Language of document : ECLI:EU:C:2008:300

SODBA SODIŠČA (četrti senat)

z dne 22. maja 2008(*)

„Invalidska pokojnina, odobrena civilnim žrtvam vojne ali represije – Pogoj prebivališča na nacionalnem ozemlju – Člen 18(1) ES“

V zadevi C‑499/06,

katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES, ki ga je vložilo Sąd Okręgowy w Koszalinie (Poljska) z odločbo z dne 13. novembra 2006, ki je prispela na Sodišče 8. decembra 2006, v postopku

Halina Nerkowska

proti

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Koszalinie,

SODIŠČE (četrti senat),

v sestavi K. Lenaerts, predsednik senata, G. Arestis, sodnik, R. Silva de Lapuerta (poročevalka), sodnica, E. Juhász in J. Malenovský, sodnika,

generalni pravobranilec: M. Poiares Maduro,

sodni tajnik: R. Grass,

ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:

–        H. Nerkowska, sama zase,

–        za Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Koszalinie W. Witkowicz, odvetnik,

–        za poljsko vlado E. Ośniecka-Tamecka, zastopnica,

–        za italijansko vlado I. M. Braguglia, zastopnik, skupaj z W. Ferrante, avvocato dello Stato,

–        za Komisijo Evropskih skupnosti D. Maidani in A. Stobiecka-Kuik, zastopnici,

po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 28. februarja 2008

izreka naslednjo

Sodbo

1        Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 18(1) ES.

2        Predlog je bil vložen v okviru spora med H. Nerkowsko in Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Koszalinie (socialno varstveni zavod, območna enota Koszalin), ker je zadnjenavedeni H. Nerkowski zavrnil izplačilo invalidske pokojnine na podlagi škode za zdravje, ki jo je utrpela v šestih letih prisilnega izgnanstva v nekdanji Zvezi sovjetskih socialističnih republik (nekdanji ZSSR).

 Nacionalna ureditev

3        Nacionalno zakonsko ureditev določata Ustawa o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (zakon o pokojninah vojnih invalidov in njihovih družin) z dne 29. maja 1974 (Dz. U. 2002, št. 9, postavka 87), kot je bil spremenjen (v nadaljevanju: zakon iz leta 1974), in Ustawa o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (zakon o borcih in nekaterih osebah, žrtvah represije med vojno in po njej) z dne 24. januarja 1991 (Dz. U št.17, postavka 75).

4        Člen 5 zakona iz leta 1974 predvideva, da se dajatve, določene s tem zakonom, plačajo upravičencu med njegovim bivanjem na ozemlju Republike Poljske, razen če ni z zakonom ali mednarodno pogodbo določeno drugače.

5        V skladu s členom 3 zakona iz leta 1974 te pokojnine financira poljska država.

6        Na podlagi člena 12(2) zakona z dne 24. januarja 1991 o borcih in nekaterih osebah, žrtvah represije med vojno in po njej, imajo pravico do denarnih dajatev in druge pravice, ki jih predvideva zakon iz leta 1974, tudi osebe, razvrščene v skupino invalidov zaradi invalidnosti, ki je zlasti posledica bivanja v ujetniškem ali internacijskem taborišču med vojno ali po njej, ali v taborišču, ki ga je nadzorovala glavna uprava za vojne ujetnike in internirance (GUPVI) ljudskega komisariata za notranje zadeve (NKVD) in, od marca 1946, ministrstvo za notranje zadeve (MVD) nekdanje ZSSR, ali v taborišču, ki ga je nadzorovala enota za nadzorna in filtracijska taborišča NKVD in, od marca 1946, navedeno ministrstvo za notranje zadeve. Do teh dajatev imajo pravico tudi osebe, ki so bile žrtve represij med vojno in po njej, torej osebe, ki so bile v nekdanjo ZSSR izgnane ali odvedene v prisilno izgnanstvo zaradi svojih političnih, verskih in nacionalnih prepričanj. Za invalidnost, povezano z bivanjem v prisilnem izgnanstvu, štejemo invalidnost, ki je posledica ran, udarnin in drugih poškodb ali bolezni, ki so nastale zaradi takšnega bivanja.

 Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje

7        H. Nerkowska je poljska državljanka, ki je bila 2. februarja 1946 rojena na ozemlju današnje Belorusije.

8        Ko je bila stara tri leta, je izgubila starše, ki so bili na podlagi sodne odločbe prisilno izgnani v Sibirijo.

9        Aprila 1951 so bili H. Nerkowska, njen brat in njena teta prav tako prisilno izgnani v nekdanjo ZSSR. Tam je H. Nerkowska živela v težavnih razmerah do januarja 1957.

10      Po skoraj šestih letih se je vrnila na Poljsko. Začela je študirati in se po končanem študiju zaposlila kot upravna uslužbenka.

11      Leta 1985 se je izselila iz Poljske in se nastanila v Nemčiji.

12      Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Koszalinie je oktobra 2000 prejel vlogo H. Nerkowske za pridobitev invalidske pokojnine na podlagi škode za zdravje, povzročene med njenim prisilnim izgnanstvom.

13      Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Koszalinie je z odločbo z dne 4. oktobra 2002 H. Nerkowski priznal pravico do pokojnine na podlagi njene delne nezmožnosti za delo, povezane z njenim bivanjem v koncentracijskih taboriščih, vendar je izplačilo dajatve odložil, ker upravičenka ni prebivala na poljskem ozemlju.

14      H. Nerkowska je to odločbo izpodbijala pri Sąd Okręgowy w Koszalinie (okrožno sodišče v Koszalinu) in predlagala, naj odloči, da je upravičena do izplačila pridobljene invalidske pokojnine. To sodišče ni ugodilo njenemu utemeljevanju in je njeno pritožbo zavrnilo s sodbo z dne 22. maja 2003, ki je bila izdana po koncu dokaznega postopka.

15      H. Nerkowska je septembra 2006 ponovno vložila zahtevek za izplačilo zgoraj navedene dajatve. V podporo svojega zahtevka je H. Nerkowska navedla, da je Republika Poljska 1. maja 2004 pristopila k Evropski uniji in sprejela pravo Skupnosti v notranje pravo Poljske.

16      Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Koszalinie je na koncu upravnega postopka, 14. septembra 2006, sprejel odločbo, ki je predmet zadeve v postopku v glavni stvari, in H. Nerkowski zavrnil izplačilo invalidske pokojnine v zvezi s pravico, ki ji jo je predhodno priznal, ker H. Nerkowska ni stanovala na ozemlju Republike Poljske.

17      H. Nerkowska je zoper navedeno odločbo pred predložitvenim sodiščem vložila tožbo, s katero je zahtevala, naj se ta odločba spremeni tako, da se ji bo invalidska pokojnina izplačala. Trdila je, da zaradi pristopa Republike Poljske k Evropski uniji kraj njenega trenutnega prebivališča ne more biti ovira za izplačilo te dajatve.

18      V teh okoliščinah je Sąd Okręgowy w Koszalinie prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:

„Ali člen 18 ES, ki državljanom Evropske unije zagotavlja pravico prostega gibanja in bivanja na ozemlju držav članic, nasprotuje uporabi veljavne nacionalne zakonske ureditve iz člena 5 [zakona iz leta 1974], če je izplačilo pokojnin zaradi delovne nezmožnosti, povezane z bivanjem v koncentracijskih taboriščih, odvisno od izpolnitve pogoja, da upravičena oseba prebiva na ozemlju Republike Poljske?“

 Vprašanje za predhodno odločanje

19      Predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba člen 18(1) ES razlagati tako, da nasprotuje zakonodaji države članice, na podlagi katere bi slednja svojim državljanom zavrnila izplačilo dajatev, odobrenih civilnim žrtvam vojne ali represije, čeprav je bila pravica do take dajatve nekemu državljanu priznana z odločbo pristojnega organa, samo zato, ker slednji nima stalnega prebivališča na ozemlju te države, ampak ga ima v drugi državi članici.

20      V zvezi s tem je treba predhodno ugotoviti, ali položaj, kot je ta v zadevi v glavni stvari, spada na področje uporabe prava Skupnosti, zlasti člena 18(1) ES.

 Uporaba člena 18(1) ES

21      Glede področja uporabe navedene določbe v zvezi z osebami zadostuje ugotovitev, da je v skladu s členom 17(1) ES državljan Unije tisti, ki je državljan ene od njenih držav članic. Poleg tega odstavek 2 istega člena status državljana Unije povezuje s pravicami in dolžnostmi, ki jih določa Pogodba ES, med katerimi so tudi tiste, navedene v členu 18(1) ES (sodba z dne 26. oktobra 2006 v zadevi Tas-Hagen in Tas, C‑192/05, ZOdl., str. I-10451, točka 18).

