ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Sexta Secção)
13 de setembro de 2013 (*)
«Acesso aos documentos — Regulamento (CE) n.° 1049/2001 — Estudos recebidos pela Comissão respeitantes à transposição de diretivas em matéria de ambiente — Recusa parcial de acesso — Exceção relativa à proteção de objetivos das atividades de inspeção, de inquérito e de auditoria — Exame concreto e individual — Compatibilidade com a Convenção de Aarhus — Interesse público superior — Consequências da ultrapassagem do prazo para adotar uma decisão expressa — Alcance do dever de divulgar ativamente a informação ambiental»
No processo T‑111/11,
ClientEarth, com sede em Londres (Reino Unido), representada por P. Kirch, advogado,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada, inicialmente, por P. Oliver e C. ten Dam, e, mais tarde, por M. Olivier e C. Zadra, na qualidade de agentes,
recorrida,
que tem por objeto, inicialmente, um pedido de anulação da decisão tácita da Comissão que recusa conceder à recorrente o acesso a certos documentos relativos à conformidade da legislação dos Estados‑Membros com o direito do ambiente da União Europeia, e, mais tarde, um pedido de anulação da decisão expressa posterior, de 30 de maio de 2011, que recusa parcialmente o acesso a uma parte desses documentos,
O TRIBUNAL GERAL (Sexta Secção),
composto por: H. Kanninen (relator), presidente, S. Soldevila Fragoso e G. Berardis, juízes,
secretário: N. Rosner, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 10 de abril de 2013,
profere o presente
Acórdão
Factos
1 A recorrente, ClientEarth, é uma associação de direito inglês que tem por objeto, designadamente a proteção do ambiente. Em 8 de setembro de 2010, apresentou na Direção‑Geral (DG «Ambiente» da Comissão Europeia um pedido de acesso a documentos ao abrigo do Regulamento (CE) n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO L 145, p. 43), bem como ao abrigo do Regulamento (CE) n.° 1367/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de setembro de 2006, relativo à aplicação das disposições da Convenção de Aarhus sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente às instituições e órgãos comunitários (JO L 264, p. 13). Esse pedido (a seguir «pedido inicial») incidia sobre vários documentos mencionados no documento intitulado «Plano de gestão de 2010» da DG «Ambiente», publicado no portal Internet dessa DG.
2 Por mensagem eletrónica de 16 de setembro de 2010, a Comissão acusou a recção do pedido inicial e indicou que o mesmo tinha sido registado em 14 de setembro de 2010.
3 Por carta de 29 de outubro de 2010, a Comissão indeferiu parcialmente o pedido inicial. Transmitiu à recorrente um dos documentos solicitados e indicou que os outros estavam abrangidos pelas exceções previstas no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, e n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, relativas, respetivamente, à proteção dos objetivos de atividades de inspeção, inquérito e auditoria e à proteção do processo decisório das instituições.
4 Em 10 de novembro de 2010, a recorrente apresentou, ao abrigo do disposto no artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1049/2001, um pedido confirmativo tendente a que a Comissão revisse a sua posição no que diz respeito a vários dos documentos cujo acesso tinha sido recusado (a seguir «pedido confirmativo»).
5 Por carta de 1 de dezembro de 2010, a Comissão informou a recorrente de que, em conformidade com o disposto no artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1049/2001, o prazo de resposta ao pedido confirmativo era prorrogado por quinze dias úteis.
6 Por carta de 15 de dezembro de 2010, a Comissão assinalou à recorrente que ainda não estava em condições de responder ao pedido confirmativo.
7 Por carta de 20 de dezembro de 2010, a recorrente assinalou à Comissão que o prazo de resposta a esse pedido expirava em 22 de dezembro de 2010. A recorrente convidou a Comissão a transmitir‑lhe os documentos antes de 22 de janeiro de 2011 e especificou que, caso contrário, contemplava a hipótese de interpor recurso para o Tribunal Geral, da decisão tácita da Comissão que indefere o pedido confirmativo (a seguir «decisão tácita»).
8 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 21 de fevereiro de 2011, a recorrente interpôs o presente recurso e pediu a anulação da decisão tácita.
9 Em 30 de maio de 2011, a Comissão adotou uma decisão expressa que se pronuncia sobre o pedido confirmativo (a seguir «decisão expressa», comunicada à recorrente no mesmo dia.
10 Na decisão expressa, em primeiro lugar, a Comissão delimitou o alcance do pedido confirmativo. Considerou que esse pedido incidia, nomeadamente, sobre 63 estudos relativos à conformidade da legislação de vários Estados‑Membros com o direito do ambiente da União Europeia, efetuados por uma empresa externa por conta da Comissão e recebidos por esta em 2009, e sobre 8 documentos intitulados «Planos de ação de implementação», elaborados em 2009 e em 2010 para o conjunto das «principais diretivas».
11 A Comissão indicou que o pedido confirmativo não incidia sobre certos documentos visados pelo pedido inicial e concluiu que a recorrente já não pedia o acesso a esses documentos.
12 Em segundo lugar, a Comissão indicou que os documentos pedidos continham informações sobre o ambiente na aceção da Convenção sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente, assinada em Aarhus em 25 de junho de 1998 (a seguir «Convenção de Aarhus»), e assinalou que as disposições desta Convenção eram aplicáveis às instituições da União por força do Regulamento n.° 1367/2006. Uma vez que o artigo 3.° deste regulamento indica que os pedidos de acesso às informações sobre ambiente detidas pelas instituições da União são tratados em conformidade com o disposto no Regulamento n.° 1049/2001, a Comissão considerou que o pedido confirmativo devia ser examinado à luz destes dois regulamentos.
13 Em terceiro lugar, a Comissão dividiu os documentos cobertos pelo pedido confirmativo em dois grupos. O primeiro grupo compreendia 22 estudos bem como os 8 planos de ação referidos no n.° 10, supra. A Comissão concedeu à recorrente acesso completo a esses documentos, à exceção dos nomes dos autores de alguns estudos. O segundo grupo compreendia outros 41 estudos dos referidos no n.° 10, supra (a seguir «estudos controvertidos»). A Comissão concedeu à recorrente acesso parcial a esses estudos. Concretamente, transmitiu‑lhe, em relação a cada estudo controvertido, a capa, o índice, a lista das abreviaturas utilizadas, um anexo contendo a legislação examinada, bem como as subdivisões intituladas «Introdução», «Visão geral do quadro jurídico do Estado‑Membro» e «Quadro para a transposição e implementação». Em contrapartida, a Comissão recusou comunicar‑lhe, em relação a cada um desses estudos, as partes intituladas «Ficha de síntese», «Análise das medidas de transposição» e «Conclusões» bem como o anexo que contém um quadro de concordâncias entre a legislação do Estado‑Membro em causa e o direito da União pertinente.
14 A Comissão dividiu os estudos controvertidos em duas categorias. A primeira categoria compreendia um estudo, como o diálogo com o Estrado‑Membro em causa sobre a implementação do direito da União, cuja avaliação tinha começado recentemente. A segunda categoria compreendia 40 estudos que tinham dado lugar a um diálogo mais desenvolvido com os Estados‑Membros em causa.
15 Em quarto lugar, a Comissão expôs três razões pelas quais o acesso a certas partes dos estudos controvertidos, bem como ao nome dos autores de alguns estudos divulgados, era recusado.
16 Antes de mais, a Comissão indicou que as partes não divulgadas dos estudos controvertidos estavam cobertas pela exceção ao direito de acesso aos documentos prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, relativa, nomeadamente, à proteção de objetivos de atividades de inquérito.
17 A Comissão salientou que esses estudos eram elaborados com vista a permitir controlar a transposição de várias diretivas pelos Estados‑Membros e, tal sendo o caso, instaurar o processo por incumprimento previsto no artigo 258.° TFUE (a seguir «processo por incumprimento») contra esses Estados‑Membros. No tocante ao estudo compreendido na primeira categoria referida no n.° 14, supra, a Comissão indicou que não tinha ainda chegado a uma conclusão sobre a transposição da diretiva em causa. A divulgação dos dados e das conclusões contidas nesse estudo, que não tinham ainda sido verificados e em relação aos quais o Estado‑Membro em causa não tinha tido ainda oportunidade de reagir, teria comportado, para esse Estado‑Membro, o risco de ser criticado, talvez injustamente, e prejudicaria o clima de confiança mútua requerido para avaliar a implementação da diretiva. No tocante aos estudos controvertidos incluídos na segunda categoria visada no n.° 14, supra, a Comissão indicou que, em certos casos, tinha instaurado o processo por incumprimento contra os Estados‑Membros em causa e que, noutros casos, não tinha ainda decidido se esse processo devia ser instaurado. A divulgação dos estudos controvertidos teria prejudicado o clima de confiança mútua necessária para resolver os diferendos entre ela e os Estados‑Membros em causa, sem ter de utilizar a fase judicial do referido processo.
