Asunto T‑111/11

ClientEarth

contra

Comisión Europea

«Acceso a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Estudios recibidos por la Comisión relativos a la transposición de directivas en materia medioambiental — Denegación parcial de acceso — Excepción relativa a la protección del objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría — Examen concreto e individual — Compatibilidad con el Convenio de Aarhus — Interés público superior — Consecuencias de la superación del plazo para adoptar una resolución expresa — Alcance de la obligación de difundir activamente la información medioambiental»

Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Sexta)
de 13 de septiembre de 2013

1.      Procedimiento judicial — Decisión o reglamento que sustituye en el curso del proceso el acto impugnado — Elemento nuevo — Ampliación de las pretensiones y motivos iniciales

2.      Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al principio de acceso a los documentos — Denegación basada en varias excepciones — Procedencia

[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4]

3.      Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Objeto — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Interpretación y aplicación estrictas

[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, considerandos 4 y 11, arts. 1 y 4]

4.      Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección de los objetivos de las actividades de inspección, investigación y auditoría — Alcance — Documentos reunidos en una investigación relativa a un procedimiento por incumplimiento — Inclusión

[Art. 258 TFUE; Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2, tercer guión]

5.      Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Obligación de la institución de efectuar un examen concreto e individual de los documentos — Alcance — Exclusión de la obligación — Documentos que forman parte de un expediente de la Comisión relativo a una investigación sobre transposición de directivas — Procedencia

[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, aps. 1 a 3]

6.      Acuerdos internacionales — Acuerdos de la Unión — Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente — Efectos — Primacía sobre los actos de Derecho derivado de la Unión — Apreciación, desde el punto de vista de este Convenio, de la legalidad de un acto de la Unión — Requisitos

(Art. 216 TFUE, ap. 2; Convenio de Aarhus)

7.      Acuerdos internacionales — Acuerdos de la Unión — Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente — Disposiciones de este Convenio relativas a los motivos de denegación de una solicitud de acceso a información medioambiental — Efecto directo — Inexistencia — Resolución que deniega el acceso a los documentos de las instituciones en materia medioambiental relativos a un procedimiento por incumplimiento — Compatibilidad con el Convenio

[Convenio de Aarhus, arts. 3 y 4, aps. 1 y 4; Reglamentos (CE) del Parlamento Europeo y del Consejo nº 1049/2006, art. 4, ap. 2, tercer guión, y n^º 1367/2006]

8.      Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Interés público superior que justifica la divulgación de documentos — Distinción con el principio de transparencia

[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, aps. 2 y 3, párr. 1]

9.      Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Plazo fijado para responder a una solicitud de acceso — Prolongación — Requisitos

[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 8, aps. 1 y 2]

10.    Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Incumplimiento por la Comisión de los plazos fijados para responder a una solicitud de acceso — Decisión denegatoria presunta — Mantenimiento de la competencia de la Comisión para responder extemporáneamente a la solicitud de acceso

[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 8]

11.    Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Difusión activa de las informaciones sobre el medio ambiente — Límites — Excepciones al derecho de acceso a los documentos

[Convenio de Aarhus, art. 5, aps. 3 y 5; Reglamentos (CE) del Parlamento Europeo y del Consejo nº 1049/2006, art. 4, y nº 1367/2006, art. 4, ap. 2]

1.      Véase el texto de la resolución.

(véase el apartado 36)

2.      Véase el texto de la resolución.

(véase el apartado 42)

3.      Véase el texto de la resolución.

(véanse los apartados 47 y 48)

4.      La Comisión puede aplicar válidamente la excepción a que se refiere el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, para denegar el acceso a documentos relativos a investigaciones acerca de una posible vulneración del Derecho de la Unión que pudieran dar lugar al inicio de un procedimiento por incumplimiento o que efectivamente hubieran conducido a la apertura de tal procedimiento. En tales supuestos, se considera que la denegación de acceso estaba justificada por el hecho de que los Estados miembros afectados tienen derecho a confiar en que la Comisión mantenga la confidencialidad de dichas investigaciones, incluso después de que haya transcurrido cierto período de tiempo tras su conclusión.