22      H. Nerkowska ima kot poljska državljanka status državljana Unije v skladu s členom 17(1) ES in glede na okoliščine lahko uveljavlja pravice, ki so povezane s takim statusom, zlasti pravico do prostega gibanja in bivanja na ozemlju držav članic, kot jo daje člen 18(1) ES.

23      Poleg tega je treba glede na stvarno področje uporabe člena 18(1) ES poudariti, da na trenutni stopnji razvoja prava Skupnosti dajatev, kot je ta v zadevi v glavni stvari, katere namen je povrnitev škode civilnim žrtvam vojne ali represije zaradi psihične ali telesne okvare, ki so jo te utrpele, spada v pristojnost držav članic (zgoraj navedena sodba Tas-Hagen in Tas, točka 21).

24      Vendar morajo slednje to pristojnost izvajati ob spoštovanju prava Skupnosti, zlasti določb Pogodbe o priznavanju svoboščine vsem državljanom Unije, da se prosto gibljejo in bivajo na ozemlju držav članic (zgoraj navedena sodba Tas‑Hagen in Tas, točka 22).

25      Poleg tega je ugotovljeno, da državljanstvo Unije, določeno v členu 17 ES, ni namenjeno razširjanju stvarnega področja uporabe Pogodbe na notranje položaje, ki nimajo nobene zveze s pravom Skupnosti (sodbi z dne 5. junija 1997 v zadevi Uecker in Jacquet, C‑64/96 in C‑65/96, Recueil, str. I-3171, točka 23, in z dne 2. oktobra 2003 v zadevi Garcia Avello, C‑148/02, Recueil, str. I-11613, točka 26, ter zgoraj navedena sodba Tas-Hagen in Tas, točka 23).

26      Vendar je Sodišče že odločilo, da med situacije v zvezi s področjem uporabe ratione materiae prava Skupnosti spadajo zlasti tiste, ki zadevajo uresničevanje temeljnih svoboščin, ki jih zagotavlja Pogodba, in tiste, ki zadevajo uresničevanje pravice prostega gibanja in bivanja na ozemlju držav članic, določene v členu 18 ES (sodbi z dne 15. marca 2005 v zadevi Bidar, C‑209/03, ZOdl., str. I-2119, točka 33, ter z dne 12. julija 2005 v zadevi Schempp, C‑403/03, ZOdl., str. I-6421, točki 17 in 18).

27      V tem primeru je treba ugotoviti, da se položaj, kakršen je položaj H. Nerkowske v glavni stvari, navezuje na pravico do prostega gibanja in bivanja državljanov Unije v državah članicah. S tem ko je tožeča stranka v glavni stvari za svoje prebivališče izbrala Nemčijo, je uporabila pravico, ki jo člen 18(1) ES namenja vsem državljanom Unije, da se prosto gibljejo in bivajo na ozemlju države članice, ki ni država članica njihovega državljanstva.

28      Poleg tega iz spisa, ki ga je predložitveno sodišče poslalo Sodišču, jasno izhaja, da je zavrnitev izplačila invalidskih pokojnin, ki jih je pridobila H. Nerkowska, posledica dejstva, da je ta imela prebivališče v Nemčiji.

29      Iz zgoraj navedenega izhaja, da položaja, v katerem H. Nerkowska izvaja svojo svoboščino, ki jo priznava pravni red Skupnosti, pri čemer je to izvajanje vplivalo na njeno pravico do izplačila dajatve, predvidene z nacionalno zakonodajo, ni mogoče obravnavati kot položaj čisto notranjega značaja, ki bi bil brez vsakršne povezave s pravom Skupnosti.

30      Treba je torej preučiti, ali je treba člen 18(1) ES, ki se uporablja za položaje, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki zahteva za izplačilo invalidske pokojnine civilnim žrtvam vojne ali represije, da ima upravičenec svoje prebivališče v državi članici, ki odloča o odobritvi takšne dajatve.

