev o predaji. Poleg tega mora odločiti o tem, ali vložitev takega pravnega sredstva nujno pomeni odložitev odločitve o predaji.
I. Pravni okvir
A. Pravo Unije
4. Člen 3(1) Uredbe Dublin III določa:
„Države članice obravnavajo vsako prošnjo za mednarodno zaščito državljana tretje države ali osebe brez državljanstva, ki prošnjo vloži na ozemlju katere koli izmed članic, tudi na meji ali na tranzitnem območju. Prošnjo obravnava ena sama država članica, in sicer tista, ki je za to odgovorna glede na merila iz poglavja III.“
5. Člen 17 te uredbe, naslovljen „Diskrecijske klavzule“, v odstavku 1 določa:
„1. Z odstopanjem od člena 3(1) se lahko vsaka država članica odloči, da obravnava prošnjo za mednarodno zaščito, ki jo v njej vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva, tudi če tako obravnavanje ni njena odgovornost glede na merila iz te uredbe.
Država članica, ki se odloči, da bo prošnjo za mednarodno zaščito obravnavala v skladu s tem odstavkom, postane odgovorna država članica in prevzame obveznosti v zvezi s to odgovornostjo. Kadar je ustrezno, odgovorna država članica prek elektronskega komunikacijskega omrežja ‚DubliNet‘, vzpostavljenega v skladu s členom 18 Uredbe [Komisije] (ES) št. 1560/2003 [z dne 2. septembra 2003 o podrobnih pravilih za uporabo Uredbe Sveta (ES) No 343/2003 o določitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za azil, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 200)], obvesti predhodno odgovorno državo članico, državo članico, ki vodi postopek določanja odgovorne države članice, ali tisto, ki je bila zaprošena, da sprejme ali ponovno sprejme prosilca.
Država članica, ki postane odgovorna v skladu s tem odstavkom, to dejstvo takoj navede v sistemu Eurodac v skladu z Uredbo (EU) št. 603/2013 [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi sistema Eurodac za primerjavo prstnih odtisov zaradi učinkovite uporabe Uredbe (EU) št. 604/2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva, in o zahtevah za primerjavo s podatki iz sistema Eurodac, ki jih vložijo organi kazenskega pregona držav članic in Europol za namene kazenskega pregona, ter o spremembi Uredbe (EU) št. 1077/2011 o ustanovitvi Evropske agencije za operativno upravljanje obsežnih informacijskih sistemov s področja svobode, varnosti in pravice (UL 2013, L 180, str. 1)] s tem, da doda datum, ko je bila sprejeta odločitev o obravnavanju prošnje.“
6. Člen 27 navedene uredbe, naslovljen „Pravna sredstva“, določa:
„1. Prosilec ali druga oseba iz člena 18(1)(c) ali (d) ima pravico do učinkovitega pravnega sredstva v obliki pritožbe zoper odločitev o predaji ali ponovnega dejanskega in zakonskega pregleda te odločitve pred sodiščem ali razsodiščem.
2. Države članice zagotovijo razumno obdobje, v katerem lahko zadevna oseba v skladu z odstavkom 1 uveljavlja svojo pravico do učinkovitega pravnega sredstva.
3. Za namene pritožb zoper ali ponovnega pregleda odločitev o predaji države članice v svojem nacionalnem pravu določijo:
(a) da ima prosilec na podlagi pritožbe ali ponovnega pregleda pravico ostati v zadevni državi članici do zaključka postopka pritožbe ali ponovnega pregleda, ali
(b) da se predaja avtomatično odloži in da takšna odložitev preneha veljati po preteku razumnega obdobja, v katerem bi sodišče ali razsodišče po natančni preučitvi zahteve za odlog moralo odločiti, ali pritožbi ali ponovnemu pregledu zahteve odobri odložilni učinek, ali
(c) da ima zadevna oseba možnost, da v razumnem obdobju od sodišča ali razsodišča zahteva odložitev izvršitve odločitve o predaji, dokler se obravnava njegova pritožba ali poteka ponovni pregled. Države članice z odložitvijo predaje do sprejetja odločitve o prvi zahtevi za odlog zagotovijo, da je na voljo učinkovito pravno sredstvo. Vse odločitve glede odložitve izvršitve predaje se sprejmejo v razumnem obdobju, ki omogoča podrobno in natančno preučitev zahteve za odlog. V odločitvi, da se izvršitev odločitve o predaji ne odloži, so navedeni razlogi za takšno odločitev.
4. Države članice lahko določijo, da se lahko pristojni organi po uradni dolžnosti odločijo, da bodo odložili izvršitev odločitve o predaji, dokler se obravnava pritožba ali poteka ponovni pregled.“
7. Člen 29(1) in (2) iste uredbe določa:
„1. Predaja prosilca ali druge osebe iz člena 18(1)(c) ali (d) iz države članice, ki poda zahtevo, v odgovorno državo članico, se izvede v skladu z nacionalno zakonodajo države članice, ki poda zahtevo, po posvetu med zadevnima državama članicama, kakor hitro je to praktično izvedljivo in najkasneje v šestih mesecih po odobritvi zahteve, da bo druga država članica sprejela ali ponovno sprejela zadevno osebo ali končni odločitvi o pritožbi ali ponovnem pregledu, če v skladu s členom 27(3) obstaja odložilni učinek.
Če se predaje v odgovorno državo članico izvajajo v obliki nadzorovanega odhoda ali v spremstvu, države članice zagotovijo, da se izvajajo na human način ter da se ob tem v celoti spoštujejo temeljne pravice in človeško dostojanstvo.
Če je treba, država članica, ki poda zahtevo, prosilcu priskrbi prepustnico. Komisija z izvedbenimi akti vzpostavi obliko prepustnice. Ti izvedbeni akti se sprejmejo v skladu s postopkom pregleda iz člena 44(2).
Odgovorna država članica obvesti državo članico, ki daje zahtevo, kot je ustrezno, o varnem prihodu zadevne osebe ali o dejstvu, da v roku, ki je bil določen, ni prišel.
2. Kadar se predaja ne opravi v roku šestih mesecev, je odgovorna država članica oproščena svoje obveznosti sprejema ali ponovnega sprejema zadevne osebe, odgovornost pa se nato prenese na državo članico, ki poda zahtevo. Ta rok se lahko podaljša na največ eno leto, če predaja ni bila možna, ker je zadevna oseba v zaporu, ali na največ osemnajst mesecev, če zadevna oseba pobegne.“
B. Irsko pravo
1. European Union (Dublin System) Regulations 2018
8. S členom 3 European Union (Dublin System) Regulations 2018 (S. I. No. 62 of 2018) (uredba iz leta 2018 o Evropski uniji (dublinski sistem) (S. I. št. 62 iz leta 2018), v nadaljevanju: uredba iz leta 2018), naslovljenim „Opravljanje nalog v skladu z Uredbo [Unije]“, se na uradnike za mednarodno zaščito (uradnike, ki so del International Protection Office (urad za mednarodno zaščito, Irska), v nadaljevanju: IPO) prenašajo naloge določitve države članice, odgovorne za prošnjo za mednarodno zaščito v skladu z merili iz poglavja III Uredbe Dublin III, in sprejetja odločitev o predaji. Člen 6 uredbe iz leta 2018, naslovljen „Pritožba zoper odločitev o predaji“, določa, da je International Protection Appeals Tribunal (pritožbeno sodišče za mednarodno zaščito, Irska, v nadaljevanju: IPAT) pristojno za obravnavo pritožbe zoper odločitev o predaji.
