DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (septième chambre)
24 mai 2011 (*)
« Recours en annulation – Directive 92/43/CEE – Conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages – Décision 2010/45/UE – Liste des sites d’importance communautaire pour la région biogéographique méditerranéenne – Acte non susceptible de recours – Acte purement confirmatif – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑115/10,
Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, représenté par M. S. Ossowski, en qualité d’agent, assisté de MM. D. Wyatt, QC, et M. Wood, barrister,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par Mmes S. Boelaert et D. Recchia, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation partielle de la décision 2010/45/UE de la Commission, du 22 décembre 2009, arrêtant, en application de la directive 92/43/CEE du Conseil, une troisième liste actualisée des sites d’importance communautaire pour la région biogéographique méditerranéenne (JO 2010, L 30, p. 322), dans la mesure où elle désigne le site dénommé « Estrecho oriental » (portant la référence ES6120032) comme site d’importance communautaire pour la région biogéographique méditerranéenne,
LE TRIBUNAL (septième chambre),
composé de M. A. Dittrich, président, Mme I. Wiszniewska-Białecka (rapporteur) et M. M. Prek, juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Cadre juridique et factuel
1 En vertu de son article 2, paragraphe 1, la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO L 206, p. 7, ci-après la « directive habitats »), a pour objet de contribuer à assurer la biodiversité par la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages sur le territoire européen des États membres où le traité s’applique. L’article 2, paragraphe 2, de la directive habitats prévoit que les mesures prises en vertu de celle-ci visent à assurer le maintien ou le rétablissement, dans un état de conservation favorable, des habitats naturels et des espèces de faune et de flore sauvages d’intérêt communautaire.
2 Selon le sixième considérant de la directive habitats, il y a lieu, en vue d’assurer le rétablissement ou le maintien des habitats naturels et des espèces d’intérêt communautaire dans un état de conservation favorable, de désigner des zones spéciales de conservation afin de réaliser un réseau écologique européen cohérent suivant un calendrier défini.
3 L’article 3, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive habitats prévoit la constitution d’un réseau écologique européen cohérent de zones spéciales de conservation, dénommé « Natura 2000 », qui doit assurer le maintien ou, le cas échéant, le rétablissement, dans un état de conservation favorable, des types d’habitats naturels et des habitats d’espèces concernés dans leur aire de répartition naturelle.
4 L’annexe I de la directive habitats arrête les types d’habitats naturels d’intérêt communautaire dont la conservation nécessite la désignation de zones spéciales de conservation. Son annexe II arrête les espèces animales et végétales d’intérêt communautaire dont la conservation nécessite la désignation de zones spéciales de conservation.
5 L’article 4 de la directive habitats prévoit la procédure de désignation des sites d’importance communautaire. Aux termes de l’article 1er, sous k), de la directive habitats, un site d’importance communautaire est défini comme « un site qui, dans la ou les régions biogéographiques auxquelles il appartient, contribue de manière significative à maintenir ou à rétablir un type d’habitat naturel de l’annexe I ou une espèce de l’annexe II dans un état de conservation favorable et peut aussi contribuer de manière significative à la cohérence de ‘Natura 2000’ visé à l’article 3, et/ou contribue de manière significative au maintien de la diversité biologique dans la ou les régions biogéographiques concernées ».
6 En vertu de l’article 4, paragraphe 1, de la directive habitats, chaque État membre propose une liste de sites indiquant les types d’habitats naturels de l’annexe I et les espèces indigènes de l’annexe II de la directive habitats qu’ils abritent. Dans les trois ans suivant la notification de la directive habitats, cette liste est transmise à la Commission des Communautés européennes, en même temps que les informations relatives à chaque site. Ces informations comprennent une carte du site, son appellation, sa localisation, son étendue ainsi que les données résultant de l’application des critères spécifiés à l’annexe III (étape 1) et sont fournies sur la base d’un formulaire établi par la Commission selon la procédure visée à l’article 21 de la directive habitats.
