SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda)
de 21 de marzo de 2014 (*)
«Política exterior y de seguridad común – Medidas restrictivas dirigidas contra personas y entidades asociadas con Usamah bin Ladin, la red Al-Qaida y los talibanes – Reglamento (CE) nº 881/2002 – Congelación de los fondos y de los recursos económicos de una persona como consecuencia de su inclusión en una lista elaborada por un órgano de las Naciones Unidas – Comité de Sanciones – Posterior inclusión en el anexo I del Reglamento nº 881/2002 – Negativa de la Comisión a suprimir dicha inclusión – Recurso por omisión – Derechos fundamentales – Derecho a ser oído, derecho a un control jurisdiccional efectivoy derecho al respeto de la propiedad»
En el asunto T‑306/10,
Hani El Sayyed Elsebai Yusef, con domicilio en Londres (Reino Unido), representado inicialmente por los Sres. E. Grieves, Barrister, y H. Miller, Solicitor, y posteriormente por los Sres. Grieves, Miller y P. Moser, QC, y R. Graham, Solicitor,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por los Sres. E. Paasivirta, M. Konstantinidis y T. Scharf, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyada por
Consejo de la Unión Europea, representado inicialmente por la Sra. E. Finnegan y el Sr. R. Szostak, y posteriormente por la Sra. Finnegan, en calidad de agentes,
parte coadyuvante,
que tiene por objeto un recurso dirigido a que se declare, de conformidad con el artículo 265 TFUE, que la Comisión se abstuvo ilegalmente de revocar el Reglamento (CE) nº 1629/2005 de la Comisión, de 5 de octubre de 2005, que modifica por quincuagésima cuarta vez el Reglamento (CE) nº 881/2002 del Consejo por el que se imponen determinadas medidas restrictivas específicas dirigidas contra determinadas personas y entidades asociadas con Usamah bin Ladin, la red Al-Qaida y los talibanes y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 467/2001 del Consejo (DO L 260, p. 9), en la medida en que dicho acto afecta al demandante,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda),
integrado por el Sr. N.J. Forwood (Ponente), Presidente, y los Sres. F. Dehousse y J. Schwarcz, Jueces;
Secretaria: Sra. J. Weychert, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 9 de octubre de 2012;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
1 El 29 de septiembre de 2005, el Comité creado por la Resolución 1267 (1999) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (en lo sucesivo, «Comité de Sanciones» y «Consejo de Seguridad», respectivamente) incluyó el nombre del demandante, Sr. Hani El Sayyed Elsebai Yusef, identificado como persona asociada a la organización Al-Qaida, en su lista consolidada de las personas y entidades cuyos fondos y otros recursos económicos deben ser congelados en virtud de diversas Resoluciones del Consejo de Seguridad [en particular, las Resoluciones 1333 (2000), 1390 (2002), 1455 (2003), 1562 (2004), 1617 (2005), 1730 (2006), 1735 (2006), 1822 (2008), 1904 (2009) y 1989 (2011)] destinadas a combatir las amenazas a la paz y la seguridad internacionales ocasionadas por actos de terrorismo (en lo sucesivo, «lista del Comité de Sanciones»).
2 Mediante el Reglamento (CE) nº 1629/2005 de la Comisión, de 5 de octubre
de 2005, que modifica por quincuagésima cuarta vez el Reglamento (CE) nº 881/2002 del Consejo por el que se imponen determinadas medidas restrictivas específicas dirigidas contra determinadas personas y entidades asociadas con Usamah bin Ladin, la red Al-Qaida y los talibanes y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 467/2001 del Consejo (DO L 260, p. 9), se añadió el nombre del demandante a la lista del anexo I del Reglamento (CE) nº 881/2002 del Consejo, de 27 de mayo de 2002, por el que se imponen determinadas medidas restrictivas específicas dirigidas contra determinadas personas y entidades asociadas con Usamah bin Ladin, la red Al-Qaida y los talibanes y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 467/2001 del Consejo por el que se prohíbe la exportación de determinadas mercancías y servicios a Afganistán, se refuerza la prohibición de vuelos y se amplía la congelación de capitales y otros recursos financieros de los talibanes de Afganistán (DO L 139, p. 9) (en lo sucesivo, «lista controvertida»). Sus activos y otros recursos financieros fueron congelados, por ello, en la Comunidad Europea, de conformidad con las disposiciones sustantivas del Reglamento nº 881/2002.
3 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 6 de enero de 2006 y dirigida contra el Consejo de la Unión Europea, el demandante interpuso un recurso de anulación contra el Reglamento nº 881/2002, en su versión modificada por el Reglamento nº 1629/2005, en la medida en que dichos actos le afectaban. Mediante auto del Tribunal General de 31 de mayo de 2006, Yusef/Consejo (T‑2/06, no publicado en la Recopilación), este recurso fue declarado manifiestamente inadmisible, por haber sido interpuesto fuera de plazo.
4 El 3 de septiembre de 2008, el Tribunal de Justicia dictó sentencia en los asuntos acumulados Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión (C‑402/05 P y C‑415/05 P, Rec. p. I‑6351; en lo sucesivo, «sentencia Kadi I del Tribunal de Justicia»).
5 Mediante escritos de 7 de marzo de 2009 dirigidos al Consejo de la Unión Europea y a la Comisión de las Comunidades Europeas, el demandante solicitó tener acceso a los documentos utilizados por estas instituciones a fin de justificar la inclusión de su nombre en la lista controvertida.
6 Mediante escrito de 23 de abril de 2009, la Comisión notificó al demandante tres documentos, a saber: i) el Comunicado SC/8516 del Comité de Sanciones, de 3 de octubre de 2005, en relación con la inclusión del nombre del demandante, junto con otros, en su lista; ii) el Comunicado SC/8520 del Comité de Sanciones, de 10 de octubre de 2005, en relación con la modificación de los datos personales del demandante, tal como figuran asociados a su nombre en la lista del citado Comité; iii) el Comunicado SC/8815 del Comité de Sanciones, de 24 de agosto de 2006, en relación con una nueva modificación de los mismos datos personales.
7 El demandante interpuso, ante la High Court of Justice (England and Wales), Queen’s Bench Division (en lo sucesivo, «High Court»), un recurso contra la medida nacional de congelación de sus fondos adoptada contra él por el Ministerio de Asuntos Exteriores y de la Commonwealth del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte (en lo sucesivo, «FCO»), paralelamente a la adopción del Reglamento nº 1629/2005. En el contexto de este recurso, el FCO realizó numerosas gestiones ante el Comité de Sanciones, con el fin de permitir al demandante conocer los motivos de su inclusión en la lista de este Comité, así como la identidad del Estado que solicitó dicha inclusión. Ninguna de estas gestiones consiguió su objetivo, pero, en una declaración realizada en calidad de testigo el 19 de junio de 2009 ante la High Court, el Jefe del equipo de Sanciones del FCO, manifestándose en nombre de éste, declaró lo siguiente:
«De conformidad con el procedimiento de revisión tal como lo define [la normativa aplicable], el FCO reunió la información de la que disponía el Gobierno para examinar la designación del [demandante] a la luz de los criterios establecidos en las resoluciones pertinentes [del Consejo de Seguridad]. Al término de este procedimiento de revisión, el FCO concluyó que la inscripción del [nombre del demandante] en la lista [del Comité de Sanciones] en virtud del régimen [establecido por la Resolución 1267 (1999) del Consejo de Seguridad] ya no tenía razón de ser. Se ha solicitado información adicional, pero todavía no ha sido aportada por el Estado que propuso el nombre del [demandante]. Por consiguiente, el Reino Unido contactará con el Comité [de Sanciones] para notificarle que la inclusión del [demandante] ya no tiene fundamento. Asimismo, el Reino Unido presentará una solicitud para que se suprima el [nombre
del demandante] de la lista [del Comité de Sanciones] y hará todo lo posible para conseguirlo.»