9. S členom 8 uredbe iz leta 2018, naslovljenim „Odložitev izvršitve odločitve o predaji do zaključka pritožbenega postopka“, se vzpostavlja odložilni učinek iz člena 27(3)(a) Uredbe Dublin III, pri čemer v bistvu določa, da ima prosilec za mednarodno zaščito, ki vloži pritožbo v skladu členom 6 uredbe iz leta 2018, pravico ostati v državi do zaključka postopka pritožbe.
10. Uporaba diskrecijske pravice, določene v členu 17(1) Uredbe Dublin III, je v pristojnosti ministra za pravosodje (v nadaljevanju: minister). Postopek, ki vodi do sprejetja odločitve IPO o predaji v skladu z uredbo iz leta 2018, ne vključuje upoštevanja člena 17(1) te uredbe, pristojnost IPAT v skladu s členom 6 navedene uredbe pa je omejena na pritožbe zoper take odločitve o predaji. To sodišče ni pristojno za odločanje o pritožbi zoper odločitev ministra o uporabi diskrecijske pravice iz člena 17(1) iste uredbe, pri čemer je edino možno pravno sredstvo zoper tako odločitev „judicial review“ (sodni nadzor).
2. Order 84, Superior Courts Rules
11. Order 84, Rules of the Superior Courts (predpis 84, poslovnik višjih sodišč, pri čemer se členi predpisa 84 imenujejo „rules“ (pravila)) določa, med drugim v naslovu V, postopkovna pravila, ki se uporabljajo v okviru pravnega sredstva z uporabo sodnega nadzora. High Court (višje sodišče) je sodišče prve stopnje za obravnavo pravnih sredstev z uporabo sodnega nadzora. Tako se vsako sklicevanje na sodišče v predpisu 84 nanaša na High Court (višje sodišče) kot na sodišče prve stopnje.
12. V pravilu 20 predpisa 84 je v bistvu navedeno, da mora sodišče podeliti predhodno dovoljenje („application for leave“), preden obravnava pravno sredstvo z uporabo sodnega nadzora, in da mora imeti prosilec zadosten interes, da se dovoljenje podeli. Pravilo 21 predpisa 84 določa rok treh mesecev za predložitev zadeve sodišču, vendar se ta rok lahko podaljša, zlasti če za to obstaja utemeljen in zadosten razlog.
13. Predpis 84 ne določa odložilnega učinka. Pravilo 20(8)(b) predpisa 84 določa, da lahko sodišče, če je dovoljenje za zahtevo za sodni nadzor podeljeno, izda sklep o odložitvi odločitve, na katero se zahteva nanaša, če meni, da je to pravično in smotrno, ko se zahteva izdaja sklepa o prepovedi ali sklepa certiorari (sklep o odpravi upravne odločbe), dokler se ne odloči o zahtevi za sodni nadzor ali dokler sodišče ne odloči drugače.
II. Dejansko stanje v sporu, postopek v glavni stvari, vprašanja za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem
14. Tožeča stranka v glavni stvari, AHY, je somalijski državljan, rojen 21. oktobra 1987.
15. Na Irskem je 21. januarja 2020 zaprosil za mednarodno zaščito, ker naj bi bil v Somaliji žrtev bombnega napada, v katerem je bila uničena njegova trgovina, pri čemer je bil eden od njegovih zaposlenih ubit, njemu pa je napad pustil brazgotine na dlaneh in rokah.
16. Poizvedba v sistemu Eurodac pokaže, da je za mednarodno zaščito že dvakrat zaprosil na Švedskem, in sicer 5. novembra 2012 in 2. oktobra 2017. Ti prošnji sta bili zavrnjeni.
17. Irski organi so zato na podlagi člena 18(1)(b) Uredbe Dublin III na Kraljevino Švedsko naslovili zahtevo za ponovni sprejem. Ta jo je sprejela 19. februarja 2020.
18. Obvestilo o odločitvi o predaji na Švedsko je bilo 23. julija 2020 poslano AHY, ta pa je to odločitev izpodbijal pred IPAT, pri čemer je zaprosil za uporabo klavzule iz člena 17(1) Uredbe Dublin III in med drugim trdil, da trpi za depresijo.
19. IPAT je to pritožbo 5. oktobra 2021 zavrnilo in potrdilo odločitev o predaji.
20. AHY je bil 8. novembra 2021 obveščen, da je pozvan, naj se 16. decembra istega leta zglasi v Garda National Immigration Bureau (nacionalni urad za priseljevanje, Irska), da se pripravi njegova predaja na Švedsko, ki bi morala biti opravljena najpozneje 6. aprila 2022.
21. Ministra je 15. novembra 2021 zaprosil, naj uporabi diskrecijsko pravico iz člena 17 Uredbe Dublin III, med drugim ker bi v primeru take predaje lahko storil samomor. AHY je v ta namen predložil forenzično poročilo, v katerem je bilo navedeno, da pri njem v primeru predaje na Švedsko obstaja veliko tveganje samopoškodovanja in morebitnega samomora. Med postopkom je predložil še drugo forenzično poročilo, v katerem je bilo navedeno, da je tveganje samomora še večje od tistega, ki je bilo opisano v prvem poročilu.
22. Prošnja ministru za uporabo diskrecijske pravice iz člena 17 Uredbe Dublin III je bil 16. februarja 2022 zavrnjena.
23. Minister je po drugem forenzičnem poročilu k odločitvi o zavrnitvi uporabe te diskrecijske pravice priložil dodatek, v katerem je navedel, da drugo zdravniško poročilo ni spremenilo njegovega stališča, izraženega v tej odločitvi.
24. AHY je pri predložitvenem sodišču vložil pravno sredstvo zoper to odločitev. Med drugim trdi, da ima pritožba zoper odločitve o zavrnitvi uporabe diskrecijske pravice iz člena 17 Uredbe Dublin III v skladu s členom 27 te uredbe samodejno odložilni učinek.
25. Predložitveno sodišče je potrdilo in razširilo začasne ukrepe, ki jih je AHY dosegel decembra 2021 in ki prepovedujejo njegovo predajo na Švedsko, ter odločilo, da pri Sodišču vloži ta predlog za sprejetje predhodne odločbe.
26. Predložitveno sodišče se v tem okviru sprašuje med drugim o odložilnem učinku, ki ga lahko ima pritožba zoper odločitev ministra o zavrnitvi uporabe diskrecijske pravice, ki mu jo podeljuje člen 17 Uredbe Dublin III, na odločitev o predaji, zlasti kadar je ta že bila predmet pritožbe v skladu s členom 27(1) te uredbe.