7 Selon l’article 4, paragraphe 2, de la directive habitats, la Commission établit, sur la base des critères énumérés à l’annexe III de cette directive, en accord avec chacun des États membres, un projet de liste de sites d’importance communautaire, à partir des listes des États membres, faisant apparaître les sites qui abritent un ou plusieurs types d’habitats naturels prioritaires ou une ou plusieurs espèces prioritaires. La liste des sites d’importance communautaire est arrêtée par la Commission selon la procédure prévue à l’article 21 de la directive habitats.
8 L’article 4, paragraphe 4, de la directive habitats dispose que, une fois qu’un site d’importance communautaire a été retenu en vertu de la procédure prévue au paragraphe 2 du même article, l’État membre concerné désigne ce site comme zone spéciale de conservation le plus rapidement possible et dans un délai maximal de six ans, en établissant les priorités en fonction de l’importance des sites pour le maintien ou le rétablissement, dans un état de conservation favorable, d’un type d’habitat naturel de l’annexe I ou d’une espèce de l’annexe II et pour la cohérence du réseau Natura 2000, ainsi qu’en fonction des menaces de dégradation ou de destruction qui pèsent sur eux.
9 La directive habitats prévoit, en son article 4, paragraphe 5, que, dès qu’un site est inscrit sur la liste des sites d’importance communautaire établie par la Commission, il est soumis aux dispositions de son article 6, paragraphes 2 à 4. L’article 6 de la directive habitats prévoit les mesures nécessaires qui doivent être prises par les États membres pour assurer la protection des zones spéciales de conservation.
10 Le 19 juillet 2006, la Commission a adopté, sur le fondement de l’article 4, paragraphe 2, troisième alinéa, de la directive habitats, la décision 2006/613/CE arrêtant, en application de la directive habitats, la liste des sites d’importance communautaire pour la région biogéographique méditerranéenne (JO L 259, p. 1). Cette liste, figurant à l’annexe 1 de la décision 2006/613, inclut notamment le site dénommé « Southern Waters of Gibraltar », sous la référence UKGIB0002, proposé par le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord (ci-après le « site UKGIB0002 »).
11 Le 28 mars 2008, la Commission a adopté la décision 2008/335/CE arrêtant, en application de la directive habitats, une première liste actualisée des sites d’importance communautaire pour la région biogéographique méditerranéenne (JO L 123, p. 76). Cette décision abroge et remplace la décision 2006/613. Le site UKGIB0002 demeure inclus dans la première liste actualisée des sites d’importance communautaire établie à l’annexe de la décision 2008/335.
12 Le 12 décembre 2008, la Commission a adopté la décision 2009/95/CE adoptant, en application de la directive habitats, une deuxième liste actualisée des sites d’importance communautaire pour la région biogéographique méditerranéenne (JO 2009, L 43, p. 393). Cette décision abroge et remplace la décision 2008/335. La deuxième liste actualisée des sites d’importance communautaire établie à l’annexe de la décision 2009/95 inclut toujours le site UKGIB0002 ainsi que, pour la première fois, le site dénommé « Estrecho oriental », sous la référence ES6120032, proposé par le Royaume d’Espagne (ci-après le « site ES6120032 »). Cette décision a été notifiée au Royaume-Uni le 16 décembre 2008.
13 Le 22 décembre 2009, la Commission a adopté la décision 2010/45/UE arrêtant, en application de la directive habitats, une troisième liste actualisée des sites d’importance communautaire pour la région biogéographique méditerranéenne (JO 2010, L 30, p. 322). Cette décision abroge et remplace la décision 2009/95. Le site UKGIB0002 et le site ES6120032 demeurent inclus dans la troisième liste actualisée des sites d’importance communautaire établie à l’annexe de la décision 2010/45.
Procédure
14 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 4 mars 2010, le Royaume-Uni a introduit le présent recours.