18 Em seguida, a Comissão indicou que as partes não divulgadas dos estudos controvertidos estavam igualmente cobertas pela exceção ao direito de acesso aos documentos prevista no artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, relativa à proteção do processo decisório das instituições.
19 A esse propósito, a Comissão indicou que esses estudos tinham sido elaborados a seu pedido para efeitos puramente internos, no contexto da fase preliminar de um inquérito sobre a transposição do direito da União. A Comissão acrescentou que podia não partilhar as conclusões desses estudos, bem como utilizar outros meios de inquérito, incluindo a sua própria avaliação interna e as informações resultantes do diálogo com os Estados‑Membros em causa. A Comissão considerou que, na medida em que ela não tinha ainda tomado posição sobre a conformidade da legislação nacional com o direito da União nem sobre a oportunidade de instaurar o processo por incumprimento, questão sobre a qual dispunha de um amplo poder de apreciação, a divulgação pedida teria prejudicado o seu processo decisório interno, o que podia expô‑la a pressões externas indevidas.
20 Por fim, a Comissão indicou que o nome dos autores de certos estudos divulgados bem como de alguns dos estudos controvertidos estava protegido pela exceção ao direito de acesso aos documentos prevista no artigo 4.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1049/2001, relativa à proteção da vida privada e da integridade do indivíduo.
21 Em quinto lugar, a Comissão indicou que a aplicação das exceções ao direito de acesso aos documentos previstas no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, e n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 devia ser afastada caso um interesse público superior justificasse a divulgação dos documentos visados. Todavia, considerou que, no caso em apreço, o interesse público era melhor preservado protegendo o clima de confiança mútua entre os Estados‑Membros e ela própria, bem como o seu poder discricionário de adotar decisões administrativas relativas a eventuais infrações. Por outro lado, a Comissão indicou que o pedido confirmativo não continha argumentos suscetíveis de demonstrar a existência de um interesse público superior que justificasse a divulgação.
Tramitação processual e pedidos das partes
22 Tal como foi indicado no n.° 8, supra, a recorrente interpôs o presente recurso por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 21 de fevereiro de 2011, e pediu a anulação da decisão tácita.
23 Em 30 de maio de 2011, a Comissão apresentou a sua contestação. Alegou que, após a adoção da decisão expressa, o recurso tinha ficado sem objeto, uma vez que a recorrente deixou de ter interesse em obter a anulação da decisão tácita. A Comissão convidou o Tribunal Geral a declarar que já não havia que conhecer do recurso.
24 Por ato apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 31 de maio de 2011, o Reino da Dinamarca pediu para intervir no processo em apoio dos pedidos da recorrente. Essa intervenção foi admitida por despacho do presidente da Oitava Secção de 14 de julho de 2011.
25 Em 29 de julho de 2011, a recorrente apresentou a sua réplica. Indicou que, uma vez que a Comissão lhe concedeu o acesso aos estudos e aos planos de ação divulgados (v. n.° 13, supra) esses documentos já não eram objeto do recurso. Apresentou igualmente um pedido de adaptação dos seus fundamentos e conclusões na sequência da adoção da decisão expressa, no sentido de o recurso passar a ser dirigido contra esta última decisão, na medida em que a Comissão lhe tinha concedido apenas acesso parcial aos estudos controvertidos.
26 Em 7 de novembro de 2011, a Comissão apresentou a sua tréplica. Pediu ao Tribunal Geral que autorizasse a modificação dos pedidos e fundamentos da recorrente por razões de boa administração da justiça e de economia processual.
27 Tendo sido alterada a composição das secções do Tribunal Geral, o juiz‑relator foi afetado à Sexta Secção, à qual o presente processo foi, por conseguinte, atribuído.
28 Por carta recebida na Secretaria do Tribunal Geral em 12 de março de 2013, o Reino da Dinamarca informou o Tribunal Geral de que renunciava a intervir em apoio dos pedidos da recorrente no presente processo. Por despacho do presidente da Sexta Secção de 9 de abril de 2013, foi cancelado do registo enquanto interveniente.
29 Com base em relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Sexta Secção) decidiu abrir a fase oral do processo. As partes foram ouvidas em alegações e nas suas respostas às perguntas feitas pelo Tribunal Geral na audiência de 10 de abril de 2013.
30 Na petição, a recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
¾ anular a decisão tácita;
¾ condenar a Comissão nas despesas, incluindo as efetuadas por eventuais intervenientes.
31 Na réplica, a recorrente pede a possibilidade de adaptar os seus pedidos e os seus fundamentos na sequência da decisão expressa e conclui pedindo que que o Tribunal se digne:
¾ anular a decisão expressa;
¾ condenar a Comissão nas despesas.
32 Na sua contestação, a Comissão conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne declarar que não há que conhecer da decisão tácita tendo em conta a adoção da decisão expressa.
33 Na tréplica, a Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
¾ autorizar a modificação dos pedidos e fundamentos da recorrente;
¾ negar provimento ao recurso;
¾ condenar a recorrente nas despesas.
34 Na audiência, a recorrente confirmou que o seu pedido de anulação visava a decisão expressa na medida que a Comissão lhe tinha recusado parcialmente o acesso aos 41 estudos controvertidos que eram enumerados na lista 2 do quadro do anexo II dessa decisão.
Questão de direito
Quanto à adaptação dos pedidos e dos fundamentos da recorrente
35 Tal como foi atrás indicado, a decisão tácita, inicialmente visada pelo pedido de anulação no quadro do recurso interposto pela recorrente, foi substituída pela decisão expressa após a apresentação da petição. Essa modificação levou a recorrente a adaptar os seus pedidos iniciais bem como os fundamentos em apoio desses pedidos. A Comissão não se opôs a essa adaptação.
36 A esse propósito, há que recordar que, segundo jurisprudência constante, os pedidos inicialmente dirigidos contra um ato substituído no decurso de instância podem considerar‑se como dirigidas contra o ato de substituição, constituindo este último um elemento novo que permite à recorrente adaptar os seus pedidos e fundamentos. Em tal hipótese, seria, com efeito, contrário a uma boa administração da justiça e a uma exigência de economia processual obrigar a recorrente a interpor novo recurso para o Tribunal Geral [v. acórdão do Tribunal Geral de 10 de outubro de 2001, British American Tobacco International (Investments)/Comissão, T‑111/00, Colet., p. II‑2997, n.° 22 e jurisprudência referida]. Há, portanto, que considerar que o recurso passa a ter por objeto a anulação parcial da decisão expressa (a seguir «decisão impugnada») e a aceitar a adaptação dos pedidos e fundamentos.
Quanto ao mérito
37 Na sequência da adaptação dos seus pedidos e dos fundamentos, a recorrente invoca sete fundamentos em apoio do seu pedido de anulação da decisão impugnada. Esses fundamentos são relativos, em primeiro lugar, à violação do artigo 8.°, n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 1049/2001 na medida em que a Comissão prorrogara ilegalmente o prazo de resposta ao pedido confirmativo; em segundo lugar, à violação do artigo 4.°, n.os 1, 2 e 4, da Convenção de Aarhus, na medida em que essa disposição não prevê nenhuma exceção ao direito de acesso aos documentos que visam proteger os objetivos das atividades de inquérito diferentes das de natureza penal ou disciplinar; em terceiro lugar, à violação da obrigação de divulgação ativa das informações ambientais, decorrente do artigo do artigo 5.°, n.os 3 a 7, da Convenção de Aarhus e do artigo 4.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 1367/2006, em quarto lugar, à violação do artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, na medida em que a Comissão ignorara os limites de que é provida a exceção ao direito de acesso aos documentos prevista por essa disposição; em quinto lugar, à violação do artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, na medida em que o risco de a divulgação completa dos estudos controvertidos prejudicar o processo decisório da Comissão é hipotético e não é razoavelmente previsível; em sexto lugar, à violação do artigo 4.°, n.° 2, in fine, e n.° 3, in fine, do Regulamento n.° 1049/2001, devido à existência de um interesse público superior que justifica essa divulgação; e, em sétimo lugar, à violação grave e recorrente pela Comissão do artigo 8.°, n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 1049/2001 e do artigo 4.°, n.° 1, da Convenção de Aarhus, que exige ao Tribunal Geral a adoção de medidas dissuasoras.