En particular, el buen desarrollo del procedimiento por incumplimiento podría verse perjudicado si durante las negociaciones entre la Comisión y el Estado miembro afectado se divulgaran documentos relativos a la fase de investigación, ya que la finalidad de dicho procedimiento, que consiste en que el Estado miembro se avenga a cumplir voluntariamente las exigencias del Tratado o, en su caso, darle la oportunidad de justificar su posición, podría verse en peligro. Dicha exigencia de confidencialidad perdura incluso tras la interposición del recurso ante el Tribunal de Justicia, debido a que no puede descartarse que las negociaciones entre la Comisión y el Estado miembro correspondiente, encaminadas a que éste se atenga voluntariamente a las exigencias del Tratado, puedan seguir durante el procedimiento judicial y hasta que se dicte la sentencia. Preservar este objetivo, a saber, la solución amistosa de la controversia entre la Comisión y el Estado miembro correspondiente antes de la sentencia del Tribunal de Justicia, justifica, por tanto, la denegación de acceso a esos documentos.

(véanse los apartados 58 y 59)

5.      Cuando se solicita a una institución la divulgación de un documento, aquélla está obligada a apreciar, en cada caso, si dicho documento está comprendido en las excepciones al derecho de acceso enumeradas en el artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión. El examen de una solicitud de acceso a documentos debe tener un carácter concreto e individual y referirse al contenido de cada uno de los documentos a que se refiere dicha solicitud. Este examen relativo a todas las excepciones reguladas en los apartados 1 a 3 del artículo 4 del mismo Reglamento sobre las que se fundamenta la decisión de la institución deberá constar asimismo en la motivación de dicha decisión.

No obstante, dicho examen no será necesario cuando, por las circunstancias particulares del caso, sea evidente que el acceso ha de denegarse o, por el contrario, concederse. Tal será el supuesto, en particular, de determinados documentos que, o bien estén manifiestamente amparados en su integridad por una excepción al derecho de acceso, o bien sean manifiestamente accesibles en su integridad, o bien, por último, hayan sido objeto de una previa valoración concreta e individual por la Comisión en circunstancias similares. Además, la institución interesada puede basarse, en principio, incluso en la motivación de la decisión denegatoria, en presunciones generales que se aplican a determinadas categorías de documentos, toda vez que consideraciones de carácter general similares pueden aplicarse a solicitudes de divulgación relativas a documentos de igual naturaleza, siempre que compruebe en cada caso si las consideraciones de carácter general normalmente aplicables a un determinado tipo de documentos son efectivamente aplicables al documento concreto cuya divulgación se solicita.

Por tanto, debido a las circunstancias particulares del caso de autos, la Comisión puede considerar, por un lado, que todos los estudios que encargó en la fase preliminar del procedimiento por incumplimiento que analizan en profundidad la conformidad de la legislación de los Estados miembros afectados con el Derecho de la Unión están incluidos en la misma categoría de documentos, y, por otro lado, que debe denegarse el acceso a dicha categoría de documentos basándose en la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, de dicho Reglamento.

En efecto, estos estudios son elementos que pueden influir en las posibilidades de que la Comisión inicie una negociación con dichos Estados miembros, alejada de presiones externas, para que cumplan voluntariamente el Derecho de la Unión. Son documentos destinados y consagrados al análisis de la transposición por un Estado miembro concreto de una directiva concreta que forman parte de un expediente de la Comisión relativo a dicha transposición. Una vez incoado ya el procedimiento por incumplimiento, no se puede considerar que estos estudios no formen parte del expediente relativo al referido procedimiento, puesto que la Comisión decidió iniciar dicho procedimiento, en particular, sobre la base de dichos estudios. Es necesario preservar también la confidencialidad de los estudios para los que la Comisión no ha abierto aún el procedimiento por incumplimiento, pues la información que ha pasado a ser de dominio público no puede ser retirada del mismo al abrirse el procedimiento.

(véanse los apartados 64, 65, 68 a 70 y 79)

6.      En virtud del artículo 216 TFUE, apartado 2, cuando la Unión celebra acuerdos internacionales, las instituciones de la Unión están vinculadas por tales acuerdos y, en consecuencia, éstos disfrutan de primacía sobre los actos de la Unión. El Convenio de Aarhus fue firmado por la Comunidad y posteriormente aprobado mediante la Decisión 2005/370, sobre la celebración, en nombre de la Comunidad Europea, del Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Por tanto, las disposiciones de dicho Convenio forman parte desde ese momento del ordenamiento jurídico de la Unión.

La legalidad de un acto de la Unión puede ser afectada por su incompatibilidad con un acuerdo internacional. Cuando se alega la incompatibilidad de un acto de la Unión con las normas del Derecho internacional ante el juez de la Unión, éste puede examinarla sin perjuicio de la observancia de dos condiciones. En primer término, la Unión ha de estar vinculada por dichas normas. En segundo término, el juez de la Unión sólo puede examinar la legalidad del acto de la Unión en relación con una disposición de un tratado internacional si la naturaleza y el sistema de éste no se oponen a ello y si, por otra parte, dicha disposición es, desde el punto de vista de su contenido, incondicional y suficientemente precisa.