15 Par acte séparé, déposé au greffe du Tribunal le 25 mai 2010, la Commission a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 114 du règlement de procédure du Tribunal. Le requérant a déposé ses observations sur cette exception le 8 juillet 2010.
16 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 25 mai 2010, le Royaume d’Espagne a demandé à intervenir dans la présente procédure au soutien de la Commission.
17 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 11 mars 2011, le Royaume-Uni a demandé à pouvoir adapter ses conclusions de façon à ce qu’elles visent également la décision 2011/85/UE de la Commission, du 10 janvier 2011, arrêtant, en application de la directive habitats, une quatrième liste actualisée des sites d’importance communautaire pour la région biogéographique méditerranéenne (JO L 40, p. 206), qui abroge et remplace la décision 2010/45. La Commission a déposé ses observations sur cette demande dans le délai imparti.
Conclusions des parties
18 Dans la requête, le Royaume-Uni conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision 2010/45 dans la mesure où elle désigne dans la liste des sites d’importance communautaire le site ES6120032 ;
– condamner la Commission aux dépens.
19 Dans l’exception d’irrecevabilité, la Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme irrecevable ;
– condamner le Royaume-Uni aux dépens.
20 Dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité, le Royaume-Uni conclut à ce qu’il plaise au Tribunal de rejeter l’exception d’irrecevabilité ou de la joindre au fond.
En droit
21 En vertu de l’article 114, paragraphe 1, du règlement de procédure, si une partie le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité sans engager le débat au fond. Conformément au paragraphe 3 du même article, la suite de la procédure est orale, sauf décision contraire du Tribunal. En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par l’examen des pièces du dossier pour statuer sur la demande présentée par la Commission sans ouvrir la procédure orale.
22 Dans l’exception d’irrecevabilité, la Commission fait valoir que le recours visant à l’annulation partielle de la décision 2010/45 en ce qu’elle désigne le site ES6120032 comme site d’importance communautaire doit être rejeté comme irrecevable. Elle estime que, concernant l’inscription du site ES6120032 comme site d’importance communautaire, la décision 2010/45 n’est qu’un acte confirmatif de la décision 2009/95, qui n’a pas été contestée par le Royaume-Uni dans les délais prescrits. Elle ajoute qu’aucun réexamen de l’inscription du site ES6120032 sur la liste des sites d’importance communautaire n’a eu lieu avant l’adoption de la décision 2010/45, en l’absence de faits nouveaux.
23 Le Royaume-Uni soutient que, lors de la réunion du comité « Habitats » du 15 octobre 2009, pendant laquelle la Commission a proposé la modification de la décision 2009/95, il s’est opposé à l’inscription du site ES6120032 dans la troisième liste actualisée des sites d’importance communautaire. Ainsi, l’inscription du site ES6120032 dans la décision 2010/45 aurait été effectuée à la suite d’un réexamen se fondant sur des faits nouveaux et substantiels et cette inscription ne saurait être considérée comme un acte purement confirmatif.
24 Le Royaume-Uni soutient que son opposition à l’inscription du site ES6120032 dans la troisième liste actualisée des sites d’importance communautaire s’appuyait sur l’existence d’un fait nouveau et substantiel consistant dans le fait que le site ES6120032 chevauche le site UKGIB0002, précédemment inclus dans la liste des sites d’importance communautaire par la décision 2006/613, ainsi que les eaux territoriales de Gibraltar. Ce fait serait venu à la connaissance du Royaume-Uni, et des autres États membres à l’exception du Royaume d’Espagne, plus de deux mois après l’adoption de la décision 2009/95 incluant pour la première fois le site ES6120032 dans la liste des sites d’importance communautaire, c’est-à-dire après que le délai imparti pour introduire un recours contre la décision 2009/95 avait expiré. Selon le Royaume-Uni, cela constituerait une modification des circonstances et des conditions ayant conduit à l’adoption de la première inclusion du site ES6120032 dans la liste des sites d’importance communautaire.