Observações preliminares
38 Os sete fundamentos apresentados pela recorrente podem ser repartidos em dois grupos, compreendendo o primeiro grupo, o segundo e o quarto a sexto fundamento e o segundo grupo, o primeiro, o terceiro e o sétimo fundamento.
39 No quadro do primeiro grupo de fundamentos, a recorrente contesta os motivos da decisão impugnada. Assim, através do seu segundo e quarto fundamento, contesta a conclusão que figura nessa decisão segundo a qual a informação cuja divulgação foi recusada estava coberta pela exceção ao direito de acesso aos documentos relativa à proteção dos objetivos de atividades de inquérito. No quadro do seu quinto fundamento, a recorrente contesta a conclusão segundo a qual esta informação estava coberta pela exceção relativa à proteção do processo decisório. Por fim, no quadro do seu sexto fundamento, a recorrente alega que, na hipótese de essas exceções serem aplicáveis, a Comissão cometeu um erro ao não considerar que um interesse público superior exigia a divulgação das informações pedidas.
40 No quadro do segundo grupo de fundamentos, a recorrente apresenta, em contrapartida, argumentos tendentes a demonstrar que a decisão impugnada deve ser anulada por razões independentes da questão de saber se os seus motivos estão afetados por erro. Assim, no quadro do primeiro e do sétimo fundamento, alega, em substância, que a adoção da decisão impugnada ocorreu excessivamente tarde, o que se inscreve numa prática constante e censurável da Comissão. Pelo seu terceiro fundamento, a recorrente alega que, independentemente da resposta que devesse dar ao pedido confirmativo, a Comissão era obrigada a divulgar oficiosamente as informações pedidas.
41 Importa salientar, antes de mais, que a recorrente não alegou que a Comissão cometera um erro ao considerar que o nome dos autores de certos estudos controvertidos e dos estudos divulgados estava coberto pela exceção ao direito de acesso aos documentos prevista no artigo 4.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1049/2001, relativa à proteção de dados de caráter pessoal. Há, portanto, que considerar que, sem prejuízo das observações que apresentou no quadro do segundo grupo de fundamentos, a recorrente não contesta a decisão da Comissão de não divulgar esses nomes. Isso foi confirmado pela recorrente na audiência.
42 Em seguida, deve salientar‑se que uma instituição da União pode ter em conta de forma cumulativa vários motivos de recusa referidos no artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001 para efeitos de apreciar um pedido de acesso a documentos em sua posse (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 28 de junho de 2012, Comissão/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, n.os 113 e 114).
43 Ora, como foi indicado nos n.os 16 a 19, supra, a Comissão considerou que os estudos controvertidos estavam ao mesmo tempo cobertos pela exceção prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, relativa à proteção dos objetivos de atividades de inquérito e pela exceção prevista no artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, deste regulamento, relativa à proteção do processo decisório das instituições. Consequentemente, sem prejuízo do exame do segundo grupo de fundamentos, para lograr demonstrar que a decisão impugnada padece de um erro suscetível de justificar a sua anulação, a recorrente deve demonstrar, quer no quadro do segundo, quarto ou quinto fundamentos, que a Comissão cometeu um erro ao considerar que podia recusar parcialmente o acesso aos estudos controvertidos ao abrigo de cada uma dessas exceções, quer, no quadro do sexto fundamento, que um interesse público superior justificava, de qualquer forma, a divulgação completa desses estudos.
44 Deve examinar‑se, antes de mais, o primeiro grupo de fundamentos.
Quanto ao primeiro grupo de fundamentos
45 Tal como foi indicado, supra, o primeiro grupo de fundamentos compreende o segundo e o quarto a sexto fundamento. Devem examinar‑se, em primeiro lugar, o quarto fundamento e, em seguida, o segundo, o quinto e o sexto fundamento.
— Quanto ao quarto fundamento, relativo a violação do artigo 4.°, n.° 2, terceiro fundamento, do Regulamento n.° 1049/2001 na medida em que a Comissão ignorou os limites de que é acompanhada a exceção prevista por essa disposição
46 Em conformidade com o seu primeiro considerando, o Regulamento n.° 1049/2001 inscreve‑se na vontade, expressa no artigo 1.°, segundo parágrafo, UE, inserido pelo Tratado de Amesterdão, de assinalar uma nova etapa no processo de criação de uma união cada vez mais estreita entre os povos da Europa, em que as decisões serão tomadas com o maior respeito possível pelo princípio da abertura e o mais próximo possível dos cidadãos. Tal como recorda o segundo considerando do referido regulamento, o direito de acesso do público aos documentos das instituições está ligado ao caráter democrático destas últimas (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de julho de 2011, Suécia/MyTravel e Comissão, C‑506/08 P, Colet., p. I‑6237, n.° 72 e jurisprudência referida).
47 Para esse efeito, o Regulamento n.° 1049/2001, como indicam o seu quarto considerando e o seu artigo 1.°, visa conferir ao público um direito de acesso aos documentos das instituições que seja o mais amplo possível (v. acórdão Suécia/MyTravel e Comissão, n.° 46, supra, n.° 73 e jurisprudência referida).
48 É certo que, esse direito não deixa de estar sujeito a determinados limites baseados em razões de interesse público ou privado. Mais especificamente, e em conformidade com o seu décimo primeiro considerando, o Regulamento n.° 1049/2001 prevê, no seu artigo 4.°, um regime de exceções que autoriza as instituições a recusar o acesso a um documento no caso de a divulgação deste último prejudicar um dos interesses protegidos por esse artigo. Todavia, uma vez que tais exceções derrogam o princípio do acesso o mais amplo possível do público aos documentos, tais exceções devem ser interpretadas e aplicadas restritivamente (acórdão Suécia/MyTravel e Comissão, n.° 46, supra, n.os 74 e 75).
49 Resulta dos autos, lidos à luz das observações das partes, que os estudos controvertidos incidem sobre a transposição de determinadas diretivas da União em matéria de proteção do ambiente por 19 Estados‑Membros, dizendo respeito cada estudo controvertido a um só Estado‑Membro e a uma só diretiva. Por outro lado, está assente entre as partes que esses estudos foram encomendados pela Comissão no quadro da obrigação que sobre ela impende, por força do artigo 17.° TUE, de velar, sob fiscalização do Tribunal de Justiça, pela aplicação do direito da União. Por isso, há que considerar que os estudos controvertidos não foram elaborados para fins informativos ou académicos, mas como instrumentos especificamente destinados a detetar incumprimentos precisos do direito da União. Como a Comissão alega com razão, a finalidade desses estudos é permitir‑lhe avaliar se os Estados‑Membros transpuseram corretamente as diretivas em causa e, tal sendo o caso, instaurar um processo por incumprimento contra os Estados‑Membros que tenham cometido uma infração.
50 Resulta do que precede que os estudos controvertidos se inscrevem no quadro de uma atividade de inquérito da Comissão, na aceção do artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001.
51 Todavia, resulta da jurisprudência que o facto de um documento dizer respeito a uma atividade de inquérito, na aceção dessa disposição, não pode, por si só, bastar para justificar a aplicação da exceção nela prevista, tendo em conta a necessidade de interpretar e aplicar restritivamente as exceções referidas no artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1049/2001. Com efeito, o risco de lesar o interesse protegido deve ser razoavelmente previsível e não puramente hipotético (acórdão do Tribunal de Justiça de 1 de julho de 2008, Suécia e Turco/Conselho, C‑39/05 P e C‑52/05 P, Colet., p. I‑4723, n.os 43 e 63).
52 Além disso, como resulta da sua redação, esta exceção não visa proteger as atividades de inquérito enquanto tais, mas o objetivo dessas atividades (v., neste sentido, acórdãos do Tribunal Geral de 6 de julho de 2006, Franchet e Byk/Comissão, T‑391/03 e T‑70/04, Colet., p. II‑2023, n.os 105 e 109, e de 12 de setembro de 2007, API/Comissão, T‑36/04, Colet., p. II‑3201, n.° 127). No quadro de um inquérito relativo a um processo por incumprimento, esse objetivo consiste em levar o Estado‑Membro em causa a dar voluntariamente cumprimento às exigências do Tratado ou, tal sendo o caso, a dar‑lhe oportunidade de justificar a sua posição (v., neste sentido, acórdão API/Comissão, já referido, n.os 121 e 133 e jurisprudência referida).