27. V teh okoliščinah je High Court (višje sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču predložilo naslednja vprašanja za predhodno odločanje:
„1. Ali pravica do učinkovitega pravnega sredstva v obliki pritožbe zoper „odločitev o predaji“ oziroma ponovnega dejanskega in zakonskega pregleda te odločitve v skladu z določbami člena 27(1) Uredbe [Dublin III] zajema pravico do takega učinkovitega pravnega sredstva zoper odločitev države članice na podlagi člena 17(1) Uredbe Dublin III o izvrševanju njene diskrecijske pravice v skladu s členom 17(1) o tem, ali naj obravnava prošnjo za mednarodno zaščito, ki jo v njej vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva, tudi če tako obravnavanje ni njena odgovornost glede na merila iz Uredbe Dublin III?
2. Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen:
(a) Ali iz tega sledi, da je državi članici, ki daje zahtevo, onemogočena izvedba odločitve o predaji, dokler ni odločeno glede prošnje prosilca za uveljavljanje diskrecijske pravice v skladu s členom 17(1) Uredbe Dublin III?
(b) Ali člen 27(3) Uredbe Dublin III, v skladu s katerim morajo države članice v svojem nacionalnem pravu določiti eno izmed treh oblik suspenzivnega učinka za namene pritožb zoper ali ponovnega pregleda odločitev o predaji, zajema tudi izpodbijanje odločitve na podlagi člena 17(1) [te uredbe] o zavrnitvi uporabe možnosti prevzema odgovornosti za prošnjo za mednarodno zaščito […]?
(c) Če v nekem nacionalnem pravu ni predvidena nobena izmed treh oblik suspenzivnega učinka iz člena 27(3) Uredbe Dublin III, v primeru izpodbijanja odločitve o zavrnitvi na podlagi člena 17, ali so sodišča dolžna odobriti suspenzivni učinek za takšno izpodbijanje v eni od teh treh oblik v nacionalnem pravu in, če je tako, kateri? […]
(d) Ali je treba vsa suspenzivna pravna sredstva iz člena 27(3) razlagati tako, da delujejo kot odložitev roka za izvajanje odločitve o predaji iz člena 29(1) Uredbe Dublin III?
3. Če je odgovor na prvo vprašanje nikalen:
(a) Ali pravica do učinkovitega pravnega sredstva iz člena 47 [Listine] preprečuje državi članici, ki daje zahtevo, izvedbo odločitve o predaji, dokler ni odločeno glede prošnje prosilca za uveljavljanje diskrecijske pravice v skladu s členom 17(1) Uredbe Dublin III?
(b) Ali pravica do učinkovitega pravnega sredstva iz člena 47 [Listine] preprečuje državi članici, ki daje zahtevo, izvedbo odločitve o predaji, dokler se obravnava izpodbijanje odločitve o zavrnitvi na podlagi člena 17 Uredbe Dublin III v obliki sodnega nadzora („judicial review“) v skladu z določbami nacionalnega prava?
(c) Podredno, ali izpodbijanje odločitve o zavrnitvi na podlagi člena 17 [Uredbe Dublin III] v obliki sodnega nadzora v skladu z določbami nacionalnega prava deluje kot odložitev roka za izvajanje odločitve o predaji iz člena 29(1) Uredbe Dublin III oziroma ima drugače suspenzivni učinek na odločitev o predaji?“
28. Predložitveno sodišče je predlagalo, naj se ta predlog za sprejetje predhodne odločbe obravnava po nujnem postopku iz člena 107 Poslovnika Sodišča.
29. To sodišče se je v utemeljitev svojega predloga sklicevalo na zdravstveno stanje AHY, pri čemer je zlasti navedlo, da je ob upoštevanju zdravniških dokazil, ki jih ima na voljo, zaskrbljeno, da bi rok za obravnavo po rednem postopku predhodnega odločanja lahko predstavljal resnično tveganje za njegovo zdravje in celo življenje, ker naj bi imel zaradi odločitve o predaji na Švedsko samomorilne misli. Predložitveno sodišče je navedlo tudi, da je ta zadeva še toliko nujnejša, ker se pravna vprašanja, ki jih odpira, postavljajo tudi v vrsti drugih zadev, ki so v obravnavi. Pravna negotovost glede nadzora nad odločitvami o zavrnitvi uporabe klavzule iz člena 17(1) Uredbe Dublin III in glede odložilnega učinka pritožb zoper te odločitve naj bi imela sistemski vpliv na delovanje sistema, vzpostavljenega s to uredbo, na Irskem in naj bi povzročala zamude.
30. Drugi senat je na upravni seji 21. junija 2022 odločil, da se temu predlogu predložitvenega sodišča ne ugodi.
31. V okviru rednega postopka predhodnega odločanja so pisna stališča predložili AHY, minister, irska in grška vlada ter Evropska komisija.
III. Analiza
32. Najprej je treba ugotoviti, da vprašanja za predhodno odločanje, ki so predmet te zadeve ter se nanašajo na sodni nadzor nad odločitvijo, ki so jo organi držav članic sprejeli na podlagi klavzule iz člena 17(1) Uredbe Dublin III, in na morebitni odložilni učinek pravnega sredstva zoper odločitev o predaji na to odločitev, po navedbah predložitvenega sodišča temeljijo na dveh preudarkih.
33. Prvi se nanaša na posebnosti irskega sistema, v katerem odločitev o izvedbi ali neizvedbi predaje prosilca za mednarodno zaščito in odločitev o uporabi ali neuporabi diskrecijske pravice, ki izhaja iz člena 17(1) Uredbe Dublin III, ne spadata v pristojnost istega organa. Prvo odločitev sprejme IPO, druga pa je v pristojnosti ministra. Poleg tega je treba pritožbe zoper odločitve o predaji vložiti pri IPAT, pri čemer pa to sodišče ni pristojno za odločanje o pritožbi zoper odločitev ministra o uporabi navedene diskrecijske pravice. To odločitev je namreč mogoče izpodbijati le z vložitvijo pravnega sredstva „judicial review“ pri High Court (višje sodišče).
34. Iz predložitvene odločbe tudi izhaja, da se lahko glede na sedanje stanje irske zakonodaje ta ločena postopka začneta v različnih trenutkih in neusklajeno, zlasti glede rokov. Tako prosilcu za mednarodno zaščito, v zvezi s katerim je na Irskem sprejeta odločitev o predaji, nič ne preprečuje, da vloži prošnjo na podlagi člena 17 Uredbe Dublin III, potem ko je IPAT zavrnil njegovo pritožbo zoper tako odločitev o predaji. To se je zgodilo v obravnavani zadevi, glede na razpoložljive vire pa še v mnogih drugih.
35. Drugi preudarek se nanaša na vprašanja, postavljena v sodbi M. A. in drugi(3), v kateri se je Sodišče izreklo o posebnostih irskega sistema v dejanskih okoliščinah, ki so drugačne od teh v obravnavani zadevi. Predložitveno sodišče navaja težave pri določitvi natančnega obsega razlogovanja in odločitve Sodišča v tej sodbi.