25 Selon une jurisprudence bien établie, un recours en annulation formé contre une décision purement confirmative d’une décision antérieure non attaquée dans les délais est irrecevable. Une décision est purement confirmative d’une décision antérieure si elle ne contient aucun élément nouveau par rapport à un acte antérieur et n’a pas été précédée d’un réexamen de la situation du destinataire de cet acte antérieur (ordonnances du Tribunal du 4 mai 1998, BEUC/Commission, T‑84/97, Rec. p. II-795, point 52, et du 29 avril 2004, SGL Carbon/Commission, T‑308/02, Rec. p. II‑1363, point 51).
26 En l’espèce, il n’est pas contesté que le site ES6120032 a été inscrit pour la première fois comme site d’importance communautaire dans la décision 2009/95, adoptant la deuxième liste actualisée des sites d’importance communautaire. Or, ce site a ensuite été repris à l’identique comme site d’importance communautaire dans la décision 2010/45.
27 Ainsi, la disposition contestée de la décision 2010/45 figurait déjà dans la décision antérieure 2009/95. Il y a donc lieu de constater que, s’agissant de la désignation du site ES6120032 comme site d’importance communautaire, la décision 2010/45 ne contient aucun élément nouveau.
28 Il n’est pas davantage contesté que la décision 2009/95 a été notifiée au Royaume-Uni le 16 décembre 2008 et que le délai pour introduire un recours en annulation contre cette décision a expiré sans que le Royaume-Uni ait introduit de recours.
29 Toutefois, le caractère confirmatif ou non d’un acte ne saurait être apprécié en fonction uniquement de son contenu par rapport à celui de la décision antérieure qu’il confirmerait. En effet, il y a également lieu d’apprécier le caractère de l’acte attaqué par rapport à la nature de la demande à laquelle cet acte répond (voir arrêt du Tribunal du 7 février 2001, Inpesca/Commission, T‑186/98, Rec. p. II‑557, point 45, et la jurisprudence citée, et ordonnance SGL Carbon/Commission, point 25 supra, point 52).
30 En particulier, si l’acte constitue la réponse à une demande dans laquelle des faits nouveaux et substantiels sont invoqués, et par laquelle l’administration est priée de procéder à un réexamen de la décision antérieure, cet acte ne saurait être considéré comme revêtant un caractère purement confirmatif, dans la mesure où il statue sur ces faits et contient, ainsi, un élément nouveau par rapport à la décision antérieure. En effet, l’existence de faits nouveaux et substantiels peut justifier la présentation d’une demande tendant au réexamen d’une décision antérieure devenue définitive (arrêt Inpesca/Commission, point 29 supra, points 46 et 47 ; voir ordonnance SGL Carbon/Commission, point 25 supra, point 53, et la jurisprudence citée).
31 Au vu de cette jurisprudence, il y a lieu d’examiner si, comme le soutient le Royaume-Uni, le chevauchement du site ES6120032 et du site UKGIB0002 constitue un fait nouveau et substantiel ayant conduit au réexamen de la décision 2009/95 et à la désignation du site ES6120032 comme site d’importance communautaire dans la décision 2010/45.
32 S’agissant de l’existence d’un fait nouveau, il y a lieu de relever que le site ES6120032 et le site UKGIB0002 étaient déjà inscrits dans la décision 2009/95 adoptant la deuxième liste actualisée des sites d’importance communautaire. Ainsi, le chevauchement de ces deux sites d’importance communautaire existait déjà dans la décision 2009/95 et ne saurait être considéré comme un fait nouveau postérieur à l’adoption de cette décision.