53 Como resulta, em substância, do n.° 17, supra, a Comissão assinalou, na decisão impugnada, que a razão pela qual a divulgação dos estudos controvertidos poderia prejudicar as suas atividades de inquérito era que essa divulgação prejudicaria o clima de confiança mútua exigido quer para avaliar a implementação do direito da União, no que respeita a um estudo que a Comissão não tinha tido ainda oportunidade de analisar suficientemente em detalhe, quer para resolver os diferendos entre a Comissão e os Estados‑Membros sem ter de utilizar a fase judicial do processo por incumprimento, no que respeita a outros estudos, que a Comissão tinha analisado em detalhe e com base nos quais, em certos casos, tinha instaurado esse processo e, noutros casos, não tinha ainda decidido se esse processo devia ser instaurado.
54 A recorrente alega que esses motivos são de caráter geral e não estão fundamentados. Por isso, não bastam para demonstrar a existência de um risco, não hipotético, de que a divulgação dos estudos controvertidos prejudique precisa e efetivamente as atividades de inquérito da Comissão. Em particular, o conhecimento pelo público de uma possível violação do direito da União não impede a Comissão de prosseguir um inquérito.
55 A recorrente acrescenta que a Comissão não especificou o tipo de pressões que poderiam constituir entrave aos seus processos de inquérito, nem se seriam exercidas sobre os seus próprios serviços ou sobre os dos Estados‑Membros. Segundo a recorrente, estes poderiam, de qualquer forma, demonstrar que respeitam o direito da União se fossem expostos a críticas injustificadas ou a pressões. Além disso, a recorrente alega que, não tendo a Comissão explicado em que é que a divulgação dos estudos controvertidos prejudicaria precisa e efetivamente as suas atividades de inquérito, a Comissão não faz uma interpretação restritiva da exceção aplicada.
56 Finalmente, a recorrente alega que a transparência reforça a eficácia do processo por incumprimento em razão da pressão exercida pelo público sobre o Estado‑Membro em causa e deveria ser garantida a fim de permitir aos cidadãos participar no processo de decisão bem como fornecer à Comissão informações.
57 A Comissão contesta os argumentos da recorrente.
58 Em primeiro lugar, há que salientar que, segundo jurisprudência assente, a Comissão pode validamente aplicar a exceção referida no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, para recusar acesso a documentos relativos a inquéritos que incidem sobre uma eventual infração ao direito da União que possam conduzir à abertura de um processo por incumprimento ou que tenham efetivamente conduzido à abertura de tal processo. Nesses casos, a recusa de acesso foi considerada como justificada pelo facto de assistir aos Estados‑Membros em causa o direito de confiar que a Comissão observe a confidencialidade no que diz respeito a esses inquéritos, mesmo após o decurso de um certo lapso de tempo após o encerramento dos mesmos (v. acórdão API/Comissão, n.° 52, supra, n.° 120 e jurisprudência referida).
59 Em particular, resulta da jurisprudência que uma divulgação de documentos relativos à fase de inquérito, durante as negociações entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa, poderia prejudicar o bom desenrolar do processo por incumprimento na medida em que a finalidade deste, que é, como foi indicado no n.° 52, supra, levar o Estado‑Membro em causa a dar voluntariamente cumprimento às exigências do Tratado ou, tal sendo o caso, a dar‑lhe oportunidade de justificar a sua posição, poderia ser posta em perigo. Essa exigência de confidencialidade perdura mesmo após a solicitação da intervenção do Tribunal de Justiça, pelo facto de que não se pode excluir que as negociações entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa, com vista a que este dê voluntariamente cumprimento às exigências do Tratado, possam prosseguir no decurso do processo judicial e até à prolação do acórdão. A preservação deste objetivo, a saber, uma resolução amigável do diferendo entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa antes do acórdão do Tribunal de Justiça, justifica, portanto, a recusa de acesso a esses documentos (v. acórdão API/Comissão, n.° 52, supra, n.° 121 e jurisprudência referida).
60 Resulta do que precede que, como a Comissão alega com razão, esta tem o direito de preservar a confidencialidade dos documentos reunidos no quadro de um inquérito relativo a um processo por incumprimento cuja divulgação poderia prejudicar o clima de confiança que deve existir entre ela própria e o Estado‑Membro em causa, com vista a uma solução consensual para as infrações ao direito da União eventualmente identificadas.
61 Há, portanto, que considerar que a Comissão tinha, em princípio, o direito de invocar a exceção prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, para recusar a divulgação dos estudos controvertidos.
62 Essa conclusão não pode ser infirmada pelos argumentos da recorrente segundo os quais, por um lado, os cidadãos têm o direito de saber se os seus governos respeitam as regras ambientais da União por força dos princípios de abertura e de transparência que figuram nos artigos 1.° TUE e 15.° TFUE e, por outro, a Comissão é obrigada a velar pela aplicação dessas regras, a responder perante os cidadãos pela forma como ela desempenha essa missão e a associar os cidadãos ao processo de tomada de decisões.
63 Com efeito, o artigo 15.°, n.° 3, segundo parágrafo, TFUE prevê que os princípios gerais e os limites que, por razões de interesse público ou privado, regem o exercício do direito de acesso aos documentos são fixados através de regulamentos adotados pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho, deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário. Assim, o Regulamento n.° 1049/2001, adotado com fundamento no artigo 15.°, n.° 3, TFUE, define esses princípios gerais e esses limites no que diz respeito ao direito de acesso aos documentos detidos pela Comissão. Entre esses limites figura a exceção referida no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, desse regulamento, relativa à proteção de atividades de inquérito das instituições. A recorrente não pode, portanto, afastar a aplicação dessa exceção apoiando‑se em disposições gerais dos Tratados.
64 Em seguida, há que salientar que, tal como foi reconhecido na jurisprudência, quando a divulgação de um documento é pedida a uma instituição, esta é obrigada a apreciar, em cada caso concreto, se esse documento é abrangido pelas exceções ao direito de acesso enumeradas no artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001 (acórdão Suécia e Turco/Conselho, n.° 51, supra, n.° 35).
65 A este propósito, foi especificado, por rum lado, que o exame de um pedido de acesso a documentos deve revestir caráter concreto e individual e incidir sobre o conteúdo de cada documento visado no referido pedido e, por outro, que esse exame deve resultar dos motivos da decisão da instituição, no que diz respeito a todas as exceções mencionadas nos n.os 1 a 3 do artigo 4.° do mesmo regulamento em que essa decisão se baseia (v., neste sentido, acórdão do Tribunal Geral de 13 de abril de 2005, Verein für Konsumenteninformation/Comissão, T‑2/03, Colet., p. II‑1121, n.os 69 a 74).
66 Como a recorrente alega em substância, a Comissão examinou os estudos controvertidos de forma geral e abstrata. Com efeito, não resulta da decisão impugnada que a Comissão tenha analisado concretamente o conteúdo preciso de cada estudo controvertido a fim de decidir se a divulgação deste último era suscetível de prejudicar o clima de confiança que deve existir entre ela própria e o Estado‑Membro em causa. Contrariamente ao que a Comissão sustenta, o facto de ter divulgado parcialmente esses estudos não constitui a prova de que estes tenham sido objeto de exame individual, na medida em que as partes divulgadas de cada estudo são idênticas.
67 Todavia, existem várias exceções à obrigação de a Comissão examinar concreta e individualmente os documentos visados por um pedido de acesso.
68 Com efeito, o referido exame pode não ser necessário quando, em razão das circunstâncias particulares do caso concreto, seja manifesto que o acesso deve ser recusado ou, pelo contrário, concedido. Tal poderá acontecer, nomeadamente, se determinados documentos estiverem manifestamente cobertos na sua totalidade por uma exceção ao direito de acesso ou eram manifestamente acessíveis na sua totalidade, ou tiverem já sido objeto de uma apreciação concreta e individual por parte da Comissão em circunstâncias similares (acórdãos Verein für Konsumenteninformation/Comissão, n.° 65, supra, n.° 75, e API/Comissão, n.° 52, supra, n.° 58).
69 Além disso, é, em princípio, permitido à instituição em causa, incluindo nos fundamentos da decisão de recusa, basear‑se em presunções gerais que se aplicam a determinadas categorias de documentos, uma vez que considerações de ordem geral similares são suscetíveis de se aplicarem a pedidos de divulgação relativos a documentos da mesma natureza, desde que a instituição verifique em cada caso se as considerações de ordem geral normalmente aplicáveis a um determinado tipo de documentos são efetivamente aplicáveis a um dado documento cuja divulgação é pedida (acórdão Suécia e Turco/Conselho, n.° 51, supra, n.° 50).