8 Mediante sentencia de 27 de enero de 2010, Her Majesty’s Treasury
(Respondent) v Mohammed Jabar Ahmed and Others (Appellants), Her Majesty’s Treasury (Respondent) v Mohammed al-Ghabra (Appellant) and R (on the application of Hani el Sayed Sabaei Youssef) (Respondent) v Her
Majesty’s Treasury (Appellant) [2010] UKSC 2 & [2010] UKSC 5, la United Kingdom Supreme Court (Tribunal Supremo del Reino Unido) anuló la medida nacional de congelación de fondos del demandante, debido a que se había adoptado ultra vires.
9 Mediante escrito de 18 de marzo de 2010, que hacía referencia a la sentencia Kadi I del Tribunal de Justicia y a la sentencia de la United Kingdom Supreme Court, antes citada, el demandante instó a la Comisión a suprimir su nombre de la lista controvertida, en particular, debido a que:
— su nombre se había añadido a dicha lista de manera automática tras su inclusión en la lista del Comité de Sanciones, sin que la Comisión hubiese procedido a una evaluación independiente e imparcial;
— no se le había informado de ninguno de los motivos de dicha inclusión, violando sus derechos fundamentales e incumpliendo los principios establecidos por el Tribunal de Justicia en su sentencia Kadi I;
— el Reino Unido, tras haber examinado las pruebas en las que se fundamentaba la inclusión de su nombre en la lista del Comité de Sanciones, había concluido que no se cumplían los criterios para la inclusión.
10 Asimismo, el demandante instó a la Comisión a aportar urgentemente información adicional sobre los motivos de fondo que justificaban la inclusión de su nombre en la lista controvertida.
Procedimiento y nuevas incidencias durante la instancia
11 Al no haber recibido ninguna respuesta de la Comisión a su escrito de 18 de marzo de 2010 en el plazo de dos meses establecido en el artículo 265 TFUE, el demandante interpuso el presente recurso mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 23 de julio de 2010.
12 Mediante escrito, presentado ese mismo día en la Secretaría del Tribunal, el demandante formuló una solicitud de justicia gratuita en virtud del artículo 94 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal. Su solicitud se acogió mediante auto del Presidente de la Sala Segunda del Tribunal de 22 de octubre de 2010.
13 El 29 de julio de 2010, el Comité de Sanciones revisó la inclusión del nombre del demandante en su lista, de conformidad con el procedimiento de revisión previsto por el apartado 25 de la Resolución 1822 (2008) del Consejo de Seguridad. El objetivo de esta revisión es asegurar que la citada lista contenga la información más actualizada y precisa posible y confirmar que la inclusión del interesado en la lista sigue siendo apropiada. Al término de esta revisión, se mantuvo el nombre del demandante en la lista del Comité de Sanciones.
14 El 31 de agosto de 2010, la Comisión recibió del Comité de Sanciones, en respuesta a su solicitud de 26 de enero de 2010, la declaración de razones que justificaron la inclusión en la lista del citado Comité de varias personas, entre ellas el demandante.
15 La Comisión dio traslado al demandante, mediante escrito de 10 de septiembre
de 2010, de la declaración de razones de que se trata, indicando que dicha declaración de razones había fundamentado su inclusión en la lista controvertida (en lo sucesivo, «declaración de razones») e instándole a formular sus observaciones antes del 10 de diciembre de 2010.
16 La declaración de razones está redactada así:
«[El demandante] era miembro de la Yihad Islámica Egipcia […] [El demandante] y algunos otros miembros de la Yihad Islámica Egipcia se unieron a Al-Qaida […] a inicios de los años noventa.
La Yihad Islámica Egipcia, dirigida por el lugarteniente de Usamah bin Ladin, Aiman al-Zawahiri […], es responsable del bombardeo de la embajada de Egipto en Islamabad en 1995. Desde 1998, el grupo recibió la mayor parte de sus fondos de Al-Qaida y, en 2001, se fusionó con Al-Qaida.
[El demandante] ha prestado apoyo material a Al-Qaida y ha conspirado para cometer actos terroristas. Ha viajado al extranjero utilizando documentos falsos, ha recibido entrenamiento militar y ha pertenecido a células y a grupos que realizan operaciones terroristas haciendo uso de la fuerza y de la violencia, incluidas la intimidación, las amenazas y los daños a la propiedad pública y privada, así como oponiéndose a las actividades de las autoridades públicas. [El demandante] dio instrucciones a otros para que fuesen a Afganistán para participar allí en los combates. Ha utilizado un sitio Internet para apoyar los actos terroristas cometidos por Al-Qaida así como para mantener contacto con algunos partidarios alrededor del mundo.
[El demandante] es buscado por las autoridades egipcias por su implicación en crímenes terroristas cometidos dentro y fuera de Egipto, incluyendo la colusión criminal con la intención de cometer asesinatos premeditados, la destrucción de propiedades, la posesión no autorizada de armas de fuego, de municiones y de explosivos, la pertenencia a un grupo terrorista, la falsificación de documentos oficiales y otros, y el robo.»
17 Mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal el 8 de octubre de 2010, la Comisión propuso una excepción de inadmisibilidad del presente recurso con arreglo al artículo 114 del Reglamento de Procedimiento.
18 El 30 de septiembre de 2010, el Tribunal dictó su sentencia en el asunto Kadi/Comisión (T‑85/09, Rec. p. II‑5177; en lo sucesivo, «sentencia Kadi II del Tribunal General»).
19 Mediante auto del Presidente de la Sala Segunda del Tribunal de 19 de noviembre de 2010, se admitió la intervención del Consejo en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
20 El 30 de noviembre de 2010, el Comité de Sanciones desestimó la solicitud de supresión del nombre del demandante de su lista, presentada por el Reino Unido. De un escrito de 2 de diciembre de 2011 del Presidente del Comité de Sanciones a la Comisión se desprende que, «al menos un Estado miembro del [Comité de Sanciones] concluyó que no estaba de acuerdo con que [el demandante] ya no cumpliese los criterios de inclusión en la lista [del citado Comité]».
21 Mediante escrito de 9 de diciembre de 2010, el demandante presentó sus observaciones a la Comisión en respuesta a la declaración de razones.
22 De conformidad con el artículo 7 quater, apartado 3, del Reglamento nº 881/2002, en su versión modificada por el Reglamento (UE) nº 1286/2009 del Consejo,
de 22 de diciembre de 2009 (DO L 346, p. 42), la Comisión inició entonces la revisión de su decisión de incluir el nombre del demandante en la lista controvertida, a la vista de estas alegaciones y aplicando el procedimiento establecido en el artículo 7 ter, apartado 2, del Reglamento nº 881/2002. Asimismo, la Comisión transmitió las alegaciones en cuestión al Comité de Sanciones.
23 Mediante auto del Tribunal (Sala Segunda) de 14 de marzo de 2011, el examen de la excepción de inadmisibilidad se unió al examen del fondo.
24 Mediante diligencia de ordenación del procedimiento de 17 de noviembre
de 2011, el Tribunal (Sala Segunda) instó a las partes a informarle del estado en que se encontraba el procedimiento de revisión incoado en el presente asunto en virtud del Reglamento nº 881/2002, en su versión modificada por el Reglamento nº 1286/2009 (en lo sucesivo, «procedimiento de revisión»), y, en caso de que no se hubiera adoptado todavía una resolución sobre la revisión, instó a la Comisión a indicar las razones de ello e informarle de la fecha aproximada en la que preveía su adopción.
25 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 8 de diciembre
de 2011, el demandante informó al Tribunal de que no se hallaba en condiciones de responder a este requerimiento, ya que no había recibido ninguna información ni correspondencia de la Comisión desde su escrito de 9 de diciembre de 2010.