A. Prvo vprašanje za predhodno odločanje
36. Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 27(1) Uredbe Dublin III razlagati tako, da državam članicam nalaga, da predvidijo učinkovito pravno sredstvo zoper odločitev države članice o uporabi ali zavrnitvi uporabe njene diskrecijske pravice, da v skladu s členom 17(1) te uredbe prevzame odgovornost za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, za katero glede na merila iz navedene uredbe ni odgovorna.
37. Od odgovora Sodišča bo po navedbah predložitvenega sodišča odvisno, ali je treba vprašanje odložilnega učinka pravnega sredstva „judicial review“, ki je predvideno z irsko zakonodajo in vloženo v zadevi v glavni stvari, presojati z vidika člena 27(3) Uredbe Dublin III (drugi sklop vprašanj) ali člena 47 Listine (tretji sklop vprašanj).
38. Svoje stališče bom ponazoril, kot sledi. Najprej bom predstavil elemente, ki opredeljujejo vsebino klavzule iz člena 17(1) Uredbe Dublin III (pododdelek 1). Nato bom preučil sodno prakso glede pravice do učinkovitega pravnega sredstva, ki je določena v členu 27(1) te uredbe, da bi ugotovil, ali ta pravica zajema pravico do pritožbe zoper odločitev o uporabi ali neuporabi klavzule iz člena 17(1) navedene uredbe (pododdelek 2). Nazadnje bom tako oblikovano razlago preizkusil glede na spoznanja, ki izhajajo iz sodbe M. A. in drugi (pododdelek 3), in predlagal odgovor na to vprašanje za predhodno odločanje (pododdelek 4).
1. Klavzula iz člena 17(1) Uredbe Dublin III
39. Najprej je treba opozoriti, da je cilj Uredbe Dublin III določiti merila in mehanizme za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva.
40. Sistem, uveden s to uredbo, temelji na načelu, določenem v členu 3(1) Uredbe, v skladu s katerim je ena sama država članica pristojna za obravnavanje potreb prosilca po mednarodni zaščiti.
41. Poglavje III navedene uredbe v ta namen določa hierarhijo objektivnih in poštenih meril za države članice in zadevne osebe.(4) Namen teh meril iz členov od 8 do 15 iste uredbe je zagotoviti jasen in izvedljiv način za določitev odgovorne države članice, da bi se zagotovil učinkovit dostop do postopkov za priznanje mednarodne zaščite in da ne bi bil ogrožen cilj hitre obravnave prošenj za mednarodno zaščito.(5)
42. Poglavje IV Uredbe Dublin III poleg člena 16, ki se nanaša na vzdrževane osebe, vključuje člen 17, naslovljen „Diskrecijske klavzule“. Odstavek 1 tega člena določa, da se lahko z odstopanjem od člena 3(1) te uredbe vsaka država članica odloči, da obravnava prošnjo za mednarodno zaščito, tudi če tako obravnavanje ni njena odgovornost glede na merila iz Uredbe Dublin III.
43. Ta določba temelji predvsem na treh značilnostih.
44. Prvič, gre za element prožnosti zadevne pravne ureditve. Člen 17(1) Uredbe Dublin III povzema klavzulo o „suverenosti“, ki je bila vključena že v člen 3(2) Uredbe (ES) št. 343/2003 (v nadaljevanju: Uredba Dublin II)(6) in prej v člen 3(4) Dublinske konvencije(7). Ta klavzula se je ohranila po vseh zakonodajnih reformah, ki jih je Unija izvedla na tem področju, saj se v njej izraža načelo, ki izhaja iz mednarodnega prava in zlasti iz Ženevske konvencije o statusu beguncev(8) ter v skladu s katerim je priznanje pravice do azila v pristojnosti države(9). Povedano drugače, države morajo imeti v skladu s tem načelom pravico, da vsebinsko obravnavajo vse prošnje za azil, ki so v njih vložene.
45. Drugič, umestitev klavzule o suverenosti v poglavje IV Uredbe Dublin III kaže, da je neodvisna od meril iz poglavja III te uredbe.
46. Tretjič, ta klavzula pomeni predvsem, da je državam članicam podeljena široka diskrecijska pravica. Kot je bilo v sodni praksi večkrat priznano, gre za možnost („se lahko vsaka država članica odloči, da obravnava prošnjo za mednarodno zaščito, ki jo v njej vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva […]“),(10) za katero ne velja noben poseben pogoj. Po mnenju Sodišča mora vsaka država članica določiti okoliščine, v katerih želi uporabiti to možnost, in se odločiti, da bo sama obravnavala prošnjo za mednarodno zaščito, za katero glede na merila, opredeljena z Uredbo Dublin III, ni odgovorna.(11)
47. Kot je razvidno iz predloga Komisije, na podlagi katerega je bila sprejeta Uredba Dublin II,(12) je bila namreč zadevna klavzula uvedena zato, da bi se lahko vsaka država članica na podlagi političnih, humanitarnih in praktičnih preudarkov suvereno odločila, da bo obravnavala prošnjo za azil, tudi če nima take odgovornosti.(13)
48. Sodišče je vse trditve, da so posebne okoliščine zadeve vplivale na omejitev diskrecijske pravice zadevne države članice do te mere, da je zanjo nastala obveznost, da uporabi klavzulo o suverenosti, doslej zavrnilo.(14)
49. Iz sodne prakse Sodišča izhaja zlasti, da ta klavzula ni zasnovana kot zaščitni ukrep proti nepravilnostim v dublinskem sistemu, ki bi lahko privedle do kršitev temeljnih pravic prosilcev za mednarodno zaščito.(15)
50. V zvezi s tem je treba opozoriti, da ta sistem temelji na medsebojnem zaupanju, ki vključuje domnevo, da druge države članice spoštujejo temeljne pravice. Tako zaupanje je omajano v dveh primerih.
51. V prvem obstajajo utemeljeni razlogi za domnevo, da v državi članici, ki je bila prvotno določena kot odgovorna, obstajajo sistemske pomanjkljivosti v azilnem postopku in pogojih za sprejem prosilcev, ki bi lahko povzročile tveganje za nečloveško ali ponižujoče ravnanje v smislu člena 4 Listine. Če v tem primeru ni mogoče določiti druge odgovorne države članice, ampak država članica, ki določi odgovorno državo članico, sama postane odgovorna, taka obveznost izhaja iz člena 3(2), drugi in tretji pododstavek, Uredbe Dublin III, in ne iz uporabe klavzule o suverenosti. V drugem primeru obstaja resnično tveganje, da bo prosilec za mednarodno zaščito zaradi svojega zdravstvenega stanja izpostavljen nečloveškemu in ponižujočemu ravnanju v smislu člena 4 Listine. Sodišče je v sodbi C. K. in drugi(16) odločilo, da čeprav to tveganje lahko upraviči odložitev izvedbe predaje, to ne pomeni, da se mora država članica, v kateri je bila vložena prošnja, razglasiti za odgovorno za obravnavanje te prošnje na podlagi klavzule o suverenosti.