(véanse los apartados 84, 85 y 91)

7.      La Unión Europea está vinculada por el Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente. No obstante, por lo que respecta a los motivos de denegación de una solicitud de acceso a información medioambiental, este Convenio no es, desde el punto de vista de su contenido, incondicional ni suficientemente preciso.

Dicho Convenio, y en particular su artículo 4, apartado 4, letra c), fue concebido manifiestamente para aplicarse principalmente a las autoridades de los Estados contratantes y emplea conceptos que les son propios, como resulta de la remisión al marco de las legislaciones nacionales establecida en el artículo 4, apartado 1. En cambio, no tiene en cuenta algunas especificidades que caracterizan a las organizaciones de integración económica regional, que pueden, no obstante, adherirse al Convenio. En particular, ninguna indicación en el artículo 4, apartado 4, letra c), o en otras disposiciones del convenio de Aarhus permite interpretar los conceptos empleados por dicha disposición y determinar si una investigación relativa a un procedimiento por incumplimiento puede formar parte de la misma. Al no existir ninguna precisión a este respecto, no se puede considerar que el Convenio de Aarhus impida al legislador de la Unión establecer una excepción al principio de acceso a los documentos de las instituciones en materia medioambiental cuando guardan relación con un procedimiento por incumplimiento, que está comprendido en los mecanismos constitucionales del Derecho de la Unión en los términos establecidos por los tratados. En estas circunstancias, el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, no puede considerarse incompatible con el artículo 4, apartado 4, del Convenio de Aarhus en la medida en que dicha disposición no establece ninguna excepción al derecho de acceso a los documentos para proteger el objetivo de las actividades de investigación que no tengan naturaleza penal ni disciplinaria.

(véanse los apartados 92, 96, 97 y 99)

8.      El derecho del público a recibir información constituye la expresión del principio de transparencia, aplicado por las disposiciones del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, como resulta del segundo considerando de dicho Reglamento, según el cual la transparencia permite garantizar una mayor participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones, así como una mayor legitimidad, eficacia y responsabilidad de la administración para con ellos, y contribuye a reforzar el principio de democracia. No obstante, el interés público superior, contemplado en el artículo 4, apartado 2, in fine, y en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, in fine, del Reglamento nº 1049/2001, susceptible de justificar la divulgación de un documento que suponga un perjuicio o un grave perjuicio para los intereses jurídicos protegidos por las excepciones a que se refieren dichas disposiciones, debe, en principio, ser distinto de los principios antes mencionados, que sirven de base para este Reglamento.

El hecho de que quien solicita acceso a ciertos documentos no invoque ningún interés público distinto de estos principios no implica automáticamente que no sea necesario ponderar los intereses en conflicto. En efecto, la invocación de estos mismos principios puede presentar, a la luz de las circunstancias particulares del caso, tal gravedad que supere la necesidad de proteger los documentos litigiosos.

No obstante, no ocurre así cuando el solicitante de acceso se limita a invocar consideraciones genéricas sin ninguna relación con las circunstancias particulares del caso, en concreto, que los ciudadanos tienen derecho a ser informados sobre el grado de observancia del Derecho medioambiental de la Unión por parte de los Estados miembros y a participar en el proceso de toma de decisiones. Pues bien, consideraciones genéricas no pueden bastar para acreditar que el principio de transparencia presente en un caso concreto una gravedad especial que prime sobre las razones que justifican la denegación de la divulgación de los documentos solicitados.

(véanse los apartados 106 a 109)

9.      Véase el texto de la resolución.

(véase el apartado 117)

10.    Véase el texto de la resolución.

(véanse los apartados 118 y 119)

11.    Tanto el Convenio de Aarhus como el Reglamento nº 1367/2006, relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, abogan por el acceso del público a la información medioambiental, ya sea en el marco de una solicitud o como resultado de su difusión activa por las autoridades e instituciones afectadas. Pues bien, dado que las autoridades e instituciones pueden denegar las solicitudes de acceso a la información cuando estén incluidas en el ámbito de aplicación de determinadas excepciones, debe considerarse que no están obligadas a difundir activamente esa información. En efecto, en caso contrario, las referidas excepciones se verían privadas de todo efecto útil, lo que es manifiestamente incompatible con el espíritu y la letra del Convenio de Aarhus y del Reglamento nº 1367/2006.

(véase el apartado 128)