26 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 6 de diciembre
de 2011, la Comisión informó al Tribunal de que había instado al Comité de Sanciones a responder a las observaciones del demandante de 9 de diciembre
de 2010, antes de que ella finalizara su revisión. Exponía que, tras haber insistido en numerosas ocasiones a dicho Comité, por fin, había recibido de éste, el 2 de diciembre de 2011, una comunicación indicando que el citado Comité «investig[aba] activamente» sobre el asunto. La Comisión sostuvo que sería razonable esperar al término de la investigación del Comité de Sanciones. No obstante, se declaró dispuesta a actuar «con toda la celeridad necesaria» y afirmó que esperaba poder terminar el procedimiento de revisión «a lo largo del primer trimestre de 2012».
27 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 6 de diciembre
de 2011, el Consejo confirmó la información de la Comisión.
28 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 20 de diciembre
de 2011, la Comisión informó al Tribunal de que había recibido del Presidente del Comité de Sanciones una nueva comunicación escrita de 15 de diciembre de 2011, adjuntada como anexo al citado escrito, en relación con el caso del demandante, y repitió que esperaba poder concluir su revisión a lo largo del primer trimestre
de 2012. La citada comunicación expone, en particular, lo siguiente:
«Respecto a la alegación de que las pruebas relativas a este asunto fueron obtenidas bajo tortura, el Estado de residencia [del demandante] comunicó su punto de vista al [Comité de Sanciones] en el escrito adjunto, fechado el 7 de diciembre de 2011. Otro miembro del [Comité de Sanciones] afirmó que [el demandante] es conocido por dirigir el “Al-Maqreze Center for Historical Studies”, con sede en el Reino Unido. En el sitio Internet de este centro hay disponible contenido radical (www.almaqreze.net).»
29 El escrito de la Misión Permanente del Reino Unido ante la Organización de las Naciones Unidas (ONU) al Presidente del Comité de Sanciones de 7 de diciembre de 2011, adjunto a la citada comunicación, expone en particular lo siguiente:
«[El demandante] impugna actualmente ante los tribunales del Reino Unido
la decisión del Reino Unido de apoyar su designación con arreglo a la Resolución 1989 (2011) del Consejo de Seguridad. En el marco de este recurso, [el demandante] alega que las pruebas en su contra “fueron obtenidas bajo tortura de sus colegas, o bien fabricadas por las autoridades egipcias”. De ese modo, [el demandante] no afirma que sepa que las pruebas utilizadas en su contra fueron obtenidas bajo tortura, sino más bien que cree que dichas pruebas no son fiables por una de las dos razones posibles.
El Reino Unido insiste sobre el hecho de que no tiene ninguna razón para creer que la información que ha tenido en cuenta cuando ha decidido retirar sus reservas a la designación [del demandante] hayan sido obtenidas bajo tortura o fabricadas por las autoridades egipcias, como alega [el demandante].
[El demandante] tiene la posibilidad de dirigirse directamente al [Comité de Sanciones] para ser excluido de la lista. Desde el 3 de junio de 2010, tiene derecho a presentar una solicitud de exclusión de la lista en la Oficina del Ombudsman.
El Reino Unido revisa actualmente la designación [del demandante] y contactará de nuevo con el [Comité de Sanciones] en cuanto concluya este procedimiento.»
30 Mediante escrito de 11 de enero de 2012, la Comisión informó al demandante de que la revisión de su caso todavía estaba en curso y le dio traslado de los cargos adicionales incluidos en el escrito del Presidente del Comité de Sanciones de 15 de diciembre de 2011, antes citado, instándole a presentar sus observaciones al respecto antes del 1 de febrero de 2012.
31 Mediante escrito de 1 de febrero de 2012, el demandante presentó sus observaciones a la Comisión.
32 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 1 de mayo de 2012, el demandante transmitió al Tribunal una copia de los escritos mencionados en los apartados 30 y 31 anteriores.
33 Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Segunda) decidió iniciar la fase oral.
34 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 14 de septiembre de 2012, el demandante presentó una solicitud de diligencia de ordenación del procedimiento, dirigida a que se formularan algunas preguntas a la Comisión. A este escrito se le adjuntó un escrito del demandante a la Comisión de 13 de septiembre de 2012 así como algunos documentos desclasificados, que le habían sido remitidos recientemente por los UK Security Services (servicios de Seguridad del Reino Unido).
35 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 24 de septiembre
de 2012, la Comisión informó al Tribunal de que había recibido del Presidente del Comité de Sanciones otra comunicación escrita de 21 de marzo de 2012, adjuntada como anexo al citado escrito, en relación con el caso del demandante, e indicó, sobre la base de información no oficial comunicada por su delegación en Nueva York (Estados Unidos), que el proceso de revisión del caso del demandante por el Comité de Sanciones podía culminar con una decisión el 23 de diciembre
de 2012. La citada comunicación expone lo siguiente:
«En relación con mis anteriores correos de 2 y 15 de diciembre de 2011, me gustaría poner en su conocimiento que el Estado de designación ha informado al Comité [de Sanciones] de que se opone a la divulgación de su identidad como Estado de designación. Además, las autoridades de este Estado han confirmado que “con arreglo a su reciente revisión del caso [del demandante], han llegado a la conclusión de que subsisten vínculos y conexiones entre [el demandante] y Al-Qaida, dado que es miembro del grupo Al-jihad, que tiene vínculos con la organización Al-Qaida”.»
36 Las observaciones orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal fueron oídas durante la vista celebrada el 9 de octubre de 2012, a cuyo término el asunto quedó visto para sentencia.
37 El 18 de julio de 2013, el Tribunal de Justicia dictó su sentencia en los asuntos acumulados Comisión y otros/Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P y C‑595/10 P; en lo sucesivo, «sentencia Kadi II del Tribunal de Justicia»).
Pretensiones de las partes
38 El demandante solicita al Tribunal que:
— Declare que la no exclusión por la Comisión de su nombre de la lista controvertida es ilegal.
— Ordene a la Comisión que suprima su nombre de la citada lista.
— Condene en costas a la Comisión, incluidas las cantidades anticipadas en concepto de justicia gratuita por la caja del Tribunal.
39 La Comisión, apoyada por el Consejo, solicita al Tribunal que:
— Declare la inadmisibilidad del recurso y/o desestime el recurso por infundado.
— Condene en costas al demandante.
40 En la vista, el demandante renunció a su pretensión dirigida a que se ordene a la Comisión que suprima su nombre de la lista controvertida, y a su solicitud de diligencia de ordenación del procedimiento, todo lo cual se hizo constar en el acta de la vista.
Fundamentos de Derecho
Sobre la admisibilidad
Alegaciones de las partes
41 La Comisión y el Consejo sostienen, en primer lugar, que el presente
recurso por omisión constituye, en esencia, un recurso de anulación del Reglamento nº 1629/2005, interpuesto manifiestamente fuera de plazo y, por tanto, inadmisible.
42 Por otro lado, el demandante no está legitimado para recurrir por omisión invocando que no se ha retirado el Reglamento nº 1629/2005, ya que no actuó para que se anulase dicho Reglamento en el momento de su adopción en 2005. De este modo, el demandante intenta eludir la expiración del plazo de orden público de interposición del recurso de anulación establecido en el artículo 230 CE (actualmente artículo 263 TFUE), lo que prohíbe una jurisprudencia clásica y reiterada. Según el Consejo, no redunda en interés de la administración de la justicia conceder a los interesados un plazo de hecho ilimitado para interponer un recurso que puede llevar a la revocación, retroactiva o no, de una medida de congelación de fondos.
43 La Comisión y el Consejo alegan, en segundo lugar, que el presente recurso es en cualquier caso inadmisible, porque no se ha acreditado que, en el momento en el que la Comisión fue requerida para actuar, en el sentido del artículo 265 TFUE, párrafo segundo, el 18 de marzo de 2010, tuviera la obligación, a la luz del Derecho de la Unión Europea, de revocar el Reglamento nº 1629/2005, en la medida en que afectaba al demandante.