52. Skratka, čeprav mora država članica, v kateri je bila vložena prošnja, zaradi zahteve po zaščiti temeljnih pravic morda vsaj začasno zavrniti uporabo meril iz poglavja III Uredbe Dublin III, ta zahteva držav članic ne more prisiliti k temu, da uporabijo pravico do odločanja, ki jim jo podeljuje člen 17(1) te uredbe. Iz tega izhaja, da se primer, v katerem varstvo temeljnih pravic upravičuje zavrnitev meril, določenih z Uredbo Dublin III, razlikuje od uporabe klavzule o suverenosti. Nedavno je Sodišče v sodbi M. A. in drugi ponovilo svoje stališče in navedlo, da države članice niti upoštevanje največje koristi otroka ne more zavezati k temu, da uporabi to klavzulo in sama obravnava prošnjo, za katero ni odgovorna.
53. Nazadnje je treba dodati, da iz sodne prakse izhaja, da niti humanitarne krize v nekaterih državah članicah, kot je na Zahodnem Balkanu nastala med koncem leta 2015 in začetkom leta 2016, ne morejo povzročiti obveznosti drugih držav članic, da v zvezi s prošnjami za mednarodno zaščito, ki so bile vložene v njih, uporabijo klavzulo o suverenosti, pri čemer je Sodišče kljub temu poudarilo, da bi bila odločitev za uporabo take klavzule v takem primeru v skladu z načelom solidarnosti iz člena 80 PDEU, na katerem temelji Uredba Dublin III.(17)
2. Pravica do učinkovitega pravnega sredstva iz Uredbe Dublin III
54. Člen 27(1) Uredbe Dublin III določa, da ima prosilec za mednarodno zaščito pravico do učinkovitega pravnega sredstva v obliki pritožbe zoper odločitev o predaji ali ponovnega dejanskega in zakonskega pregleda te odločitve pred sodiščem ali razsodiščem.
55. Obseg pravnega sredstva, ki ga ima prosilec za mednarodno zaščito na voljo zoper odločitev o predaji, sprejeto v zvezi z njim, je določen v uvodni izjavi 19 Uredbe Dublin III, v kateri je navedeno, da bi moralo za zagotovitev spoštovanja mednarodnega prava učinkovito pravno sredstvo proti takim odločitvam obsegati na eni strani preučitev uporabe navedene uredbe ter na drugi strani pravnega in dejanskega stanja v državi članici, v katero je predan prosilec.(18)
56. Sodišče je v zvezi s predmetom preučitve uporabe zadevne uredbe vedno znova potrdilo široko razlago, ki izhaja iz razlogovanja v sodbi z dne 7. junija 2016, Ghezelbash (C‑63/15, v nadaljevanju: sodba Ghezelbash, EU:C:2016:409).
57. To razlogovanje je temeljilo na dveh ključnih preudarkih. Prvič, zakonodajalec Unije je s sprejetjem Uredbe Dublin III prosilce za azil vključil v postopek določitve odgovorne države članice, pri čemer je od držav članic zahteval, da jih obvestijo o merilih o odgovornosti in jim ponudijo možnost predložitve informacij, ki omogočajo pravilno uporabo teh meril, in jim zagotovil pravico do učinkovitega pravnega sredstva zoper morebitno odločitev o predaji, sprejeto ob koncu postopka. Drugič, namen Uredbe Dublin III je izboljšanje zaščite, ki se prizna navedenim prosilcem, pri čemer je ta zagotovljena predvsem s pravnim varstvom, ki jim pripada.
58. Ozka razlaga obsega pravnega sredstva iz člena 27(1) Uredbe Dublin III bi torej lahko po mnenju Sodišča nasprotovala uresničitvi tega cilja s tem, da bi drugim pravicam prosilca za azil, navedenim v tej uredbi, odvzela polni učinek.(19)
59. Tako je Sodišče v sodbi Ghezelbash najprej ugotovilo, da se lahko prosilec za azil v okviru pritožbe zoper odločitev o predaji, sprejeto v zvezi z njim, sklicuje na napačno uporabo merila o odgovornosti iz poglavja III Uredbe Dublin III. V poznejših sodbah je priznalo, da se lahko isti prosilec sklicuje tudi na kršitev določb iz drugih poglavij Uredbe Dublin III, ki prosilcem za azil zagotavljajo postopkovna jamstva.
60. V sodbi Karim(20) je bilo odločeno, da je ena od teh določb člen 19(2), drugi pododstavek, te uredbe, v skladu s katerim mora v primeru, ko je državljan tretje države po vložitvi prve prošnje za azil v eni državi članici zapustil ozemlje držav članic za najmanj tri mesece in nato vložil novo prošnjo za azil v drugi državi članici, zadnjenavedena država članica izvesti postopek določitve države članice, odgovorne za obravnavo te nove prošnje.
61. V sodbi Mengesteab(21) se je štelo, da je še ena od navedenih določb člen 21(1) Uredbe Dublin III, v skladu s katerim je, kadar zahteva po sprejemu ni dana v obdobjih, določenih v njej, za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito odgovorna država članica, v kateri je bila prošnja vložena. Sodišče je v sodbi Shiri(22) v zadevno kategorijo vključilo tudi člen 29(2) Uredbe Dublin III, v skladu s katerim je, kadar se predaja iz države članice, ki poda zahtevo, v odgovorno državo članico ne opravi v roku, ki ga določa ta člen, zadnjenavedena država oproščena svoje obveznosti sprejema ali ponovnega sprejema zadevne osebe, odgovornost pa se prenese na državo članico, ki poda zahtevo.
62. Zdi se mi, da je v tej sodni praksi Sodišče odločilno težo pripisalo dejstvu, da vsaka od preučenih določb določa okvir, v katerem mora potekati postopek določitve odgovorne države članice, in na enak način kot merila iz poglavja III prispeva k določitvi odgovorne države članice.(23)
63. Iz tega po mojem mnenju izhaja, da obseg učinkovitega pravnega sredstva, določenega v členu 27(1) Uredbe Dublin III, zoper odločitev o predaji zajema preučitev uporabe navedenih določb, ker te določajo pravila, ki, ker so za zadevno državo članico obvezna, prosilcu za mednarodno zaščito dajejo pravico, da njegovo prošnjo obravnava odgovorna država članica.
64. To ne velja za člen 17(1) Uredbe Dublin III, ker je uporaba klavzule o suverenosti, ki je v njem določena, kot je bilo že pojasnjeno, povsem neobvezna.(24)
65. Zato je treba ugotoviti, da pravica do učinkovitega pravnega sredstva iz člena 27(1) te uredbe ne vključuje pravice do izpodbijanja zavrnitve uporabe klavzule o suverenosti s strani države članice, v kateri je vložena prošnja za mednarodno zaščito.
66. Te analize po mojem mnenju ni mogoče postaviti pod vprašaj s sodbo z dne 1. avgusta 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Zavrnitev sprejema egiptovskega mladoletnika brez spremstva) (C‑19/21, EU:C:2022:605).