70 Em razão das circunstâncias particulares do caso em apreço, a Comissão podia considerar, por um lado, que todos os estudos controvertidos entravam na mesma categoria de documentos e, por outro, que o acesso a essa categoria de documentos devia ser recusado com fundamento na exceção invocada (v., neste sentido, acórdão do Tribunal Geral de 9 de setembro de 2011, LPN/Comissão, T‑29/08, Colet., p. II‑6021, n.° 121). Com efeito, como a recorrente alega, é certo que os estudos controvertidos não foram redigidos pela Comissão, nem refletem a posição desta, nem comprometem a sua responsabilidade. Todavia, foram encomendados pela Comissão no quadro da fase preliminar de processo por incumprimento e examinam profundamente a conformidade da legislação dos Estados‑Membros em causa com o direito da União. Esses estudos constituem, portanto, elementos suscetíveis de ter impacto nas possibilidades de a Comissão encetar uma negociação com esses Estados‑Membros, à margem das pressões externas, a fim de que cumpram voluntariamente o direito da União.
71 Esta apreciação é confirmada pelos princípios reconhecidos no acórdão do Tribunal de Justiça de 29 de junho de 2010, Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, Colet., p. I‑5885, n.os 54 a 62), tal como foram interpretados pelo Tribunal Geral no acórdão LPN/Comissão, n.° 70, supra.
72 Com efeito, no acórdão Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, n.° 71, supra, o Tribunal de Justiça considerou, no que respeita aos procedimentos administrativos de controlo dos auxílios estatais, que uma presunção geral de confidencialidade como a visada no n.° 69, supra, podia resultar do Regulamento (CE) n.° 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.° [CE] (JO L 83, p. 1), bem como da jurisprudência relativa ao direito de consultar os documentos do processo administrativo da Comissão. A esse propósito, o Tribunal de Justiça recorda que o procedimento de controlo dos auxílios estatais era, tendo em conta a sua economia geral, um procedimento iniciado contra um Estado‑Membro, no quadro do qual apenas este último dispunha dos direitos de defesa, incluindo o direito de lhe serem transmitidos determinados documentos, diferentemente dos interessados, que, por seu lado, não dispunham, nesse quadro, do direito de consultar os documentos do processo administrativo da Comissão. O Tribunal de Justiça tem também julgado no sentido de que havia que tomar em consideração esta circunstância para efeitos da interpretação da exceção prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001. Com efeito, se estes interessados pudessem obter acesso, com fundamento no Regulamento n.° 1049/2001, aos documentos do procedimento administrativo da Comissão, o regime de controlo dos auxílios estatais seria posto em causa.
73 O Tribunal de Justiça deduziu daí que, quando as atividades das instituições se inscrevem no quadro das funções administrativas que lhes são especificamente atribuídas pelo artigo 88.° CE, havia que ter em conta o facto de os outros interessados diferentes do Estado‑Membro afetado pelos procedimentos de controlo dos auxílios estatais não dispunham do direito de consultar os documentos do processo administrativo da Comissão e, por isso, havia que reconhecer a existência de uma presunção segundo a qual a divulgação dos documentos do processo administrativo, em princípio, prejudicaria a proteção dos objetivos de atividades de inquérito, com a consequência de que a instituição em causa podia mesmo exonerar‑se de um exame concreto e individual prévio dos documentos em causa. Não é menos verdade que, segundo o Tribunal de Justiça, a este respeito, os interessados conservam o direito de demonstrar que um dado documento não está coberto pela referida presunção geral ou que existe um interesse superior que justifica a sua divulgação.
74 No tocante ao controlo que a Comissão exerce no quadro de um processo por incumprimento, o Tribunal Geral, no acórdão LPN/Comissão, n.° 70, supra (n.° 126), considerou que esse controlo se inscrevia numa função administrativa, no quadro da qual a Comissão dispõe de um amplo poder discricionário e enceta um diálogo bilateral com os Estados‑Membros em causa. O Tribunal Geral observou que, em contrapartida, as outras partes diferentes desses Estados‑Membros não dispunham das garantias processuais específicas cujo respeito está submetido a uma fiscalização jurisdicional efetiva.
75 Por isso, o Tribunal Geral considerou, por analogia com a situação dos interessados no quadro do procedimento de controlo dos auxílios estatais, que existe uma presunção geral segundo a qual a divulgação dos documentos do processo administrativo relativos a um inquérito em matéria de incumprimento, em princípio, prejudicaria a proteção dos objetivos de atividades de inquérito, de forma que basta que a Comissão verifique se essa presunção geral deve aplicar‑se ao conjunto dos documentos em causa, sem que a mesma deva necessariamente proceder a um exame concreto e individual prévio do conteúdo de cada um desses documentos. O Tribunal Geral considerou, por fim, que, numa situação em que, ao adotar uma decisão de recusa, o processo por incumprimento estivesse em curso, a Comissão tinha necessariamente de partir do princípio de que essa presunção geral se aplicava à integralidade dos documentos em causa (acórdão, LPN/Comissão, n.° 70, supra, n.° 127).
76 A esse propósito, por um lado, a recorrente alega vários argumentos com vista a demonstrar que a presunção geral, segundo a qual a divulgação do «processo administrativo» da Comissão relativo a um procedimento de controlo de auxílios estatais causará prejuízo à proteção dos objetivos de atividades de inquérito estabelecida pelo Tribunal de Justiça, no seu acórdão Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, n.° 71, supra, resulta das regras específicas relativas ao «acesso ao dossiê» durante o procedimento administrativo em matéria de auxílios estatais e só se aplica aos documentos respeitantes a esses auxílios.
77 Como a Comissão alega com razão, estes argumentos são incompatíveis com as observações feitas pelo Tribunal Geral no acórdão LPN/Comissão, n.° 70, supra. Devem, por conseguinte, ser rejeitados.
78 Por outro lado, a recorrente alega que os estudos controvertidos não fazem parte de um «dossiê», na medida em que eles foram elaborados no quadro da fase preliminar de um processo por incumprimento.
79 A este propósito, há que salientar que os estudos controvertidos são documentos especificamente destinados e consagrados à análise da transposição por um Estado‑Membro preciso de uma diretiva precisa, e que fazem parte de um dossiê da Comissão relativo a essa transposição. Quando o processo por incumprimento tiver sido já instaurado, não poderá considerar‑se que esses estudos não fazem parte dos elementos do autos relativos ao processo em causa, na medida em que é nomeadamente com base nesses estudos que a Comissão decidiu instaurar o referido processo. Quanto aos estudos em relação aos quais a Comissão não iniciou ainda o processo por incumprimento, é igualmente necessário preservar a sua confidencialidade, uma vez que as informações que já são do domínio público não podem dele ser retiradas ao ser aberto o processo, como a Comissão alega com razão.
80 Por outro lado, deve recordar‑se que a exceção relativa à proteção dos objetivos de atividades de inquérito não se aplica unicamente a documentos relativos a processos por incumprimento instaurados, mas também aos documentos respeitantes aos inquéritos que possam eventualmente conduzir a tal processo (v. n.° 58, supra).
81 Finalmente, a recorrente alega que, mesmo que a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa aos auxílios estatais fosse diretamente transponível para os processos por incumprimento, a decisão impugnada deveria ser anulada. Diferentemente da empresa que pedia o acesso aos documentos no processo que deu origem ao acórdão Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, n.° 71, supra, que não tinha podido demonstrar a existência de um interesse público superior, mas unicamente um interesse privado enquanto beneficiário de um auxílio estatal, a recorrente representa um interesse público superior que diz respeito ao conjunto dos cidadãos europeus, a saber, a proteção do ambiente.
82 Através desse argumento, a recorrente alega, na realidade, que a divulgação dos estudos controvertidos se justificava por um interesse público superior. Deve, portanto, examinar‑se, tal sendo o caso, no quadro do sexto fundamento, relativo à existência de tal interesse.
83 Decorre do conjunto das considerações que precedem que, sem prejuízo do exame da questão visada no número que precede, o presente fundamento deve ser rejeitado.
— Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do artigo 4.°, n.os 1, 2 e 4, da Convenção de Aarhus, na medida em que essa disposição não prevê qualquer exceção ao direito de acesso aos documentos que vise proteger os objetivos de outras atividades de inquérito que não sejam as de natureza penal e disciplinar
84 A título preliminar, deve recordar‑se que, por força do artigo 216.°, n.° 2, TFUE, quando forem celebrados acordos internacionais pela União Europeia, as instituições da União estão vinculadas por tais acordos e, por conseguinte, estes prevalecem sobre os atos da União (acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de dezembro de 2011, Air Transport Association of America e o., C‑366/10, Colet., p. I‑13755, n.° 50).
85 A Convenção de Aarhus foi assinada pela Comunidade e em seguida aprovada através da Decisão 2005/370. Portanto, as cláusulas dessa Convenção passaram a fazer parte integrante da ordem jurídica da União (acórdão do Tribunal de Justiça de 8 de março de 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, Colet., p. I‑1255, n.° 30).
86 O artigo 3.°, n.° 1, da Convenção de Aarhus, estipula que cada parte nessa Convenção adotará as medidas necessárias, legislativas, regulamentares e outras, incluindo as medidas destinadas a assegurar a compatibilidade entre as disposições relativas, nomeadamente, à informação do público no que respeita a informação ambiental, para estabelecer e manter um quadro de aplicação das disposições da referida Convenção claro, transparente e coerente. O artigo 4.°, n.° 1, da Convenção de Aarhus estipula que cada parte nessa Convenção assegurará que as autoridades públicas ponham à disposição do público, em conformidade com o disposto na legislação nacional, a informação ambiental que lhes for solicitada. Finalmente, a Convenção de Aarhus prevê, no seu artigo 4.°, n.os 3 e 4, alguns motivos de indeferimento dos pedidos de informação ambiental. Os motivos de recusa previstos no artigo 4.°, n.° 4, da referida Convenção devem, em conformidade com o segundo parágrafo dessa disposição, ser objeto de uma interpretação restritiva, tendo em conta o interesse público defendido pela divulgação e o facto de a informação solicitada ser relativa às emissões para o ambiente.
87 O Regulamento n.° 1367/2006 foi adotado para garantir a aplicação das exigências da Convenção de Aarhus às instituições e órgãos da União. Tem por objetivo, nos termos do artigo 1.°, n.° 1, contribuir para a execução das obrigações decorrentes dessa Convenção. Segundo o considerando 3 do referido regulamento, «[a]s disposições da legislação comunitária deverão ser coerentes com [a Convenção de Aarhus]».
88 O artigo 3.° do Regulamento n.° 1367/2006 dispõe que «[o] Regulamento (CE) n.° 1049/2001 aplica‑se a todos os pedidos de acesso a informação sobre ambiente detida por instituições e órgãos comunitários». Finalmente, o artigo 6.° do Regulamento n.° 1367/2006 contém disposições específicas respeitantes à aplicação das exceções ao direito de acesso aos documentos previstas no artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001. Segundo o considerando 15 do Regulamento n.° 1367/2006, «[a]s exceções previstas no Regulamento (CE) n.° 1049/2001 deverão aplicar‑se sem prejuízo de quaisquer outras disposições mais específicas no presente regulamento relativamente a pedidos de informações sobre ambiente».
89 No caso em apreço, a Comissão examinou o pedido de acesso da recorrente na decisão impugnada à luz dos Regulamentos n.os 1267/2006 e 1049/2001 e, como foi indicado no n.° 16, supra, baseou‑se no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, deste último regulamento para justificar a sua recusa de divulgar algumas partes dos estudos controvertidos. Em seguida, ela indicou que o artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1367/2006 não afeta essa conclusão e sublinhou que o Regulamento n.° 1367/2006 prevê que a exceção extraída da proteção dos objetivos de atividades de inquérito, em particular, os relativos a eventuais infrações ao direito da União, pode ser aplicada no que diz respeito aos documentos que contenham informação sobre ambiente, na medida em que a divulgação não se justifique por um interesse público superior.
90 Consequentemente, a Comissão não efetuou o seu exame do pedido confirmativo, no que diz respeito à exceção relativa à proteção dos objetivos de atividades de inquérito, apoiando‑se diretamente na Convenção de Aarhus, mas apoiando‑se nas disposições dos Regulamentos n.° 1049/2001 e n.° 1367/2006. Todavia, pelo presente fundamento, a recorrente alega que a conclusão a que a Comissão chegou no desfecho desse exame é incompatível com o artigo 4.°, n.os 1, 2 e 4, da Convenção de Aarhus, o que, em sua opinião, basta para considerar que a decisão impugnada deve ser anulada quanto a esse ponto.
91 Há que recordar que a legalidade de um ato da União pode ser afetada pela incompatibilidade desse ato com um acordo internacional. Quando a incompatibilidade de um ato da União com as normas do direito internacional for invocada perante o juiz da União, este pode examiná‑la sem prejuízo do respeito de duas condições. Em primeiro lugar, a União deve estar vinculada por essas normas. Em segundo lugar, o Tribunal Geral só pode proceder ao exame da legalidade do ato da União à luz de uma disposição de um tratado internacional quando a natureza e a economia deste a isso se não opuserem e, por outro lado, a referida disposição se afigure, do ponto de vista do seu conteúdo, incondicional e suficientemente precisa (acórdão Air Transport Association of America e o., n.° 84, supra, n.os 51 a 54).
92 Há que salientar que a União está vinculada pela Convenção de Aarhus. Todavia, no que se refere aos motivos de recusa de um pedido de acesso a informação ambiental, essa Convenção não se afigura, do ponto de vista do seu conteúdo, incondicional e suficientemente precisa na aceção da jurisprudência referida no número que precede.
93 Com efeito, como foi indicado, supra, o artigo 3.° da Convenção de Aarhus prevê que cada parte na referida Convenção deve tomar as necessárias medidas legislativas, regulamentares ou outras, incluindo medidas destinadas a assegurar a compatibilidade entre as disposições da referida Convenção, para estabelecer e manter um quadro de aplicação dessas disposições preciso, transparente e coerente.
94 Em seguida, resulta da leitura conjugada do artigo 4.°, n.os 1 e 4, da Convenção de Aarhus que cada parte nessa Convenção dispõe de uma ampla margem de apreciação para organizar as modalidades de colocação à disposição do público das informações ambientais que são pedidas às autoridades públicas.
95 A recorrente alega que a aplicação ao caso concreto pela Comissão das normas pertinentes dos Regulamentos n.os 1367/2006 e 1049/2001, nomeadamente, do artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, deste último regulamento, seria incompatível com as disposições do artigo 4.°, n.° 4, alínea c), da Convenção de Aarhus. Todavia, esta última disposição não é suficientemente precisa para ser diretamente aplicável, pelo menos no que se refere às organizações de integração económica regional visadas no artigo 2.°, alínea d), da referida Convenção.
96 Com efeito, esta última, e em particular o seu artigo 4.°, n.° 4, alínea c), foi manifestamente concebida para se aplicar principalmente às autoridades dos Estados contratantes e utiliza conceitos que lhe são próprios, como resulta da remissão para o quadro das legislações nacionais prevista no artigo 4.°, n.° 1. Em contrapartida, não tem em conta as especificidades que caraterizam as organizações de integração económica regional, que podem, no entanto, aderir à Convenção. Em particular, nenhuma indicação no artigo 4.°, n.° 4, alínea c), ou em outras disposições da Convenção de Aarhus permite interpretar os conceitos utilizados por essa disposição e determinar se um inquérito relativo a um processo por incumprimento pode fazer parte delas.
97 Na falta de qualquer precisão para esse efeito, não pode considerar‑se que a Convenção de Aarhus impede o legislador da União de prever uma exceção ao princípio de acesso aos documentos das instituições em matéria de ambiente quando os mesmos disserem respeito a um processo por incumprimento, que faz parte dos mecanismos constitucionais do direito da União, tal como previstos pelos Tratados (acórdão do Tribunal Geral de 14 de fevereiro de 2012, Alemanha/Comissão, T‑59/09, n.os 63 e 63).
98 De resto, seria ilógico que a Convenção de Aarhus previsse exceções em favor de algumas partes contratantes, a saber, os Estados, e ao mesmo tempo se opusesse à aplicação de semelhantes exceções por outras partes contratantes, a saber, as organizações de integração económica regional, nas quais a União se inclui para efeitos da referida Convenção.
99 Decorre de tudo o que precede que não pode vingar o argumento da recorrente, segundo o qual o artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, tal como foi aplicado pela Comissão na decisão impugnada, é incompatível com o artigo 4.°, n.° 4, da Convenção de Aarhus na medida em que essa disposição não prevê qualquer exceção ao direito de acesso aos documentos destinada a proteger os objetivos de outras atividades de inquérito que não sejam as de natureza penal e disciplinar.