33 Par ailleurs, dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité, le Royaume-Uni soutient lui-même que ce chevauchement invalidait l’inscription initiale du site ES6120032 sur la deuxième liste actualisée des sites d’importance communautaire figurant dans la décision 2009/95 ainsi que l’inscription actuelle sur la troisième liste actualisée des sites d’importance communautaire figurant dans la décision 2010/45. Il fait également valoir que tant cette inscription initiale du site ES6120032 que cette inscription actuelle sont incompatibles avec la directive habitats. Dès lors, force est de constater que, dans la mesure où le Royaume-Uni considère que le chevauchement du site ES6120032 et du site UKGIB0002 invalidait déjà la première désignation du site ES6120032 dans la décision 2009/95, il ne saurait prétendre, dans le même temps, que ce chevauchement constitue un fait nouveau intervenu entre l’adoption de la décision 2009/95 et de la décision 2010/45.
34 En outre, il ne saurait être admis que ni le Royaume-Uni ni la Commission n’étaient en mesure d’avoir connaissance du chevauchement du site ES6120032 et du site UKGIB0002 au moment de l’adoption de la décision 2009/95 (voir, en ce sens, arrêt Inpesca/Commission, point 29 supra, point 50, et ordonnance SGL Carbon/Commission, point 25 supra, point 57).
35 À cet égard, s’agissant du Royaume-Uni, il convient de relever qu’il admet dans la requête que, en octobre 2008, les membres du comité « Habitats » se sont vu transmettre la liste des sites pour la région biogéographique méditerranéenne incluant les sites présentés par tous les États membres concernés et qu’il n’a pas vérifié les détails des sites des autres États membres et notamment des sites proposés par le Royaume d’Espagne. De plus, le projet de deuxième liste actualisée des sites d’importance communautaire a été soumis pour avis, en application de l’article 21 de la directive habitats, au comité « Habitats », composé de représentants des États membres, en décembre 2008.
36 Or, il y a lieu de relever que le projet de liste des sites d’importance communautaire sur lequel le comité « Habitats » donne son avis comprend au minimum les informations figurant dans la décision telle qu’elle sera adoptée par la Commission, à savoir le code du site, sa dénomination, sa superficie ainsi que ses coordonnées géographiques. Lors de la réunion du comité « Habitats » en décembre 2008, le projet de deuxième liste des sites d’importance communautaire contenant le site ES6120032 a été approuvé à l’unanimité des représentants des États membres, comme l’a indiqué la Commission lors de la réunion du comité « Habitats » du 15 octobre 2009. Le représentant du Royaume-Uni a été dûment informé du projet de décision de la Commission en vue de la réunion du comité « Habitats » de décembre 2008, il était présent à cette réunion et a voté en faveur de l’adoption de la deuxième liste actualisée des sites d’importance communautaire.
37 S’agissant de la Commission, il ressort des considérants 7 à 9 de la décision 2009/95 que la Commission établit un projet de liste des sites d’importance communautaire sur la base des listes de sites proposés par les États membres accompagnées d’informations relatives à chacun d’entre eux. Ces informations comprennent la carte la plus récente et définitive du site transmise par les États membres concernés, la dénomination du site, sa localisation, son étendue ainsi que les données résultant de l’application des critères spécifiés à l’annexe III de la directive habitats.
38 Partant, le chevauchement du site ES6120032 et du site UKGIB0002 dans la décision 2009/95 ne peut être considéré comme un fait nouveau.
39 Par conséquent, la désignation du site ES6120032 dans la décision 2010/45 adoptant la troisième liste actualisée des sites d’importance communautaire ne peut être considérée comme le résultat d’un réexamen de la décision 2009/95 sur la base de faits nouveaux.
40 Par ailleurs, il y a lieu de rappeler que le Royaume-Uni a pris connaissance du contenu de la décision 2009/95 et de la localisation du site ES6120032 au plus tard le jour où la décision 2009/95 lui a été notifiée, soit le 16 décembre 2008. À compter de cette date, le Royaume-Uni ne pouvait prétendre ignorer le contenu de la décision 2009/95 et l’existence du chevauchement du site ES6120032 et du site UKGIB0002.