44 El Reglamento nº 881/2002, en su versión modificada por el Reglamento nº 1286/2009, no establece ninguna obligación de actuar a instancias de una persona afectada. Con arreglo al artículo 7 quater, apartado 2, del Reglamento nº 881/2002, en su versión modificada por el Reglamento nº 1286/2009, la Comisión sólo está obligada a comunicar al interesado las razones de la inclusión de su nombre en la lista controvertida «tan pronto como sea proporcionada por el Comité de Sanciones la declaración de razones solicitada», y posteriormente, conforme al artículo 7 quater, apartado 3, del Reglamento nº 881/2002, a revisar su decisión «en los casos en que se presenten alegaciones» por el interesado. La Comisión considera que no estaba obligada a incoar el procedimiento de revisión antes de recibir la declaración de razones del Comité de Sanciones y de que se llevaran a cabo las etapas a que se refiere el artículo 7 quater, apartado 2, del Reglamento nº 881/2002.
45 Ahora bien, en el presente caso, al no haber transmitido el Comité de Sanciones la declaración de razones a la Comisión en la fecha de interposición del recurso, esta institución no se abstuvo de adoptar una medida que hubiera debido adoptar.
46 Asimismo, la Comisión y el Consejo consideran que el demandante disfrutó adecuadamente de las garantías procesales establecidas por el Reglamento nº 881/2002, en su versión modificada por el Reglamento nº 1286/2009, y señalan que la revisión de su inclusión todavía está en curso.
47 El Consejo y la Comisión alegan, en tercer lugar, que la declaración de inadmisibilidad del presente recurso no priva al demandante de la posibilidad de interponer un recurso administrativo o jurisdiccional contra la medida de congelación de sus activos.
48 A este respecto, dichas instituciones exponen, en primer lugar, que el derecho de defensa de las personas y entidades incluidas en la lista del Comité de Sanciones se consagra, en adelante, en el Reglamento nº 881/2002, en su versión modificada por el Reglamento nº 1286/2009. En virtud del artículo 7 quater del Reglamento nº 881/2002, en su versión modificada por el Reglamento nº 1286/2009, las personas que hayan sido incluidas en la lista controvertida antes del 3 de septiembre de 2008 y que continúen en la lista podrán presentar una solicitud de declaración de razones a la Comisión y ésta les dará traslado de la declaración de razones que reciba del Comité de Sanciones, brindándoles una oportunidad para manifestar sus alegaciones al respecto. Por tanto, la Comisión tiene la obligación de revisar su decisión de someter a los interesados a una congelación de sus activos y la decisión que adopta al término de esta revisión constituye un acto destinado a producir efectos jurídicos en el sentido del artículo 263 TFUE, susceptible de recurso ante el juez de la Unión.
49 En el presente caso, la declaración de razones elaborada por el Comité de Sanciones el 7 de septiembre de 2010 fue comunicada al demandante el 10 de septiembre de 2010, y la Comisión le instó a formular sus alegaciones antes del 10 de diciembre de 2010. La Comisión dio traslado al Comité de Sanciones de las citadas alegaciones.
50 Por otro lado, aun cuando el Tribunal estimase el presente recurso, la resolución real del litigio, respecto al mantenimiento de la congelación de los fondos del demandante, depende del resultado del procedimiento administrativo de revisión actualmente en curso.
51 El Consejo y la Comisión se refieren, en segundo lugar, a la posibilidad de recurrir ante la Oficina del Ombudsman creada por la Resolución 1904 (2009) del Consejo de Seguridad.
52 El demandante rechaza este razonamiento y sostiene que el presente recurso por omisión es admisible.
Apreciación del Tribunal
53 En lo que atañe a la alegación presentada en primer lugar por la Comisión y el Consejo, debe señalarse, de entrada, que el presente recurso pretende únicamente que se «declare que la no exclusión [del] nombre [del demandante] de la lista controvertida por la Comisión es ilegal» y que no pretende la anulación de ningún acto. Por tanto, tal recurso se presenta formalmente como un recurso por omisión con arreglo al artículo 265 TFUE, y no como un recurso de anulación al amparo del artículo 263 TFUE.
54 Es cierto que, como recuerdan acertadamente la Comisión y el Consejo, un demandante no puede eludir la expiración del plazo de interposición de un recurso de anulación con arreglo al artículo 263 TFUE, dirigido contra un acto de una institución, mediante el «artificio procesal» del recurso por omisión en virtud del artículo 265 TFUE, dirigido contra la negativa de dicha institución a anular o revocar el citado acto (sentencia del Tribunal de Justicia de 6 de abril de 1962, Meroni y otros/Alta Autoridad, 21/61 a 26/61, Rec. pp. 143 y ss., especialmente p. 155).
55 En particular, no basta alegar que tal acto se realizó incumpliendo el Tratado FUE, dado que éste prevé, especialmente en su artículo 263, otros cauces por los que un acto de la Unión supuestamente ilegal puede ser impugnado y, en su caso, anulado, mediante un recurso de una parte debidamente legitimada. El hecho de admitir que los interesados podrían pedir a la institución de la que emana el acto que lo revocara y, en caso de abstención de la citada institución, someter esta abstención al juez de la Unión como omisión ilegal de pronunciarse, equivaldría a abrirles un medio de impugnación paralelo al del artículo 263 TFUE, que no estaría sujeto a los requisitos previstos por el Tratado. En consecuencia, un recurso de este tipo no cumple las exigencias del artículo 265 TFUE y debe, por ello, declararse su inadmisibilidad (sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de diciembre de 1969, Eridania y otros/Comisión, 10/68 y 18/68, Rec. p. 459, apartados 16 a 18).
56 Pues bien, en el presente caso, el plazo de interposición de un recurso de anulación dirigido contra el Reglamento nº 1629/2005 que ordenó inicialmente la congelación de los fondos del demandante expiró el 30 de diciembre de 2005 y es precisamente la negativa de la Comisión a revocar este Reglamento lo que constituye la omisión alegada en el presente recurso.
57 Además, el demandante había interpuesto un recurso de anulación del Reglamento nº 881/2002, en su versión modificada por el Reglamento nº 1629/2005, mediante una demanda cuya copia fue recibida por fax en la Secretaría del Tribunal el 23 de diciembre de 2005. Sin embargo, al no presentarse el original de este recurso en la Secretaría del Tribunal hasta el 6 de enero de 2006, a raíz de un error del gabinete de abogados que representaba al demandante, imputado a la falta de experiencia de una joven secretaria y al período de Navidad, dicho recurso fue declarado manifiestamente inadmisible, por haber sido interpuesto fuera de plazo, mediante el auto Yusef/Consejo, antes citado.
58 No obstante, desde un punto de vista puramente subjetivo, esta última circunstancia evidencia más bien que el demandante no pretende eludir la expiración del plazo del recurso de anulación por la vía del presente recurso por omisión, ya que no realizó más gestiones ante la Comisión antes del 7 de marzo de 2009, es decir, durante aproximadamente tres años después de que el referido recurso fuera declarado inadmisible.
59 Son en realidad elementos nuevos, que tuvieron lugar mucho después de la adopción del Reglamento nº 1629/2005 y la declaración de inadmisibilidad del recurso de anulación de dicho Reglamento, los que, como se expondrá a continuación, llevaron al demandante, en primer lugar, el 7 de marzo de 2009, a solicitar el acceso a los documentos utilizados por la Comisión para justificar la congelación de sus fondos (véase el apartado 5 anterior), en segundo lugar, el 18 de marzo de 2010, a instar a la Comisión a suprimir su nombre de la lista controvertida (véase el apartado 9 anterior) y, en tercer lugar, el 23 de julio
de 2010, dado que la Comisión no había reaccionado a dicha solicitud en el plazo de dos meses previsto en el artículo 265 TFUE, a interponer el presente recurso por omisión.