100 Por conseguinte, o segundo fundamento deve ser rejeitado.
101 Tendo o quarto e o segundo fundamento sido rejeitados, há que considerar que a recorrente não conseguiu demonstrar que a Comissão tenha cometido, no caso concreto, um erro ao recusar divulgar os estudos controvertidos para proteger o objetivo das suas atividades de inquérito. Sendo esse motivo, só por si, suscetível de justificar a recusa da Comissão de comunicar à recorrente a parte não comunicada dos estudos controvertidos, não é, portanto, necessário examinar se a Comissão cometeu um erro ao considerar que podia igualmente recusar essa divulgação para proteger o seu processo decisório, como alega, no quadro do quinto fundamento, a recorrente. Devem, todavia, examinar‑se os argumentos que esta apresenta no sexto fundamento, segundo os quais a divulgação dos estudos controvertidos seria, de qualquer forma, justificada por um interesse público superior.
— Quanto ao sexto fundamento, relativa à violação do artigo 4.°, n.° 2, in fine, e n.° 3, do Regulamento n.° 1049/2001, devido à existência de um interesse público superior que justifica a divulgação dos documentos pedidos
102 A recorrente recorda que as exceções ao direito de acesso aos documentos devem ser interpretadas em conformidade com os princípios estabelecidos no artigo 1.° TUE, por força do qual os cidadãos devem obter acesso o mais amplo possível aos documentos das instituições. Em seguida, a recorrente alega que a Comissão não pode, portanto, recusar o acesso a um documento para proteger um interesse coberto por uma das exceções previstas no artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1049/2001 sem, em primeiro lugar, verificar a ausência de interesse público superior que justifique a divulgação do referido documento, em segundo lugar, ponderar os diferentes interesses em presença e, em terceiro lugar, motivar essa recusa de forma circunstanciada, o que a Comissão não fiz na decisão impugnada.
103 A recorrente acrescenta que os cidadãos europeus têm interesse em saber se, e em que medida, a legislação em matéria ambiental da União é respeitada a nível nacional, a fim de, tal sendo o caso, por um lado, insistir para que ela seja efetivamente aplicada, por força do seu primado e do seu efeito direto, pelo juiz nacional e, por outro, pedir que a legislação nacional se conforme com o direito da União. Por outro lado, a transparência reforça o interesse que os cidadãos têm nas políticas das instituições e o seu nível de participação, o que reforçará por seu turno o caráter democrático da União e contribuirá para a proteção dos princípios de abertura e da transparência inscritos nos artigos 1.° TUE e 11.° TUE e no artigo 15.° TFUE.
104 A Comissão contesta os argumentos da recorrente.
105 Há que salientar que a possibilidade de os cidadãos obterem informações ambientais adequadas e de terem verdadeiras possibilidades de participação no processo decisório em matéria de ambiente desempenha um papel essencial numa sociedade democrática. Com efeito, tal como é indicado no preâmbulo da Convenção de Aarhus, um melhor acesso à informação e a participação acrescida do público no processo de tomada de decisões permitem tomar melhores decisões e aplicá‑las mais eficazmente, contribuem para a sensibilização do público para as questões ambientais, dão‑lhe a possibilidade de manifestar as suas preocupações e permitem às autoridades públicas ter devidamente em conta essas preocupações.
106 O direito do público de receber essas informações constitui a expressão do princípio da transparência, que é implementado pelo conjunto das disposições do Regulamento n.° 1049/2001, tal como resulta do considerando 2 do referido regulamento, segundo o qual a transparência permite assegurar uma melhor participação dos cidadãos no processo de decisão e garantir uma maior legitimidade, eficácia e responsabilidade da administração perante os cidadãos e contribui para o reforço dos princípios da democracia.
107 Todavia, decorre da jurisprudência que o interesse público superior, referido no artigo 4.°, n.° 2, in fine, e no artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, in fine, do Regulamento n.° 1049/2001, que é suscetível de justificar a divulgação de um documento que prejudique ou prejudique gravemente os interesses jurídicos protegidos pelas exceções visadas por essas disposições, deve, em princípio, ser distinto dos princípios supramencionados que subjazem ao referido regulamento (acórdão API/Comissão, n.° 52, supra, n.° 97).
108 É certo que o facto de que o requerente do acesso não invocar, como acontece no caso em apreço, nenhum interesse público distinto desses princípios não implica automaticamente que não seja necessária uma ponderação dos interesses em presença. Com efeito, a invocação desses mesmos princípios pode apresentar, face às circunstâncias particulares do caso concreto, uma acuidade tal que ultrapasse a necessidade de proteção dos documentos controvertidos (acórdão API/Comissão, n.° 52, supra, n.° 97).
109 Todavia, tal não acontece no caso em apreço. Com efeito, a recorrente não invocou nenhum argumento de molde a demonstrar que, no que diz respeito aos estudos controvertidos, a invocação desses princípios apresentasse, face às circunstâncias do caso em apreço, uma acuidade particular. Limitou‑se a invocar considerações genéricas sem qualquer relação com as circunstâncias particulares do caso em apreço, a saber, que os cidadãos têm direito de serem informados sobre o grau de respeito pelos Estados‑Membros do direito da União em matéria de ambiente bem como de participar no processo de tomada de decisões. Ora, considerações genéricas não poderão ser de molde a demonstrar que o princípio da transparência apresente num caso preciso uma acuidade particular que tenha primazia sobre as razões que justificam a recusa de divulgação dos documentos pedidos (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de setembro de 2010, Suécia e o./API e Comissão, C‑514/07 P, C‑528/07 P e C‑532/07 P, Colet., p. I‑8533, n.° 158).
110 Há, portanto, que rejeitar o presente fundamento.
Quanto ao segundo grupo de fundamentos
111 Devem, antes de mais, examinar‑se em conjunto o primeiro e sétimo fundamentos, relativos, em substância, à violação do artigo 8.°, n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 1049/2001, bem como do artigo 4.°, n.° 1, da Convenção de Aarhus, na medida em que a Comissão prorrogou ilegalmente o prazo de resposta ao pedido confirmativo e, em seguida, o terceiro fundamento, relativo à violação da obrigação de divulgação ativa da informação ambiental decorrente do artigo 5.°, n.os 3 a 7, da Convenção de Aarhus e do artigo 4.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 1376/2006.
— Quanto ao primeiro e sétimo fundamentos, relativos, em substância, à violação do artigo 8.°, n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 1049/2001, bem como do artigo 4.°, n.° 1, da Convenção de Aarhus, na medida em que a Comissão prorrogou ilegalmente o prazo de resposta ao pedido confirmativo, o que se inscreve numa prática constante da Comissão que deveria ser reprimida
112 O artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1049/2001 dispõe:
«Os pedidos confirmativos devem ser prontamente tratados. No prazo de 15 dias úteis a contar da data de registo do pedido, a instituição concederá acesso ao documento solicitado e facultará, dentro do mesmo prazo, o acesso ao mesmo nos termos do artigo 10.° ou, mediante resposta por escrito, indicará os motivos pelos quais recusa total ou parcialmente o acesso. No caso de a instituição recusar total ou parcialmente o acesso, deve informar o requerente das vias de recurso possíveis, ou seja, a interposição de recurso judicial contra a instituição e/ou a apresentação de queixa ao Provedor de Justiça Europeu, nos termos previstos, respetivamente, nos artigos 230.° [CE] e 195.° [CE].»
113 O artigo 8.°, n.° 2, do mesmo regulamento prevê:
«A título excecional, por exemplo no caso do pedido de um documento muito extenso ou de um elevado número de documentos, o prazo previsto no n.° 1 pode ser prorrogado por 15 dias úteis, mediante informação prévia do requerente e fundamentação circunstanciada.»
114 A recorrente alega que a decisão impugnada foi adotada em violação dessas disposições. Com efeito, o pedido confirmativo não incide sobre um documento muito longo ou sobre um número muito grande de documentos e não é de natureza excecional. Ora, mesmo em tal hipótese, o prazo de resposta a esse pedido só poderia ser prorrogado por quinze dias úteis. Segundo a jurisprudência, tratar‑se de um prazo imperativo. Todavia, a Comissão adotou a decisão impugnada decorridos mais de cinco meses sobre a extinção do referido prazo.