67. Res je, da je Sodišče v njej odločilo, da mora imeti prosilec za mednarodno zaščito možnost vložiti pravno sredstvo ne samo v primeru, ko država članica, ki daje zahtevo, sprejme odločitev o predaji, temveč tudi v primeru, ko država članica, na katero je zahteva naslovljena, zavrne sprejem zadevne osebe. Vendar je bila ta široka razlaga Sodišča mogoča, ker se je zakonitost odločitve o zavrnitvi sprejema zadevnega prosilca izpodbijala glede na eno od meril o odgovornosti iz poglavja III te uredbe. To izrecno izhaja iz točke sodbe, v kateri je navedeno: „Pravno varstvo mladoletnega prosilca brez spremstva […] se ne sme spreminjati, kar zadeva spoštovanje obveznega merila o odgovornosti, navedenega v členu 8(2) Uredbe Dublin III, glede na to, ali v zvezi s tem prosilcem, država članica, ki daje zahtevo, sprejme odločitev o predaji ali pa država članica, na katero je zahteva naslovljena, zavrne zahtevo za sprejem navedenega prosilca.“(25) Iz tega sklepam, da odločitev o zavrnitvi uporabe klavzule o suverenosti ni ena od odločitev, na katere se nanaša pravica do učinkovitega pravnega sredstva iz člena 27 Uredbe Dublin III.
3. Obseg sodbe M. A. in drugi
68. Zgoraj predlagana razlaga se mi zdi v celoti združljiva s sodbo M. A. in drugi.
69. Predložitveno sodišče navaja zlasti dva dela sodbe.
70. Prvič, Sodišče je odločilo, da je diskrecijska pravica, ki se državam članicam priznava s klavzulo o suverenosti, sestavni del mehanizmov za določitev odgovorne države članice, ki jih je oblikoval zakonodajalec Unije.(26)
71. Drugič, Sodišče se je izreklo o enaki problematiki, kakršna je ta iz obravnavanega vprašanja za predhodno odločanje. V zvezi s tem je najprej ugotovilo, da člen 27(1) Uredbe Dublin III ne določa izrecno pritožbe zoper odločitev o neuporabi možnosti iz člena 17(1) te uredbe in da cilj hitre določitve odgovorne države članice, ki temelji na postopku, določenem z Uredbo Dublin III, zahteva, naj se število pravnih sredstev ne poveča.(27) Dalje, Sodišče je navedlo, da je res, da člen 47 Listine določa, da ima vsakdo, ki so mu kršene pravice in svoboščine, zagotovljene s pravom Unije, pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem v skladu s pogoji, določenimi v tem členu.(28) Če pa država članica zavrne uporabo klavzule o suverenosti, mora po mnenju Sodišča nujno sprejeti odločitev o predaji, ta zavrnitev pa bi se lahko po potrebi izpodbijala ob vložitvi pritožbe zoper odločitev o predaji.(29) Tako je Sodišče ugotovilo, da je treba člen 27(1) Uredbe Dublin III razumeti tako, da „ne zahteva določitve pravnega sredstva zoper odločitev o neuporabi možnosti iz člena 17(1) iste uredbe, brez poseganja v možnost, da se ta odločitev izpodbija s pritožbo zoper odločitev o predaji“.(30)
72. Priznati je treba, da razlogovanja Sodišča ni lahko razumeti in da dvomi predložitvenega sodišča zato niso presenetljivi. Zdi se, da se to sodišče nagiba k razlagi, ki jo v svojih pisnih stališčih zagovarjata tudi AHY in Komisija, in sicer, da je člen 17 Uredbe Dublin III sestavni del mehanizmov za določitev odgovorne države članice, zato mora pravica do učinkovitega pravnega sredstva zoper odločitev o predaji iz člena 27(1) te uredbe vključevati tudi pravico do učinkovitega pravnega sredstva zoper odločitev, sprejeto v skladu s členom 17(1) navedene uredbe.
73. Po mojem mnenju ni nobenega dvoma, da je ta razlaga napačna.
74. Na začetku je treba ugotoviti, da v zadevi, v kateri je bila izdana sodba M. A. in drugi, pritožniki ministru niso predlagali, naj po sprejetju odločitve o predaji uporabi klavzulo o suverenosti v njihovo korist. Office of the Refugee Applications Commission (urad komisarja za pritožbe beguncev, Irska) pa je priporočil njihovo predajo v Združeno kraljestvo, potem ko je zavrnil uporabo te klavzule. Iz tega izhaja, da odgovor Sodišča nujno temelji na predpostavki, da je taka odločitev o zavrnitvi sprejeta pred sprejetjem odločitve o predaji.(31) Sodišče je v zvezi s tem primerom v bistvu odločilo, da so zahteve, ki so neločljivo povezane z načelom učinkovitega sodnega varstva, izpolnjene z možnostjo izpodbijanja navedene zavrnitve s pritožbo zoper odločitev o predaji.
75. Po mojem mnenju bi bilo napačno sklepati a contrario, tako kot sklepata AHY in Komisija, da je, če je odločitev o neuporabi klavzule o suverenosti sprejeta po sprejetju odločitve o predaji, zaradi teh zahtev potrebna ločena pritožba zoper prvo odločitev. Ta razlaga bi bila namreč težko združljiva z jezikovnimi in teleološkimi preudarki iz prvih točk odgovora Sodišča na to vprašanje za predhodno odločanje, da člen 27(1) Uredbe Dublin III ne določa izrecno pritožbe zoper odločitev o neuporabi klavzule o suverenosti in da se je zaradi cilja hitrosti zlasti pri določitvi odgovorne države članice treba izogibati povečanju števila pravnih sredstev.
76. Poleg tega je treba besedilo točke 79 zadevne sodbe, kot je povzeto zgoraj, razumeti tako, da se z navedenim členom 27(1) Uredbe Dublin III na splošno ne zahteva posebna pritožba zoper odločitev države članice o zavrnitvi uporabe pravice, ki ji je podeljena s klavzulo o suverenosti, in da je zgolj ugotovitev o možnosti izpodbijanja te odločitve v okviru pritožbe zoper odločitev o predaji odvisna od dejstva, da je bila prva odločitev sprejeta pred drugo.
77. Zdi se mi, da so zgoraj navedeni preudarki ključni za razlago zgoraj citirane točke sodbe, v skladu s katero je diskrecijska pravica, ki je državam članicam podeljena s klavzulo o suverenosti, sestavni del mehanizmov za določitev odgovorne države članice, določenih v Uredbi Dublin III.
78. Najprej je treba ugotoviti, da se je Sodišče v sodni praksi iz sodbe N. S. in drugi oprlo na to ugotovitev, ko je štelo, da se je z odločitvijo, ki jo je država članica sprejela na podlagi klavzule o suverenosti, izvrševalo pravo Unije in bi zato morale biti spoštovane pravice iz Listine.(32)
79. Po mojem mnenju se na navedeno ugotovitev ni mogoče utemeljeno sklicevati v podporo temu, da mora biti posebna pritožba zoper odločitev o zavrnitvi uporabe klavzule o suverenosti prosilcem za mednarodno zaščito nujno priznana s pravom zadevne države članice.