60 Pues bien, según reiterada jurisprudencia, la existencia de nuevos hechos sustanciales puede justificar la presentación de una solicitud dirigida a la revisión de una decisión que no ha sido impugnada dentro del plazo previsto (sentencias del Tribunal de Justicia de 15 de mayo de 1985, Esly/Comisión, 127/84, Rec. p. 1437, apartado 10, y de 14 de junio de 1988, Muysers y Tülp/Tribunal de Cuentas, 161/87, Rec. p. 3037, apartado 11; auto del Tribunal General de 11 de julio de 1997, Chauvin/Comisión, T‑16/97, RecFP pp. I‑A‑237 y II‑681, apartado 37).
61 En este contexto, hay que atenerse también a la dimensión temporal particular del acto en cuestión en el presente caso, que lo distingue de los actos que dieron lugar a la jurisprudencia recordada en el apartado 54 anterior.
62 A diferencia de tales actos destinados a producir efectos definitivos, ciertamente, una medida de congelación de fondos en virtud del Reglamento nº 881/2002 constituye una medida cautelar de naturaleza preventiva, que no pretende privar a los interesados de su propiedad (sentencia Kadi I del Tribunal de Justicia, apartado 358). La validez de tal medida se supedita así siempre a que se mantengan las circunstancias de hecho y de Derecho que justificaron su adopción, así como a la necesidad de su mantenimiento para la consecución del objetivo al que se asocia.
63 Es esta naturaleza por definición provisional de la medida de congelación de fondos la que justifica que no se aplique en el presente caso la solución jurisprudencial evocada en el apartado 54 anterior. A diferencia de un acto destinado a producir efectos duraderos, una medida de congelación de fondos conforme al Reglamento nº 881/2002 debe poder ser objeto de una solicitud de revisión en cualquier momento, con el fin de comprobar si su mantenimiento está justificado, y la no estimación por la Comisión de tal solicitud debe poder ser objeto de un recurso por omisión.
64 Procede señalar, a este respecto, como lo hizo el Tribunal de Justicia en el apartado 365 de su sentencia Kadi I, que las propias resoluciones del Consejo de Seguridad que el Reglamento nº 881/2002 está destinado a aplicar establecen un mecanismo de revisión periódica del régimen general de sanciones creado por ellas, así como un procedimiento que permite que los interesados sometan «en cualquier momento» su caso para revisión al Comité de Sanciones (véase también el apartado 13 anterior).
65 Por último, procede añadir que aceptar el razonamiento de las instituciones demandada y coadyuvante tendría como consecuencia, una vez expirado el plazo de recurso de anulación de una medida de congelación de fondos, conferir a la Comisión la facultad exorbitante de congelar indefinidamente las cuentas de una persona prescindiendo de todo control jurisdiccional y cualquiera que sea la evolución, o incluso la desaparición, de las circunstancias que concurrieron inicialmente para justificar la adopción de dicha medida (véase, por analogía, la sentencia del Tribunal de 30 de septiembre de 2009, Sison/Consejo, T‑341/07, Rec. p. II‑3625, apartado 116).
66 Por lo demás, en sus conclusiones en el asunto en que se dictó la sentencia Eridania y otros/Comisión, antes citada (Rec. pp. 484 y ss., especialmente p. 494), el Abogado General Roemer ya había expresado la opinión de que un demandante que deje expirar los plazos establecidos para interponer recurso de anulación contra un acto no puede «pedir su anulación» (sic) en el ámbito del procedimiento del artículo 265 TFUE, «a menos que demuestre que hayan sobrevenido hechos nuevos». Del mismo modo, de la formulación concreta del apartado 16 de la sentencia Eridania y otros/Comisión, antes citada, resulta que Eridania podría haber visto estimadas sus pretensiones si hubiera podido demostrar que existía una obligación legal que incumbía a la Comisión de retirar las decisiones impugnadas, por ejemplo en caso de que se hubiesen producido nuevos hechos tal como señaló el Abogado General Roemer.
67 La actuación procesal llevada a cabo en el presente caso por el demandante, precisamente basada en la invocación de determinados hechos nuevos, es, por tanto, plenamente compatible con la jurisprudencia «clásica y reiterada» que le oponen la Comisión y el Consejo.
68 Más aún, está prevista expresamente por la normativa en vigor en la fecha en que se instó una actuación (18 de marzo de 2010), a saber, el artículo 7 quater del Reglamento nº 881/2002, en su versión modificada, a partir del 26 de diciembre de 2009, por el Reglamento nº 1286/2009. Por una parte, en efecto, esta disposición establece, en sus tres primeros apartados, un procedimiento de revisión que debe beneficiar específicamente a las personas que, como el demandante, fueron incluidas en la lista controvertida antes del 3 de septiembre
de 2008 (es decir, antes de que se dictase la sentencia Kadi I del Tribunal de Justicia). Dichas personas pueden presentar una solicitud de declaración de razones a la Comisión sobre su inclusión en la lista controvertida, y posteriormente pueden formular alegaciones al respecto y la Comisión revisará entonces su decisión de incluirlas en la lista en cuestión, a la vista de estas alegaciones. Por otra parte, la citada disposición establece, en su apartado 4, un procedimiento de revisión que debe beneficiar a cualquier persona incluida en la lista controvertida que, «basada en nuevas pruebas de carácter sustancial», presente una nueva solicitud de que se la excluya de la lista. En ambos casos, debe admitirse, por tanto, la vía del recurso por omisión de conformidad con el artículo 265 TFUE tal como ha sido interpretado por la jurisprudencia, en caso de que la Comisión no proceda a la revisión establecida en el artículo 7 quater del Reglamento nº 881/2002.
69 En el presente caso, los elementos nuevos, específicamente alegados por el demandante en su escrito de 18 de marzo de 2010 a la Comisión, son de dos órdenes, a saber, por una parte, la sentencia Kadi I del Tribunal de Justicia, dictada el 3 de septiembre de 2008, que enumeró los requisitos de forma y de fondo que deben concurrir para que pueda imponerse una medida de congelación de fondos, así como las garantías procedimentales de las que deben poder disfrutar los interesados, y, por otra parte, el hecho de que el Gobierno del Reino Unido, tras haber examinado, en el contexto de un procedimiento nacional, las pruebas sobre las que se basaba la inclusión de su nombre en la lista del Comité de Sanciones, había concluido, aproximadamente en el mes de junio de 2009, que no reunía los criterios para la inclusión en dicha lista y anunciado su intención de dirigirse al Comité con el fin de conseguir que se suprimiera su nombre de la citada lista (véanse los apartados 7 y 9 anteriores).
70 Por lo que se refiere a la toma de posición de las autoridades británicas en favor del demandante, ésta resulta de la declaración realizada en condición de testigo, ante la High Court, el 19 de junio de 2009, por el Jefe del Equipo de Sanciones del FCO (véase el apartado 7 anterior), autorizado a manifestarse en nombre de ese ministerio. Constituye innegablemente un elemento nuevo, ya que, inicialmente, el Reino Unido no se había opuesto a la congelación de los fondos del demandante, decidida por el Comité de Sanciones el 29 de septiembre de 2005 (véase el apartado 1 anterior). Según las normas de funcionamiento interno del Comité de Sanciones, en vigor en aquel momento, efectivamente, las medidas de congelación de fondos se habían adoptado por consenso, es decir, por unanimidad. El Reino Unido, como miembro permanente del Consejo de Seguridad e, ipso facto, del Comité de Sanciones, manifestó, por tanto, necesariamente, su conformidad con la congelación de fondos del demandante, en septiembre
de 2005, antes de modificar su posición en 2009. El demandante afirma haber tenido conocimiento de este cambio de postura también en junio de 2009, con ocasión del procedimiento ante la High Court, lo que parece acreditado por los documentos que obran en autos y que, en cualquier caso, la Comisión no discute. Asimismo, este elemento nuevo puede calificarse de sustancial, aunque sólo sea debido al estatuto de miembro permanente del Consejo de Seguridad del que goza este Estado miembro, que es por añadidura el Estado de residencia del interesado.