41 Il ressort de la jurisprudence citée au point 30 ci-dessus qu’un acte n’est pas considéré comme revêtant un caractère purement confirmatif s’il constitue la réponse à une demande de réexamen d’une décision antérieure basée sur des faits nouveaux et substantiels. Ces conditions relatives aux faits sur lesquels la demande de réexamen est basée étant cumulatives, pour considérer qu’un acte n’est pas purement confirmatif, il suffit de constater qu’une des conditions n’est pas remplie, sans qu’il soit nécessaire d’examiner la seconde.
42 Dès lors, en l’espèce, dans la mesure où le chevauchement du site ES6120032 et du site UKGIB0002 invoqué par le Royaume-Uni ne constitue pas un fait nouveau, il n’y a pas lieu d’examiner si ce chevauchement constitue un fait substantiel.
43 Il résulte de tout ce qui précède que, en ce qui concerne la désignation du site ES6120032 dans la liste des sites d’importance communautaire, la décision 2010/45 doit être considérée comme purement confirmative de la décision 2009/95.
44 Par conséquent, le chef de conclusions visant à l’annulation de la décision 2010/45, dans la mesure où elle désigne dans la liste des sites d’importance communautaire le site ES6120032, est irrecevable.
45 S’agissant de la demande du Royaume-Uni visant à adapter ses conclusions de façon qu’elles visent la décision 2011/85, il y a effectivement lieu de constater que, depuis la date d’introduction du présent recours, la décision 2010/45 a été abrogée et remplacée par la décision 2011/85.
46 À cet égard, il est vrai que, lorsqu’une décision est, en cours de procédure, remplacée par une décision ayant le même objet, celle-ci doit être considérée comme un élément nouveau permettant au requérant d’adapter ses conclusions et moyens. Il serait, en effet, contraire à une bonne administration de la justice et à une exigence d’économie de procédure d’obliger le requérant à introduire un nouveau recours (voir ordonnance du Tribunal du 18 novembre 2005, Selmani/Conseil et Commission, T‑299/04, non publiée au Recueil, point 68, et la jurisprudence citée).
47 Toutefois, selon une jurisprudence constante, la recevabilité d’un recours s’apprécie au moment de son introduction (voir ordonnance Selmani/Conseil et Commission, point 46 supra, point 69, et la jurisprudence citée).
48 Il s’ensuit qu’un requérant ne saurait être autorisé à adapter ses conclusions et moyens, de façon à viser la survenance de nouveaux actes durant l’instance, que pour autant que sa demande d’annulation de l’acte initialement attaqué ait été elle‑même recevable à la date de son introduction (voir ordonnance Selmani/Conseil et Commission, point 46 supra, point 70, et la jurisprudence citée).
49 En l’espèce, il a déjà été constaté que, à la date de l’introduction du présent recours, la demande d’annulation partielle de la décision 2010/45 présentée par le Royaume-Uni était irrecevable.
50 Il s’ensuit que la conclusion du Royaume-Uni visant à l’annulation de « la décision 2010/45 dans la mesure où elle désigne dans la liste des sites d’importance communautaire le site ES6120032 » est irrecevable et qu’il n’y a pas lieu d’offrir au Royaume-Uni la possibilité d’adapter ses conclusions au vu de l’adoption de la décision 2011/85.
51 Par conséquent, le recours doit être rejeté comme irrecevable.
52 Le présent recours étant irrecevable et le Tribunal ayant fait droit aux conclusions de la partie défenderesse, il n’y a pas lieu de statuer sur la demande en intervention du Royaume d’Espagne.
Sur les dépens
53 En vertu de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, la partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le Royaume-Uni ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (septième chambre)
ordonne :
1) Le recours est rejeté comme irrecevable.
2) Le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord est condamné aux dépens.
3) Il n’y a pas lieu de statuer sur la demande en intervention du Royaume d’Espagne.
Fait à Luxembourg, le 24 mai 2011.