115 A Comissão admite que ultrapassou o prazo de resposta ao pedido confirmativo, mas alega que essa ultrapassagem, em conformidade com a jurisprudência, não acarreta a ilegalidade da decisão impugnada.
116 Na audiência, a recorrente admitiu que resultava de jurisprudência constante que a ultrapassagem do prazo de resposta a um pedido confirmativo não acarretava a nulidade da decisão tomada pela instituição em causa em relação a esse pedido. Todavia, decidiu, manter os presentes fundamentos, bem como os argumentos apresentados em apoio dos mesmos, a fim de denunciar o que considerava ser uma prática constante da Comissão consistente em violar sistematicamente os prazos imperativos de resposta aos quais ela estava sujeita.
117 A este propósito, há que salientar que o prazo previsto no artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1049/2001 tem caráter imperativo e não pode ser prorrogado fora das circunstâncias previstas no artigo 8.°, n.° 2, desse regulamento, sob pena de privar este artigo de qualquer efeito útil, pois que o requerente não saberia exatamente a partir de que data poderia apresentar o recurso ou a queixa previstos no artigo 8.°, n.° 3, do referido regulamento (v. acórdão do Tribunal Geral de 10 de dezembro de 2010, Ryanair/Comissão, T‑494/08 a T‑500/08 e T‑509/08, Colet., p. II‑5723, n.° 39 e jurisprudência referida). Como a recorrente alega, mesmo quando as circunstâncias previstas no artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1049/2001 estiverem reunidas, esse prazo só pode ser prorrogado por quinze dias.
118 Todavia, como a própria recorrente admite, a extinção dos prazos previstos no artigo 8.° do Regulamento n.° 1049/2001 não tem por efeito privar a Comissão do poder de adotar uma decisão expressa (acórdãos do Tribunal Geral de 19 de janeiro de 2010, Co‑Frutta/Comissão, T‑355/04 e T‑446/04, Colet., p. II‑1, n.° 56, e Ryanair/Comissão, n.° 117, supra, n.° 50).
119 Com efeito, se o legislador tivesse pretendido ligar essa consequência ao silêncio das instituições, teria sido feita uma menção específica na regulamentação em causa. No domínio do acesso aos documentos, o legislador previu as consequências de uma ultrapassagem do prazo previsto no artigo 8.°, n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 1049/2001, ao dispor, no artigo 8.°, n.° 3, do referido regulamento, que a sua inobservância pela instituição confere o direito à interposição de um recurso judicial. Neste contexto, as consequências que a recorrente deseja atribuir à ultrapassagem, pela Comissão, do prazo previsto no artigo 8.°, n.° os 1 e 2, do Regulamento n.° 1049/2001 devem ser consideradas desproporcionadas. Nenhum princípio jurídico faz com que a Administração perca a sua competência para responder a um pedido, mesmo fora dos prazos estabelecidos para esse efeito. O mecanismo de uma decisão tácita de indeferimento foi estabelecido para atenuar o risco de a Administração optar por não responder a um pedido de acesso a documentos e de escapar a qualquer fiscalização jurisdicional, e não para tornar ilegal qualquer decisão tardia. Pelo contrário, a Administração tem, em princípio, a obrigação de fornecer, mesmo que tardiamente, uma resposta fundamentada a todos os pedidos de um administrado. Tal solução é conforme à função do mecanismo da decisão tácita de indeferimento que consiste em permitir aos administrados impugnar a inação da Administração com vista a obter uma resposta fundamentada da parte desta (acórdão Co‑Frutta/Comissão, n.° 118, supra, n.os 57 a 59).
120 Deve, portanto, considerar‑se que a ultrapassagem do prazo de resposta ao pedido confirmativo não afeta a legalidade da decisão impugnada.
121 Na medida em que a própria recorrente admitiu, na audiência, que essa conclusão estava correta, não é necessário examinar os argumentos adicionais por ela apresentados em sentido contrário na réplica.
122 Por fim, a recorrente alega que a decisão impugnada surgiu após a extinção do «prazo de dois meses fixado no artigo 4.°, n.° 1, da Convenção de Aarhus». No entanto, essa disposição não comporta o enunciado de qualquer prazo estabelecido à autoridade chamada a conhecer de um pedido de acesso a um documento para se pronunciar sobre esse pedido. Mesmo a supor que a recorrente tivesse pretendido prevalecer‑se da inobservância do artigo 4.°, n.° 2, da referida Convenção, que fixa em dois meses o prazo máximo em que a informação ambiental deve ser comunicada às pessoas que fazem o pedido dessa informação quando essa comunicação disser respeito a documentos volumosos ou elementos de informação complexos, a ultrapassagem desse prazo pela Comissão no presente processo não afeta a legalidade da decisão impugnada, pelas mesmas razões que as expostas nos n.os 117 a 119, supra.
123 Devem, portanto, rejeitar‑se o primeiro e o segundo fundamento.
— Quanto ao terceiro fundamento, relativo à violação da obrigação de divulgação ativa da informação ambiental decorrente do artigo 5.°, n.os 3 a 7, da Convenção de Aarhus e do artigo 4.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 1367/2006
124 O artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1367/2006 dispõe:
«A informação sobre ambiente a disponibilizar e a divulgar deve ser atualizada sempre que adequado. Além dos documentos enumerados nos n.os 2 e 3 do artigo 12.° e nos n.os 1 e 2 do artigo 13.° do Regulamento […] n.° 1049/2001, as bases de dados ou registos devem conter:
a) Textos […] de legislação comunitária em matéria de ambiente ou relacionada com o ambiente, bem como políticas, planos e programas relativos ao ambiente;
b) Relatórios intercalares sobre a execução dos instrumentos referidos na alínea a), quando elaborados ou detidos sob forma eletrónica por instituições ou órgãos comunitários;
[…]»
125 O artigo 5.°, n.° 3, da Convenção de Aarhus prevê:
«Cada parte assegurará a colocação à disposição progressiva da informação ambiental em bases de dados eletrónicas facilmente acessíveis ao público através das redes de telecomunicações. A informação assim colocada à disposição deverá incluir:
[…]
c) se necessário, ações, planos e programas em matéria de ambiente ou relacionados com esse domínio, bem como acordos ambientais […]»
126 O artigo 5.°, n.° 5, da mesma Convenção dispõe:
«Cada parte adotará, no âmbito do seu direito interno, medidas destinadas a divulgar, designadamente:
a) Documentos legislativos e políticos, tais como documentos relativos a estratégias, ações, programas e planos de ação relacionados com o ambiente e relatórios sobre os progressos da respetiva aplicação, preparados aos vários níveis do governo […]»
127 A recorrente alega, em substância, que, por força dessas disposições, bem como do artigo 1.°, n.° 2, e do artigo 11.° TUE, a Comissão era obrigada a divulgar ativamente os estudos controvertidos.
128 A esse propósito, basta salientar que tanto a Convenção de Aarhus como o Regulamento n.° 1367/06 preveem o acesso do público à informação ambiental quer por pedido quer no quadro de uma divulgação ativa pelas autoridades e instituições em causa. Ora, na medida em que as autoridades e instituições podem indeferir um pedido de acesso à informação quando esta estiver incluída no âmbito de aplicação de certas exceções, impõe‑se considerar que as mesmas não são obrigadas a divulgar ativamente essa informação. Com efeito, no caso contrário, as exceções em causa seriam privadas de qualquer efeito útil, o que é manifestamente incompatível com o espírito e com a letra da Convenção de Aarhus e do Regulamento n.° 1367/06.
129 O presente fundamento deve, portanto, ser rejeitado.
130 Face ao conjunto das considerações que precedem, há que negar provimento ao recurso na sua totalidade.
Quanto às despesas
131 Por força do artigo 87.°, n.° 3, do seu Regulamento de Processo, o Tribunal Geral pode determinar, se cada parte obtiver vencimento parcial, ou perante circunstâncias excecionais, que as despesas sejam repartidas entre as partes ou que cada uma das partes suporte as suas próprias despesas.
132 No caso em apreço, a Comissão, no decurso da instância, deu acesso a uma parte significativa dos documentos que a recorrente tinha solicitado no pedido confirmativo, cuja recusa de acesso tinha dado lugar à interposição do presente recurso. Tendo em conta essas circunstâncias excecionais, há que ordenar que as partes suportarão as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Sexta Secção)
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) A ClientEarth e a Comissão Europeia suportarão cada uma as suas próprias despesas.
Kannine | Soldevila Fragoso | Berardis |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 13 de setembro de 2013.
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