71 En lo que atañe a la sentencia Kadi I del Tribunal de Justicia, es cierto que, según reiterada jurisprudencia, los efectos jurídicos de una sentencia del juez de la Unión dictada en el marco del contencioso de anulación sólo afectan, además de a las partes, a las personas directamente afectadas por el propio acto, y que tal sentencia sólo podía constituir un hecho nuevo respecto a estas personas (sentencias del Tribunal de Justicia de 17 de junio de 1965, Müller/Consejos CEE, CEEA y CECA, 43/64, Rec. pp. 499 y ss., especialmente p. 515; de 14 de diciembre de 1965, Pfloeschner/Comisión, 52/64, Rec. pp. 1211 y ss., especialmente p. 1219, y de 8 de marzo de 1988, Brown/Tribunal de Justicia, 125/87, Rec. p. 1619, apartado 13; auto del Tribunal General de 15 de diciembre de 1995, Progoulis/Comisión, T‑131/95, RecFP pp. I‑A‑297 y II‑907, apartado 41).
72 No obstante, en el presente caso, debe tenerse en cuenta no sólo que se dictase la sentencia Kadi I del Tribunal de Justicia, sino también y sobre todo el cambio de actitud y de comportamiento que dicha sentencia provocó necesariamente en la Comisión, y que es en sí mismo un hecho nuevo y sustancial. Con anterioridad a que se dictase dicha sentencia, la Comisión consideraba, por una parte, que estaba vinculada estrechamente por las decisiones del Comité de Sanciones, sin ninguna facultad de apreciación autónoma, y, por otra parte, que las garantías usuales del derecho de defensa no resultaban de aplicación en el contexto de la adopción o de la impugnación de una medida de congelación de fondos en virtud del Reglamento nº 881/2002. Este punto de vista había sido confirmado, por lo demás, por el Tribunal General en su sentencia de 21 de septiembre de 2005, Kadi/Consejo y Comisión (T‑315/01, Rec. p. II‑3649; en lo sucesivo, «sentencia Kadi I del Tribunal General»). En cambio, tan pronto como se hubo dictado la sentencia Kadi I del Tribunal de Justicia, que anuló la sentencia Kadi I del Tribunal General, y precisamente para dar cumplimiento a dicha sentencia, como prevé el artículo 266 TFUE, la Comisión modificó radicalmente su postura y se consideró en condiciones de revisar, si no por propia iniciativa, al menos a petición expresa de los interesados, todos los demás casos de congelación de fondos de conformidad con el Reglamento nº 881/2002.
73 En este contexto, es necesario destacar que, según la base de datos Prelex, la Propuesta de la Comisión al Consejo para que adoptara un Reglamento que modificase el Reglamento nº 881/2002, para dar cumplimiento a la sentencia Kadi I del Tribunal de Justicia, fue adoptada formalmente por la Comisión el 22 de abril de 2009 (véanse, en particular, sus considerandos 4, 5 y 8, y su artículo 1, que prevé, en particular, incluir un artículo 7 quater y un artículo 7 bis, apartado 3, en el Reglamento nº 881/2002).
74 Es cierto que estas disposiciones nuevas, en su versión modificada posteriormente durante el proceso legislativo, no adquirieron fuerza de Ley antes de su adopción formal por el Consejo y su entrada en vigor, el tercer día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea, el 23 de diciembre de 2009. No es menos cierto que reflejan también el reconocimiento, por la Comisión, del hecho de que las personas incluidas en la lista controvertida antes de que se dictase la sentencia Kadi I del Tribunal de Justicia habían sido incluidas vulnerando sus derechos fundamentales y, sobre todo, su nuevo propósito de cambiar en el futuro esta situación. El Tribunal General considera que se trata de elementos nuevos y sustanciales en relación con la situación de las personas incluidas en la lista controvertida antes de que se dictase la sentencia Kadi I del Tribunal de Justicia.
75 Habida cuenta de todo lo anterior, debe desestimarse por infundada la alegación principal de la Comisión y del Consejo (véase, en este sentido, el auto del Tribunal de 1 de septiembre de 2011, Elosta/Comisión, T‑102/09, no publicado en la Recopilación, apartado 39).
76 En cuanto a la alegación formulada en segundo lugar por la Comisión y el Consejo, basada en la inexistencia de obligación de actuar, ésta no afecta a la admisibilidad, sino al fondo del recurso. Según reiterada jurisprudencia, en efecto, para pronunciarse sobre la fundamentación del recurso por omisión, procede verificar si, en el momento en que se dirigió un requerimiento a la Comisión con arreglo al artículo 265 TFUE, recaía sobre dicha institución una obligación de actuar (véanse las sentencias del Tribunal de 20 de septiembre de 2011, Arch Chemicals y Arch Timber Protection/Comisión, T‑400/04 y T‑402/04 a T‑404/04, no publicada en la Recopilación, apartado 57, y de 29 de septiembre de 2011, Ryanair/Comisión, T‑442/07, no publicada en la Recopilación, apartados 27 y 28, y la jurisprudencia citada).
77 Por último, la alegación formulada en tercer lugar por la Comisión y el Consejo, basada en la existencia de vías de recurso alternativas en el Derecho de la Unión así como ante el Ombudsman del Comité de Sanciones, carece de pertinencia en el marco del examen de la admisibilidad del presente recurso. Ésta no depende, en efecto, de que no existan otras vías de Derecho en la Unión o en otros ordenamientos jurídicos que permitan al demandante impugnar la legalidad del mantenimiento de la congelación de sus activos.
78 De lo anterior se desprende que la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión debe ser desestimada.
Sobre el fondo
Alegaciones de las partes
79 Para fundamentar su recurso, el demandante invoca formalmente tres motivos. El primero se basa en la inexistencia de control independiente, por la Comisión, de los motivos que llevaron a la inclusión de su nombre en la lista controvertida. El segundo se basa en la violación de sus derechos fundamentales. El tercero se basa en la «irracionalidad» del mantenimiento de su nombre en la citada lista.
80 Mediante su primer motivo, el demandante alega que la Comisión tiene la obligación de evaluar, por sí misma, los elementos subyacentes a toda inclusión del nombre de una persona en la lista controvertida, a fin de garantizar que dicha inclusión está justificada. Pues bien, en el presente caso, la Comisión no cumplió manifiestamente esta obligación, incluso después de que se dictase la sentencia Kadi I del Tribunal de Justicia.
81 La Comisión responde que el primer motivo no se refiere a la omisión alegada, sino que está relacionado más bien con la obligación que le incumbe de examinar los motivos de la inclusión del nombre del interesado en la lista controvertida, de conformidad con el Reglamento nº 881/2002, en su versión modificada por el Reglamento nº 1286/2009, adoptado a raíz de la sentencia Kadi I del Tribunal de Justicia. A su juicio, tal motivo sólo puede prosperar en el marco de un recurso de anulación. Por otra parte, al sostener que la Comisión no revisó su caso, el demandante no ha acreditado que exista una obligación que incumba a dicha institución de suprimir su nombre de la lista controvertida.
82 Mediante su segundo motivo, el demandante sostiene que, al no haber recibido la menor comunicación de las razones que justifican la inclusión de su nombre en la lista controvertida, así como de los cargos en su contra, sus derechos fundamentales, en particular, su derecho de defensa, su derecho a un recurso judicial efectivo y su derecho a que se respete su propiedad, fueron violados de la misma manera que los derechos fundamentales de los demandantes en los asuntos que dieron lugar a la sentencia Kadi I del Tribunal de Justicia y a la sentencia del Tribunal General de 11 de junio de 2009, Othman/Consejo y Comisión (T‑318/01, Rec. p. II‑1627). En la medida en que se hubieran podido oponer a dicha comunicación razones de seguridad nacional, hace referencia también a una sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 19 de febrero de 2009 (véase la sentencia del TEDH A. y otros c. Reino Unido [GC], nº 3455/05, § 220, TEDH 2009).