80. Zdi se mi namreč, da je Sodišče s tem, ko je razsodilo, da se diskrecijska pravica držav članic, ki izhaja iz člena 17(1) Uredbe Dublin III, nanaša na „mehanizme“ za določitev odgovorne države članice, uporabilo ubeseditev, ki razkriva, da ta člen ni del sklopa določb Uredbe Dublin III, s katerimi je državam članicam naložena obveznost in v povezavi s tem prosilcem za mednarodno zaščito podeljena pravica.
81. Z uporabo te diskrecijske pravice se izvršuje pravo Unije v smislu člena 51(1) Listine, ker privede do sprejetja odločitve o predaji. Zato se lahko v okviru pritožbe zoper to odločitev navedejo vsi pritožbeni razlogi, ki temeljijo na kršitvi Listine, kot je določeno v členu 27(1) Uredbe Dublin III. Nasprotno pa, če bi prosilec za mednarodno zaščito izpodbijal zakonitost odločitve o predaji v povezavi z napako pri odločitvi o zavrnitvi uporabe klavzule o suverenosti, bi morali pritožbeni razlogi nujno temeljiti na nacionalnem pravu.
4. Predlog glede prvega vprašanja za predhodno odločanje
82. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na prvo vprašanje odgovori, da je treba člen 27(1) Uredbe Dublin III razlagati tako, da državam članicam ne nalaga, da predvidijo učinkovito pravno sredstvo zoper odločitev države članice o uporabi ali zavrnitvi uporabe njene diskrecijske pravice, da prevzame odgovornost za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito v skladu s členom 17(1) te uredbe.
83. Glede na navedene pripombe v zvezi z naravo klavzule o suverenosti okoliščina, da se je pritožnik v glavni stvari v podporo svojemu predlogu za uporabo te klavzule skliceval na element, s katerim je želel dokazati tveganje za kršitev ene od teh temeljnih pravic, in sicer na zdravniško poročilo o svojem duševnem zdravju, ne omaja predlagane razlage. Ker pravo Unije ne nalaga omejitev, je lahko odločitev ministra, da se vzdrži uporabe navedene klavzule, predmet sodnega nadzora zgolj v zvezi s formalno zakonitostjo te odločitve, kot jo določa irska zakonodaja.
84. Poleg tega ni mogoče ugotoviti nezdružljivosti s trditvijo Sodišča v sodbi M. A. in drugi, da se z Uredbo Dublin III ne zahteva, da isti nacionalni organ določi odgovorno državo članico na podlagi meril, opredeljenih s to uredbo, in uporabi diskrecijsko pravico iz klavzule o suverenosti.
85. Zavedam pa se, da bi se z razlago, ki jo zagovarjam, naložila ne le zahteva državam članicam, da določijo, da mora biti odločitev na podlagi klavzule o suverenosti vedno sprejeta pred odločitvijo o predaji, temveč tudi obveznost nekaterim državam članicam, kot je Irska, da še enkrat preučijo delitev pristojnosti med pravosodnimi organi in zagotovijo, da je organ, ki odloča o pritožbi zoper odločitev o predaji, pristojen za presojo zavrnitve uporabe te klavzule. Tudi če bi bilo določeno, da se vsaka odločitev v zvezi z uporabo klavzule o suverenosti sprejme, preden IPO odloči o predaji, IPAT namreč še vedno ne bi bil pristojen za preučitev trditev v okviru izpodbijanja zakonitosti take odločitve.
86. Vendar je treba ugotoviti, da to ni razlog za sprejetje drugačne razlage, ker se država članica, kot vemo, ne more sklicevati na določbe, prakse ali situacije svojega notranjega pravnega reda, da bi upravičila neizpolnjevanje obveznosti, ki zanjo izhajajo iz prava Unije.(33)
87. Ker je treba drugo vprašanje za predhodno odločanje obravnavati le, če je odgovor na to vprašanje pritrdilen, je treba odgovoriti le na tretje vprašanje predložitvenega sodišča.
B. Tretje vprašanje za predhodno odločanje
88. Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem v bistvu primarno sprašuje, ali pravica do učinkovitega pravnega sredstva iz člena 47 Listine državi članici preprečuje izvršitev odločitve o predaji, dokler ne odloči o predlogu, da ta država uporabi svojo diskrecijsko pravico v skladu s členom 17(1) Uredbe Dublin III, ali o posebnem pravnem sredstvu, vloženem v skladu z določbami nacionalne zakonodaje, zoper odgovor na tak predlog.
89. Povedano drugače, predložitveno sodišče dvomi, ali bi bilo mogoče prosilca za mednarodno zaščito, ki ni dosegel odprave odločitve o predaji s sklicevanjem na merila iz poglavja III Uredbe Dublin III in o čigar pravnem sredstvu „judicial review“ zoper odločitev o zavrnitvi uporabe klavzule o suverenosti še ni bilo odločeno, predati, še preden bi se o odločilo o tem pravnem sredstvu. Tako bi bila po mnenju predložitvenega sodišča določena oblika odložilnega učinka izvršitve odločitve o predaji primerna, dokler se ne odloči o pritožbi zoper to odločitev o zavrnitvi, da se prepreči ugotovitev kršitve člena 47 Listine.
90. V zvezi s členom 47 Listine je treba na začetku ugotoviti, da preambula Uredbe Dublin III vsebuje napotitve na to določbo. V skladu z uvodno izjavo 19 te uredbe je njen namen določiti pravico do učinkovitega pravnega sredstva v zvezi z odločitvami o predaji zlasti v skladu s členom 47 Listine. V skladu z uvodno izjavo 39 navedene uredbe je njen namen zagotoviti polno spoštovanje pravice do azila, zagotovljene s členom 18 Listine, in pravic, priznanih v členih 1, 4, 7, 24 in 47 Listine.
91. Člen 47 Listine določa: „Vsakdo, ki so mu kršene pravice in svoboščine, zagotovljene s pravom Unije, ima pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem v skladu s pogoji, določenimi v tem členu.“
92. Iz sodne prakse izhaja, da je temu pravnemu sredstvu zaradi učinkovitosti v izjemnih primerih treba priznati odložilni učinek. Natančneje, Sodišče je v zvezi z Direktivo 2008/115/ES(34) odločilo, da mora imeti, kadar obstajajo resni razlogi za domnevo, da bi odstranitev državljana tretje države pomenila kršitev njegove pravice, da se z njim ne ravna nečloveško ali ponižujoče, zadevni državljan pravico do pravnega sredstva z odložilnim učinkom zoper izvršitev odločitve, ki dovoljuje to odstranitev, da se prepreči nastanek resne in nepopravljive škode, dokler se to pravno sredstvo obravnava.(35)
93. Poleg tega Sodišče v zvezi z Uredbo Dublin III ni izključilo, da lahko izvršitev odločitve o predaji izjemoma povzroči tako škodo(36) in da je zato lahko zaradi učinkovitosti pravnega sredstva zoper tako odločitev nujen odložilni učinek.
94. Vendar je jasno, da se vprašanje v zvezi z zahtevo, da se zagotovi taka učinkovitost, ne postavlja v položaju, kot je ta v obravnavani zadevi.