 Zahtevani pogoj prebivališča

31      Glede obsega člena 18(1) ES je Sodišče že presodilo, da možnosti, ki jih daje Pogodba na področju prostega gibanja oseb, ne bi imele svojega polnega učinka, če bi državljana neke države članice lahko odvrnile od njihove uporabe zaradi ovir, ki jih njegovemu bivanju v državi članici gostiteljici iz razlogov pravne ureditve postavlja njegova lastna matična država, ki kaznuje dejstvo, da jih je ta dejansko uporabil (sodba z dne 29. aprila 2004 v zadevi Pusa, C‑224/02, Recueil, str. I‑5763, točka 19, in zgoraj navedena sodba Tas-Hagen in Tas, točka 30).

32      Nacionalna zakonska ureditev, ki je za določene državljane manj ugodna zgolj zaradi tega, ker so uporabili svojo svoboščino do prostega gibanja in bivanja v drugi državi članici, pomeni omejitev pravic, ki jih člen 18(1) ES priznava vsakemu državljanu Unije (sodba z dne 18. julija 2006 v zadevi De Cuyper, C-406/04, ZOdl., str. I-6947, točka 39, in zgoraj navedena sodba Tas-Hagen in Tas, točka 31).

33      Vendar zakon iz leta 1974 določa tako omejitev. S tem ko izplačilo invalidske pokojnine, vzpostavljeno v korist civilnih žrtev vojne ali represije, pogojuje s tem, da morajo upravičenci imeti svoje prebivališče na nacionalnem ozemlju, navedeni zakon poljske državljane, ki so v položaju, kot je položaj tožeče stranke v postopku v glavni stvari, namreč lahko odvrača od uporabe njihove pravice do prostega gibanja in bivanja v državi članici, ki ni Poljska.

34      Nacionalna zakonska ureditev, ki nalaga tako omejitev v zvezi z izvajanjem svoboščin domačih državljanov, je z vidika prava Skupnosti lahko utemeljena le, če temelji na objektivnih preudarkih v splošnem interesu, ki niso odvisni od državljanstva zadevnih oseb, in če je sorazmerna s ciljem, ki ga legitimno zasleduje nacionalno pravo (zgoraj navedeni sodbi De Cuyper, točka 40, in Tas‑Hagen in Tas, točka 33).

35      Glede prvega pogoja iz pripomb, ki sta jih Sodišču predložili tožena stranka v postopku v glavni stvari in poljska vlada, izhaja, da omejitev, ki jo predvideva zakon iz leta 1974, izhaja nujno iz želje poljskega zakonodajalca po omejitvi obveznosti solidarnosti v zvezi s civilnimi žrtvami vojne ali represije le na osebe, pri katerih obstaja navezna okoliščina s poljskim narodom. Pogoj prebivališča bi bil torej izraz stopnje njihove integracije v poljski družbi.

36      Poleg tega tožena stranka v postopku v glavni stvari in poljska vlada poudarjata, da le takšen pogoj prebivališča, kot je ta v zadevi v postopku v glavni stvari, zagotavlja možnost preverjanja, ali se položaj upravičenca do zadevne dajatve ni toliko spremenil, da bi to vplivalo na njegovo pravico do te dajatve. Zato poudarjata, da neobstoj možnosti uporabe upravne in zdravstvene pomoči v drugih državah članicah, kot jo za dajatve socialne varnosti predvideva Uredba Sveta (EGS) št. 1408/71 z dne 14. junija 1971 o uporabi sistemov socialne varnosti za zaposlene osebe, samozaposlene osebe in njihove družinske člane, ki se gibljejo v Skupnosti, kot je bila spremenjena in posodobljena z Uredbo Sveta (ES) št. 118/97 z dne 2. decembra 1996 (UL 1997, L 28, str. 1), onemogoča uspešnost in učinkovitost nadzora, ki ga izvajajo poljski pristojni organi. Poleg tega trdita, da manj restriktivni ukrepi ne bi bili tako učinkoviti, kot je uporaba navedenega pogoja.

37      Nedvomno sta tako želja po zagotavljanju obstoja naveznih okoliščin med družbo zadevne države članice in upravičencem do dajatve kot zahteva po preverjanju, ali upravičenec še naprej izpolnjuje pogoje za prejemanje te dajatve, objektivna preudarka v splošnem interesu, ki upravičujeta, da pogoji za pridobitev ali izplačilo take dajatve vplivajo na prosto gibanje državljanov te države članice.