83 La Comisión responde que de la sentencia Kadi I del Tribunal de Justicia no se deriva ninguna obligación de suprimir el nombre del demandante de la lista controvertida. Incluso si se admitiera que la Comisión tuviera que actuar en relación con el demandante tras dictarse la referida sentencia, dicha obligación no habría consistido, a su juicio, en la mera supresión del nombre del interesado de la citada lista, sino en la concesión de garantías jurídicas adecuadas. Pues bien, la Comisión quedó liberada de dicha obligación al proponer al Consejo que adoptase el Reglamento nº 1286/2009 y al hacer que el demandante se beneficiase de las garantías establecidas por dicho Reglamento, una vez adoptado éste. En efecto, el demandante recibió la declaración de razones de su inclusión en la lista controvertida, formuló sus observaciones al respecto y la revisión de su inclusión está en curso.
84 Mediante su tercer motivo, el demandante alega que el mantenimiento de su nombre en la lista controvertida es irracional, en la medida en que ningún elemento permite considerar que en el presente caso se reúnan los criterios para la inclusión requeridos a tal efecto por el Reglamento nº 881/2002 y en que, muy al contrario, el FCO estima que el demandante ya no cumple estos criterios.
85 La Comisión responde que la mera alegación de que el mantenimiento del nombre del demandante en la lista controvertida es «irracional» no puede servir de fundamento para una obligación de excluirlo de la lista. La Comisión recuerda, por otro lado, que el procedimiento de revisión tal como lo define el artículo 7 quater del Reglamento nº 881/2002 está actualmente en curso.
Apreciación del Tribunal
86 A efectos de la presente sentencia, no es necesario proceder a un examen por separado de los tres motivos del recurso, dado que la alegación común subyacente se basa íntegramente en el incumplimiento persistente, por la Comisión, de los principios establecidos por el Tribunal de Justicia en su sentencia Kadi I.
87 A este respecto, procede recordar la jurisprudencia reiterada según la cual, para pronunciarse sobre la fundamentación del recurso por omisión, procede verificar si, en el momento en que se dirigió un requerimiento a la Comisión con arreglo al artículo 265 TFUE, a saber, en el presente caso, el día 18 de marzo de 2010, recaía sobre dicha institución una obligación de actuar (véase la sentencia Ryanair/Comisión, antes citada, apartado 28, y la jurisprudencia citada).
88 En esa fecha, las condiciones en las que la Comisión debía actuar, a petición de una persona cuyos fondos habían sido congelados antes del 3 de septiembre
de 2008 y que solicita que se la excluya de la lista controvertida, estaban reguladas, por una parte, por el artículo 7 quater del Reglamento nº 881/2002, en su versión modificada por el Reglamento nº 1286/2009, que entró en vigor el 26 de diciembre de 2009, y, por otra parte, por los principios jurisprudenciales sentados por el Tribunal de Justicia en su sentencia Kadi I.
89 A tenor del artículo 7 quater del Reglamento nº 881/2002, en su versión modificada por el Reglamento nº 1286/2009:
«1. Las personas, entidades, organismos y grupos que se hayan incluido en [la lista controvertida] antes del 3 de septiembre de 2008 y que continúen en la lista, podrán presentar una solicitud de declaración de razones a la Comisión […]
2. Tan pronto como sea proporcionada por el Comité de sanciones la declaración de razones solicitada, la Comisión la comunicará a la persona, entidad, organismo o grupo de que se trate, brindándole una oportunidad para manifestar sus alegaciones al respecto.
3. En los casos en que se presenten alegaciones, la Comisión revisará la decisión de incluir a la persona, entidad, organismo o grupo de que se trate en [la lista controvertida] con arreglo a dichas alegaciones y previa aplicación del procedimiento contemplado en el artículo 7 ter, apartado 2. Dichas alegaciones se transmitirán al Comité de sanciones. La Comisión comunicará el resultado de su revisión a la persona, entidad, organismo o grupo de que se trate. Asimismo, el resultado de la revisión se transmitirá al Comité de sanciones.
4. Si se presentara una nueva solicitud, basada en nuevas pruebas de carácter sustancial, para suprimir la inclusión de una persona, entidad, organismo o grupo [en la lista controvertida], la Comisión efectuará una nueva revisión de conformidad con el apartado 3 y previa aplicación del procedimiento contemplado en el apartado 2 del artículo 7 ter.»
90 En cuanto a la sentencia Kadi I del Tribunal de Justicia, de sus apartados 348
y 349 se desprende que la institución de la Unión implicada, al decidir congelar los fondos de una persona con arreglo al Reglamento nº 881/2002, está obligada, para respetar sus derechos de defensa, en particular el derecho a ser oído y su derecho a un control jurisdiccional efectivo, a comunicar al interesado los datos utilizados en su contra o a concederle el derecho de tomar conocimiento de dichos datos en un plazo razonable tras la imposición de dicha medida y a brindarle la oportunidad de dar a conocer oportunamente su punto de vista a este respecto.
91 Asimismo, de la estructura general de la sentencia Kadi I del Tribunal de
Justicia y, más específicamente, de la sentencia Kadi II del Tribunal General (apartados 171 y 172), no cuestionados por la sentencia Kadi II del Tribunal de Justicia, resulta que la Comisión, en vez de estimarse rigurosamente vinculada por las apreciaciones del Comité de Sanciones, debe por el contrario plantearse cuestionar éstas a la luz de las alegaciones formuladas por el interesado; de no ser así, los derechos de defensa de éste únicamente se respetarían de manera meramente formal y aparente.
92 En su sentencia Kadi II (apartados 114 a 116), el Tribunal de Justicia confirmó que, cuando la persona afectada formula observaciones sobre la declaración de razones, la autoridad competente de la Unión está obligada a examinar, de modo cuidadoso e imparcial, la fundamentación de los motivos alegados, teniendo en cuenta tales observaciones y las eventuales pruebas de descargo que las acompañen. Incumbe así a dicha autoridad valorar, habida cuenta del contenido de esas eventuales observaciones, la necesidad de solicitar la colaboración del Comité de Sanciones y, a través de este último órgano, del miembro de la ONU que haya propuesto la inclusión de la persona afectada en la lista consolidada de dicho Comité, a fin de conseguir –dentro del clima de cooperación adecuada que, con arreglo al artículo 220 TFUE, apartado 1, debe presidir las relaciones de la Unión con los órganos de las Naciones Unidas en materia de lucha contra el terrorismo internacional– que se le comuniquen los datos o pruebas, confidenciales o no, que le permitan cumplir su deber de examen cuidadoso e imparcial. Por último, sin llegar al punto de imponer una respuesta detallada a las observaciones formuladas por la persona afectada, el deber de motivación establecido en el artículo 296 TFUE exige en cualquier circunstancia, incluso cuando la motivación del acto de la Unión concuerde con los motivos expuestos por un órgano internacional, que dicha motivación identifique las razones individuales, específicas y concretas por las que las autoridades competentes consideran que la persona afectada debe ser objeto de medidas restrictivas.
93 En las misma sentencia Kadi II (apartado 135), el Tribunal de Justicia dedujo de este análisis que el respeto del derecho de defensa y del derecho a una tutela judicial efectiva exige, por una parte, que la autoridad competente de la Unión comunique a la persona afectada la declaración de razones facilitada por el Comité de Sanciones en la que se basa la decisión de incluir o mantener el nombre de dicha persona en la lista controvertida, que le permita dar a conocer oportunamente sus observaciones a este respecto y que examine, de modo cuidadoso e imparcial, la fundamentación de los motivos alegados, teniendo en cuenta las observaciones formuladas y las eventuales pruebas de descargo presentadas por esa persona.
94 En el presente caso, consta que el demandante no se había beneficiado de ninguno de estos principios ni de ninguna de estas garantías en el contexto de la adopción del Reglamento nº 1629/2005, ni tampoco después de que se dictase la sentencia Kadi I del Tribunal de Justicia, hasta las dos fechas en las que, en primer lugar, solicitó tener acceso a los documentos utilizados por la Comisión para justificar la inclusión de su nombre en la lista controvertida y, posteriormente, instó a esta institución a excluir su nombre de la citada lista.