95. S členom 47 Listine se namreč zahteva obstoj učinkovitega pravnega sredstva le, ko gre za zaščito pravice (ali svoboščine), ki jo zagotavlja pravo Unije. Nasprotno pa, kot sem pojasnil zgoraj, prosilec za mednarodno zaščito nima pravice, zagotovljene s pravom Unije, do tega, da država članica, v kateri je vložil prošnjo, obravnava to prošnjo v skladu s členom 17 Uredbe Dublin III. Brez take pravice se pravica do učinkovitega pravnega sredstva, kot je določena v členu 47 Listine, ne uporablja.
96. Posledično je vprašanje, ali ima pravno sredstvo „judicial review“, ki ga določa irska zakonodaja, odložilni učinek, odvisno izključno od določb te zakonodaje.
97. Podredno predložitveno sodišče postavlja vprašanje v zvezi z razlago člena 29(1), prvi pododstavek, Uredbe Dublin III.
98. Opozoriti je treba, da ta člen določa, da se predaja zadevne osebe izvede, kakor hitro je to praktično izvedljivo in najkasneje v šestih mesecih po odobritvi zahteve, da bo druga država članica sprejela ali ponovno sprejela to osebo, ali po končni odločitvi o pritožbi ali ponovnem pregledu, če v skladu s členom 27(3) te uredbe obstaja odložilni učinek.
99. Predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali se s posebnim pravnim sredstvom zoper odločitev o zavrnitvi uporabe klavzule o suverenosti odloži rok za izvršitev odločitve o predaji iz člena 29(1) Uredbe Dublin III ali pa ima to posebno pravno sredstvo kako drugače odložilni učinek na odločitev o predaji. Natančneje, zdi se mi, da želi vedeti, ali je treba člen 29(1), prvi pododstavek, Uredbe Dublin III razlagati tako, da rok šestih mesecev, ki je v njem določen, začne teči z dnem končne odločitve o pritožbi zoper odločitev države članice o neuporabi klavzule o suverenosti, sprejeto po sprejetju odločitve o predaji, kot je pravno sredstvo „judicial review“, ki ga določa irska zakonodaja.
100. Zdi se mi, da bi moral biti odgovor nujno nikalen.
101. Kot sem dokazal zgoraj, se s členom 47 Listine od držav članic ne zahteva, da priznajo odložilni učinek pravnemu sredstvu, vloženemu v skladu z določbami nacionalnega prava, kot je to pravno sredstvo „judicial review“. Iz tega logično izhaja, da začne šestmesečni rok za predajo prosilca za mednarodno zaščito v obravnavani zadevi teči od dneva zavrnitve pravnega sredstva zoper odločitev o predaji.
102. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na tretje vprašanje za predhodno odločanje odgovori, da člen 47 Listine državi članici ne preprečuje izvršitve odločitve o predaji, preden se odloči o predlogu za uporabo diskrecijske pravice te države v skladu s členom 17(1) Uredbe Dublin III ali o posebnem pravnem sredstvu, vloženem v skladu z določbami nacionalne zakonodaje zoper odgovor na tak predlog. V tem primeru začne šestmesečni rok za predajo prosilca za mednarodno zaščito, kot je določen v členu 29(1), prvi pododstavek, Uredbe Dublin III, teči od dneva zavrnitve pravnega sredstva zoper odločitev o predaji.
C. Končne opombe
103. Iz študije, ki jo je naročila Komisija in je bila objavljena leta 2016, izhaja, da so irski organi že takrat izražali nezadovoljstvo nad znatnim porastom sporov, ki jih je povzročal člen 17(1) Uredbe Dublin III. Po mnenju teh organov se je na nacionalni ravni razumelo, da se s to določbo vzpostavlja „navidezni novi postopek“, kar je povzročalo znatno upravno breme za nacionalna sodišča.(37)
104. Po mojem mnenju člena 17(1) Uredbe Dublin III ni mogoče razumeti tako, da omogoča uvedbo upravnega postopka, ki je ločen od tistega, ki se konča s sprejetjem odločitve o predaji. Prav nasprotno, prepričan sem, da se je z Uredbo Dublin III začrtala pravna ureditev, v kateri noben upravni akt, sprejet po odločitvi o predaji, ne more vplivati na njeno veljavnost.
105. S tega vidika se zdi, da bi nacionalne določbe, ki uporabo diskrecijske pravice, ki izhaja iz klavzule o suverenosti, ločujejo od odločitve o predaji, sprejete v skladu z Uredbo Dublin III, in ki omogočajo, da se predlog za uporabo te diskrecijske pravice predloži in presoja neodvisno od sprejetja odločitve o predaji in po tem sprejetju, lahko ovirale pravilno delovanje Uredbe Dublin III na splošno, kot v svojih pisnih stališčih priznava Komisija.
106. Poleg tega da ugotovitev, da morajo države članice predvideti ločeno pravno sredstvo zoper odločitev o uporabi ali neuporabi klavzule o suverenosti, temelji na napačni razlagi upoštevnih določb sekundarnega prava, menim, da bi se z njo za države članice potrdile izbire nacionalnih zakonodajnih odločitev, ki bi lahko imele posledice, navedene na koncu prejšnje točke.
107. V zvezi s tem za ponazoritev predlagam preučitev člena 26 te uredbe.
108. V skladu s tem členom, ki je eno od postopkovnih jamstev iz Uredbe Dublin III, uradno obvestilo zadevni osebi o odločitvi o predaji po potrebi vključuje odločitev, da se njena prošnja za mednarodno zaščito ne obravnava, kot je, po mojem mnenju, odločitev o zavrnitvi uporabe klavzule o suverenosti. Vendar se mi zdi, da te odločitve ni mogoče sporočiti v okviru odločitve o predaji, če je bila sprejeta šele po sprejetju odločitve o predaji. Poleg tega se mi zdi, da so v takem primeru informacije o pravnih sredstvih, ki morajo biti navedene v odločitvi, sporočeni v skladu s členom 26(2) Uredbe Dublin III, nujno delne, saj ne morejo vključevati razpoložljivih pravnih sredstev zoper odločitev o zavrnitvi uporabe klavzule o suverenosti.
IV. Predlog
109. Ob upoštevanju zgornjih preudarkov Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je predložilo High Court (višje sodišče, Irska), odgovori:
1. Člen 27(1) Uredbe (EU) št. 604/2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva,
je treba razlagati tako, da
državam članicam ne nalaga, da predvidijo učinkovito pravno sredstvo zoper odločitev države članice o uporabi ali zavrnitvi uporabe njene diskrecijske pravice, da v skladu s členom 17(1) te uredbe prevzame odgovornost za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, za katero glede na merila iz navedene uredbe ni odgovorna.
2. Člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah državi članici ne preprečuje izvršitve odločitve o predaji, preden se odloči o predlogu za uporabo diskrecijske pravice te države v skladu s členom 17(1) Uredbe št. 604/2013 ali o posebnem pravnem sredstvu, vloženem v skladu z določbami nacionalne zakonodaje zoper odgovor na tak predlog. V tem primeru začne šestmesečni rok za predajo prosilca za mednarodno zaščito, kot je določen v členu 29(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 604/2013, teči od dneva zavrnitve pravnega sredstva zoper odločitev o predaji.