38      V zvezi z zahtevo po obstoju navezne okoliščine z družbo zadevne države članice je Sodišče ugotovilo, da imajo države članice glede dajatve, kot je ta v postopku v glavni stvari, ki se ne ureja po pravu Skupnosti, na voljo široko prosto presojo glede določitve meril za presojo take navezanosti, pri čemer so dolžne spoštovati omejitve, ki jih nalaga pravo Skupnosti (zgoraj navedena sodba Tas-Hagen in Tas, točka 36).

39      Država članica lahko tako s pogoji, vezanimi na državljanstvo ali prebivališče zadevne osebe, legitimno omeji odškodnine, do katerih so upravičene žrtve vojn ali represije, na osebe, za katere meni, da imajo zadostno stopnjo navezanosti na družbo te države članice.

40      Čeprav je omejitev, ugotovljeno v točki 33 te sodbe, mogoče upravičiti z objektivnimi preudarki v splošnem interesu, kot so navedeni v predhodni točki, še vedno ne sme biti nesorazmerna glede na zasledovani cilj.

41      Prvič, v zvezi s pogojem neprekinjenega prebivanja na zadevnem nacionalnem ozemlju v obdobju izplačevanja navedenih dajatev, ki je element navezanosti civilnih žrtev vojne ali represije na poljsko družbo, je treba ugotoviti, da merilo prebivanja res kaže na obstoj takšne navezanosti, vendar ta pogoj v okoliščinah, kot so v zadevi v postopku v glavni stvari, presega tisto, kar je nujno za dosego zasledovanega cilja.

42      Ugotovljeno je namreč, da ima H. Nerkowska poljsko državljanstvo in je več kot dvajset let živela na Poljskem ter je v tem obdobju študirala in delala.

43      Dejstvo, da ima državljanstvo države članice, ki podeljuje dajatve iz postopka v glavni stvari, in je v tej državi živela več kot dvajset let, pri čemer je tam študirala in delala, zadostuje za dokaz obstoja navezne okoliščine med to državo in upravičenko do te dajatve. V teh okoliščinah je treba zahtevo po prebivanju v celotnem obdobju izplačevanja navedenih dajatev šteti za nesorazmerno v delu, v katerem presega to, kar je nujno za zagotavljanje take navezanosti.

44      Drugič, v zvezi s trditvijo, da je pogoj prebivališča edino sredstvo za preverjanje, ali upravičenec do invalidske pokojnine še naprej izpolnjuje pogoje za njeno pridobitev, je treba odgovoriti, da ni mogoče trditi, da se zasledovanega cilja ne bi dalo doseči z drugimi sredstvi, ki bi bila prav tako učinkovita, vendar manj omejujoča.

45      Če zdravniški ali upravni pregled zahteva prisotnost upravičenca do dajatve, kot je ta v postopku v glavni stvari, na ozemlju zadevne države članice, nič ne nasprotuje temu, da bi ta država članica povabila tega upravičenca, naj se oglasi v tej državi članici in opravi takšen pregled, tudi z grožnjo odložitve izplačila navedene dajatve v primeru neupravičene zavrnitve navedenega upravičenca.

46      Zato pogoj prebivanja, kot je ta v postopku v glavni stvari, presega to, kar je nujno za dosego cilja preverjanja, ali upravičenec do dajatve še naprej izpolnjuje pogoje za njeno pridobitev, in ne spoštuje načela sorazmernosti, ki je poudarjeno v točkah 34 in 40 te sodbe.

47      Ob upoštevanju zgoraj navedenih preudarkov je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba člen 18(1) ES razlagati tako, da nasprotuje zakonodaji države članice, na podlagi katere bi slednja na splošno in vseh okoliščinah svojim državljanom zavrnila izplačilo dajatev, odobrenih civilnim žrtvam vojne ali represije, samo zato, ker v obdobju izplačevanja te dajatve ne prebivajo na ozemlju te države, ampak na ozemlju druge države članice.

 Stroški

48      Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:

Člen 18(1) ES je treba razlagati tako, da nasprotuje zakonodaji države članice, na podlagi katere bi slednja na splošno in vseh okoliščinah svojim državljanom zavrnila izplačilo dajatev, odobrenih civilnim žrtvam vojne ali represije, samo zato, ker v obdobju izplačevanja te dajatve ne prebivajo na ozemlju te države, ampak na ozemlju druge države članice.

Podpisi


* Jezik postopka: poljščina.