95 Más concretamente, del escrito de la Comisión de 23 de abril de 2009, posterior, por tanto, a la sentencia Kadi I del Tribunal de Justicia resulta que ésta se basó únicamente en la existencia de un simple comunicado de prensa sin motivación alguna del Comité de Sanciones para adoptar el Reglamento nº 1629/2005. La Comisión no recibió del Comité de Sanciones ningún otro documento pertinente antes del 31 de agosto de 2010, cuando recibió la declaración de razones del citado Comité.
96 La Comisión tenía, sin embargo, la obligación de actuar en relación con el demandante, a fin de subsanar estas irregularidades de procedimiento y de fondo, si no tan pronto como se dictó la sentencia Kadi I del Tribunal de Justicia o como reacción al escrito del demandante de 7 de marzo de 2009, por lo menos y a más tardar en respuesta al requerimiento de 18 de marzo de 2010.
97 Ello es así máxime cuando el demandante había señalado elementos nuevos e importantes, que la Comisión debía por lo menos examinar, para apreciar si suponían una cambio de circunstancias que pudiera justificar, en su caso, la revocación del Reglamento nº 1629/2005, sin efecto retroactivo.
98 De ello se deduce que, aun si la Comisión considerase que la imposición al demandante de las medidas restrictivas previstas por el Reglamento nº 881/2002, tal como se aplican por el Reglamento nº 1629/2005, estaba o seguía estando justificada, en cuanto al fondo, a la vista de la situación personal del interesado tal como ésta resulta de los autos, incluidos los nuevos elementos fácticos de los que se le ha informado, la Comisión debía, en cualquier caso, remediar en el más breve plazo posible la violación patente de los principios aplicables en el marco del procedimiento seguido para la adopción del Reglamento nº 1629/2005, tras haber observado que dicha violación era idéntica, en esencia, a la violación de esos mismos principios declarada por el Tribunal de Justicia y por el Tribunal General en sus respectivas sentencias Kadi I y Kadi II (véase, en este sentido, la sentencia Kadi I del Tribunal de Justicia, apartados 373 a 376).
99 Dado que consta que la Comisión no ha dado ninguna respuesta útil y adecuada al escrito del demandante de 18 de marzo de 2010, en el que éste solicitaba el respeto de dichos principios invocando específicamente la sentencia Kadi I del Tribunal de Justicia, procede considerar que la Comisión incurrió en omisión al respecto el 18 de mayo de 2010, al término del plazo de dos meses posteriores a la solicitud de actuar contenida en el citado escrito.
100 Aunque la Comisión dio traslado posteriormente al demandante, el 10 de septiembre de 2010, de la declaración de razones recibida del Comité de Sanciones el 31 de agosto de 2010, instándole a presentar sus observaciones al respecto, y más tarde transmitió las citadas observaciones al Comité de Sanciones en diciembre de 2010, a la vez que iniciaba el procedimiento de revisión de su decisión de incluir el nombre del demandante en la lista controvertida prevista por el Reglamento nº 881/2002, en su versión modificada por el Reglamento nº 1286/2009, procede considerar que esta situación de omisión perduraba todavía en la fecha de terminación del procedimiento oral, ya que todavía no se había subsanado de manera adecuada la violación a que se refiere el apartado 96 anterior, en el marco de este proceso de revisión.
101 A este respecto, es preciso desestimar la alegación de la Comisión basada en que inició el procedimiento de revisión, que todavía está en curso, y comunicó al demandante la declaración de razones que le había transmitido el Comité de Sanciones. En efecto, de reiterada jurisprudencia resulta que un escrito procedente de una institución, según el cual continúa el examen de las cuestiones planteadas, no constituye una definición de posición que ponga fin a una omisión (véase la sentencia del Tribunal de 26 de febrero de 2003, CEVA y Pharmacia Entreprises/Comisión, T‑344/00 y T‑345/00, Rec. p. II‑229, apartado 80, y la jurisprudencia citada).
102 Más específicamente, no es admisible que, más de cuatro años después de que se dictase la sentencia Kadi I del Tribunal de Justicia, la Comisión todavía no esté en condiciones de cumplir su deber de examen cuidadoso e imparcial del caso del demandante (sentencia Kadi II del Tribunal de Justicia, apartados 114 y 135), en su caso, con la «cooperación adecuada» del Comité de Sanciones (sentencia Kadi II del Tribunal de Justicia, apartado 115).
103 Por lo demás, según sus afirmaciones en la vista, la Comisión sigue considerándose estrechamente vinculada por las apreciaciones del Comité de Sanciones y sin margen de apreciación autónomo al respecto, en contradicción con los principios sentados por el Tribunal de Justicia en sus sentencias Kadi I y Kadi II (en particular en los apartados 114, 115 y 135) y por el Tribunal General en su sentencia Kadi II.
104 En estas circunstancias, es preciso señalar que la Comisión pretende subsanar de manera meramente formal y artificial, mediante la aplicación del procedimiento de revisión del caso del demandante, las ilegalidades de la misma naturaleza constatadas por el Tribunal de Justicia en su sentencia Kadi I.
105 A consecuencia de lo anterior, deben considerarse fundados los dos primeros motivos del recurso, basados respectivamente en la omisión por la Comisión del control que debe realizar sobre las apreciaciones del Comité de Sanciones y la omisión de esta misma institución en lo que atañe al respeto de los derechos fundamentales del demandante, en el procedimiento de congelación de sus fondos.
106 No obstante, debe precisarse el alcance de esta omisión.
107 Como declaró el Tribunal de Justicia en el apartado 374 de su sentencia Kadi I, no cabe excluir la posibilidad de que, en cuanto al fondo, el mantenimiento del nombre del demandante en la lista controvertida se revele en definitiva justificado, incluso a la luz de los nuevos elementos que la Comisión debe tomar en consideración. La omisión declarada no consiste pues, como alega el demandante, en no proceder a revocar el Reglamento nº 1629/2005, sino en una omisión más limitada de no respetar los principios aplicables en el marco del procedimiento seguido en la revisión solicitada de la situación del demandante.
108 Por tanto, sólo procede estimar parcialmente la primera pretensión del demandante, declarando que el hecho de que la Comisión no haya subsanado los vicios de procedimiento y las irregularidades de fondo de que adolece la congelación de los fondos del demandante es ilegal.
109 En estas circunstancias, procede desestimar el tercer motivo.
Costas
110 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la Comisión, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por el demandante.
111 En virtud del artículo 87, apartado 4, párrafo primero, del mismo Reglamento,
las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán
sus propias costas. Por tanto, procede ordenar que el Consejo cargue con sus propias costas.
112 Con arreglo al artículo 97, apartado 3, del citado Reglamento, al haber sido concedida al demandante la justicia gratuita y al haber condenado el Tribunal General a la Comisión a soportar las costas causadas por aquél, la Comisión estará obligada a rembolsar a la caja del Tribunal General las cantidades anticipadas en concepto de justicia gratuita.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda)
decide:
1) La Comisión Europea ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado FUE y del Reglamento (CE) nº 881/2002 del Consejo, de 27 de mayo de 2002, por el que se imponen determinadas medidas restrictivas específicas dirigidas contra determinadas personas y entidades asociadas con Usamah bin Ladin, la red Al-Qaida y los talibanes y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 467/2001 del Consejo, al no haber subsanado los vicios de procedimiento y las irregularidades de fondo de que adolece la congelación de fondos del Sr. Hani El Sayyed Elsebai Yusef.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) La Comisión cargará con sus propias costas y con las del Sr. Yusef, así como con las cantidades anticipadas por la caja del Tribunal General en concepto de justicia gratuita.
4) El Consejo de la Unión Europea cargará con sus propias costas.
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo a 21 de marzo de 2014.
Firmas